Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Wysokie Mazowieckie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 lutego 2015 roku (znak: RIO.IV.6001-10/14), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Siekierko

Burmistrz

Wysokiego Mazowieckiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Wysokie Mazowieckie za 2013 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Wysokie Mazowieckie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza regulacji opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) – a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała, że:

a) przewidziano uregulowanie, z którego wynika, iż na koniec roku na podstawie  spisu z natury ustalana jest wartość niezużytych materiałów w cenie zakupu, którą ujmuje się na koncie „Materiały”, zmniejszając równocześnie koszty działalności, mimo braku postanowień wskazujących rodzaje rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), których sposób ewidencji polega na spisaniu w koszty w momencie zakupu. Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy kierownik jednostki powinien określić metody ewidencji dla wszystkich posiadanych grup materiałów – poprzez dokonanie wyboru spośród metod wskazanych przepisami art. 17 ust. 2 ustawy. Zacytowany fragment regulacji wewnętrznych wskazuje na sposób postępowania z materiałami odpisanymi w koszty, nie określa jednak, które grupy materiałów powinny być odpisywane w koszty w momencie zakupu. W praktyce, jak wykazała kontrola, wszystkie materiały – z wyjątkiem oleju napędowego obejmowanego ewidencją księgową, aczkolwiek niewłaściwie na koncie 234 „Pozostałe rozrachunku z pracownikami”, zamiast na koncie 310 „Materiały” – odpisywano w koszty na dzień ich zakupu – str. 6 protokołu kontroli,

b) przepisy wewnętrzne sugerują możliwość prowadzenia przez miasto działalności polegającej na nabywaniu aktywów finansowych (akcji, obligacji obcych, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych) w celu ich odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zgodnie z przepisami rozdziału 3 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą nabywać akcje i udziały w wyniku tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępować do takich spółek, przy czym tego typu operacje gospodarcze, jak wynika z treści ustawy, winny służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest zaś jedynie na warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przepisy ustawy nie wskazują zatem na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów czy akcji i jedynie w celu ich odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 6-7 protokołu kontroli,

c) w wykazie druków ścisłego zarachowania nie wymieniono kart drogowych i faktur VAT, objętych faktycznie ewidencją ścisłego zarachowania. Przewidziano zaś w nim druki niestosowane w kontrolowanej jednostce w związku z tym, że Urząd nie prowadzi kasy (świadectwa miejsca pochodzenia zwierząt, kwitariusze K-103, dowody wpłat KP). Druki te zlikwidowano komisyjnie w trakcie kontroli – str. 7 protokołu kontroli,

d) nie określono zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” w sposób uwzględniający fakt, iż dochody i wydatki Urzędu Miasta realizowane są przy pomocy rachunku budżetu – str. 8 protokołu kontroli,

e) w wykazie kont Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej powielono konta z wykazu zamieszczonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, w tym także konta, które w świetle zasad ich funkcjonowania oraz sposobu zorganizowania gospodarki pieniężnej nie mogą mieć zastosowania w Urzędzie. W szczególności w wykazie nie powinny być zamieszczone takie konta jak: 014 „Zbiory biblioteczne” (Urząd nie prowadzi biblioteki), 017 „Uzbrojenie i sprzęt wojskowy” (posiadanie takich składników majątkowych nie należy do zadań gminy), 101 „Kasa” (Urząd nie prowadzi kasy), 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” (dochody i wydatki Urzędu jako jednostki budżetowej realizowane są przy pomocy rachunku budżetu), 740 „Dotacje i środki na inwestycje” (nie może mieć ono zastosowania w urzędach gmin, a jedynie w jednostkach oświatowych posiadających wyodrębniony rachunek dochodów i w zakładach budżetowych) – str. 8 protokołu kontroli,

f) według przepisów określających zasady ochrony w Urzędzie Miasta zbiorów księgowych na komputerowych nośnikach danych, osobą odpowiedzialną za sposób przydziału haseł dla użytkowników oraz częstotliwość ich zmiany jest pracownik zatrudniony na stanowisku informatyka; dalej wskazano, że stanowisku temu przypisano zadania administratora systemu informatycznego. Przedstawione zadania nie są wykonywane w sposób opisany w instrukcji, ponieważ nie zostały przypisane informatykowi – faktycznie wykonuje je firma zewnętrzna –  str. 8-9 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że Pan Burmistrz nie posiada podstaw do umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych. Kwestie te ostatnio regulowała uchwała Nr XII/52/99 Rady Miejskiej w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 27 sierpnia 1999 r., podjęta na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Od 1 stycznia 2006 r. kwestie umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności gminy, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej powinna regulować stosowna uchwała Rady Miasta podjęta na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Natomiast od 2010 r. obowiązek podjęcia przez Radę Miasta uchwały regulującej zagadnienia udzielania ulg w spłacie należności (już tylko cywilnoprawnych, a nie wszelkich, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej) ustanawia art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Rada Miasta nie podjęła dotychczas uchwały na podstawie tego przepisu – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości ujawniła, że we własnych sprawozdaniach jednostkowych Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, sporządzonych przez Pana Burmistrza, nie wykazano zobowiązań wymagalnych, wynoszących na koniec IV kwartału 2012 r. – 950.000 zł, na koniec IV kwartału 2013 r. – 246.050,11 zł, na koniec I kwartału 2014 r. – 1.568.000 zł, na koniec II kwartału 2014 r. – 700.000 zł, a na koniec III kwartału 2014 r. – 700.000 zł. Zastępca Burmistrza i Skarbnik Miasta w wyjaśnieniach złożonych do protokołu wskazują, że zobowiązania te – istniejące wobec Zakładu Wodociągów, Kanalizacji i Energetyki Cieplnej Sp. z o.o., jako jednoosobowej spółki miasta – zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-28S. Z wyjaśnień wynika ponadto, że spółka akceptowała późniejsze terminy zapłaty nie naliczała odsetek za nieterminową zapłatę (…) dlatego też nie były to zobowiązania wymagalne.

Zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) przez wymagalne zobowiązania należy rozumieć wszystkie bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. W sytuacji, w której zostanie zawarta ugoda pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem i zobowiązanie uprzednio wymagalne zostanie zrestrukturyzowane (tj. wierzyciel wyznaczy nowy harmonogram spłat), zobowiązanie przestaje być wymagalne i nie wykazuje się go w wierszu E4 sprawozdania Rb-Z. Terminy płatności faktur ściśle określały umowy zawierane przez miasto ze spółką. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby miały miejsce przypadki zmiany postanowień umów w tej kwestii, które mogłyby być podstawą wyłączenia tych zobowiązań z kategorii zobowiązań wymagalnych lub istniały pisemne dowody na przesunięcie terminów płatności zobowiązań wynikających z wystawionych faktur.

Nieterminowe opłacanie wyszczególnionych w protokole kontroli faktur za wykonane roboty budowlane powodowane było brakiem środków na rachunku budżetu, spowodowanym głównie niską realizacją zaplanowanych dochodów, na podstawie których planowano w budżecie wydatki i zaciągano następnie zobowiązania. Zastępca Pana Burmistrza w wyjaśnieniu do protokołu wskazuje m.in., że zobowiązania objęte fakturami opłacane były w miarę posiadanych w danej chwili środków finansowych, Burmistrz Miasta będąc Zgromadzeniem Wspólników spółki na bieżąco kontroluje jej sytuację finansową i podejmując decyzje opłat zobowiązań wobec spółki przy jej aprobacie w sposób opisany powyżej nie narażał jej na żadne straty finansowe oraz brak płynności finansowej. Jako „zabezpieczenie finansowe” spłat zobowiązań traktowano planowaną sprzedaż nieruchomości i wpływy z tego tytułu, jednakże zakładany plan dochodów nie został wykonany. W konkluzji w wyjaśnieniu stwierdzono, iż niezasadnym i nieekonomicznym byłoby w momencie konieczności opłaty powyższych faktur dla własnej spółki zaciąganie kredytów na ten cel i ponoszenie dodatkowych obciążeń z budżetu miasta. Należy wskazać, że nieterminowe opłacanie zobowiązań stanowi naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W trakcie realizacji budżetu na 2013 rok istniała wiedza, że znaczna część dochodów nie będzie zrealizowana. Zaplanowano dochody na sumę 30.777.472 zł, a zrealizowano w wysokości 27.143.877,19 zł (88,19% planu) – różnica 3.633.594,81 zł. Szczególnie niska realizacja miała miejsce w zakresie dochodów ujętych rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Na zaplanowaną kwotę 3.483.000 zł zrealizowano jedynie 1.110.183,34 zł – różnica 2.372.816,66 zł. Główną bazę dochodów z tego źródła w 2013 r. miała stanowić sprzedaż 53 działek (wycenionych w operatach szacunkowych na 5.729.588 zł), z których sprzedano tylko jedną za 101.991,70 zł. Działki te włączane są do planów dochodów w kolejnych latach, co w sytuacji braku chętnych do nabycia (w 2014 r. sprzedano tylko dwie działki za kwotę 206.564,78 zł netto, przy planie pierwotnym w par. 077 w wysokości 5.500.000 zł, planie po zmianach 3.767.921 zł i wykonaniu ogółem w pr. 077 wynoszącym 936.130,76 zł; na 2015 r. plan w par. 077 przyjęto na poziomie 5.558.000 zł) daje podstawę do twierdzenia, że dochody z tego źródła powinny być planowane z istotnym ograniczeniem względem wartości szacunkowej zbywanych nieruchomości, mając na uwadze rzeczywiste zainteresowanie potencjalnych nabywców. Zaciąganie zobowiązań w ramach limitów wydatków zaplanowanych na podstawie zawyżonej prognozy dochodów stwarza zagrożenie utraty płynności finansowej. Nie stwierdzono, by w związku z niską realizacją dochodów ze sprzedaży (który to fakt był znany przed końcem 2013 r.) dokonano korekty budżetu na 2013 r. w celu zabezpieczenia źródeł finansowania wydatków niemających fizycznego pokrycia w dochodach. Zamiast tego, jak wynika ze złożonych wyjaśnień, zdecydował Pan o przesunięciu w czasie zapłaty zobowiązań wobec spółki. Okoliczności przesunięcia terminu zapłaty nie udokumentowano –  str. 20-22, 26-27 i 122-123 protokołu kontroli.

Nieterminowe regulowanie zobowiązań stwierdzono także wobec wykonawcy zamówienia na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego oraz budowę ogrodzenia i bramy wjazdowej na stadionie miejskim w Wysokiem Mazowieckiem. Stwierdzono, że faktura z dnia 9 grudnia 2013 r. (termin wpływu do Urzędu w tym samym dniu), opiewająca na kwotę 32.384,94 zł, została opłacona w dniu 27 grudnia 2013 r., tj. cztery dni po terminie – str. 112 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) nie zachowywano zasady czystości obrotów na koncie 130, ponieważ zaniechano dokonywania technicznych zapisów ujemnych po obu stronach konta dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt na subkontach dochodów i wydatków. W efekcie m.in. kwoty zrealizowanych wydatków ujęte w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S Urzędu Miasta nie wynikały z obrotów strony Ma subkonta wydatków prowadzonego do konta 130 – str. 15 protokołu kontroli,

b) bezpodstawnie powielono na subkoncie dochodów prowadzonym do konta 130 dochody w wysokości 789.469,95 zł zrealizowane przez jednostki budżetowe miasta. W rezultacie zawyżono o tę kwotę przychody Urzędu Miasta ujęte na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” i wynik finansowy wyrażony saldem konta 860 „Wynik finansowy”; zgodnie z § 7 rozporządzenia do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu nieujęte w planach finansowych (a w praktyce również w sprawozdaniach) innych samorządowych jednostek budżetowych – str. 15-16 protokołu kontroli,

c) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na dzień 31 grudnia 2013 r., wyrażony saldem strony Ma konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” w wysokości 30.113,86 zł, był wyższy o 600 zł od stanu aktywów Funduszu wynoszącego 29.513,86 zł, wyrażonego saldami kont 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” (środki pieniężne w kwocie 13.744,86 zł) oraz 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” (należności od pracowników z tytułu pożyczek w kwocie 15.769 zł). W trakcie kontroli dokonano stosownego zapisu korygującego stan ZFŚS wynikający z konta 851, poprzez przeniesienie różnicy na konto 800 „Fundusz jednostki” – str. 17-18 protokołu kontroli,

d) kwoty wpłacanych wadiów ujmowano bezpodstawnie na rachunku budżetu stosując zapis Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”. Wadia stanowią sumy obce, które nie mogą być angażowane do realizacji budżetu, w związku z czym nie powinny być przyjmowane na rachunek budżetu. Konto 224 przeznaczone jest zaś do ewidencji rozrachunków z innymi budżetami, zatem zastosowanie go do rozliczeń wadiów skutkowało okresowym utrzymywaniem nierzetelnych sald, wypaczających stan rozliczeń z innymi budżetami. Wadia powinny być ujmowane w księgach Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej – wpłaty należy przyjmować na rachunek bankowy ewidencjonowany na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, a rozliczenia z tego tytułu powinny być prowadzone za pośrednictwem konta 240 „Pozostałe rozrachunki” –  str. 20 protokołu kontroli,

e) konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe” nie wykazywało salda na koniec 2013 r., co nie odpowiada stanowi faktycznemu rozliczeń z kontrahentami. Nie ujęto bowiem na nim, jak również na żadnym innym koncie w księgach rachunkowych, rozłożonych na raty należności z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności podlegających spłacie w latach następnych. Według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. na koncie 226 należało wykazać należności długoterminowe w kwocie 278.773,30 zł. Stwierdzona nieprawidłowość była konsekwencją błędnie sporządzonych wykazów przekształconych nieruchomości, przekazywanych przez merytoryczny referat do komórki księgowości. Odnośnie należności rozłożonych na raty wykazy zwierały tylko ratę przypadającą do zapłaty w danym roku, a nie całą wysokość opłaty za przekształcenie (sumę rat przypadających do spłaty w latach następnych) – str. 22-23 protokołu kontroli,

f) nie dokonano przypisu należności na kwotę 2.172,67 zł wynikającą z postanowienia wydanego przez Pana Burmistrza w dniu 30 września 2013 r. w sprawie zwrotu kosztów rozgraniczenia nieruchomości na wniosek właścicieli, wskutek czego ewidencja nie uwidoczniała przebiegu rozliczeń w tym zakresie – str. 98 protokołu kontroli,

g) nieprawidłowo ujęto na koncie 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” kwotę 2.702.499,99 zł odpowiadającą kwocie wydatków poniesionych z budżetu miasta w latach ubiegłych na modernizację oczyszczalni ścieków będącej własnością Spółdzielni Mleczarskiej „Mlekovita”. Ujęcie tej operacji na koncie 030 nie ma uzasadnienia ani w zasadach funkcjonowania tego konta zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ani w przepisach ustawy o rachunkowości. Z treści umowy w tej sprawie zawartej w dniu 15 kwietnia 1999 r. wynika, że w zamian za poniesione przez miasto nakłady na modernizację oczyszczalni „Mlekovita” zobowiązała się do nieograniczonego czasowo przyjęcia ścieków z terenu miasta Wysokie Mazowieckie celem ich oczyszczenia. Poniesione przez miasto nakłady nie skutkowały więc nabyciem aktywów finansowych – str. 129 protokołu kontroli.

Dalsza analiza postanowień wynikających z przywołanej wyżej umowy z „Mlekovitą”  wykazała, że miasto z tytułu udziału we wspólnym przedsięwzięciu zobowiązane było do wykupu terenu o pow. 0,78 ha położonego w bezpośrednim sąsiedztwie oczyszczalni i udostępnienia go Spółdzielni Mleczarskiej „Mlekovita” do celów inwestycyjnych. Z przedstawionych do kontroli dokumentów wynika, że w 1999 r.  miasto wykupiło trzy działki położone w kompleksie oczyszczalni (o numerach 582, 583 i 584) o łącznej powierzchni 7.480 m², w tym (według mapy) na działce nr 584 figurują zabudowania związane z funkcjonowaniem oczyszczalni. Nie stwierdzono dokumentów poświadczających formę władania przez „Mlekovitę” tą nieruchomością oraz ewentualnie innymi działkami – str. 129-130 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli poprawności naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu – pod kątem zgodności z postanowieniami art. 5 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, ze zm.) – ustalono, że wysokość odpisu, a w konsekwencji i wydatki budżetu z tego tytułu w 2013 r. zaniżono o 326,21 zł, co było efektem zaniechania korekty wysokości odpisu na koniec 2013 r. do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. Zasady dokonywania korekty określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349) – str. 17 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono liczne przypadki braku kontrasygnaty Skarbnika na umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) – str. 64, 108, 111, 117, 122, 124, 126 i 127 protokołu kontroli.

W wyniku badania wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miasta stwierdzono, że treść regulaminu wynagradzania w § 4 ust. 4 jest niezgodna z dyspozycją art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) albowiem określa, że pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy może być przyznany dodatek specjalny. Zapis powyższy wykracza poza ustawowy, dopuszczalny zakres przesłanek, na podstawie których możliwe jest udzielnie pracownikowi dodatku specjalnego. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu ustawy przedmiotowe świadczenie może być przyznane tylko w sytuacji okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań – str. 90 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Stwierdzono, że w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach publicznych za 2013 r. zamawiający wykazując zamówienia, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro, a jest mniejsza od kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, błędnie podał liczbę udzielonych zamówień na roboty budowlane w trybie przetargu nieograniczonego wskazując, że udzielono 6 zamówień, podczas gdy faktycznie udzielono ich w tym trybie 5, natomiast jedno zamówienie zostało udzielone w trybie zamówienia z wolnej ręki – str. 105 protokołu kontroli. Ponadto w sprawozdaniu zamawiający wyspecyfikował udzielenie 2 zamówień w trybie przetargu nieograniczonego na usługi – jedno o wartości zawartej umowy 19.759,79 zł, a drugie 18.900 zł, tj. zamówień, do których ze względu na wartość nie stosuje się przepisów ustawy. Nie powinny być one wykazywane odrębnie w sprawozdaniu, lecz ujęte w łącznej kwocie z poz. II.1 sprawozdania, co wynika z wzoru sprawozdania oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie zakresu informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2013 r. poz. 1530) – str. 105-106 protokołu kontroli.

Analiza udzielenia zamówienia na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego oraz budowę ogrodzenia i bramy wjazdowej na stadionie miejskim w Wysokiem Mazowieckiem wykazała, że zamawiający określając wartość zamówienia nie uwzględnił wysokości przewidywanych zamówień uzupełniających, czym naruszył dyspozycję art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – str. 107 protokołu kontroli. Ponadto zamawiający, mimo przewidzenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia udzielenia zamówień uzupełniających, pominął informację o tym fakcie w ogłoszeniu o przetargu zamieszczonym w swojej siedzibie, na stronie internetowej oraz w BZP, czym naruszył dyspozycję art. 41 pkt 15 Prawa zamówień publicznych – str. 108 protokołu kontroli. Analogiczne uchybienie stwierdzono w zakresie ogłoszenia o zamówieniu na wykonanie nawierzchni asfaltowej w ul. Długiej, ul. Przechodniej i ul. Trakt Suraski w Wysokiem Mazowieckiem – str. 114 protokołu kontroli.

Umową z dnia 28 maja 2013 r. wykonawcy zamówienia na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego… zlecono wykonanie robót dodatkowych (w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych). W treści umowy stwierdzono niezgodność jej postanowień z zapisami wynegocjowanych z wykonawcą warunków, ujętych w protokole negocjacji. Polegała ona na skróceniu w umowie terminu płatności za faktury z 30 dni do 14 dni od daty otrzymania faktury wystawionej przez wykonawcę oraz bezusterkowego odebrania prac w protokole odbioru końcowego – str. 112 protokołu kontroli. Ponadto zamawiający dopiero w dniu 21 czerwca 2013 r. dokonał zamieszczenia w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w trybie z wolnej ręki, czym uchybił przepisowi art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych nakazującemu publikację ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego w BZP niezwłocznie po zawarciu umowy – str. 112 protokołu kontroli. Na brak spełnienia warunku niezwłoczności działania zamawiającego, wynikającego z kolei z art. 46 ust. 1a ustawy, można wskazać także w kontekście zwrotu wadium wykonawcy nawierzchni asfaltowej w ul. Długiej, ul. Przechodniej i ul. Trakt Suraski. Wadium zwrócono po 13 dniach od zawarcia umowy – str. 114-115 protokołu kontroli.

W zakresie zamówień zlecanych Zakładowi Wodociągów, Kanalizacji i Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. ze 100% udziałów miasta, udzielanych z pominięciem procedur Prawa zamówień publicznych (jako tzw. zamówienia in house), stwierdzono, że umową z dnia 3 czerwca 2013 r. miasto zleciło wykonanie robót drogowych związanych z przebudową ul. Długiej (m.in. ułożenie nawierzchni chodników, wjazdów i parkingów z kostki polbruk, ustawienie obrzeży trawnikowych, wykonanie oznakowania pionowego i poziomego z uprzednim przygotowaniem terenu prac poprzez rozbiórkę dotychczasowych nawierzchni). W § 7 umowy postanowiono, że rozliczenie końcowe robót dokonywane będzie na podstawie KNR-ów kosztorysem powykonawczym wg następujących warunków: - robocizna 9,00 zł/godz.; - sprzęt wg cennika zatwierdzonego przez Zarząd Miasta w dniu 30.04.2001 r. (protokół nr 64/01); - koszty ogólne 80% od robocizny i sprzętu (R i S); - koszty zakupu 10% od materiałów (M); - zysk 10% od robocizny i sprzętu (R i S).

W wyniku kontroli ujawniono rozbieżności między umową a kosztorysem powykonawczym w zakresie sposobu obliczenia zysku. Według umowy zysk miał być naliczany jako 10% wartości robocizny i sprzętu, zatem powinien być wykazany w wysokości 24.016,40 zł, natomiast w kosztorysie powykonawczym wyliczono go jako 10% od robocizny, sprzętu i kosztów pośrednich (ogólnych) na kwotę 43.243,81 zł – różnica stanowiąca zawyżenie zysku wyniosła 19.227,41 zł. Z wyjaśnienia Zastępcy Pana Burmistrza wynika, że nie doprecyzowano postanowień umowy, ponieważ wolą stron było naliczenie zysku w wysokości 10% robocizny, sprzętu oraz kosztów pośrednich i w związku z tym uznano, że umowa nie wymaga szczegółowego zapisu w tym zakresie. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że zawarcie jasnych i zrozumiałych wskazań co do sposobu obliczenia zysku w umowie zawartej w formie pisemnej przesądza o zakresie formalnych uzgodnień między stronami w tym zakresie. W treści umowy wskazano na dokonywanie zmian jej postanowień w drodze spisania stosownego aneksu. Wypłacone wynagrodzenie w tej części należy więc uznać za ustalone niezgodnie z treścią umowy – str. 121 protokołu kontroli.

W związku z udzieleniem zamówienia spółce bez zastosowania procedur zapewniających konkurencyjność dokonano porównawczej analizy podanych wyżej wskaźników stanowiących podstawę wyliczenia wynagrodzenia z danymi w tym zakresie wynikającymi z innych zamówień publicznych na roboty budowlane. Stwierdzono, że w kosztorysach inwestorskich dotyczących zamówienia na roboty na stadionie miejskim koszty pośrednie dla poszczególnych rodzajów robót przyjmowano na poziomie od 65,3% do 65,7% wartości robocizny i sprzętu, zaś zysk na poziomie od 11,2% do 11,4% wartości kosztów pośrednich, robocizny i sprzętu. Natomiast w ofercie wykonawcy wybranego do realizacji zamówienia dotyczącego robót na stadionie miejskim koszty pośrednie zostały przewidziane na poziomie 17% robocizny i sprzętu a zysk 5% robocizny, sprzętu i kosztów pośrednich.

Mając na uwadze przedstawione fakty stwierdzić należy, że zlecenie przedmiotowych robót spółce ZWKiEC na opisanych warunkach w ramach tzw. „zamówienia in house” – będącego dopuszczanym, aczkolwiek nieobowiązkowym sposobem ulokowania zamówienia – nie znajduje pełnego uzasadnienia pozwalającego określić wydatkowanie na to zadanie środków publicznych z uwzględnieniem zasad oszczędności oraz uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażonych przepisami art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych. W wyjaśnieniu dotyczącym porównanych przez kontrolujących czynników cenotwórczych wskazano na niewłaściwe dobranie do porównania przez kontrolujących rodzaju inwestycji – przebudowy drogi wobec przebudowy obiektu kubaturowego na stadionie miejskim – jako prac nieporównywalnych ze względu na rodzaj używanych materiałów, sprzętu, kwalifikacji wymaganych od operatorów, sposobu zabezpieczenia budowy, niebezpieczeństwa wykonywanych prac czy dużego wpływu czynników niezależnych (np. rodzaju gruntu). Wskazania w tym miejscu wymaga jednak, że ZWKiEC Sp. z o.o. stosowało takie same wielkości narzutów nie tylko przy analizowanych pracach drogowych na ul. Długiej, lecz również i w innych zamówieniach zlecanych przez miasto (dotyczących instalacji kanalizacyjnych i deszczowych w ul. Długiej czy ul. Boboli). W wyjaśnieniu wskazano ponadto, że stawka roboczogodziny przyjęta w rozliczeniach ze spółką (9 zł) jest znacząco niższa od stawki przyjętej w kosztorysach inwestorskich (13,75 zł) i ofercie wykonawcy prac na stadionie miejskim (11,90 zł). Ponadto podniesiono, że spółka bierze udział w przetargach „na zewnątrz”, oferując w kosztorysach wykonanie zamówień po takich samych lub wyższych kosztach i bez problemu wygrywa przetargi w związku z czym jest konkurencyjny w stosunku do innych firm (w 2014 r. spółka wygrała 2 duże przetargi i w 2015r. 1 kontrakt) – str. 119-121 protokołu kontroli.

Odnosząc się do uwag zawartych w wyjaśnieniu odnośnie poszczególnych składników ceny i związanymi z ich poziomem wątpliwościami kontrolujących należy wskazać, że ostateczną przesłanką rozstrzygającą o ulokowaniu zamówienia w trybie Prawa zamówień publicznych jest z reguły jego łączna cena. Jednoznaczne wnioski o korzystności warunków umów zawieranych ze spółką w kontekście cen możliwych do uzyskania na rynku może zatem dać jedynie przeprowadzenie postępowania w celu wyłonienia wykonawcy na zasadach konkurencyjności. Ponadto w kontekście zaprezentowanych ustaleń należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanej jednostce obowiązują regulacje dotyczące udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza kwoty wskazanej przez art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych (obecnie 30.000 euro), a zatem przy wyłanianiu ich wykonawców nie ma obowiązku stosowania procedur Prawa zamówień publicznych. W procedurach wewnętrznych określono, że zamówienie, którego wartość przekracza 30.000 zł (brutto), może być udzielone wykonawcy wyłonionemu w konkursie ofert cenowych. Z kolei w odniesieniu do wszystkich zamówień, zarówno tych powyżej jak i poniżej 30.000 zł, określono, że udzielenie ich jest możliwe jedynie z zachowaniem zasad celowości i oszczędności, z zachowaniem najlepszych efektów z danych nakładów i wyboru najkorzystniejszej oferty. Mając na uwadze obowiązujące w jednostce procedury za tym bardziej uzasadnione należy uznać dokumentowanie przestrzegania zasad z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dla zamówień skutkujących wydatkami na poziomie przekraczającym kwoty określone w tych procedurach.

Badając poprawność udzielania dotacji z budżetu miasta stwierdzono, że uchwałą Nr XXX/156/13 z dnia 26 czerwca 2013 r. Rada Miasta Wysokie Mazowieckie przyznała dotację przedmiotową w wysokości 447.606 zł zakładowi budżetowemu „Miejska Pływalnia Wodnik” (…) w kwocie 307 zł/m² powierzchni użytkowej obiektu pomniejszonej o powierzchnię wydzierżawioną. Nie przedstawiono sposobu skalkulowania uchwalonej stawki jednostkowej dotacji. Mając na uwadze, że Pływalnia świadczy usługi odpłatne, to w sytuacji ustalenia odpłatności na poziomie niepokrywającym kosztów świadczenia usług dotacja powinna być kalkulowana w wysokości pokrywającej tę różnicę, jako stawka jednostkowa do cen świadczonych usług. Według rozliczenia przedłożonego przez kierownika Zakładu – w szczegółowości określonej zarządzeniem Nr 95/11 Pana Burmistrza z dnia 29 listopada 2011 r. – w 2013 r. koszt utrzymania 1 m² powierzchni użytkowej wyniósł 721,04 zł  netto, a przychody w przeliczeniu na 1 m² 497,26 zł netto – różnica 226,78 zł/m² netto (278,93 zł brutto) przy dotacji w wysokości 307 zł/m². Z prezentowanych danych wynika, że dotacja – oprócz dopłaty do usług świadczonych w 2013 r. – w istocie posłużyła do zniwelowania ujemnego wyniku finansowego wygenerowanego przez zakład w latach ubiegłych. Przedstawiony sposób wyrównania ujemnego wyniku zakładu na prowadzonej działalności przeczy istocie dotacji przedmiotowej wynikającej z art. 219 ust. 1 i 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą dotacje przedmiotowe udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla samorządowych zakładów budżetowych powinny być kalkulowane według stawek jednostkowych oraz stanowić dopłatę do określonych rodzajów wyrobów lub usług. Zaprezentowany charakter dotacji przedmiotowej potwierdza również § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616 ze zm.), który stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje samorządowym zakładom budżetowym dotacje przedmiotowe w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań. Odniesienie dotacji do powierzchni obiektu nie może mieć związku ze stopniem realizacji zadań finansowanych przez zakład (usług pływalni), ponieważ te zadania nie stanowiły podstawy kalkulacji dotacji – str. 86-87 protokołu kontroli.

W trybie określonym uchwałą Nr XXI/109/12 Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia warunków i trybu wspierania rozwoju sportu w mieście Wysokie Mazowieckie, na podstawie umowy nr 1/13 z dnia 15 lutego 2013 r. zawartej przez Pana Burmistrza z Miejskim Klubem Sportowym RUCH Wysokie Mazowieckie, udzielono temu klubowi dotację w wysokości 90.000 zł, którą Pan Burmistrz aneksem do tej umowy nr 1/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. zwiększył o 26.000 zł. Stanowiło to naruszenie § 5 ust. 4 przywołanej uchwały, zgodnie z którym zmiana umowy nie może powodować zwiększenia kwoty przyznanej dotacji ani istotnego odstępstwa od zaakceptowanego wniosku. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Zastępca Burmistrza wskazuje m.in., że Rada Miasta Wysokie Mazowieckie wyraziła wolę zwiększenia wydatków w budżecie miasta w 2013 r. przeznaczając na powyższy cel dodatkową kwotę 26 000,00 zł – str. 88 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień związanych z udzielaniem dotacji wykazała ponadto, że nie respektowano w pełni postanowień ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118). Zgodnie z art. 5a ust. 3 tej ustawy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w BIP sprawozdanie z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy za rok poprzedni. Sprawozdanie zostało przedstawione na sesji Rady Miasta odbytej w dniu 28 maja 2014 r., czego powodem – jak wynika z wyjaśnień Zastępcy Pana Burmistrza –  było to, iż w kwietniu nie była zwołana sesja Rady Miasta. Nie udokumentowano wypełnienia wymogu publikacji sprawozdania w BIP – str. 88 protokołu kontroli.

Badając przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) ustalono, że w latach 2013 r. i 2014 r. wydatki na przeciwdziałanie alkoholizmowi i narkomanii były mniejsze od dochodów z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, odpowiednio o 88.601,71 zł i o 55.846,74 zł. Niewykorzystane w danym roku środki nie były włączane do planów wydatków w latach następnych, co przejawia się tym, że plany wydatków na te zadania w kolejnych latach nie są wyższe od planowanych dochodów z opłat za zezwolenia o środki niewykorzystane w latach poprzednich. Niewykorzystane środki zostały zatem rozdysponowane na inne zadania. Stanowi to naruszenie postanowień art. 18² przywołanej ustawy, według których dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii i nie mogą być przeznaczane na inne cele – str. 98-99 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.):

a) do rozdziału 92605 „Zadania w zakresie kultury fizycznej” par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych” ujęto dwie dotacje na sumę 131.000 zł przekazane klubom sportowym działającym w formie stowarzyszeń. Właściwym paragrafem do ujmowania dotacji przekazywanych stowarzyszeniom jest par. 2820 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom” – str. 89-90 protokołu kontroli,

b) kwotę 26.540 zł za elementy oświetlenia świątecznego zewnętrznego i dekorację choinki zewnętrznej nieprawidłowo ujęto do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 96 protokołu kontroli,

c) wydatki za usługi konserwacji oświetlenia ulicznego wynoszące 41.780,56 zł ujęto do par. 4300, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 96 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji z inwentaryzacji przeprowadzonej w 2013 r. wykazała, że wyceny dokonano bezpośrednio na arkuszach spisowych. Komisja spisowa nie podała numerów inwentarzowych przy poszczególnych pozycjach spisu, a przy kwotach wpisanych  w trakcie wyceny, oznaczających wartość poszczególnych składników, nie wpisano odpowiadających im numerów z ewidencji. Stwierdzony stan należy ocenić jako niedostateczne udokumentowanie powiązania spisanych składników z danymi ksiąg rachunkowych w wykonaniu obowiązku ogólnie określonego w art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Za przyczynę należy uznać nieokreślenie w instrukcji inwentaryzacyjnej sposobu dokumentowania wyceny arkuszy spisowych i jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych – str. 130-131 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zaległości z tytułu dochodów z majątku miasta stwierdzono, że przedawnieniu uległy zaległości figurujące na kontach 9 podmiotów w łącznej kwocie 2.878,51 zł oraz z tytułu umowy najmu w kwocie 3.525,07 zł – str. 70-71 i 82-83 protokołu kontroli. Jak należy wnioskować na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, przyczyną upływu terminu przedawnienia tych należności, określonego w art. 118 Kodeksu cywilnego był brak czynności windykacyjnych podejmowanych przed właściwymi organami, które stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c. powodują przerwanie biegu przedawnienia. Osobą odpowiedzialną za podejmowanie czynności egzekucyjnych wobec dłużników tego rodzaju należności jest referent wskazany w protokole kontroli.

W wyniku badania dokumentacji dotyczącej zbycia nieruchomości stwierdzono następujące uchybienia:

a) w zarządzeniu Nr 260/2013 Pana Burmistrza z dnia 12 sierpnia 2013 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości gruntowych pominięto informację dotyczącą ceny zbycia lub ceny wywoławczej wszystkich nieruchomości objętych zarządzeniem, czym naruszono § 6 ust. 1 uchwały Nr XXXIV/131/05 Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – str. 63-64 protokołu kontroli,

b) w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr 2350/10 (z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo-produkcyjną) pominięto informację określającą termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), wymaganą przez art. 35 ust. 2 pkt 12 tej ustawy – str. 64 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

         Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania, naruszające art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). W związku z powyższym organ podatkowy równocześnie naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego, co powinno skutkować działaniami zmierzającymi do wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wskazano w opisie  str. 35-36 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego sytuacja taka wystąpiła w 12 przypadkach i dotyczyła wymiaru podatku w łącznej kwocie 1.285 zł.  

Dokonana analiza uchwały w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości wykazała niezgodność treści § 1 ust. 1 pkt a) i b) uchwały z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków, budowli i gruntów stanowiących własność miasta. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stosowania prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Miasta Wysokie Mazowieckie, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanych wyżej przepisach. Pan Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, zaniechał przedłożenia Radzie projektu uchwały zgodnej z przepisami limitującymi zwolnienia w podatku od nieruchomości – str. 41-42 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str.  42-43 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli ewidencji na koncie nr …[1], prowadzonym dla podatnika wskazanego w protokole kontroli, stwierdzono, że za miesiące styczeń, październik i listopad 2013 r. wpłaty podatku od nieruchomości dokonywane były przez inny podmiot – wskazaną w protokole kontroli spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Wymieniona spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania dokumentów, usług call center, zabezpieczania i dochodzenia należności. Jednocześnie w ewidencji podatkowej Urzędu nie figuruje jako podatnik żadnego z podatków, dla którego organem podatkowym jest Burmistrz Wysokiego Mazowieckiego. Należy zważyć, iż w myśl definicji z art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Z kolei z treści art. 5 ustawy wynika, że to na podatniku ciąży obowiązek zapłaty podatku na rzecz m.in. gminy, w wysokości, terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Równocześnie, zgodnie z art. 60 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji, za termin dokonania zapłaty podatku uważa się: przy zapłacie gotówką – dzień wpłacenia kwoty podatku w kasie organu podatkowego lub na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta, natomiast w obrocie bezgotówkowym – dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu. W myśl art. 60 § 1a cytowanej ustawy w przypadku polecenia przelewu z rachunku bankowego podatnika w banku lub instytucji kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w unijnej instytucji płatniczej w rozumieniu art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.), niemających siedziby lub oddziału na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za termin zapłaty podatku uważa się dzień obciążenia tego rachunku, jeżeli wpłacana kwota zostanie uznana na rachunku bankowym organu podatkowego w terminie wskazanym w art. 54 ustawy. W razie przekroczenia tego terminu za termin zapłaty uważa się dzień uznania kwoty na rachunku bankowym organu podatkowego.

Na podstawie wyciągów bankowych stwierdzono, że przelewy tytułem zapłaty podatku od nieruchomości zostały dokonane z rachunku spółki (zestawienie ilustrujące terminy zapłaty oraz wysokość przelanych kwot zawarto w opisie na str. 48-49 protokołu kontroli), w 2013 r. w łącznej wysokości 2.082 zł oraz w 2014 r. w kwocie 3.703,60 zł  i zaksięgowane zostały na koncie podatnika jako wpłata podatku od nieruchomości. Organ podatkowy nie posiada informacji, dlaczego wpłaty zaległego podatku od nieruchomości dokonywane były przez inny podmiot poleceniem przelewu z jego rachunku bankowego. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Niezależnie od powyższego, w myśl § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) do udokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego służą między innymi dokumenty stwierdzające obciążenie rachunku bankowego podatnika z tytułu zapłaty podatku – w przypadku gdy podatnik dokonał zapłaty za pośrednictwem banku, a bank obciążył rachunek bieżący podatnika, ale nie przekazał środków na rachunek bieżący urzędu – na podstawie których przypisuje się bankowi zobowiązanie w wysokości zapłaty dokonanej przez podatnika, w związku z art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W wyniku dokonanych ustaleń należy stwierdzić, że organ podatkowy miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nadpłaty na koncie podatkowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i dokonać zwrotu nadpłaconego podatku. Podatek od nieruchomości powinien zostać wyegzekwowany od wskazanego w protokole kontroli podatnika, wraz z należnymi odsetkami za zwłokę.

         Natomiast w kontekście dokonanych ustaleń i pozyskanych dokumentów, o których  mowa na str. 48-50 protokołu kontroli, organ podatkowy wstępnie powinien rozstrzygnąć czy po uzyskaniu kompletnych oświadczeń woli podatnika i wpłacającego, co do statusu dokonanych wpłat, nie powinien uznać zaistniałej sytuacji za dopuszczalną.

Stwierdzono, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty targowej (bloczki opłaty targowej), przyjęte do inkasa opłaty targowej zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 158/12 z dnia 23 lipca 2012 r. w sprawie zmiany dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości, uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty. Na pokwitowaniach figuruje jedynie kwota zainkasowanej w danym dniu gotówki, odzwierciedlona numerycznie, bez słownego wskazania jej wysokości. Na biletach brak również danych osoby uiszczającej opłatę. Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy w kontrolowanym 2013 r. nie prowadził kontroli prawidłowości pracy inkasenta. Zaniechanie to stoi w sprzeczności ze wskazaniami art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowej m.in. u inkasentów. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, który zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów – str. 52-53 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązku głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zalecam:

1. Dokonanie modyfikacji przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) wskazanie metod prowadzenia ewidencji poszczególnych grup materiałów, mając na uwadze postanowienia art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) wyeliminowanie postanowień sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

c) wskazanie w ich treści – jako druków ścisłego zarachowania – wszystkich dokumentów, które w praktyce jednostka poddaje ścisłej ewidencji oraz wyeliminowanie postanowień dotyczących druków niestosowanych w Urzędzie,

d) określenie w zakładowym planie kont zasad funkcjonowania konta 130 w sposób zgodny z faktem realizacji dochodów i wydatków Urzędu Miasta za pośrednictwem rachunku budżetu,

e) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Miasta tych kont, które nie mogą mieć zastosowania do ewidencji operacji zachodzących w Urzędzie,

f) wyeliminowanie rozbieżności między określonymi przepisami wewnętrznymi obowiązkami, które powinny spoczywać na pracowniku wykonującym funkcje administratora systemu informatycznego (ochrony danych) a stanem faktycznym.

2. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały regulującej kwestie umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych, stosownie do art. 59 ust. 2 o finansach publicznych. Do czasu podjęcia przez Radę Miasta uchwały w tej sprawie zaniechanie udzielania jakichkolwiek ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.

3. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z danych w zakresie zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których ustalony termin płatności minął i nie są przedawnione lub umorzone. Wyłączanie z kategorii zobowiązań podlegających wykazaniu w sprawozdawczości jako wymagalne wyłącznie tych zobowiązań, wobec których jednostka posiada udokumentowanie przesunięcia terminu płatności przez wierzyciela, dokonanego przed dniem sprawozdawczym.

4. Regulowanie zobowiązań w terminach wynikających z zawartych umów i wystawionych faktur. W tym celu bieżące monitorowanie stanu realizacji planu dochodów budżetu (jego realności) pod kątem rzeczywistych możliwości opłacenia zobowiązań, które jednostka formalnie może zaciągać w ramach limitów wydatków zaplanowanych z uwzględnieniem prognozowanych na dany rok dochodów. W przypadku wystąpienia znaczących rozbieżności w realizacji dochodów względem planu (zwłaszcza w zakresie dochodów ze sprzedaży nieruchomości) niezwłoczne urealnianie postanowień budżetu.

5. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów przy dokonywaniu zapisów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla operacji wskazanych zasadami funkcjonowania tego konta,

b) zaniechanie ujmowania w ewidencji Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej dochodów i przychodów zrealizowanych przez inne jednostki budżetowe,

c) bieżące uzgadnianie stanu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z wartością aktywów Funduszu,

d) przyjmowanie wpłacanych wadiów na wyodrębniony rachunek bankowy ewidencjonowany w księgach Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej na koncie 139,

e) ujęcie na koncie 226 należności z tytułu przypadających do zapłaty w latach następnych rat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności,

f) przypisywanie w księgach wszystkich należności jednostki,

g) wyksięgowanie z konta 030 kwoty 2.702.499,99 zł odpowiadającej nakładom poniesionym na modernizację oczyszczalni należącej do spółdzielni „Mlekovita”; przeanalizowanie charakteru poniesionych nakładów pod kątem zasadności zaliczenia ich do środków trwałych jako ulepszenia w obcych środkach trwałych, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 15 lit. c) ustawy o rachunkowości.

6. Zobowiązanie pracowników referatu prowadzącego sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności do przekazywania do księgowości rzetelnych, pełnych danych o stanie należności gminy z tego tytułu, w tym o terminach spłaty należności rozłożonych na raty.

7. Formalne określenie podstaw władania przez spółdzielnię „Mlekovita” działką nr 584 i ewentualnie innymi nieruchomościami udostępnionymi spółdzielni przez miasto.

8. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zwiększenie odpisu na ZFŚS ustalonego na 2015 r. o stwierdzoną w trakcie kontroli kwotę jego zaniżenia w 2013 r., wynoszącą 326,21 zł,

b) korygowanie wysokości odpisu w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych.

9. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

10. Dostosowanie regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miasta do postanowień art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie dotyczącym podstaw przyznawania dodatku specjalnego.

11. Prawidłowe sporządzanie sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

12. W zakresie postępowań o udzielenie zamówień publicznych:

a) uwzględnianie przy ustalaniu wartości zamówienia wartości przewidywanych zamówień uzupełniających,

b) zamieszczanie w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym informacji o możliwości udzielenia zamówień uzupełniających, jeżeli takowa została przewidziana w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

c) publikowanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego w BZP oraz dokonywanie zwrotu wadium wniesionego przez wykonawców w terminach umożliwiających potwierdzenie niezwłoczności działań zamawiającego po zaistnieniu zdarzeń zobowiązujących do dokonania tych czynności,

d) zapewnienie zgodności między warunkami umowy o udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki a ustaleniami poczynionymi podczas negocjacji z wykonawcą.

13. Wystąpienie do ZWKiEC Sp. z o.o. o zwrot wynagrodzenia wynoszącego 19.227,41 zł, wypłaconego spółce z budżetu miasta w następstwie obliczenia kwoty zysku w kosztorysie powykonawczym na zasadach niewynikających z umowy zawartej między stronami.

14. Rozważenie zastosowania konkurencyjnego trybu udzielania zamówień publicznych, których wykonanie miasto zamierza zlecać ZWKiEC z pominięciem procedur konkurencyjnych, mając na uwadze tezy zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, w tym w szczególności powinność udokumentowania, że wydatki o znacznej wysokości ponoszone są z zachowaniem zasad oszczędności i uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

15. Kalkulowanie wysokości dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego „Miejska Pływalnia Wodnik” przy zastosowaniu stawek jednostkowych ustalonych w odniesieniu do cen usług świadczonych przez zakład, mając na uwadze regulacje prawne wskazane w części opisowej wystąpienia.

16. Respektowanie postanowień uchwały Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia warunków i trybu wspierania rozwoju sportu w mieście Wysokie Mazowieckie, zabraniających zmian w treści umowy o przyznanie dotacji powodujących zwiększenie kwoty przyznanej dotacji lub istotne odstępstwa od zaakceptowanego wniosku.

17. Przestrzeganie postanowień ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dotyczących terminu przedkładania Radzie Miasta oraz publikowania w BIP sprawozdań z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy za rok poprzedni.

18. Przeznaczanie środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na cele określone przez art. 18² ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zwiększenie planu wydatków na 2015 r. na cele określone przywołanym przepisem o kwoty odpowiadające środkom niewykorzystanym w latach ubiegłych, tj. 88.601,71 zł w 2013 r. i 55.846,74 zł w 2014 r.

19. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

20. Zapewnienie dokumentowania czynności inwentaryzacyjnych w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie spisywanych środków trwałych w ewidencją. W tym celu dookreślenie w Instrukcji inwentaryzacyjnej obowiązków w zakresie sposobu dokumentowania wyceny arkuszy spisowych i powiązania danych z arkuszy z zapisami ksiąg rachunkowych, w szczególności poprzez nakazanie umieszczania na arkuszach spisowych numerów inwentarzowych, jako istotnego elementu pozwalającego na identyfikację spisanych składników.

21. Bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych w stosunku do dłużników, mając na uwadze, że stosowane dotychczas metody windykacji tych należności prowadzą do upływu terminów przedawnienia.

22. Zamieszczanie w zarządzeniach Pana Burmistrza w sprawie przeznaczenia do nieruchomości do sprzedaży informacji dotyczących cen ich zbycia lub cen wywoławczych, stosownie do obowiązku nałożonego uchwałą Rady Miasta.

23. Podawanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

24. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego.

25. Przedłożenie Radzie Miasta projektu zmiany uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości.

26. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

27. Wyeliminowanie opisanych nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na zalecenia wskazanie przeprowadzonych działań, podjętych w ich wyniku decyzji oraz skutków finansowych.

28. Dostosowanie stosowanych pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz przeprowadzanie kontroli inkasentów zajmujących się poborem tej należności.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży