Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Kolno

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 listopada 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-7/14), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Duda

Burmistrz Kolna

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Kolno za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Kolno na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm. ) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez  jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) , udzielanie zamówień publicznych, realizacje zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Burmistrza, mimo że stanowisku temu przypisano szereg zadań i kompetencji w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Stanowisko zastępcy Burmistrza było obsadzone tylko w okresie od 2 do 10 października 2013 r. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Burmistrza tworzy ponadto sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Burmistrza. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8  marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), w mieście Kolno może być powołany jeden zastępca Burmistrza. Należy wskazać, że art. 28g przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

Urząd Miasta prowadzi obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych. Jako podstawę prowadzenia obsługi kontrolującym wskazano zarządzenie Pana Burmistrza z dnia 28 lutego 2013 r. wprowadzające regulamin organizacyjny Urzędu. Nie stwierdzono uchwały Rady Miasta w sprawie zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół – str. 2 protokołu kontroli. Unormowanie zagadnienia organizacji prowadzenia wspólnej obsługi szkół należy do kompetencji Rady Miasta zgodnie z art. 5 ust. 9 w zw. z  art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

Kontrola zakresów czynności pracowników Urzędu wykazała, że pracownikowi pełniącemu funkcję „głównej księgowej ds. jednostek oświatowych” przypisano m.in. „prowadzenie syntetyki i analityki dochodów budżetowych jednostek organizacyjnych miasta tj. MOPS”. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia głównego księgowego i samodzielnie prowadzi księgi rachunkowe – str. 7 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała, że zawarty w zarządzeniu Pana Burmistrza z dnia 30 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia instrukcji obejmującej zasady sporządzania, obiegu, kontroli i archiwizowania dowodów księgowych wykaz osób uprawnionych do dysponowania rachunkami bankowymi wymienia wskazanego w protokole kontroli pracownika, który nie jest już zatrudniony w Urzędzie. Z kolei w wykazie osób uprawnionych do sprawdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym wymieniony jest w dalszym ciągu pracownik, który nie pełni już funkcji naczelnika wydziału Urzędu Miasta, w związku z którą był upoważniony do kontroli dowodów księgowych – str. 6 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), polegające na:

a) księgowaniu wpływu dochodów z tytułu czynszów za najem lokali, przekazywanych przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. (administratora lokali komunalnych), zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”. Dopiero na podstawie kwartalnych sprawozdań składanych przez spółkę dokonywano przeksięgowania zrealizowanych wpływów Wn 240 – Ma 901 „Dochody budżetu”. W konsekwencji zaniżano kwotę zrealizowanych dochodów w sprawozdaniach Rb-27S sporządzanych za miesiące niekończące kwartału. Prawidłowa kwota dochodów pojawiała się dopiero za miesiące kończące kwartał. Zgodnie z zasadą kasowej realizacji budżetu, wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia, dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty (kasowej realizacji na rachunku bankowym) – str. 10 protokołu kontroli,

b) ujęciu po stronie dochodów i wydatków budżetu 2013 r. bezpodstawnie dokonanego przelewu między rachunkami bankowymi jednostki w wysokości 41.025 zł w związku z przeniesieniem na własność gminy działki nr 1699/3 o wartości 41.300 zł w zamian za zwolnienie kontrahenta z długu wynoszącego 41.025 zł, dotyczącego podlegającej uregulowaniu na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Na rzecz kontrahenta przelano kwotę 275 zł i tylko ta kwota powinna zostać ujęta po stronie wydatków. Dokonanie przelewu między rachunkami jednostki na kwotę 41.025 zł należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ operacja ta nie wynika ze sposobu rozliczenia transakcji – jest zatem niezgodna z dokumentacją ją poświadczającą, przewidującą kompensatę do wysokości wzajemnych należności i opłacenie różnicy na rzecz kontrahenta. W efekcie zawyżono dochody bieżące i wydatki majątkowe miasta za 2013 r. o kwotę 41.025 zł – str. 61 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym ustaleniu salda konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Jak wynika z ustaleń kontroli, należności z tytułu dochodów budżetowych ujęte na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w kwocie 868.042,95 zł pomniejszono w bilansie Urzędu o kwotę odpisu aktualizującego wynoszącą 38.637,77 zł, która odpowiada wartości odsetek od zaległości podatkowych – 38.298 zł i od opłat za „wywóz śmieci” – 339,77 zł. Świadczy to o prowadzeniu ewidencji na koncie 290 według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący należności z tytułu odsetek (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290. Odpis należności głównej podlega księgowaniu Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 – str. 10-11 protokołu kontroli,

d) nieujęciu w ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 011 „Środki trwałe” wszystkich danych służących identyfikacji niektórych obiektów inwentarzowych (np. numerów fabrycznych). Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych pozwalających na identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 100 protokołu kontroli,

e) zaniżeniu wartości środka trwałego wytworzonego w wyniku inwestycji – budowa ul. M. Dąbrowskiej – poprzez nieprzyjęcie do wyceny kosztów dokumentacji projektowej w wysokości 10.980 zł. Naruszono tym samym zasady wyceny środków trwałych wynikające z art. 28 ust. 8 ustawy. Zwiększenia wartości środka trwałego dokonano w czasie kontroli – str. 93 protokołu kontroli,

f) zaniechaniu zinwentaryzowania i ujęcia na koncie 310 „Materiały” – z jednoczesnym zmniejszeniem kosztów – wartości zapasu paliwa na dzień 31 grudnia 2013 r. o wartości 948,90 zł  (według dowodów zakupu i rozliczeń z kart drogowych), znajdującego się w trzech pojazdach jednostki. Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy przyjęcie metody odpisywania materiałów w koszty w momencie ich zakupu wiąże się z obowiązkiem wyceny ich stanu na koniec roku obrotowego i dokonania korekty kosztów o wartość stanu; w § 3 obowiązującej w Urzędzie instrukcji inwentaryzacyjnej przewidziano dokonywanie spisu z natury niezużytych zapasów materiałów, które odpisano w koszty w momencie ich zakupu – str. 100-101 protokołu kontroli.

W przedmiocie opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych ustalenia kontroli wskazują, że Pan Burmistrz nie przekazywał kierownikom jednostek informacji stanowiących podstawę opracowania projektów ich planów finansowych. Obowiązek przekazania takich informacji, w terminie 7 dni od dnia przekazania organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej, wynika z art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Nie stwierdzono też, aby Urząd Miasta był w posiadaniu projektów planów finansowych jednostek budżetowych sporządzonych i przekazanych na podstawie art. 248 ust. 2 ustawy. Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) do obowiązków Pana Burmistrza należy dokonanie analizy otrzymanych projektów planów finansowych w terminie 7 dni od daty ich otrzymania, nie później jednak niż do 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Zweryfikowany projekt planu stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej – § 7 pkt 3 rozporządzenia. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień, kontrolowana jednostka traktuje jako projekty planów finansowych wstępne założenia planistyczne przekazywane przez kierowników jednostek w terminie do 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy – str. 14-15 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji dotyczącej udzielenia dotacji celowej dla Kolneńskiego Ośrodka Kultury i Sportu (instytucja kultury) na budowę skateparku w Kolnie w kwocie 309.627,68 zł wykazała, że dotacji udzielono z pominięciem obowiązku zawarcia z instytucją kultury umowy, o której mowa w art. 250 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołaną regulacją organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, zawiera umowę określającą zagadnienia wskazane w art. 250 pkt 1-3 – str. 72 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalenia dotacji dla Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Łomży prowadzącego publiczne gimnazjum w Kolnie z oddziałami przysposabiającymi do pracy – jednostkę, w której realizowany jest obowiązek szkolny – stwierdzono, że na prowadzenie tej szkoły przekazano w 2013 r. kwotę 116.064 zł. Kwota dotacji została ustalona jako iloczyn liczby uczniów i stawki miesięcznej na jednego ucznia przyjętej w umowie zawartej z ZDZ w dniu 6 grudnia 2010 r. w wysokości 300 zł. Aneksem z dnia 25 kwietnia 2012 r. stawka została podwyższona do 312 zł miesięcznie na jednego ucznia. Stawkę tę przyjęto w umowie bez żadnej kalkulacji, z pominięciem unormowań prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty oraz uchwale Nr XLIX/228/10 Rady Miasta Kolno z dnia 28 października 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta Kolno oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym podstaw ustalenia wysokości dotacji Sekretarz Miasta podnosi, że stawka dotacji na ucznia została w umowie zaakceptowana przez obie strony. Wskazuje również, że gimnazjum prowadzone przez ZDZ w Łomży nie stanowi szkoły tego samego typu i rodzaju co gimnazjum prowadzone przez miasto, ponieważ posiada oddziały przysposabiające do pracy. Akceptując tezy dotyczące braku tożsamości typu i rodzaju gimnazjum prowadzonego przez ZDZ i gimnazjum prowadzonego przez miasto należy wskazać, że nie jest to okoliczność uprawniająca do umownego ustalania wysokości dotacji na ucznia. Zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 28 października 2010 r., w przypadku nieprowadzenia przez miasto szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta.  Powielono zatem w uchwale postanowienia zawarte w ostatnim zdaniu art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z przywołanych regulacji wynika zatem, że kwota dotacji dla ZDZ powinna być ustalona w oparciu o kwotę na jednego ucznia gimnazjum otrzymywaną przez gminę w części oświatowej subwencji ogólnej.

Na podstawie danych metryki części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. ustalono podczas kontroli, że dotacja dla ZDZ na prowadzenie Gimnazjum została zaniżona względem kwoty przekazanej. Obliczona podczas kontroli kwota zaniżenia, podana w protokole kontroli, została skorygowana przez inspektora w notatce sporządzonej do protokołu po jego podpisaniu. O treści notatki korygującej obliczenia Skarbnik Miasta został poinformowany przez inspektora telefonicznie w dniu 22 października 2014 r. Z dokonanych obliczeń wynika, że kwota dotacji na 2013 r. na prowadzenie tej szkoły powinna wynosić 182.283 zł, co oznacza jej zaniżenie o 66.219 zł – str. 76-80 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji zadań dotyczących przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii stwierdzono różnicę między dochodami uzyskanymi w 2013 r. z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwocie 242.862 zł a wydatkami poniesionymi na realizację programów wskazanych w art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) w wysokości 214.354,21 zł. Stosownie do przywołanej regulacji dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykorzystuje się wyłącznie na realizację gminnych programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. Różnicy między dochodami z opłat a wydatkami na wskazane cele, wynoszącej 28.407,74 zł, nie uwzględniono w całości przy planowaniu wydatków na realizację wymienionych programów w budżecie miasta na 2014 r. Założono osiągnięcie dochodów w wysokości 240.000 zł i wydatków w wysokości 247.000 zł. W efekcie środki z opłat niewydatkowane w 2013 r. na cele wskazane ustawą w kwocie 21.407,79 zł przeznaczono na inne zadania. W złożonym wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Organizacyjnego oraz Skarbnik Miasta zadeklarowali, że korekty planu wydatków dokona się na najbliżej sesji Rady Miasta – str. 81-83 protokołu kontroli.

Analizując roczne sprawozdanie Urzędu Miasta o udzielonych w 2013 r. zamówieniach publicznych, sporządzone z datą 21 lutego 2014 r., stwierdzono, że w wierszu 22 „zamówienia udzielone instytucji gospodarki budżetowej przez organy władzy publicznej” ujęto kwotę 1.391.737,32 zł netto. Odpowiadała ona wartości robót inwestycyjnych (3 zadania o wartości 523.249,77 zł) zrealizowanych na rzecz miasta przez miejską spółkę z o.o. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej i Gospodarki Wodno-Ściekowej w Kolnie oraz wartości usług w zakresie bieżącego utrzymania infrastruktury miasta (ulice, cmentarze, kanalizacja – 6 zadań o wartości 868.487,59 zł) zrealizowanych przez wymienioną spółkę oraz inną spółkę miejską – Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie – str. 83-84 protokołu kontroli. Należy wskazać, że ujęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w tym wierszu sprawozdania jakichkolwiek zamówień publicznych nie jest możliwe. Zgodnie bowiem z przepisami art. 23-28 ustawy o finansach publicznych instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych, która nie może być tworzona przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy może być tworzona przez ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz organów lub kierowników jednostek wymienionych w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) zawiera natomiast w art. 4 pkt 13 warunki wyłączające stosowanie jej procedur dla zamówień udzielanych instytucji gospodarki budżetowej.

W wyniku kontroli dokumentacji dotyczącej udzielania zamówień publicznych i ich realizacji stwierdzono:

a) sprzeczność w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia na budowę ul. M. Dąbrowskiej w zakresie wysokości zabezpieczenia należytego wykonania umowy, bowiem w specyfikacji ustalono ją na 5% wartości robót, zaś we wzorze umowy będącym załącznikiem do specyfikacji na 10%; faktycznie pobrano zabezpieczenie w wysokości 10% – str. 95 protokołu kontroli,

b) przesunięcie terminu wykonania zamówienia na wykonanie dokumentacji projektowej budowy budynku socjalnego z 15 czerwca 2011 r. na 31 sierpnia 2011 r. bez uzasadnienia powodu wydłużenia terminu realizacji zadania (umowa o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro); w treści umowy przewidziano kary umowne w wysokości 0,05% za każdy dzień zwłoki w wykonaniu zamówienia – str. 87-88 protokołu kontroli,

c) brak wpisów w dziennikach budowy ze strony ustanowionych inspektorów nadzoru branży elektrycznej i sanitarnej przy budowie budynku socjalnego oraz inspektora branży elektrycznej przy budowie ul. M. Dąbrowskiej. Brak zatem udokumentowania należytego wykonywania zleconych przez miasto czynności nadzoru – str. 90 i 95 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie został opracowany plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Burmistrzu, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), zaś wymagania co do jego treści określa art. 23 ust. 1d ustawy. Przed zakończeniem czynności kontrolnych, zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 22 września 2014 r., zatwierdzono stosowny plan – str. 98 protokołu kontroli.

Nie wszystkie gminne jednostki budżetowe władały nieruchomościami na podstawie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Uwaga ta dotyczy Gimnazjum i Przedszkola Miejskiego, które gospodarowały nieruchomościami bez określenia formy władania. W myśl postanowień art. 43 ust. 1 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. Decyzje ustanawiające trwały zarząd na rzecz tych jednostek wydano w trakcie kontroli – str. 98 protokołu kontroli.

Sprawdzenie przestrzegania, związanych z realizacją dochodów ze sprzedaży nieruchomości, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) wykazało, że:

a) w 3 przypadkach nie udokumentowano wypełnienia obowiązku publikacji wyniku przetargu poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu na okres 7 dni, wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia – str. 53 protokołu kontroli,

b) w 2 przypadkach zaniechano pisemnego zawiadomienia osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2 ustawy) – str. 53 protokołu kontroli.

 Badanie prawidłowości zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości wykazało nieprawidłowości przedstawione na str. 54-56 protokołu kontroli:    

a) umowę dzierżawy działki nr 2086 zawarto na okres przekraczający 3 lata (3 lata i 9 miesięcy) bez zastosowania trybu przetargowego w celu wyłonienia dzierżawcy. Rada Miasta nie podejmowała na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu. W trakcie kontroli zawarty został aneksy do umowy, ustalający okres jej obowiązywania na 3 lata. Ponadto zawarto aneksy do 2 umów, z treści których wynikało, że okres 3 lat został przekroczony o 1 dzień,

b) zawieranie umów najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych lub ich części odbywało się bez sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę. Obowiązki dotyczące sporządzania wykazu i zasad jego publikacji określają przepisy art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast wymagania co do jego treści – art. 35 ust. 2.

Kontrola prawidłowości i terminowości wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste wykazała przypadki niepobierania i nieujmowania w księgach odsetek od należności wpłacanych po terminie płatności. Łączna kwota nienaliczonych w 2013 r. odsetek wyniosła 14,18 zł. W zakresie obowiązku ustalenia tej należności naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zaś jej nieujęcie w księgach pozostaje w sprzeczności z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 57-59 protokołu kontroli.   

W toku kontroli dochodów budżetowych badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.           

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem leśnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli 2 informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji – str. 30 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono uchybienia, była prawidłowość naliczania odsetek za zwłokę w przypadku wpłat uiszczanych po upływie ustawowego terminu płatności. Przypadki niepobierania odsetek od zaległości podatkowych wystąpiły w podatku od środków transportowych oraz w podatku od nieruchomości na łączną kwotę 885 zł. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę. Następuje to od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373), stosując stawki określone w obwieszczeniach Ministra Finansów – str. 31-33 i 36 protokołu kontroli.             

Wyniki kontroli prowadzą do wniosku, że wystosowane na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej zalecenie, dotyczące pobierania odsetek od zaległości podatkowych, nie jest należycie realizowane – str. 64 protokołu kontroli.   

Przeprowadzona analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez organ podatkowy wykazała, że nie podjęto właściwych działań egzekucyjnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w stosunku do 28 podatników na łączną kwotę 33.143,03 zł. Tym samym naruszono również regulacje wewnętrzne jednostki zawarte w § 11 załącznika nr 1 do zarządzenia nr 270/10 Pana Burmistrza z dnia 12 stycznia 2010 r. – str. 32, 35-36 i 40-41 protokołu kontroli.               

Badanie regulacji wewnętrznych Urzędu dotyczących podatków i opłat doprowadziło do następujących ustaleń: 

a) wbrew przepisom art. 10 ustawy o rachunkowości w instrukcji prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera nie określono m.in. systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów – str. 45 protokołu kontroli,           

b) pokwitowania (bloczki) opłaty targowej nie zostały przyjęte do księgi druków ścisłego zarachowania, czym naruszono § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 37 protokołu kontroli. 

Weryfikacja rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdań Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy oraz Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za 2013 r. wykazała, że naruszono obowiązujące w okresie objętym kontrolą przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Jak wskazano na str. 46 protokołu kontroli, w podatku od środków transportowych, w kolumnie 3 sprawozdania Rb-PDP (Skutki obniżenia górnych stawek podatków…) zaniżono kwotę skutków o 3.165,25 zł w wyniku nieujęcia skutków obniżenia stawek od 6 autobusów wykorzystywanych do dowozu dzieci do szkół.  

Z kolei w sprawozdaniu Rb-27S nie wykazano w kolumnie "Skutki decyzji wydanych przez organ podatkowy na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa, obliczone za okres sprawozdawczy" skutków umorzenia należności z tytułu podatku od spadków i darowizn stanowiących dochody gminy, udzielanych w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115) w kwocie 1.561 zł – str. 44 i 46 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli skorygowane sprawozdania Rb-PDP i Rb-27S przesłano do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.                

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Burmistrza, mając na uwadze regulacje prawne przywołane w części opisowej wystąpienia, a także przyjęte w regulaminie organizacyjnym zasady funkcjonowania Urzędu Miasta.

2. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały stanowiącej formalną podstawę prowadzenia przez Urząd Miasta wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych.

3. Usunięcie z zakresu czynności pracownika prowadzącego księgi jednostek oświatowych postanowień odnoszących się do prowadzenia ewidencji MOPS.

4. Uaktualnienie instrukcji regulującej zasady sporządzania, obiegu i kontroli dowodów księgowych w zakresie wykazów osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych do wypłaty i dokonywania ich kontroli.

5. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenie ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie wpłat czynszów przekazywanych przez PUK w Kolnie zapisem Wn 133 – Ma 901 w momencie wpływu na rachunek budżetu,

b) zaprzestanie dokonywania między rachunkami bankowymi jednostki przelewów niemających uzasadnienia w treści dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg operacji,

c) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

d) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

e) uwzględnianie przy wycenie środka trwałego wszystkich nakładów poniesionych w związku z daną inwestycją, mając na uwadze przepisy ustawy o rachunkowości określające zasady wyceny środków trwałych,

f) inwentaryzowanie na koniec roku paliwa odpisywanego w koszty w momencie zakupu i ujmowanie wartości ustalonego stanu na koncie 310 z jednoczesną korektą kosztów, jak to wynika z przepisów wewnętrznych jednostki,

g) naliczanie i ujmowanie w księgach, w momencie zapłaty należności lub na koniec każdego kwartału, odsetek od nieopłaconych w terminie należności z tytułu użytkowania wieczystego.

6. Przekazywanie kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych, a następnie egzekwowanie od kierowników jednostek obowiązku sporządzenia i przekazania Panu Burmistrzowi projektów planów finansowych celem dokonania weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej.

7. Udzielanie dotacji celowej instytucji kultury na podstawie umowy, stosownie do postanowień art. 250 ustawy o finansach publicznych.

8. Ustalanie dotacji dla ZDZ w Łomży na prowadzenie gimnazjum z oddziałami przysposabiającymi do pracy w wysokości środków otrzymywanych przez miasto na jednego ucznia tej szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej – jako szkoły innego typu i rodzaju niż gimnazjum prowadzone przez miasto Kolno – mając na uwadze zasady określone uchwałą Rady Miasta Kolno i postanowienia art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

9. Rozliczenie z ZDZ w Łomży kwoty dotacji na prowadzenie gimnazjum z oddziałami przysposabiającymi do pracy za 2013 r., zaniżonej według ustaleń kontroli o 66.219 zł.

10. Przeznaczanie środków z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu, niewydatkowanych w danym roku na cele wskazane ustawą o wychowaniu w trzeźwości…, na realizacje programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii w roku następnym.

11. Zaprzestanie wykazywania w rocznych sprawozdaniach o udzielonych zamówieniach publicznych zamówień udzielonych spółkom utworzonym przez miasto jako zamówień udzielonych instytucji gospodarki budżetowej.

12. Zapewnienie zgodności między treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia i załączonym do niej wzorem umowy.

13. Uzasadnienie powodów aneksowania umów, w szczególności w przypadkach związanych z prawem gminy do naliczenia kar umownych.

14. Egzekwowanie dokumentowania przez inspektorów nadzoru realizacji zleconych im przez miasto czynności w dziennikach budowy.

15. W zakresie zbywania nieruchomości w drodze przetargu:

a) pisemne zawiadamianie wyłonionych w drodze przetargu nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży,

b) dokumentowanie faktu wywieszenia w siedzibie Urzędu informacji o wyniku przetargu.

16. W zakresie prawidłowości zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości:

a) wyłanianie najemców i dzierżawców na okres dłuższy niż 3 lata w drodze przetargu, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 37 ust. 4 i 4a  ustawy o gospodarce nieruchomości,

b) sporządzanie i publikowanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, stosownie do przepisów art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

17. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku leśnego.

18. Prowadzenie czynności sprawdzających na zasadach i w zakresie wymaganym wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej.      

19. Prawidłowe naliczanie i egzekwowanie odsetek od nieterminowych wpłat podatków, mając na względzie przepisy Ordynacji podatkowej oraz przepisy wykonawcze.

20. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.  

21. Uzupełnienie przyjętych zasad rachunkowości dotyczących ewidencji podatków i opłat o elementy wskazane w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli.    

22. Ewidencjonowanie pokwitowań (biletów) opłaty targowej w księdze druków ścisłego zarachowania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży