Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Zawodowych w Hajnówce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 lipca 2012 roku (znak: RIO.I.6002-10/12), o treści jak niżej:

Pani

Eugenia Karwowska

Dyrektor Zespołu Szkół   Zawodowych

w Hajnówce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Zespole Szkół Zawodowych w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że powoływanie i odwoływanie przez Panią Dyrektor wicedyrektorów ZSZ oraz kierownika warsztatów metalowo-drzewnych następowało z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przywołany przepis wymaga, aby powierzenie stanowiska wicedyrektora przewidzianego ramowym statutem szkoły i innego stanowiska kierowniczego odbywało się po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Zgodnie z postanowieniami art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 37 ust. 1 wykonuje starosta. Z ustaleń kontroli wynika, że powierzenie tych stanowisk i odwołanie z nich następowało przy braku opinii Starosty Powiatu Hajnowskiego.

Ponadto z ustaleń kontroli wynika brak udokumentowania, aby Pani Dyrektor tworząc 3 stanowiska wicedyrektorów posiadała stosowną zgodę organu prowadzącego. Do protokołu kontroli załączono jedynie pismo skierowane do Starostwa w sprawie wyrażenia zgody na zatrudnienie jednego z wicedyrektorów oraz pozytywną opinię w sprawie przywrócenia drugiego etatu wicedyrektora. W § 16 załącznika nr 5b do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że w zasadniczej szkole zawodowej, która liczy co najmniej 12 oddziałów tworzy się stanowisko wicedyrektora. Dyrektor za zgodą organu prowadzącego może utworzyć dodatkowe stanowiska wicedyrektorów lub inne stanowiska kierownicze. Zacytowany w protokole kontroli statut ZSZ odnosi się do wicedyrektorów w liczbie mnogiej, nie określając ich liczby – str. 4-6 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w ZSZ zasady rachunkowości wykazała, że w wykazie ksiąg rachunkowych bezpodstawnie wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 9 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.), poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą; stosownie do przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien posiadać co najmniej dwie daty: datę zapisu i datę dokonania operacji gospodarczej oraz ewentualnie datę sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – str. 10 protokołu kontroli,

b) sporządzanie przez kasjera przychodowych dowodów kasowych, które nie zawierają oznaczenia „Zespół Szkół Zawodowych w Hajnówce”; stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy dowód księgowy powinien zawierać określenie stron dokonujących operacji gospodarczej – str. 21 protokołu kontroli,

c) ujęcie na koncie 011 „Środki trwałe” wyłącznie wartości budynków i budowli przekazanych ZSZ w trwały zarząd; w księgach rachunkowych Zespołu brak natomiast wartości przekazanych w trwały zarząd gruntów wynoszącej 446.500 zł (wartość księgowa wynika w decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu); zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia nieruchomość przekazana jednostce w trwały zarząd stanowi środek trwały jednostki – str. 46 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania w świetle regulacji wewnętrznych wykazała, że nie objęto nią wszystkich druków przewidzianych przepisami wewnętrznymi jednostki, tj. dowodów KW i raportów kasowych – str. 24 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów budżetowych realizowanych przez Zespół Szkół Zawodowych z najmu lokali wykazała, że w 2011 r. ZSZ dysponował 5 lokalami mieszkalnymi. Analiza obowiązujących umów wykazała sprzeczność określonych w nich terminów płatności czynszu z postanowieniami uchwały Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu. Uchwała ustala w § 5 ust. 2 termin płatności czynszu do ostatniego dnia miesiąca, zaś zawierane umowy przewidują, że czynsz oraz inne opłaty winny być wnoszone do 10 dnia każdego miesiąca – str. 29 protokołu kontroli.

W odniesieniu do najmu lokali użytkowych stwierdzono, że umowy zawierano z pominięciem wymogów określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.) – str. 30-32 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że zaniechano zarówno obowiązku zawiadomienia organów powiatu o zawarciu umów na okres do 3 lat, jak i obowiązku uzyskania ich zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres dłuższy niż 3 lata, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony zawierano kolejne umowy z tym samym podmiotem, a łączny czas trwania najmu był dłuższy niż 3 lata.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia ustalono, że z zgodnie uchwalonym przez Radę Powiatu regulaminem określającym wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku za wysługę lat, funkcyjnego, motywacyjnego, za warunki pracy, mieszkaniowego, nagród ze specjalnego funduszu nagród, dodatek motywacyjny dla nauczycieli winien kształtować się na poziomie od 3% do 10% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, a dla dyrektora nie może przekroczyć 30% jego wynagrodzenia. Regulamin nie przewiduje innej wysokości dodatku motywacyjnego. Kontrola wykazała, że na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2012 r. dwóm wicedyrektorom został przyznany przez Panią Dyrektor dodatek motywacyjny w wysokości 11% wynagrodzenia zasadniczego – str. 35-36 protokołu kontroli.

W 2011 roku Pani Dyrektor przyznała dla 18 nauczycieli nagrody ze specjalnego funduszu nagród w łącznej wysokości 17.600 zł, na podstawie § 49 pkt 1 regulaminu. Zgodnie z określonym w regulaminie trybem przyznawania nagród, dyrektor szkoły przyznaje je po zaopiniowaniu przez zakładowe organizacje związkowe. Ustalono, że omawiane nagrody zostały przyznane z własnej inicjatywy Pani Dyrektor, tj. na podstawie § 52 pkt 1 regulaminu, przy braku opinii organizacji związkowych (w ZSZ działają dwie organizacje związkowe) – str. 36 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji wydatków tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że polecenia wyjazdów Pani Dyrektor zawierają podpis wicedyrektora jako zlecającego wyjazd. Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Funkcję pracodawcy wobec Pani Dyrektor pełni Starosta, co wynika z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz.1458 ze zm.).

Ustalono ponadto, że na podstawie polecenia wyjazdu służbowego nr 6/2011 zlecającego wyjazd pracownika Zespołu do Orli w dniu 15 lutego 2011 r. rozliczono koszty podróży do Bielska Podlaskiego, tj. niezgodnie z miejscem podróży określonym przez pracodawcę. Tytułem zwrotu kosztów wypłacono 61,85 zł – str. 41-42 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą Pani Dyrektor pobierała ryczałt za jazdy lokalne przyznany umową zawartą ze Starostą w dniu 22 grudnia 2010 r. Limit kilometrów określono na 300. Z treści umowy wynika, że podstawą zwrotu kosztów za jazdy lokalne ma być stawka za 1 km wynikająca z zarządzenia Starosty Hajnowskiego z dnia 17 maja 2002 r., wynosząca 0,7519 zł, która miała być corocznie waloryzowana o planowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalony w ustawie budżetowej. Stawki określonej zarządzeniem nie waloryzowano; do obliczenia ryczałtu stosowano stawkę maksymalną określoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Ponadto w umowie odesłano do stosowania przepisów przywołanego rozporządzenia. W zakresie przestrzegania jego przepisów stwierdzono, że oświadczenia składane przez Panią Dyrektor na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie zawierają wymaganych informacji w zakresie ilości dni nieobecności w  pracy z powodu: urlopu, choroby, podróży służbowej lub innej nieobecności, a także ilości dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych. Oświadczenia były ponadto składane na innym wzorze niż określony zarządzeniem Starosty – str. 40-41 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Z protokołu kontroli nie wynika, aby jakakolwiek procedura (zwyczajowa, nieregulowana w formie pisemnej) była w tym zakresie stosowana – str. 44 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Powierzanie stanowisk wicedyrektorów i innych stanowisk kierowniczych oraz odwoływanie z nich, a także tworzenie w ZSZ stanowisk wicedyrektorów i innych stanowisk kierowniczych nieprzewidzianych ramowym statutem, z zachowaniem trybu określonego przepisami powołanymi w części opisowej wystąpienia

2. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza).

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowanie uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) zamieszczanie na przychodowych dowodach kasowych nazwy jednostki,

c) objęcie ewidencją – w porozumieniu z głównym księgowym Starostwa Powiatowego w Hajnówce – gruntów przekazanych Zespołowi Szkół Zawodowych w trwały zarząd.

4. Objęcie ewidencją druków ścisłego zarachowania wszystkich dokumentów wymienionych przepisami wewnętrznymi jako podlegające ewidencji.

5. Określanie w umowach najmu lokali mieszkalnych terminów płatności czynszu zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu.

6. Zawieranie umów najmu lokali użytkowych w trybie określonym przepisami art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po zawiadomieniu organów powiatu lub uzyskaniu ich zgody – w zależności od czasu trwania umowy.

7. Ustalanie wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli w granicach określonych uchwałą Rady Powiatu.

8. Przyznawanie nagród nauczycielom po uzyskaniu opinii organizacji związkowych, jak tego wymaga regulamin uchwalony przez Radę Powiatu.

9. Odbywanie przez Panią Dyrektor podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu służbowego wystawionych przez Starostę Powiatu Hajnowskiego.

10. Zapewnienie należytego funkcjonowania kontroli wewnętrznej rozliczeń kosztów podróży służbowych w celu uniknięcia przypadków wypłacania zwrotów kosztów podróży odbytych do miejsc niewskazanych w poleceniu wyjazdu służbowego.

11. Składanie przez Panią Dyrektor oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego do celów służbowych w jazdach lokalnych zawierających wszystkie dane wymagane przepisami § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych...

12. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Hajnowskiego