Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Knyszynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 lutego 2013 roku (znak: RIO.I.6001-18/12), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Matyszewski

Burmistrz Knyszyna

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Knyszyn za 2011 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Knyszynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że znajdujące się w aktach osobowych Skarbnika zarządzenie Pana Burmistrza z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia zadań, obowiązków i uprawnień Skarbnika Gminy Knyszyn jako podstawę prawną jego wydania podaje m.in. art. 45 ust. 1 nieobowiązującej w dacie wydania zarządzenia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zamiast art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a także nie odnosi się do kwestii odpowiedzialności Skarbnika za powierzone obowiązki – str. 3 protokołu kontroli.

Badając regulacje zawarte w dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości stwierdzono, że z opisu konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” nie wynika, aby zapisy na tym koncie miały być prowadzone na podstawie wyciągów bankowych do rachunków bankowych ewidencjonowanych w księgach budżetu w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” i 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki” – str. 5-6 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę zgodności zapisów księgowych z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) wszystkie zapisy dokonane w 2010 i 2011 r. na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” korespondowały wyłącznie z kontem 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych”. Według przyjętego do stosowania w Urzędzie opisu konta 072, wynikającego z załącznika nr 3 do rozporządzenia, jednorazowe umorzenie należy księgować w korespondencji z kontem 401 „Zużycie materiałów i energii”. W 2012 r. część zapisów na koncie 013 koresponduje z kontem 072 (kwota łączna 4.780,10 zł), a część z kontem 130 (klasyfikacja wydatków – par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 17.545,07 zł i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 8.976,20 zł),

b) księgowania na koncie 013 były dokonywane na podstawie faktur zadekretowanych jako dotyczące wydatków związanych z zakupem usług (par. 4300). Na przykład pod datą 15 kwietnia 2011 r. zaksięgowano na koncie 013 wyposażenie placu w Kalinówce Kościelnej o wartości 6.765 zł, w korespondencji z kontem 072. Zaobserwowany sposób klasyfikowania wydatków i kosztów stanowi odstępstwo od zasad określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) oraz zasad ewidencji kosztów na kontach zespołu 4 wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. Zakup sklasyfikowany jako wydatek na zakup usług jest księgowany jako koszt zużycia materiałów, mimo że zakup usług powinien wykluczać możliwość zwiększenia stanu pozostałych środków trwałych i wystąpienia kosztu zużycia materiałów – str. 8-9 protokołu kontroli,

c) na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” ujęto w 2011 r. zadanie polegające na urządzeniu placu zabaw w Knyszynie. W latach 2010-2011 realizowano też podobne zadanie w Kalinówce Kościelnej, a w 2012 r. w Wojtówcach. Wydatki związane z urządzeniem placów zabaw w Kalinówce Kościelnej i Wojtówcach wyniosły w latach 2010-2012 łącznie 44.133,82 zł i zostały w całości zostały zaliczone do wydatków bieżących w par. 4210 i 4300, zamiast do wydatków majątkowych – str. 9-10 protokołu kontroli. Nieprawidłową ewidencję tych wydatków należy wiązać z nieprawidłowym planowaniem w budżecie wydatków na te zadania (nie ujęto ich w wykazie zadań inwestycyjnych),

d) jako zwiększenie funduszu na koncie 800 „Fundusz jednostki” z tytułu równowartości środków wydatkowanych na inwestycje zaksięgowano w 2011 r. zapisem Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 tylko część poniesionych wydatków inwestycyjnych w wysokości 921.325,07 zł, podczas gdy rzeczywista kwota tych wydatków była wyższa o 526.258,19 zł i wyniosła 1.447.583,26 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że przedstawionego zapisu nie zastosowano przede wszystkim w odniesieniu do wydatków na modernizację budynku OSP w Knyszynie w wysokości 521.154,28 zł – str. 10 protokołu kontroli,

e) z ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wynika, że należności na koniec 2011 r. obejmowały m.in. należności od H. Klima w kwocie 1.023.111,69 zł, składające się z zasądzonej w 2007 r. i bezskutecznie egzekwowanej należności głównej w wysokości 641.374,41 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 381.737,28 zł, a także zaległości podatkowe wynoszące 547.075,22 zł oraz odsetki od nich w kwocie 520.182 zł. Analizując saldo Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynoszące 903.321,15 zł stwierdzono, że w Urzędzie dotychczas nie były tworzone odpisy aktualizujące należności wątpliwe w zakresie należności głównej, więc saldo konta 290 obejmuje wyłącznie przypisane lecz niewpłacone odsetki za zwłokę w zapłacie należności. Mimo zaistnienia okoliczności uzasadniających utworzenie odpisu aktualizującego na wątpliwą należność od H. Klima dotychczas taki odpis nie został utworzony. W zakresie ewidencji odsetek na koncie 290 należy zaś wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 13 i 19 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość jednostkowych i zbiorczych sprawozdań budżetowych oraz sprawozdanie finansowe gminy i jednostkowe sprawozdania finansowe jednostek budżetowych stwierdzono następujące nieprawidłowości i uchybienia:

a) jednostkowe sprawozdania kwartalne Rb-27ZZ sporządzane są przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Knyszynie niezgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 2 instrukcji stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). W sprawozdaniach tych zgodnie z obowiązującymi przepisami jednostka budżetowa bezpośrednio realizująca zadanie nie wypełnia kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, a w kolumnie 8 „Dochody przekazane” wykazuje dochody przekazane na rachunek bieżący budżetu gminy. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ za IV kwartał 2011 r. wykazano w kol. 7 kwotę ogółem 12.255,14 zł, zamiast pozostawić ją niewypełnioną, a w kol. 8 kwotę 24.871,22 zł, zamiast kwoty 37.126,36 zł. W analizowanych sprawozdaniach należności z tytułu odsetek za zwłokę (kol. 5) są wykazywane w wysokości wpłaconej przez dłużników (za 2011 r. – 4.306,77 zł). W sprawozdaniu brak danych na temat odsetek niewpłaconych, które zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… powinny być ujęte w księgach na koniec każdego kwartału; świadczy to o niedokonywaniu przez MOPS przypisu odsetek – str. 11 protokołu kontroli,

b) w jednostkowym bilansie MOPS za 2011 r. w aktywach wykazano pozostałe należności w kwocie 292.362,54 zł, odpowiadające kwocie należności w wysokości 379.011,74 zł pomniejszonej o odpisy aktualizujące należności w wysokości 86.649,20 zł, a w pasywach m.in. zobowiązania wobec budżetów w kwocie 192.747,43 zł (kwota ta zawiera głównie należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochody budżetu państwa) i pozostałe zobowiązania w kwocie 72.557,88 zł, będącej sumą dochodów wykonanych wykazanych w kol. 6 sprawozdania Rb-27ZZ za 2011 r. w kwocie 37.126,36 (obroty strony Ma konta 221 w księgach MOPS odpowiadające zasadniczo kwocie wpłaconych należności wynoszą 37.152,76 zł ) i salda strony Ma konta 240 Pozostałe rozrachunki” w księgach MOPS w kwocie 35.405,12 zł. Bilans zawiera więc dane niezgodne z treścią zapisów w księgach rachunkowych MOPS. Uwzględniając zapisy na koncie 221, pozostałe należności wykazane w bilansie MOPS w kwocie 292.362,54 zł  powinny wynosić 255.209,78 zł (saldo konta 221 minus saldo konta 290). Z kolei pozostałe zobowiązania, wykazane w wysokości 72.557,88 zł, według ewidencji księgowej powinny wynosić 35.405,12 zł. Z danych wykazanych w bilansie MOPS i załączonego do sprawozdania finansowego zestawienia obrotów i sald za 2011 r. wynika, że MOPS ewidencjonuje należności związane z realizacją zadań zleconych według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r., ujmując należności z tego tytułu w części jako zobowiązania wobec budżetu państwa i innych gmin. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko części stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów MOPS – str. 13-15 protokołu kontroli,

c) w jednostkowym rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) Urzędu Miejskiego za 2011 r. wykazano jako pozostałe przychody operacyjne w poz. D.II. „Dotacje” kwotę 10.337.673,36 zł. Wymieniona pozycja może wystąpić jedynie w samorządowych zakładach budżetowych, a w jednostkach budżetowych, które pokrywają swoje wydatki ze środków z budżetu, nie wykazuje się w niej żadnych danych. Omawiana kwota przychodów powinna zostać ujęta w poz. A.V. „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (za 2012 r. pozycja ta oznaczona jest we wzorze sprawozdania jako A.VI.) – str. 15 protokołu kontroli,

d) w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu i zestawieniu łącznym:

- w zmniejszeniach funduszu nie występują dane w pozycji „Zmniejszenie funduszu z tytułu dochodów budżetowych”. W łącznym zestawieniu zmian w funduszu w wymienionej pozycji zamieszczono na koniec roku kwotę 73.945,11 zł, będącą sumą dochodów innych niż Urząd jednostek budżetowych (na koniec 2010 r. zmniejszenie z tego tytułu wynosiło 12.719.575,08 zł),

- zarówno w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu, jak i w zestawieniu łącznym nie wykazano danych w poz. I.1.1.4 „Środki z budżetu na inwestycje”, wynoszących według ewidencji księgowej na kontach 921.325,07 zł (prawidłowo – jak wyżej wskazano – powinny one wynosić w ewidencji 1.447.583,26 zł),

- zwiększenie funduszu wykazane w łącznym zestawieniu zmian w funduszu w kwocie 12.886.436,72 zł jest o 79.734,77 zł niższe od kwoty wydatków budżetowych wykazanych w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S i w sprawozdaniu Rb-NDS,

- w zwiększeniach funduszu wykazano zwiększenie z tytułu zrealizowanych płatności ze środków europejskich na rzecz jednostki budżetowej w kwocie 42.233,11 zł, które w gminnej jednostce nie może wystąpić – str. 15-16 protokołu kontroli.

W wyniku analizy uchwały budżetowej na 2011 r. stwierdzono, że zawarty w niej jako załącznik nr 7 plan przychodów i kosztów ZGKiM (gminnego zakładu budżetowego) w przychodach wykazywał dotację przedmiotową w kwocie brutto w wysokości 109.793 zł. Należy wskazać, że dotacje przedmiotowe stanowią przychody zakładu w kwotach netto, tj. bez podatku VAT. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-30S zawartymi w rozdziale 7 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w dziale A. „Przychody”, w kolumnach „Plan” i „Wykonanie” dotacje przedmiotowe wykazuje się w kwotach netto. Na podstawie sprawozdania Rb-30S zakładu za 2010 r. stwierdzono, że stan środków obrotowych wynosił 66.932,20 zł, powinien zaś być niższy o kwotę podatku VAT od planowanej w budżecie gminy dotacji. Zawyżone stany środków obrotowych na początek i koniec roku oraz zawyżone o VAT od dotacji przedmiotowych kwoty planowanych przychodów wystąpiły również w załączniku do uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2012 r. Ponadto w załączniku do uchwały stan środków obrotowych ZGKiM na początek 2012 r. wykazano w wysokości 90.023 zł, podczas gdy rzeczywisty stan środków obrotowych na początek roku był już znany w dniu 17 stycznia 2012 r. (data sporządzenia sprawozdania Rb-30S za 2011 r.) i wynosił 55.576,30 zł – str. 21 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku gminy wykazała, że obowiązująca wysokość opłat za użytkowanie wieczyste – w odniesieniu do użytkowników wnoszących opłaty rzędu kilkudziesięciu złotych – wynika z wycen dokonanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Za odległy należy również uznać czas ustalenia wartości działki nr 1146/3 o pow. 23.985 m², za którą wnoszona jest opłata w wysokości 1.475,10 zł na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w sierpniu 2001 r. – str. 34-35 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wysokość opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na czas ustalenia wysokości opłat podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

         Do czasu kontroli gmina nie podejmowała czynności w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na wniosek właściciela. Jak wskazał Pan w złożonym wyjaśnieniu Według naszej oceny podziały te nie powodowały istotnego zwiększenia wartości nieruchomości (…) ewentualne uzyskane przychody z tytułu opłat nie pokryją kosztów związanych z przeprowadzeniem procedury. Przed podpisaniem protokołu kontroli, w dniu 28 stycznia 2013 r., Pan Burmistrz wszczął postępowania w sprawie naliczenia opłaty w stosunku do 14 decyzji podziałowych Dla sprawdzenia tego faktu – str. 36-37 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając zagadnienia związane z prawidłowością osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych stwierdzono, iż w grupie podatników wytypowanych do kontroli, w większości przypadków, udostępniona dokumentacja nie pozwalała na weryfikację podstaw opodatkowania. W przypadku podatku od nieruchomości dotyczyło to danych z zakresu metrażu budynków i wartości budowli, wykazanych w deklaracjach i informacjach podatkowych. Natomiast w przypadku podatku od środków transportowych parametrów pojazdów, które podatnicy posiadali przed rokiem 2009, wykazanych w deklaracjach. Ponadto w przypadku wszystkich pojazdów brak jest możliwości zweryfikowanie rodzaju zwieszenia. Nie można zatem ustalić czy podstawa opodatkowania w przypadku wskazanych przedmiotów jest zgodna ze stanem faktycznym. Oznacza to równocześnie, że organ podatkowy nie dokonuje, nie ma możliwości dokonania czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa – str. 40 i 50 protokołu kontroli.

      Kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatników podatku od nieruchomości zaliczanych do osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej (opis zawarty na str. 39-40 protokołu kontroli) wykazała, że w przypadku podatników wymienionych w przywołanych poniżej pozycjach w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli, stwierdzono następujące niedociągnięcia:

- 12 - wykazana w deklaracji pow. gruntów wynosząca 9806 m2 jest niezgodna z zapisami ewidencji gruntów i budynków, według której podatnik posiada grunty o pow. 6406 m2. Właścicieli pozostałych powierzchni gruntów nie można ustalić ponieważ podatnik nie wskazał numerów działek.  Uniemożliwia to ustalenie, kto według zapisów geodezyjnych jest podatnikiem zgodnie art. 3 ust. 1 u.p.o.l.,

- 23 - nie wykazał do opodatkowania części posiadanych budynków, wskazując w załączniku do deklaracji, iż są to budynki zwolnione z podatku, nie podając przy tym podstawy zwolnienia. Z opisu tych budynków wynika, że są to kancelarie poszczególnych leśnictw. Zakładając, że chodzi o zwolnienie wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 14 lit. a u.p.o.l. nasuwają się wątpliwości co do słuszności takiego postępowania podatnika. Z treści przywołanego przepisu wynika, że z podatku są zwolnione budynki gospodarcze lub ich części służące działalności leśnej. Sposób nazwania (przeznaczenia ) budynków lub ich części wskazuje, że są to budynki lub jego części wykorzystane do celów administracyjnych, nie zaś gospodarczych, 

- 29 - wykazana w deklaracji podatkowej powierzchnia do opodatkowania wynosi 1937 m2. Natomiast według danych geodezyjnych w posiadaniu podatnika jest 1940 m2 gruntów. Ponadto należy zweryfikować prawidłowość opodatkowania budynku o pow. 16 m2, który został wykazany jako pozostały. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. za grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uważa się grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych. W ewidencji podatkowej nie ma dokumentów, z których wynikałoby aby spełniony został jeden z warunków umożliwiających wykazanie go jako pozostałego. Wykazanie przez podatników powierzchni gruntów niezgodnej z zapisami ewidencji gruntów i budynków jest naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w związku z art. 1a ust. 3 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W myśl przywołanych przepisów podstawą opodatkowania jest pow. gruntów i budynków wynikająca z ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast w wyniku kontroli powszechności i prawidłowości opodatkowania podatników podatku rolnego i leśnego od osób fizycznych wymienionych w zał. nr 3/3, stwierdzono, że:

- w poz. 4 wykazana w deklaracji powierzchnia użytków rolnych 593,102 ha jest niezgodna z zapisami ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że podatnik posiada 593,1756 ha w tym 126,7087 ha gruntów własnych i 466,4669 ha dzierżawionych od ANR. Porównując dane wynikające z deklaracji z danymi z ewidencji gruntów w zakresie prawidłowości zadeklarowanego podatku stwierdzono, że do gruntów sklasyfikowanych jako Wsr  - grunty pod stawami zaliczone zostały grunty sklasyfikowane jako Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, o pow. 448,6824 ha. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 roku  w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) tego rodzaju grunty zalicza się do gruntów pod wodami, które nie należą do użytków rolnych a zatem nie podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym,

- w poz. 2 wykazał do opodatkowania grunty leśne o pow. 0,3032 ha. Natomiast mając na uwadze zapisy ewidencji gruntów i budynków i umowę dzierżawy z ANR w posiadaniu podatnika jest 0,24 ha,

- w poz. 4  wykazał w deklaracji do opodatkowania grunty leśne o pow. 20,2777 ha jako w całości podlegające opodatkowaniu. Weryfikując dane wykazane w deklaracji z zapisami ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, że w posiadaniu podatnika jest 17,8753 ha, z czego 5,52 ha gruntów należy do osób fizycznych. Wykazanie w deklaracji przez podatnika gruntów osób fizycznych powoduje naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o podatku leśnym, zgodnie z którym podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadaczami samoistnymi lasów, użytkownikami wieczystymi lasów, posiadaczami lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Posiadanie przez podatnika lasów będących własnością osoby fizycznej nie powoduje przeniesienia na niego obowiązku podatkowego, chyba że jest to dzierżawa.

Podsumowując ustalenia kontroli dotyczące nieprawidłowości w opodatkowaniu gruntów rolnych i leśnych należy stwierdzić, że organ podatkowy weryfikując dane wykazane w deklaracjach musi opierać się o zapisy ewidencji geodezyjnej. Przepisy materialnego prawa podatkowego dotyczące zarówno podatku rolnego (art. 1 i art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym) i leśnego (art. 3 ustawy o podatku leśnym) wprost odsyłają do ewidencji gruntów i budynków jako źródła danych dotyczących podstawy opodatkowania – str. 41–43 i 45 protokołu kontroli.

     Nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem rolnym stwierdzono również w przypadku podatników zaliczanych do kategorii osób fizycznych. Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku podatników wymienionych w zał. 3/5 pod poz. 2, 55 i 58 zapisy ewidencji podatkowej nie pokrywały się z ewidencją geodezyjną. Rozbieżności dotyczyły klas gruntów posiadanych przez podatnika gruntów, przez co w dwóch przypadkach zawyżono pow. przeliczeniową i podatek, a w jednym przypadku podstawa została zaniżona - str. 46-47 protokołu kontroli. Stanowi to naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym, w myśl którego podstawę opodatkowania użytków rolnych stanowi dla gruntów gospodarstw rolnych - liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenia do okręgu podatkowego.

Badaniu poddano również realizację przez podatników obowiązku składania deklaracji podatkowych w terminach wynikających z materialnego prawa podatkowego (opis zawarty na str.40, 44 i 45 protokołu kontroli). W jego wyniku stwierdzono przypadki wskazujące na naruszenie przepisów podatkowych, między innymi przez 5 podatników wymienionych w zał. 3/2 pod poz. 25, 26, 29, 32, 33, którzy naruszyli postanowienia art. 6 ust. 9 pkt 1 i 2 u.p.o.l. składając dokumenty po terminach wynikających w przywołanym przepisie. Natomiast w przypadku podatników wymienionych w zał. 3/3 pod poz. 1, 2, 5 i 6 i w zał. nr 3/4 pod poz. 3 i 6 stwierdzono brak na dokumentach adnotacji o dacie wpływu. Nie jest zatem możliwe ustalenie jak podatnicy wywiązywali się z obowiązku wynikającego z art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy o podatku leśnym. W opisanych przypadkach, pomimo istnienia możliwości prawnych, organ podatkowy nie występował do urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w związku z popełnieniem wykroczenia wymienionego w treści art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 Nr 111, poz. 765 ze zm.).

         Z opisu zawartego na stronach 50-55 protokołu kontroli wynika, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego dotyczącego udzielania ulg w zapłacie podatku na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz formalno prawnej zgodności wydawanych decyzji z przepisami ustawy. Ustalono, że w części z nich materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia faktycznego nie wskazują faktów i dowodów, które pozwalałyby na uzyskanie przez organ podatkowy przywileju w postaci możliwości zastosowania ulgi. Wyjaśnienie podstawy prawnej, zawarte w badanych decyzjach wskazuje sytuacje, wskazujące na występowanie przesłanek artykułowanych treścią art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Za takowe uważa się „….zdarzenia losowe powodujące znaczne osłabienie zdolności płatniczych podatnika (gradobicie, powódź)…”. Niestety materiał dowodowy w większości przypadków nie potwierdza przyczyn pogorszenia sytuacji materialnej podatnika, wskazanych we wnioskach, nie uwiarygodnia również uzyskiwanych przez nich dochodów i ponoszonych wydatków oraz nie wskazuje czy sytuacja ma charakter nagły, nie dający się przewidzieć oraz przejściowy. Przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej wymagają aby organy podatkowe działały na podstawie przepisów prawa (art. 210) oraz w sposób budzący do nich zaufanie (art. 120). W toku postępowania są zobligowane do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122). Natomiast poprzez art. 187 § 1 Op ustawodawca zobowiązał organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Op). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Op). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Op). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ewidencji upomnień wykazała przypadki nie odnotowywania w niej daty odbioru upomnienia przez dłużnika. Ponadto prace upominawcze prowadzono z uwzględnieniem podziału na rejony wymiarowe co spowodowało, że w ewidencji wpisanych jest kilka upomnień o tym samym numerze. Można zatem stwierdzić, że w tej części naruszono postanowienia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż ewidencję upomnień prowadzi się według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia – str. 57 protokołu kontroli

            Badając zagadnienia dotyczące funduszu sołeckiego stwierdzono – w zakresie ustalania wysokości funduszu przypadającego na poszczególne sołectwa – że do wyliczenia kwoty bazowej na 2010 r. przyjęto liczbę mieszkańców na dzień 31 grudnia 2008 r. wynoszącą 5.000 osób, podczas gdy faktycznie liczba mieszkańców gminy na ten dzień wynosiła 4.840 osób. Spowodowało to ustalenie kwoty bazowej funduszu na 2010 r. w wysokości 2.221,04 zł, zamiast w wysokości 2.294,48 zł. Posługując się właściwą kwotą bazową fundusz sołecki przypadający na 2010 r. dla wszystkich sołectw byłby o 3.400 zł wyższy i wynosiłby 106.212 zł, zamiast 102.812 zł – str. 82 protokołu kontroli.

W wyniku oceny prawidłowości wytypowanych do kontroli wniosków złożonych przez poszczególne sołectwa w sprawie przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego stwierdzono niespójność dokumentacji polegającą na tym, że data wniosku złożonego do Urzędu Miejskiego przeczy postanowieniom uchwały zebrania wiejskiego, iż wniosek w sprawie przeznaczenia funduszu stanowi załącznik do uchwały. Stwierdzono wnioski opatrzone datą późniejszą niż data podjęcia uchwały. Przedstawione niespójności wystąpiły we wnioskach sołectw Jaskra, Kalinówka Kościelna, Wodziłówka i Ogrodniki dotyczących przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2010 r. oraz we wnioskach sołectw Guzy, Kalinówka Kościelna i Grądy dotyczących funduszu na 2011 r. – str. 84-88 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia dotacji przedmiotowych za 2011 i 2012 r. złożonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie stwierdzono, że w obu latach przekazano zakładowi dotacje w kwocie niższej od należnej, obliczonej według ilości zrealizowanych jednostek usług objętych dopłatą i kwoty dopłaty do jednostki usługi uchwalonej przez Radę Miejską. Za 2011 r. dotacja powinna być wyższa o 1.326 zł, a za 2012 r. o 5.323,10 zł. Kwoty dotacji należnych zakładowi według rozliczenia nie zostały przekazane z budżetu, nie przypisano także w księgach Urzędu zobowiązania z tego tytułu. Propozycję księgowania dodatkowej kwoty dotacji przedmiotowej podlegającej przekazaniu zakładowi na podstawie rocznego rozliczenia podano na str. 94-95 do protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Powierzenie Skarbnikowi Gminy obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wynikającym z przepisów art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z powołaniem na tę regulację, jako obecnie obowiązującą.

2. Dostosowanie opisu konta 130 w zakładowym planie kont do rozwiązań faktycznie stosowanych w ewidencji Urzędu.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej, poprzez:

a) księgowanie odpisów umorzeniowych pozostałych środków trwałych zgodnie z zasadami przyjętymi w przepisach wewnętrznych,

b) zaniechanie dekretowania wydatków na zakup środków trwałych (wyposażenia) jako poniesionych w par. 4300,

c) księgowanie odpisu aktualizującego należności z tytułu naliczonych odsetek wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia jednej z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości; analizowanie – co najmniej na dzień bilansowy – wszystkich należności jednostki pod kątem zasadności dokonania odpisu,

d) ujmowanie zapisem Wn 810 – Ma 800 równowartości wszystkich wydatków przeznaczonych na finansowanie inwestycji,

e) ujmowanie w księgach – w uzgodnieniu z głównym księgowym ZGKiM – zobowiązań wobec zakładu budżetowego z tytułu dotacji przedmiotowej należnej zakładowi budżetowemu w wyniku rocznego rozliczenia.

4. Konsekwentne planowanie, jako majątkowych wydatków budżetu, wydatków na urządzanie poszczególnych placów zabaw.

5. Wystąpienie do kierownika MOPS z wnioskami dotyczącymi wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych na podstawie sprawozdawczości tej jednostki, poprzez:

a) dokonywanie na koniec każdego kwartału przypisów odsetek należnych od dłużników alimentacyjnych,

b) prawidłowe sporządzanie sprawozdania Rb-27ZZ, m.in. poprzez zaniechanie wypełniania kolumny „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego”,

c) zaprzestanie wykazywania w bilansie kwot zrealizowanych należności (zapisów strony Ma kont rozrachunkowych) jako zobowiązań; ponadto wskazanie kierownikowi MOPS na zasadność zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów budżetowych dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontami zobowiązań, mając na uwadze obowiązująca od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

6. Sporządzanie sprawozdawczości finansowej przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, wskazujących nieprawidłowe wykazywanie danych w jednostkowym rachunku zysków i strat oraz jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu Miejskiego.

7. Dołożenie staranności w zakresie weryfikacji danych planu finansowego ZGKiM załączanego do uchwały budżetowej, w szczególności danych dotyczących planu przychodów zakładu z dotacji przedmiotowej oraz zgodności stanu środków obrotowych ze stanem ustalonym za rok poprzedzający rok budżetowy.

8. Przeprowadzenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste w stosunku do podmiotów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

9. Gromadzenie dokumentacji podatkowej umożliwiającej prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

10. Wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawić wyniki poszczególnych ustaleń, w tym także w aspekcie finansowym.

11. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji.

12. Prowadzenie ewidencji upomnień z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

13. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) ustalanie kwoty bazowej na potrzeby obliczenia funduszu w oparciu o prawidłową liczbę mieszkańców,

b) zapewnienie spójności i rzetelności dokumentacji dostarczanej przez sołectwa w zakresie dat wykazywanych na wnioskach w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego i dat podjęcia uchwał przez zebrania wiejskie.

14. Rozliczenie z ZGKiM należnej zakładowi dotacji przedmiotowej za 2011 i 2012 r. w łącznej wysokości 6.649,10 zł.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku