Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 lutego 2013 roku (znak: RIO.I.6001-17/12), o treści jak niżej:

Pan

Antoni Pełkowski

Burmistrz Wasilkowa

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wasilków za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że zakres czynności Skarbnika Gminy nie odnosił się do wszystkich postanowień art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) określających obowiązki i odpowiedzialność związane z zajmowaniem tego stanowiska. Zakres czynności Skarbnika został uzupełniony w trakcie kontroli – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak postanowień odnoszących się do faktycznie przyjętych zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Zgodnie załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) konto to w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego może służyć do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów budżetowych objętych planem finansowym lub do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu j.s.t. Przepisy wewnętrzne powinny zatem wskazywać faktyczny sposób prowadzenia ewidencji na koncie 130 w jednostce, wynikający z przyjętej organizacji gospodarki pieniężnej – str. 6 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych dotyczących zasad ewidencji środków trwałych wykazała, że przyjęto postanowienie, iż w ewidencji księgowej ujmuje się ilościowo-wartościowo i kwalifikuje do pozostałych środków trwałych przedmioty o wartości początkowej powyżej 500 zł i nieprzekraczającej 3.500 zł oraz – niezależnie od wartości – meble, prawa autorskie, licencje i inne składniki o szczególnym znaczeniu dla jednostki. Z zarządzenia nie wynika, kto i według jakich kryteriów decyduje o „szczególnym znaczeniu” ewidencjonowanych składników. W protokole kontroli przywołano stwierdzenie Skarbnika, że decyduje osobiście o zakwalifikowaniu środka trwałego na konto 013. W innym miejscu regulacji wewnętrznych przewidziane jest zaś prowadzenie ewidencji ilościowej pozaksięgowej pozostałych środków trwałych (np. drobny sprzęt, wieszaki, firany, zasłonki, lampy biurowe, itp.), których wartość początkowa nie przekracza 15% z kwoty 3.500 zł, tj. kwoty 525 zł). Z powyższego wynika, że przepisy wewnętrzne jednostki wykazują sprzeczność co do wartości pozostałych środków trwałych wymagającej ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej. Ewidencja ilościowa w Urzędzie nie jest prowadzona. Stwierdzono, że w praktyce do ewidencji ilościowo-wartościowej wprowadzano przedmioty o wartości nieprzekraczającej 500 zł (np. czajniki o wartościach 99,99 zł, 155 zł, 49 zł, 88 zł, kalkulator – 354 zł, siatka do piłki nożnej – 300 zł, kosiarka – 239 zł) – str. 107-108 protokołu kontroli.

Dokonana przez kontrolujących analiza postanowień instrukcji obiegu dowodów finansowo-księgowych, w tym dowodów kasowych, doprowadziła do wniosku o braku regulacji, które można określić procedurami określającymi obieg dokumentów finansowo-księgowych – str. 13 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw ewidencji materiałów wykazała, że stosowana w praktyce metoda ewidencji polegająca na księgowaniu paliwa, oleju opałowego i węgla w koszty w momencie zakupu i ujmowania wartości tych składników ustalonej na dzień bilansowy na koncie 310 „Materiały” nie wynika z przepisów wewnętrznych jednostki. Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) kierownik jednostki zobowiązany jest do wyboru metod ewidencji dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych – str. 103 protokołu kontroli.

W odniesieniu do pogotowia kasowego okazano zarządzenie z dnia 4 czerwca 2001 r. w sprawie zmiany wysokości pogotowia kasowego w Urzędzie Miejskim oraz gminnych jednostkach organizacyjnych obsługiwanych przez Urząd Miejski w Wasilkowie. Zarządzenie jest nieaktualne, ponieważ Urząd nie prowadzi obsługi finansowo-księgowej innych jednostek. Ponadto stwierdzono, że przyjęta zarządzeniem wysokość pogotowia kasowego (5.000 zł) nie była konsekwentnie przestrzegana, bowiem w próbie objętej kontrolą w kasie przechowywano środki pieniężne w wysokości np. 22.143,92 zł – 12 października 2011 r. czy też 17.143 zł – 11 października 2011 r. – str. 13-14 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazało nieprawidłowości i uchybienia polegające na:

a) prowadzeniu konta 014 „Zbiory biblioteczne”, które zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia służy do ewidencji stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń wartości zbiorów bibliotecznych bibliotek naukowych, fachowych, szkolnych i pedagogicznych oraz bibliotek publicznych i taka też treść ekonomiczna tego konta wynika z zakładowego planu kont. Na koniec 2011 r. saldo tego konta wynosiło 1.056 zł i dotyczyło wartości zapasu wydanych publikacji na temat gminy Wasilków. Właściwym byłoby ujęcie wartości tych publikacji na koncie 310, jako materiałów służących celom promocyjnym, lub ewentualnie – po odpowiednim uregulowaniu w przepisach wewnętrznych – objęcie ich pozaksięgową ewidencją ilościową – str. 5-6 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowej ewidencji na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” naliczonych odsetek od nieopłaconych w terminie należności. Należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 18 protokołu kontroli,

c) niezachowaniu wymaganej załącznikiem nr 3 do rozporządzenia zasady czystości obrotów na koncie 130, co w efekcie spowodowało niezgodność danych wynikających z obrotów syntetycznych na stronach Wn i Ma tego konta z jednostkowymi sprawozdaniami o dochodach i wydatkach, a także rozbieżność między tymi obrotami a danymi ewidencji analitycznej dochodów i wydatków – str. 9 protokołu kontroli,

d) wykazaniu stanu konta syntetycznego 221 per saldem w zakresie niektórych należności. Ogółem na tym koncie wykazane zostało saldo Wn w kwocie 3.419.954,45 zł. Zgodnie z ewidencją analityczną na koncie syntetycznym 221 należało wykazać po stronie Wn 3.435.682,39 zł, a po stronie Ma 15.727,94 zł – str. 16 protokołu kontroli,

e) prowadzeniu konta 101-2 „Inne walory pieniężne” służącego do ewidencji wartości bankowych gwarancji otrzymanych przez jednostkę jako zabezpieczenie należytego wykonania umów o zamówienie publiczne. Na koniec 2011 r. na koncie tym ujęto kwotę 273.090 zł, która po stronie Ma została wykazana na koncie 140-2-1 „Inne środki pieniężne” (według załącznika nr 3 do rozporządzenia konto to nie może wykazywać salda Ma). W trakcie kontroli kwotę oznaczającą wartość gwarancji przeniesiono do ewidencji pozabilansowej – str. 15 protokołu kontroli,

f) ujmowanie na stronie Ma konta 700 „Sprzedaż produktów i koszty ich wytworzenia” przychodów związanych z przypisem należności z tytułu czynszu dzierżawnego i za najem lokali użytkowych; w zakładowym planie kont własne zasady klasyfikacji zdarzeń na tym koncie 700 nie zostały określone. Nie wynika z nich zatem, aby miało ono służyć do ewidencji przychodów z czynszów. Zgodnie bowiem z treścią ekonomiczną tego konta wynikającą z załącznika nr 3 do rozporządzenia, służy ono do „ewidencji sprzedaży produktów (wyrobów gotowych i półfabrykatów oraz robót i usług) własnej działalności na rzecz obcych jednostek oraz działalności finansowo wyodrębnionej własnej jednostki oraz kosztu ich wytworzenia” – str. 28 protokołu kontroli,

g) ujęciu na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” zakupu laptopa wraz z wyposażeniem o wartości 4.501,80 zł, który sfinansowano z par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast z par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Ze względu na wartość winien on być ujęty na koncie 011 „Środki trwałe”, jak to wynika z przepisów wewnętrznych jednostki i zasad funkcjonowania wymienionych kont, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 90-91 i 107 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu do protokołu Skarbnik przedstawił, że Błąd ten został poprawiony i z dniem 31.12.2012r. została wystawiona nota księgowa z poleceniem przeksięgowania środka trwałego z konta 013 na konto 011.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej i finansowej ustalono następujące nieprawidłowości:

a) w sprawozdaniu jednostkowym własnym Rb-N za 2011 r. ujęto bezpodstawnie należności wymagalne MOPS i Przedszkola (jednostek budżetowych sporządzających samodzielnie jednostkowe sprawozdania Rb-N). Spowodowało to zawyżenie należności wymagalnych o kwotę 694.970,99 zł. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że pracownik przygotowujący dane do sprawozdania posługiwał się danymi sprawozdania Rb-27S w zakresie należności wymagalnych, a nie danymi ksiąg rachunkowych – Nie sprawdziłam z ewidencją księgową Urzędu. Stąd powstała nieprawidłowość (…) – str. 10 protokołu kontroli,

b) w łącznym sprawozdaniu Rb-N za 2011 r. w pozycji N.3.2 „Depozyty na żądanie” wykazano kwotę o 100 zł mniejszą niż wynika z sumy sprawozdań jednostkowych, co wyjaśniono pomyłką – str. 11 protokołu kontroli,

c) w sprawozdaniu Rb-ST na 31 grudnia 2011 r. ujęto, poza środkami na rachunku budżetu oraz środkami na rachunku wydatków niewygasających, środki pieniężne znajdujące się na rachunkach bieżących jednostek budżetowych (68.312,42 zł), na rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (3.634,44 zł) oraz na rachunku środków depozytowych (89.175,31 zł), co spowodowało zawyżenie kwoty środków pieniężnych w sprawozdaniu o 161.122,17 zł. Zasady sporządzania sprawozdania Rb-ST i jego wzór określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). W trakcie kontroli, w dniu 12 grudnia 2012 r., sporządzono korektę sprawozdania – str. 10 protokołu kontroli,

d) w bilansie z wykonania budżetu gminy błędnie wykazano jako środki pieniężne budżetu kwotę 68.312,42 zł odpowiadającą saldu Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”; kwota ta powinna być wykazana w pozycji „Pozostałe należności” – str. 11 protokołu kontroli.

W wyniku analizy postanowień obowiązującej w okresie objętym kontrolą uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, podjętej przez Radę Miejską w dniu 12 listopada 2002 r. i zmienionej uchwałą z dnia 19 listopada 2008 r., stwierdzono, że postanowienia dotyczące wydzierżawiania i najmu nieruchomości nie zostały dostosowane do aktualnego brzmienia delegacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ponieważ nie odnoszą się do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony. Postanowień w tym zakresie brak również w aktualnie obowiązującej uchwale Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2012 r. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów na czas nieoznaczony Pan Burmistrz może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Miejskiej – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że Pan Burmistrz, nie występując o uzyskanie zgody Rady Miejskiej, zawierał z dotychczasowymi najemcami kolejne umowy najmu lokali użytkowych przy ul. Kryńskiej 32 w Wasilkowie, wyniku czego łączny czas trwania najmu lokalu użytkowego przez ten sam podmiot przekraczał 3 lata – str. 31-32 protokołu kontroli. Zarówno w okresie objętym kontrolą jak i obecnie w uchwałach Rady Miejskiej podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym znajdują się zapisy przewidujące że „Wydzierżawiania, wynajmu lokali lub nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat, gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal lub nieruchomość, dokonuje się w drodze bezprzetargowej”. Należy wskazać, że przepis ten literalnie (niezależnie od intencji wprowadzenia go do uchwały) nie reguluje żadnego aspektu zawierania przedmiotowych umów najmu i dzierżawy, ponieważ brak w nim postanowień świadczących o wyrażeniu/niewyrażeniu przez Radę ogólnej zgody na samodzielne decydowanie przez Pana Burmistrza o przedłużeniu umowy z danym podmiotem. Wyrażenie zgody na zawarcie umowy z dotychczasowym najemcą/dzierżawcą powoduje zaś bezzasadność organizowania przetargu, ponieważ znany jest podmiot będący nadal stroną umowy – z tego też względu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z zm.) nie formułuje obowiązku przeprowadzania przetargów na zawarcie kolejnych umów z tym samym podmiotem.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości (str. 22-27 protokołu kontroli) wykazała następujące uchybienia w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.):

a) zaniechanie pisemnego powiadamiania osób ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, co narusza art. 41 ust. 1 ustawy. Jak stanowi przywołany przepis, powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o formie pisemnej powiadomienia). Zawiadomienie powinno także informować, że w przypadku, gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwiania w miejscu i terminie podanym w zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi,

b) w protokołach z przeprowadzonych przetargów ustnych nieograniczonych nie zawarto informacji o osobach dopuszczonych do przetargu oraz dacie sporządzenia protokołu, co narusza postanowienia § 10 ust. 1 pkt 6 i 11 rozporządzenia.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Opis na tronie 41 protokołu wskazuje, iż kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 § 1 ustawy. Ponadto nie posiadał w obowiązujących regulacjach wewnętrznych opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wymiaru należności podatkowych. W myśl wskazań zawartych w treści § 2 przywołanego artykułu celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien ustalić, na podstawie analizy potrzeb, w regulacjach wewnętrznych.

W zakresie podatku rolnego przeprowadzono badanie poprawności danych wykazanych w deklaracjach oraz terminowości ich złożenia przez osoby prawne. Pozwoliło to stwierdzić przypadek niezłożenia odrębnych deklaracji podatkowych przez podatnika - osobę prawną, będącego współwłaścicielem gruntów rolnych z osobami fizycznymi – str. 43 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 6a ust. 8 i 10 ustawy o podatku rolnym zarówno osoby prawne, jak i osoby fizyczne będące współwłaścicielami nieruchomości rolnych są zobowiązane do składania deklaracji na zasadach przewidzianych dla osób prawnych, a więc do 15 stycznia każdego roku. Ponadto podatnik ten złożył deklaracje podatkowe na wzorze innym niż uchwaliła Rada Miejska w Wasilkowie. Równocześnie, w zakresie podatku rolnego, leśnego oraz od środków transportowych ustalono przypadki, opisane odpowiednio na str. 43, 45 oraz 47, 54-55 protokołu kontroli, składania korekt deklaracji podatkowych z naruszeniem terminów zawartych w przepisach ustaw.

Nieprawidłowości opisane na stronach 47, 49, 51 i 55 protokołu kontroli, dotyczące odpowiednio podatku rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych, były konsekwencją niewykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Dokonane ustalenia dotyczyły także braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) oraz Zarządzenia Nr11/2010 Burmistrza Wasilkowa z dnia 29 grudnia 2010 roku w sprawie wprowadzenia „Instrukcji w sprawie ewidencji poboru podatków i opłat” w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie – str. 56 protokołu kontroli.

Ustalono, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str.57-58 protokołu kontroli.

Kontrola przeprowadzona w obrębie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, w kontekście zgodności tych działań z wymogami ustawy o rachunkowości oraz właściwych przepisów wykonawczych, pozwoliła ustalić przypadki, wskazane w opisie na str. 59 protokołu kontroli, nieprawidłowego naliczania odsetek za zwłokę. Ustalono również, iż Zarządzeniem Nr 11/2010 Burmistrza Wasilkowa z dnia 29 grudnia 2010 roku, do poboru podatków lokalnych przyjęto komputerowe wydruki kwitariuszy przychodowych, natomiast faktycznie stosowano kwitariusze przychodowe typu K-103. Opis na stronach 59 – 60 protokołu kontroli wskazuje też, że kontrolowana jednostka posiadała niepełną dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości w kontekście regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości.

W zakresie realizacji wydatków na podróże służbowe (str. 67-68 protokołu kontroli) stwierdzono uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) polegające na:

a) wystąpieniu w badanej próbie przypadku (polecenie wyjazdu służbowego nr 29/2011) niezałączeniu biletów dokumentujących koszty podróży służbowej odbywanej środkami komunikacji publicznej, co stanowi naruszenie § 8a ust. 3 rozporządzenia,

b) nierzetelnym dokumentowaniu kosztów podróży odbywanych do Białegostoku białostocką komunikacją miejską; kontrola wykazała, że załączano jako udokumentowanie kosztów bilety komunikacji miejskiej, na których godziny skasowania biletów w autobusie nie odpowiadały godzinom wyjazdu i przyjazdu wskazanym w rozliczeniach kosztów podróży,

c) jednostkowym (w badanej próbie) przypadku brak podpisu osoby zlecającej wyjazd (polecenie wyjazdu służbowego nr 40/2011).

Istotne nieprawidłowości stwierdzono w wyniku kontroli dokumentacji dotyczącej analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Wasilków oraz obliczenia kwot dodatków uzupełniających dla nauczycieli. Ustalenia dotyczące tego zagadnienia zawarto na str. 69-73 protokołu kontroli kompleksowej, a także w protokole kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Szkole Podstawowej w Wasilkowie.

W sprawozdaniu sporządzonym przez Pana Burmistrza za 2011 r. na podstawie art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) wykazano następujące kwoty różnic pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego:

- nauczyciele stażyści – 0 zł (wydatki – 295.893,10 zł, iloczyn –295.893,10 zł),

- nauczyciele kontraktowi (+) 14.670,58 zł (wydatki – 1.172.354,17 zł, iloczyn – 1.157.683,59 zł),

- nauczyciele mianowani (+) 18.275,98 zł (wydatki – 1.156.662,04 zł, iloczyn – 1.138.386,06 zł),

- nauczyciele dyplomowani – 0 zł (wydatki – 4.411.784,48 zł, iloczyn – 4.411.784,48 zł).

Kontrola wykazała, że sprawozdanie zostało sporządzone nieprawidłowo, czego przyczyną były nieprawidłowe działania Urzędu Miejskiego. Jak wynika z ustaleń kontroli problemowej w SP w Wasilkowie, szkoła sporządziła dwa dokumenty z danymi o wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, w tym jeden, na prośbę podpisaną przez Pana Burmistrza, już po wypłaceniu jednorazowych dodatków uzupełniających za 2011 r. W dniu 19 stycznia 2012 r. Pan Burmistrz wystosował do szkoły pismo w sprawie wypłacenia dodatków uzupełniających oraz ponownego przygotowania sprawozdań z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli. Ustalono, że dokument – określony jako sprawozdanie – sporządzony przez szkołę z datą 27 stycznia 2012 r. uwzględniał w kolumnie „wydatki poniesione w roku na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela” kwoty jednorazowych dodatków (wypłacone w 2012 r. za 2011 r.), wykazując tym samym jako kwotę różnicy 0 zł – dotyczyło to tych stopni awansu zawodowego, w których różnica była faktycznie ujemna. Dokument ten stał się podstawą sporządzenia przez Pana Burmistrza sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, w wyniku czego nie wykazuje ono brak ujemnej różnicy (różnica 0 zł) dla tych stopni awansu zawodowego, w których analiza wykazała w rzeczywistości ujemną różnicę i obowiązek wypłaty dodatków uzupełniających, tj. nauczycieli stażystów i dyplomowanych. Dwa dokumenty „sprawozdania” sporządzały także inne szkoły prowadzone przez gminę.

Należy wskazać, że zaliczanie w sprawozdaniu do wydatków roku, za który sporządzane jest sprawozdanie, wydatków poniesionych w innym roku budżetowym na dodatki uzupełniające jest niezgodne z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 30a ust. 6 Karty Nauczyciela jednorazowy dodatek uzupełniający nie jest uwzględniany jako składnik faktycznie poniesionych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli (w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń) także w tym roku, w którym został faktycznie wypłacony. Z kolei jak stanowi art. 30a ust. 4 ustawy, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego sporządza sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli z uwzględnieniem wysokości kwoty różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2.

Kontrolujący ustalili, że kwota rzeczywistej, podlegającej wykazaniu w sprawozdaniu ujemnej różnicy pomiędzy wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń dla stopnia nauczyciela stażysty powinna wynosić (-) 22.422,68 zł, a dla stopnia nauczyciela dyplomowanego (-) 5.524,44 zł.

Kolejną nieprawidłowością w tym zakresie, wynikającą z niezgodnych z przepisami działań Urzędu Miejskiego, był sposób ustalenia wysokości dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów i dyplomowanych zatrudnionych w 2011 r. w szkołach prowadzonych przez gminę. W dniu 19 stycznia 2012 r. zostały wystosowane do szkół – wspomniane już wcześniej – pisma Pana Burmistrza w sprawie wypłacenia dodatków uzupełniających za 2011 r. w następującej łącznej wysokości:

- Szkoła Podstawowa w Wasilkowie: nauczyciele stażyści – 7.229,66 zł, nauczyciele dyplomowani – 5.524,44 zł,

- Szkoła Podstawowa w Studziankach: nauczyciele stażyści – 3.761,45 zł,

- Gimnazjum w Wasilkowie: nauczyciele stażyści – 4. 632,35 zł,

- Przedszkole w Wasilkowie: nauczyciele stażyści – 6.799,22 zł.

Ustalono, że dodatki uzupełniające w łącznej wysokości 5.524,44 zł zostały wypłacone wyłącznie dla nauczycieli dyplomowanych zatrudnionych w Szkole Podstawowej w Wasilkowie, tj. w szkole, w której cząstkowe – z punktu widzenia gminy – dane wykazały ujemną różnicę między faktycznie poniesionymi wydatkami a podanym wyżej iloczynem. Nauczycielom dyplomowanym zatrudnionym w pozostałych szkołach kwoty dodatków nie zostały wypłacone. Zgodnie z art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela ujemna kwota różnicy jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalona na poziomie gminy ujemna różnica podlega zatem podziałowi między wszystkich nauczycieli zatrudnionych na danym stopniu awansu zawodowego we wszystkich szkołach prowadzonych przez gminę. Sposób podziału określa załącznik nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r.

         Nieprawidłowo podzielono także kwotę ujemnej różnicy ustaloną na poziomie gminy dla nauczycieli stażystów. Wymienione wyżej kwoty, które przekazano do poszczególnych szkół jako łączną sumę dodatków uzupełniających podlegających wypłacie w danej szkole, odpowiadają bowiem wysokości ujemnej różnicy ustalonej w danej szkole za 2011 r., wykazanej przez szkołę w „jednostkowym sprawozdaniu” jako wynik różnicy między faktycznie wypłaconymi w tej szkole wynagrodzeniami a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń. Wynika stąd, że Urząd nie dokonywał podziału kwot przy uwzględnieniu osobistych stawek wynagrodzenia nauczycieli stażystów, jak tego wymaga załącznik nr 1 do rozporządzenia MEN. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby szkoły przekazywały do Urzędu dane na temat osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli stażystów proporcjonalnie do okresu zatrudnienia (Sj), bez zsumowania których na poziomie całej gminy prawidłowe ustalenie dodatków uzupełniających nie jest możliwe.

W zakresie planowania i realizacji wydatków na realizację programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programu przeciwdziałania narkomanii ustalono, że wydatki w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” wyniosły w 2011 r. 141.636,05 zł przy planie 168.200 zł, zaś w rozdz. 85153 „Zwalczanie narkomanii” wydatków nie poniesiono (plan 3.000 zł). Planowane dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu wynosiły 164.700 zł, a ich wykonanie zamknęło się kwotą 165.676,33 zł. Różnica pomiędzy uzyskanymi dochodami a wykonanymi wydatkami wyniosła zatem 24.040,28 zł (14,5% wykonanych dochodów). W 2010 r. wydano z kolei w rozdziale 85154 o 17.750,65 zł mniej niż wykonane dochody z opłat za zezwolenia. Niższego wykonania wydatków nie uwzględniono przy planowaniu wydatków na realizację gminnych programów na rok 2011 r. Podobnie w uchwale budżetowej na 2012 r. – założono plan dochodów z opłat w wysokości 160.000 zł, a plan wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi w wysokości 157.000 zł i narkomanii w wysokości 3.000 zł. Stosownie do art. 182 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykorzystywane są na realizację wymienionych programów i nie mogą być przeznaczane na inne cele – str. 73-74 protokołu kontroli.

Badając wydatki realizowane z planu finansowego Urzędu sklasyfikowane w rozdziale 85154 ustalono, że dokumenty księgowe zatwierdzane były pod względem merytorycznym przez kierownika MOPS. Zgodnie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. Dodatkowo, w celu realizacji programu organ wykonawczy gminy może powołać pełnomocnika. Z ustaleń kontroli wynika, że kierownik MOPS nie został powołany przez Pana Burmistrza jako pełnomocnik na podstawie przywołanego przepisu ustawy, a także nie jest pracownikiem Urzędu Miejskiego – str. 76 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu przedstawił Pan m.in., że Nie było konieczności powoływania pełnomocnika ponieważ bezpośrednio z ustawy wynika, że program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych realizowany jest przez ośrodek pomocy społecznej. (…) Z uwagi na to, że program z mocy ustawy realizował wskazany ośrodek nie było konieczne ani zasadne powoływanie innej osoby, która jako pełnomocnik mogłaby realizować zadania wynikające z programu. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że z punktu widzenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, zadanie realizowane jest przez Urząd, a nie przez MOPS, ponieważ wydatki realizowane są z planu finansowego Urzędu. Potwierdzanie merytorycznej prawidłowości operacji finansowej powodującej powstanie wydatku należy zaś uznać za czynność z zakresu gospodarki finansowej. Obowiązki w tym zakresie kierownik jednostki może przekazać pracownikom jednostki – art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W obrębie zagadnienia realizacji wydatków stwierdzono, że Urzędzie Miejskim nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. zamówień do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 określa, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji w zakresie wydatków remontowych oraz innych wydatków bieżących wykazała, że w niektórych przypadkach podawane jest do publicznej wiadomości ogłoszenie zapraszające do składania ofert, zamieszczane na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu – str. 86-87 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia związane z wyodrębnieniem i realizacją funduszu sołeckiego stwierdzono następujące nieprawidłowości w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.):

a) do obliczenia kwoty bazowej na potrzeby ustalenia funduszu na 2010 i 2011 r. posłużono się błędnymi danymi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy kwota bazowa jest ilorazem wykonanych dochodów bieżących gminy za rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata oraz liczby mieszkańców zamieszkałych na obszarze danej gminy według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustalonej przez Prezesa GUS. Rokiem budżetowym w rozumieniu ustawy jest rok, w którym środki funduszu będą wydatkowane. Kontrolowana jednostka do obliczenia kwoty bazowej dotyczącej funduszu na 2010 r. przyjęła liczbę mieszkańców na dzień 31 grudnia 2007 r. (13.172) zamiast na dzień 31 grudnia 2008 r. (13.485) oraz kwotę wykonanych dochodów bieżących za 2007 r. (22.274.954,81 zł) zamiast za 2008 r. (25.585.738,16 zł). Z kolei do obliczenia kwoty bazowej służącej obliczeniu funduszu na 2011 r. przyjęła liczbę mieszkańców na 31 grudnia 2008 r. zamiast na 31 grudnia 2009 r. (13.754) i kwotę wykonanych dochodów bieżących za 2008 r. zamiast za 2009 r. (27.662.233,73 zł),

b) do wyliczenia wysokości funduszu przypadającego na poszczególne sołectwa w 2010 r. przyjęto błędne dane w świetle art. 2 ust. 1 ustawy; liczba mieszkańców poszczególnych sołectw była niezgodna ze stanem wynikającym z prowadzonej w Urzędzie ewidencji ludności na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. 2009 r.; jak wynika z ustaleń kontroli w zakresie funduszu na 2011 r. nieprawidłowość ta nie wystąpiła,

- w konsekwencji błędów przedstawionych w pkt a) i b) wysokość funduszu sołeckiego dla poszczególnych sołectw została zaniżona o łączna kwotę 16.493,97 zł na 2010 r. i 6.131,26 zł na 2011 r.,

c) nie okazano dokumentacji dotyczącej przekazania sołtysom informacji o wysokości funduszu przypadającego na dane sołectwo w 2010 r.

d) mimo podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu w budżecie na 2010 r., w uchwale budżetowej na 2010 r. nie znalazły się żadne postanowienia dotyczące przedsięwzięć realizowanych z funduszu sołeckiego. Kontrolującym nie okazano oryginalnych dokumentów wniosków sołectw. Analiza prowadzonego w Urzędzie w formie elektronicznej „Dziennika korespondencji przychodzącej” pozwoliła ustalić istnienie, wśród zachowanych „skanów” pism wpływających, danych o 6 wnioskach złożonych przez sołectwa w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego w 2010 r. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli i załączonej do protokołu dokumentacji wszystkie zostały złożone w terminie ustawowym. Z wyjaśnień złożonych przez Sekretarza Gminy wynika, że brak w uchwale budżetowej wydatków na realizację przedsięwzięć z funduszu sołeckiego był spowodowany błędami formalnymi wniosków. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim w przypadku wystąpienia przesłanek odrzucenia wniosku Pan Burmistrz zobowiązany był w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku przekazać sołtysowi informację o odrzuceniu wniosku, na podstawie której sołtys mógłby odwołać się do Rady Miejskiej. Nieprzekazanie informacji pozbawiło sołectwa możliwości wystąpienia do Rady Miejskiej. Wnioski złożone przez sołectwa na 2011 r. zostały przez Pana Burmistrza przyjęte,

e) nie został pisemnie uregulowany stosowany sposób ewidencji wydatków wykonywanych w ramach funduszu sołeckiego. Kontrolowana jednostka wyodrębnia analitycznie wydatki realizowane w ramach funduszu sołeckiego, według poszczególnych sołectw, w sposób umożliwiający uzyskanie danych do wypełnienia kolumny 10 sprawozdania Rb-28S. Przyjęte rozwiązania winny jednak mieć umocowanie w regulacjach wewnętrznych. Właściwe jest ponadto pisemne powierzenie obowiązków w zakresie merytorycznej kontroli dowodów księgowych mającej za przedmiot zakwalifikowanie wydatków jako wykonanych w ramach funduszu sołeckiego – str. 115-122 protokołu kontroli.

Kontrola inwentaryzacji wykazała, że w Urzędzie brak dokumentacji świadczącej o przeprowadzaniu kiedykolwiek inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych. Saldo konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” na dzień 31 grudnia 2011 r. wynosiło 80.401,52 zł. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik potwierdził, że inwentaryzacja tych wartości nie była przeprowadzana. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych przeprowadza się na ostatni dzień każdego roku obrotowego (z zastrzeżeniem terminu rozpoczęcia i zakończenia określonego w ust. 3 pkt 1) drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników – str. 110 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że przeprowadzona na koniec 2008 r. inwentaryzacja środków trwałych odbyła się – według dokumentacji – w całości w drodze spisu z natury. Tą drogę inwentaryzacji wskazano także w odniesieniu do gruntów (m.in. lasy, rowy, nieużytki), dróg, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz grunty inwentaryzuje się drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników – str. 109 protokołu kontroli.

Sprawdzenie procedury likwidacji sprzętu komputerowego wykazało jej przeprowadzenie niezgodnie z regulacjami wewnętrznymi jednostki. Przepisy wewnętrzne wymagają sporządzenia dowodu LT „likwidacja środka trwałego” na podstawie protokołu likwidacji, zatwierdzonego przez kierownika jednostki. Kontrola wykazała, że dokument LT dla przekazanego do utylizacji sprzętu komputerowego nie został sporządzony – str. 105-106 protokołu kontroli.

Podczas przeprowadzonej w Szkole Podstawowej w Wasilkowie problemowej kontroli gospodarki finansowej przeanalizowano m.in. prawidłowość wynagrodzenia pobieranego przez dyrektora Szkoły, wobec którego funkcję pracodawcy pełni Pan Burmistrz. Stwierdzono nieprawidłowość w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez dyrektora dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu. Ustalono, że podstawą otrzymywania dodatku przez dyrektora były pisma Pan Burmistrza z lat 2009-2011 oraz Sekretarza Gminy (z upoważnienia Pana Burmistrza) w 2012 r., dotyczące:

- kontynuacji funkcji opiekuna stażu dla 1 nauczyciela w okresie od 1 października 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. – dodatek w wysokości 100 zł;

- powierzenia funkcji opiekuna stażu dla 2 nauczycieli – do 31 maja 2011 r. i do 31 maja 2012 r. – dodatek od dnia 1 września 2010 r. w wysokości 600 zł (300 zł za osobę),

- powierzenia funkcji opiekuna stażu dla 3 nauczycieli – dodatek od dnia 1 września 2011 r. w wysokości 900 zł  (300 zł za osobę),

- powierzenia funkcji opiekuna stażu dla 5 nauczycieli na okres ich stażu – dodatek od dnia 1 września 2012 r. w wysokości 1.500 zł (300 zł za osobę).

Każde z przedstawionych pism zawiera informację, że powierzenie funkcji opiekuna stażu nastąpiło w wyniku ustnego wniosku dyrektora złożonego na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 3 Regulaminu wynagradzania nauczycieli… uchwalonego przez Radę Miejską w Wasilkowie, zgodnie z którym nauczycielom realizującym dodatkowe zadania oraz zajęcia przysługuje dodatek funkcyjny, z tym, że nauczycielowi któremu powierzono funkcję opiekuna stażu – w wysokości co najmniej 3% średniego wynagrodzenia stażysty, a także, że dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia obowiązków opiekuna stażu przysługuje za każdą osobę odbywającą staż i powierzoną danemu nauczycielowi.

Należy wskazać, że przepisy art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Zgodnie z art. 9c ust. 4 ustawy, nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy (tj. publicznych szkołach i szkolnych punktach konsultacyjnych przy przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych i przedstawicielstwach wojskowych Rzeczypospolitej Polskiej) opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźnie oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.).

         Łącznie w okresie od 1 września 2010 r. do 31 października 2012 r. dyrektor SP w Wasilkowie pobrał dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w wysokości 19.200 zł, mimo braku możliwości powierzenia mu tej funkcji według przepisów prawa.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości i procedur kontroli zarządczej:

a) wskazanie w opisie konta 130 faktycznych zasad ewidencji na tym koncie, mając na uwadze, że przepisy prawa dopuszczają w tym zakresie możliwość wyboru,

b) sprecyzowanie zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013; wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia rozbieżności dotyczących kwoty, powyżej której wszystkie pozostałe środki trwałe obejmowane są ewidencją ilościowo-wartościową,

c) wdrożenie regulacji określających precyzyjnie drogę obiegu poszczególnych dowodów księgowych, mając na uwadze zapewnienie możliwości prawidłowego funkcjonowania kontroli wewnętrznej,

d) formalne przyjęcie w przepisach wewnętrznych stosowanych metod ewidencji poszczególnych grup materiałów,

e) uaktualnienie przepisów wewnętrznych regulujących wysokość pogotowia kasowego; zapewnienie przestrzegania ustalonej wysokości pogotowia,

f) opracowanie i wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro,

g) unormowanie zasad prowadzenia ewidencji analitycznej wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości związanych z prowadzeniem ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) założenie ewidencji ilościowej pozostałych środków trwałych o niskiej wartości, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne jednostki,

b) zaniechanie ewidencji na koncie 014, mając na uwadze, że Urząd nie prowadzi biblioteki,

c) księgowanie odpisu aktualizującego należności z tytułu naliczonych odsetek wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia jednej z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości

d) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

e) wykazywanie w ewidencji syntetycznej dwustronnego salda konta 221 w przypadku ujęcia na nim należności i nadpłat,

f) ewidencjonowanie przychodów z najmu i dzierżawy na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”,

g) ujmowanie wartości środków trwałych o wartości powyżej 3.500 zł na koncie 011, mając na uwadze, że wydatek na zakup powinien być sfinansowany w ramach limitu określonego w par. 6060 planu finansowego Urzędu.

3. Zapewnienie prawidłowego sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych jednostki. Zobowiązanie osób przygotowujących dane sprawozdawcze do:

a) rzetelnego ustalania danych na potrzeby sporządzenia własnego sprawozdania Rb-N,

b) dołożenia należytej staranności w zakresie zachowania zgodności miedzy danymi sprawozdania łącznego Rb-N i sprawozdań jednostkowych, na podstawie których jest sporządzane sprawozdanie łączne,

c) zaniechania wykazywania w sprawozdaniu Rb-ST środków pieniężnych na rachunkach bieżących jednostek budżetowych, na rachunku ZFŚS oraz na rachunku środków depozytowych,

d) wykazywania w bilansie budżetu salda Wn konta 223 w poz. „Pozostałe należności”

4. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości… polegającej na objęciu uchwałą także zasad wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony. Rozważenie ponadto przedłożenia projektu zmiany polegającej na powiązaniu postanowień dotyczących zawierania kolejnych umów najmu i dzierżawy z tym samym kontrahentem z kwestią zakresu kompetencji Pana Burmistrza do działania w tym zakresie bez zgody Rady Miejskiej, a nie z kwestią bezprzetargowego trybu zawierania takich umów.

5. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości:

a) pisemne powiadamianie nabywcy nieruchomości wyłonionego w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy,

b) zamieszczanie w protokołach z przetargów wszystkich informacji wymaganych obowiązującymi przepisami.

6. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku od nieruchomości, leśnego, rolnego oraz od środków transportowych i poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych tych działań.

8. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi będących pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających.

10. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie normy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wskazane przepisy wykonawcze a także regulacje wewnętrzne obowiązujące w  jednostce.

11. Uzupełnienie dokumentacji dotyczącej zasad rachunkowości o wszystkie elementy wymagane treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz usunięcie nieprawidłowości w zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych opisanych w protokole kontroli.

12. Zobowiązanie osób weryfikujących prawidłowość rozliczeń kosztów podróży służbowych do zwrócenia należytej uwagi na:

a) udokumentowanie rzetelnymi dowodami (biletami) poniesionych kosztów podróży środkami komunikacji zbiorowej,

b) prawidłowość wystawienia poleceń wyjazdu przedstawianych do rozliczenia.

13. W zakresie sporządzania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz obliczania jednorazowych dodatków uzupełniających:

a) wykazywanie w sprawozdaniu danych uwzględniających wyłącznie wydatki faktycznie poniesione na wynagrodzenia nauczycieli w roku, za który przeprowadzana jest analiza, i obrazujących ewentualne ujemne różnice między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średnich wynagrodzeń i średniorocznej liczby etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli; zaprzestanie występowania do szkół o przedstawianie błędnych danych zawierających wydatki z uwzględnieniem wypłaconych dodatków,

b) dokonywanie podziału kwoty ujemnej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średnich wynagrodzeń i średniorocznej liczby etatów dla danego stopnia awansu zawodowego nauczycieli, między wszystkich nauczycieli zatrudnionych na danym stopniu awansu i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez gminę Wasilków,

c) ustalanie wysokości dodatków uzupełniających podlegających wypłacie nauczycielom w poszczególnych szkołach po dokonaniu obliczeń na podstawie sumy uzyskanych przez Urząd ze wszystkich szkół osobistych stawek wynagrodzenia nauczycieli proporcjonalnie do okresu zatrudnienia (Sj), jak tego wymaga załącznik nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r.,

d) dokonanie ponownego obliczenia – zgodnie z pkt c) i obowiązującymi przepisami – wysokości dodatków uzupełniających dla nauczycieli dyplomowanych i nauczycieli stażystów za 2011 r., a następnie:

- dokonanie wypłaty należnych dodatków uzupełniających nauczycielom dyplomowanym, którzy nie otrzymali ich w ogóle za 2011 r. (tj. nauczycielom dyplomowanym zatrudnionym w innych szkołach niż Szkoła Podstawowa w Wasilkowie),

- zwrócenie się do dyrektora SP w Wasilkowie o wystąpienie do zatrudnionych w tej szkole nauczycieli dyplomowanych w sprawie dobrowolnego zwrotu nienależnie otrzymanych kwot dodatków uzupełniających, odpowiadających różnicy między kwotą otrzymaną w stycznia 2012 r., a kwotą wynikającą z prawidłowego obliczenia,

- dokonanie wypłaty należnych dodatków uzupełniających nauczycielom stażystom, którzy otrzymali je w zaniżonej wysokości za 2011 r.

- zwrócenie się do dyrektorów szkół prowadzonych przez gminę o wystąpienie do zatrudnionych w tej szkole nauczycieli, którzy pobrali w styczniu 2012 r. dodatki jako stażyści zatrudnieni w 2011 r., w sprawie dobrowolnego zwrotu nienależnie otrzymanych kwot dodatków uzupełniających, odpowiadających różnicy między kwotą otrzymaną w stycznia 2012 r., a kwotą wynikającą z prawidłowego obliczenia,

14. Przeznaczanie całości środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na realizację programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. Zwiększanie planowanych w danym roku wydatków na te cele o środki niewykorzystane w roku poprzedzającym.

15. Zapewnienie merytorycznej kontroli dowodów księgowych dotyczących realizacji wydatków Urzędu w rozdz. 85154 przez pracownika Urzędu lub pełnomocnika, o którym mowa w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

16. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) ustalanie kwoty bazowej na potrzeby obliczenia funduszu sołeckiego na podstawie danych za rok poprzedzający o 2 lata rok wydatkowania środków funduszu, jak to wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim,

b) zawiadamianie sołtysa o odrzuceniu złożonego wniosku, mając na uwadze zapewnienie sołtysowi możliwości złożenia odwołania do Rady Miejskiej,

c) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie merytorycznej kontroli dowodów księgowych pod względem kwalifikacji wydatku jako poniesionego w ramach funduszu sołeckiego.

17. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych zgodnie z obowiązkami w tym zakresie wynikającymi z art. 26 ustawy o rachunkowości,

b) zaniechanie wskazywania w dokumentacji na przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów i środków trwałych trudno dostępnych oglądowi drogą spisu z natury.

18. Dokumentowanie likwidacji środków trwałych dowodem LT wymaganym przepisami wewnętrznymi.

19. Zaniechanie przyznawania przez Pana Burmistrza dyrektorom szkół funkcji opiekuna stażu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku