Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Raczki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 lutego 2015 roku (znak: RIO.V.6001-6/14), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Szymulewski

Wójt Gminy Raczki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Raczki za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Raczki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W okresie objętym kontrolą funkcję Wójta Gminy Raczki sprawował Roman Fiedorowicz.

Na terenie gminy funkcjonują dwie jednostki w formie instytucji kultury – Gminny Ośrodek Kultury w Raczkach i Gminna Biblioteka Publiczna w Raczkach. Kontrolującym okazano księgi rejestrowe instytucji kultury sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Należy wskazać, że z dniem 21 maja 2012 r. rozporządzenie to przestało obowiązywać, ponieważ zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w prawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Zgodnie z jego przepisami rejestr instytucji kultur winien być prowadzony w postaci elektronicznej, pozwalającej na sporządzanie z niego wydruków oraz uniemożliwiającej dokonanie wpisu przez osobę nieuprawnioną. W trakcie kontroli nieprawidłowości w tym zakresie zostały wyeliminowane – rejestr instytucji kultury został sporządzony przez odpowiedzialnego pracownika i opublikowany w formie elektronicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy w dniu 6 lutego 2015 r. – str. 5-6 protokołu kontroli.

         W zakresie dotyczącym instytucji kultury kontrola wykazała ponadto, że dyrektor GOK i kierownik GBP zawarli umowy zlecenia z pracownikiem Urzędu Gminy „na prowadzenie gospodarki finansowej tych jednostek”, co w praktyce oznaczało zawarcie umów zlecenia na prowadzenie ksiąg rachunkowych instytucji kultury. Osoba ta nie jest zatem pracownikiem instytucji kultury. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych może być wyłącznie jej pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie zagadnień wskazanych przepisami art. 54 ust. 1 (m.in. prowadzenia rachunkowości) – str. 6-7 protokołu kontroli.

Analiza zgodności dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) oraz kompletności procedur kontroli zarządczej, wykazała następujące uchybienia:

a) w zakładowym planie kont Urzędu konto 226-1 nosi nazwę „Długoterminowe należności budżetowe – należności zahipotekowane”; należy wskazać, że należności zabezpieczone hipoteką nie stanowią należności długoterminowych, co oznacza, że podlegają one ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Ujmowanie na koncie 226 wyłącznie należności długoterminowych wynika z zasad jego funkcjonowania zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 14-15 protokołu kontroli, 

b) w zakładowym planie kont Urzędu przewidziano w ramach konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” konta od 290-1 do 290-4; wszystkie określono jako odnoszące się do ewidencji odsetek od poszczególnych rodzajów należności; żadne nie odnosi się do należności głównych. Należy wskazać, że zasada automatycznego przenoszenia naliczonych odsetek na konto 290 nie obowiązuje w rozporządzeniu od 1 stycznia 2011 r. Należności z tytułu odsetek podlegają takim samym zasadom w zakresie odpisu aktualizującego jak należności główne, od których zostały naliczone – odpis może być dokonany po zaistnieniu którejś z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy. Oznacza to, że co do zasady podstawa do dokonania odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek powstaje jednocześnie dla odsetek i należności głównej, od której zostały naliczone – str. 15 protokołu kontroli,

c) w dokumentacji zasad rachunkowości postanowiono, że do ksiąg rachunkowych danego roku obrotowego ujmowane będą wszystkie dowody księgowe obciążające dany rok obrotowy dostarczone w terminie do dnia 10 stycznia następnego roku. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. Z 2014 r. poz. 119) sprawozdania roczne Rb-28S Urzędu Gminy należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku, a sprawozdanie zbiorcze złożyć do RIO nie później niż do 20 lutego. Mając na uwadze terminy sporządzania sprawozdań budżetowych, w których wykazywane są zobowiązania, należy ocenić wyznaczenie daty 10 stycznia jako terminu, po którym wpływ dowodów księgowych będzie ujmowany w księgach następnego roku, jako nieuzasadniony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Według art. 4 ust. 4 ustawy jednostka może w ramach przyjętych zasad rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. W wyniku kontroli stwierdzono natomiast, że do kosztów i zobowiązań 2013 roku została ujęta kwota dotycząca 2012 roku w wysokości 32.654,41 zł (wpływ dowodów do Urzędu 11 i 14 stycznia 2013 r.), a w księgach 2014 roku kwota dotycząca 2013 roku w wysokości 21.399,60 zł (wpływ dowodów do Urzędu 13 i 15 stycznia 2014 r.). W efekcie zobowiązań wynikających z tych dowodów nie ujęto w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S odpowiednio za 2012 i 2013 r. – str. 25-27 protokołu kontroli,

d) w regulacjach wewnętrznych nie zostały wymienione wszystkie druki objęte faktycznie ewidencją jako druki ścisłego zarachowania – str. 37 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, wykazało, że:

a) nie przestrzegano zasady ewidencjowania operacji na koncie 133 „Rachunek budżetu” zgodnie z danymi wyciągów bankowych; kontrola wykazała, że według bankowych potwierdzeń sald na 6 rachunkach prowadzonych w ramach konta 133, dotyczących realizowanych projektów, na dzień 31 grudnia 2012 r. powinny być uwidocznione środki w łącznej wysokości 3.223.344,73 zł, podczas gdy z ewidencji wynika suma 3.223.085,99 zł. Różnica w kwocie 258,74 zł wynikała z pominięcia na koncie 133 odsetek dopisanych przez bank do tych środków; zostały one zaksięgowane w ewidencji Urzędu na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”, co stanowiło naruszenie zasady dokonywania zapisów na podstawie wyciągów bankowych również na koncie 130 (Urząd posiada wyodrębnione rachunki bankowe dla dochodów i wydatków) – str. 22-25 protokołu kontroli;

b) błędnie ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zobowiązania z tytułu środków podlegających przekazaniu Izbie Rolniczej jako 2% udziału we wpływach z podatku rolnego oraz z tytułu składek członkowskich na rzecz stowarzyszeń, których członkiem jest gmina; mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia tego typu zobowiązania powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 19 protokołu kontroli;

c) niewłaściwie księgowano koszty odsetek od kredytów, poprzez ujęcie ich na koncie 409 „Pozostałe koszty rodzajowe”; zamiast na koncie 751 „Koszty finansowe”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia. W konsekwencji koszty odsetek zostały błędnie wykazane w rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) za 2013 r., w którym to sprawozdaniu ujęto je w części B „Koszty działalności operacyjnej” poz. IX. „Inne świadczenia finansowe z budżetu” – str. 19 protokołu kontroli;

d) dokonano zapisów w księgach niezgodnie z dowodem księgowym; w dniu 31 stycznia 2013 r. z kasy Urzędu wypłacono kwotę 100 zł z tytułu nadpłaty podatku od środków transportowych, co zostało bezpodstawnie ujęte zapisem ujemnym jako operacja na rachunku bieżącym – Wn 130 – Ma 221-1; dodatkowo dokonano zapisu ujemnego Wn 141 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 221-1. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji wypłatę należało ująć Wn 221 – Ma 101 „Kasa”. Raport kasowy za okres od 21 do 31 stycznia 2013 r. wykazywał stan kasy w wysokości 1.900 zł, natomiast w zestawieniu obrotów i sald za styczeń 2013 r. konto 101 wykazywało saldo po stronie Wn w wysokości 2.000 zł a konto 141 nierealne saldo strony Ma w wysokości 100 zł. Z kolei konto 130 na dzień 31 stycznia 2013 r. wykazywało saldo w wysokości 105.677,85 zł i nie było zgodne z saldem końcowym wyciągu bankowego z tego dnia, które wynosiło 105.777,85 zł – str. 19-20 protokołu kontroli;

e) na rachunku budżetu przechowywano według stanu na 1 stycznia 2013 r. wadium w wysokości 25.000 zł, które powinno pozostawać na rachunku depozytowym ewidencjonowanym na koncie 139 „Inne środki pieniężne” w księgach Urzędu – str. 20 protokołu kontroli;

f) nieprawidłowo księgowano w ewidencji budżetu należności gminy z tytułu środków zaliczonych do dochodów, polegających przekazaniu przez urzędy skarbowe i z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych podlegających przekazaniu przez Ministerstwo Finansów, ujmując je na koncie 140. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia środki zaliczone do dochodów na podstawie stosownych sprawozdań i informacji tych podmiotów należy ujmować zapisem Wn 224 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 901 „Dochody budżetu”, zaś ich wpływ w następnym roku zapisem Wn 133 – Ma 224 – str. 20 protokołu kontroli;

g) zapisem ujemnym Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 w ewidencji budżetu ujęto zwrot środków niewykorzystanych na wydatki budżetowe danego roku przez jednostki budżetowe; naruszono tym samym zasadę ewidencji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych – str. 21 protokołu kontroli;

h) na koncie 221 wykazano na koniec 2013 r. saldo Wn w wysokości 139.025,25 zł, stanowiące per saldo należności w kwocie 142.303,02 zł i zobowiązań w kwocie 3.277,77 zł. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, w sytuacji ujęcia na nim zarówno należności jak i zobowiązań powinno ono wykazywać saldo dwustronne. W konsekwencji o kwotę 3.277,77 zł zaniżono należności i zobowiązania w bilansie Urzędu jako jednostki budżetowej za 2013 r. – str. 33-34 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) – zastąpionego od 2014 r. rozporządzeniem z dnia 16 stycznia 2014 r. – oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wynika, że:

a) GOPS w Raczkach w sprawozdaniu Rb-27S za 2013 r. wykazał, że w rozdz. 85212 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego” uzyskał dochody w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” w wysokości 158,14 zł i w par. 0980 „Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego” w wysokości 14.267,78 zł (razem 14.425,92 zł). Dochody te należało wykazać w par. 2360 „Dochody jst związane z realizacją z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Mimo tego w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S w rozdz. 85212 dochody w par. 0970 i 0980 nie wystąpiły. Kwota ta została właściwie wykazana w par. 2360, aczkolwiek z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wymagającego wykazania danych w sprawozdaniu zbiorczym na podstawie sprawozdań jednostkowych – str. 28 protokołu kontroli;

b) w sprawozdaniu Rb-27S za 2013 r. nie została wykazana nadpłata w kwocie 1.242 zł dotycząca zaliczanych do dochodów środków wnoszonych przez gminy tytułem pokrywania przez nie części kosztów dotacji udzielanej przez gminę Raczki niepublicznemu przedszkolu – str. 29 protokołu kontroli;

c) należności wykazane w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu za 2013 r. nie były w pełni zgodne z danymi ksiąg rachunkowych, ponieważ:

- w części dotyczącej Urzędu w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” wykazano kwotę 142.043,02 zł, podczas gdy na koncie 221 ujęte były należności w wysokości 142.303,02 zł – różnica 260 zł. Stwierdzono, że różnica ta powstała w rozdziale 75618 „Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie umów”, gdzie została wykazana kwota 17.761,29 zł, podczas gdy z ksiąg wynika, że należało wykazać kwotę 18.021,29 zł,

- w części dotyczącej budżetu w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” wykazano kwotę 5.564 zł, a w kolumnie 11 „Nadpłaty” kwotę 603 zł. Kwoty te nie wynikają z ksiąg rachunkowych – ujęto je na podstawie sprawozdań Rb-27 urzędów skarbowych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… na koncie 221 ujmuje się również należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy. Zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty) – str. 29-30 protokołu kontroli; we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec 2013 r. w poz. N4.2 „Pozostałe należności wymagalne” również wykazano kwotę 5.564 zł dotyczącą należności pozostałych do zapłaty wynikających ze sprawozdań urzędów skarbowych – str. 31 protokołu kontroli.

W zakresie wykonania budżetu gminy za 2013 r. stwierdzono, że ostateczna wersja uchwały budżetowej przewidywała realizację dochodów w wysokości 23.152.094 zł i wydatków na poziomie 27.988.999 zł. Plan dochodów wykonano w wysokości 24.947.415,58 zł (107,75%), zaś wydatków w wysokości 27.026.246,52 zł (96,56%). Rozchody planowano w wysokości 2.369.046 zł Planowany deficyt w wysokości 4.836.905 zł nie został osiągnięty – wykonanie budżetu zamknęło się faktycznie deficytem na kwotę 2.078.830,94 zł. Zaprezentowane założenia uchwały budżetowej na 2013 r. ustalono uchwałą Nr XXVI/164/13 Rady Gminy Raczki z dnia 21 sierpnia 2013 r. Jako źródło finansowania budżetu (deficytu i rozchodów) przewidziano przychody z zaciągniętych kredytów i pożyczek w kwocie 2.976.764 zł oraz wolne środki w kwocie 4.229.187 zł. Kontrola wykazała, że wykonanie przychodów nastąpiło w 100% – kredyt planowany do zaciągnięcia w wysokości 2.976.764 zł został zaciągnięty w tej wysokości na podstawie umowy z dnia 25 września 2013 r.

Analizie poddano rozbieżność między kwotą planowanych i wykonanych dochodów, wynoszącą 1.795.321,58 zł. Z wyjaśnień złożonych przez Skarbnika wynika m.in., że Było to m.in. wynikiem realizacji przez Gminę Raczki nieplanowanych dochodów w zakresie odszkodowań za przyjęte grunty pod budowę Obwodnicy Augustowa (…) Wójt Gminy podjął decyzję o ujęciu uzyskanych środków w projekcie budżetu na 2014 r., jako przychody z tytułu wolnych środków. Stwierdzono, że w 2013 r. tytułem wskazanych odszkodowań gmina uzyskała kwotę 1.183.383,60 zł. Dochody z tego tytułu nie zostały ujęte po stronie planu dochodów budżetu, mimo że decyzje w sprawie odszkodowań za poszczególne działki wpływały do Urzędu Gminy sukcesywnie w okresie od 7 września do 7 października 2013 r. (wpływ środków z nich wynikających miał miejsce między 27 września a 31 października 2013 r.). Wiedzę na temat części decyzji ustalających nieplanowane dochody gminy były Wójt posiadał już przed podpisaniem umowy w sprawie kredytu na kwotę 2.976.764 zł. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że nieujęcie odszkodowań w budżecie po stronie dochodów było działaniem zamierzonym.

Odnosząc się do zaprezentowanego stanu faktycznego należy zwrócić uwagę, że gmina nie miała rzeczywistej potrzeby zaciągania w celu sfinansowania budżetu na 2013 r. kredytu w pełnej kwocie przewidzianej w budżecie, tj. 2.976.764 zł. Zaciągnięcie zobowiązania w tej wysokości skutkowało m.in. koniecznością ponoszenia zwiększonych kosztów z tytułu obsługi zadłużenia częściowo zbędnego dla finansowania budżetu. Wiedza w sprawie uzyskania pierwotnie nieplanowanych dochodów była dostępna w momencie podpisywania umowy z bankiem, jednakże nie skutkowała wprowadzeniem zmian po stronie dochodów w uchwale budżetowej i zmniejszeniem planowanego deficytu. Prognozę kwoty dochodów budżetu na 2013 r. w ostatecznej wersji należy więc uznać za nierzetelną – str. 48-49, 94-95 i 130-133 protokołu kontroli.

         Kontrola zagadnień dotyczących dzierżawy nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem na cele rolnicze wykazała, że kontrolowana jednostka we wszystkich przypadkach naliczała od czynszu podatek VAT. Jest to sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Do 31 grudnia 2013 r. dzierżawa gruntów przeznaczonych na cele rolnicze korzystała ze zwolnienia od podatku VAT na podstawie § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2013 r. poz. 247, ze zm.). Natomiast od 1 stycznia 2014 r. analogiczne zwolnienie wynika z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz. U. z 2013 r. poz. 1722, ze zm.). Suma bezpodstawnie pobranego podatku VAT w latach 2013-2014 wynosiła 350,81 zł – str. 89-91 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość uzyskiwania dochodów z najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono, że w umowie najmu lokalu socjalnego zastosowano niewłaściwą stawkę czynszu w świetle art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przywołanym przepisem stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Zarządzeniem nr 100/04 z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za wynajem lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy ówczesny Wójt ustalił najniższą stawkę czynszu w wysokości 0,55 zł za 1 m2 lokalu, a zatem ustalona umową stawka czynszu za najem lokalu socjalnego nie mogła przekraczać kwoty 0,27 zł za 1 m2. Kontrola wykazała zaś, że w umowie najmu lokalu socjalnego zastosowano stawkę w wysokości 0,99 zł za 1m2. Suma czynszu nadpłaconego przez najemcę lokalu socjalnego stanowiła w latach 2012-2014 kwotę 1.553,76 zł – str. 92-94 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Poddanie badaniu dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego pozwoliło stwierdzić uchybienie polegające na niewyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku rolnego od podatnika o numerze ewidencyjnym …[1] Jest to nieprawidłowość naruszająca art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.), gdyż osoby fizyczne są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego. Opisana nieprawidłowość świadczy o niedostatecznej reakcji służb podatkowych na wadliwe zachowanie podatnika w zakresie obowiązku składania informacji podatkowych, co z kolei świadczy o niezrealizowaniu przez organ podatkowy obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur wskazywanych treścią przepisów działu V tej ustawy. Wymiar podatku w przypadku tego podatnika wynosił 285 zł – str. 56 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt deklaracji) podatkowych przez:

- 1 podatnika podatku rolnego (70 dni po terminie), kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonej po terminie wynosiła 561 zł – str. 61 protokołu kontroli,

- 1 podatnika podatku od nieruchomości (60 dni po terminie), kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonej po terminie wynosiła 38.777 zł – str. 69 protokołu kontroli,

- 6 podatników podatku od środków transportowych od osób fizycznych (średnio 65 dni po terminie), kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 15.223 zł – str. 72 protokołu kontroli.

Wskazuje to, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Późniejsze złożenie korekt deklaracji miało również wpływ na terminowość wpłat podatku. Naruszenie przedmiotowego obowiązku zgodnie z treścią art. 56 § 4 Kodeksu karnego skarbowego może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe.

W trakcie badania zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania osób prawnych stwierdzono, że podatnik o numerze …[2] w złożonej deklaracji podatkowej na podatek od nieruchomości nie wykazał budowli. W trakcie trwania kontroli, w związku z wszczętym postępowaniem podatkowym, podatnik złożył korekty deklaracji za lata 2013-2014 wykazując budowle o wartości 2.100 zł. Suma zaniżenia podatku wynosiła 84 zł – str. 69 protokołu kontroli.

Kontrolując ewidencję księgową dotyczącą kont… i ….[3], prowadzonych dla podatników podatku rolnego, oraz konta …[4]prowadzonego dla podatnika podatku od nieruchomości stwierdzono, że podatnicy będący osobami prawnymi dokonują wpłat podatku w kasie Urzędu Gminy Raczki. Zgodnie z art. 6a ust. 8 pkt 3 ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Lasów Państwowych są obowiązane wpłacać obliczony w deklaracji podatek na rachunek budżetu właściwej gminy – str. 62 oraz 69-70 protokołu kontroli.

Badanie procedur dotyczących przeprowadzania kontroli podatkowych pozwoliło stwierdzić, że członkowie komisji nie posiadają legitymacji służbowych i – co za tym idzie – przystępują do czynności kontrolnych bez jej okazania. Jest to niegodnie z art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej z którego wynika, iż wszczęcie kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem § 4 i art. 284a § 1, następuje poprzez doręczenie kontrolowanemu lub osobie, o której mowa w art. 281a, upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej – str. 86 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy 7 decyzji uznaniowych wynika, że w 2 przypadkach (poz. 1 i 6 w tabeli zawartej w protokole kontroli) decyzję o umorzeniu zaległości podatkowej podjęła pracownica wskazana w pkt V.1.2.1.2 protokołu kontroli, która ma upoważnienie wyłącznie do podpisywania (przygotowywania) samej decyzji w imieniu Wójta a nie do decydowania o udzieleniu ulgi w podatkach w postaci umorzenia. To bowiem od decyzji organu podatkowego (a nie od pracownika zajmującego się kompletowaniem dokumentów) zależy czy uzna, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Jednocześnie ich wystąpienie nie determinuje pozytywnej decyzji organu podatkowego, albowiem jest on uprawniony, a nie zobowiązany do rozważenia, czy w ogóle, a jeżeli tak to, w jakiej części, zaległość może być umorzona. Z wyjaśnień pracownika wynika, że wszystkie wnioski podatników były konsultowane z Wójtem i tylko przez przeoczenie nie ma jego akceptacji (podpisu). W 2 kolejnych poddanych badaniu decyzjach (poz. 4 i 7 w tabeli) stwierdzono brak dowodów potwierdzających opisaną we wnioskach sytuację podatnika. Organ podatkowy przywilej zastosowania ulgi uzyskuje dopiero wówczas, gdy zostanie dowiedzione, że ma do czynienia z sytuacją – ustaloną w trakcie postępowania podatkowego – występowania ważnego interesu podatnika lub publicznego. W innym przypadku organ podatkowy nie ma uprawnień do zastosowania ulgi. Natomiast ich występowanie umożliwia dowolne dysponowanie tym uprawnieniem. Stanowisko takie ma potwierdzenie w orzecznictwie m.in. w wyroku NSA z 29 października 2010 r. (II FSK 1017/09), w którym skład sędziowski potwierdził, że: „(…) użyte w omawianym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "może", wskazuje jednoznacznie na to, że decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Oznacza to, że prawem do umorzenia zaległości podatkowych dysponuje organ podatkowy na zasadzie uznania administracyjnego. Jeżeli zatem wystąpią zdarzenia lub okoliczności nadzwyczajne, to organ podatkowy jest władny do ich oceny w aspekcie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego i może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową. (…)”. Ponadto WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (I SA/Łd444/10), stwierdził, iż „(…) Bez względu na uregulowania art. 67b ordynacji w każdym przypadku organ udzielający ulgi powinien stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 67a § 1 ustawy. Jeżeli ważny interes podatnika lub interes publiczny nie występują w sprawie, organ podatkowy nie może udzielić ulg w spłacie należności, nawet jeżeli pomoc taka byłaby dopuszczalna na gruncie odrębnych przepisów, w tym art. 67b ordynacji podatkowej …” – str. 82-85 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) badaniu poddano m.in. udzielenie zamówienia na bieżącą konserwację dróg na terenie gminy Raczki. Stwierdzono, że zamawiający nie zastosował się do dyspozycji art. 92 ust. 2 Prawa zamówień publicznych i nie zamieścił zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty na stronie internetowej Urzędu – str. 113 protokołu kontroli.

         Kontrolą objęto również wydatki na wynagrodzenia. W § 8 ust. 4 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy określono, że nagroda pieniężna może być przyznawana pracownikom także z okazji świąt państwowych oraz samorządowych, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej – str. 105-106 protokołu kontroli.

Prawidłowość zaszeregowania oraz ustalania poszczególnych składników wynagrodzenia sprawdzono na próbie 11 pracowników wskazanych w protokole kontroli. Kontrola wykazała jeden przypadek nieprawidłowego ustalenia okresu uprawniającego do otrzymywania dodatku stażowego. Pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli dodatek stażowy był zwiększany o 1% począwszy do grudnia każdego roku i od grudnia 2014 r. wynosił 18%. Stwierdzono jednakże, iż dodatek stażowy należało zwiększać począwszy do marca (od marca 2014 r. winien wynosić 18%). Do wyliczenia dodatku stażowego jednostka uwzględniała bowiem dwukrotnie ten okres, w którym pracownik wykazał jednocześnie pracę w gospodarstwie rolnym rodziców i odbywanie stażu w towarzystwie ubezpieczeniowym – str. 107 protokołu kontroli.

         Kontrola przyznawania i wypłaty dodatków specjalnych wykazała, że w przypadku 5 pracowników dodatki specjalne stanowiły stały składnik wynagrodzenia – zostały przyznane na czas nieokreślony. Ponadto w związku z przyznaniem dodatku zadania wskazane jako podstawa jego przyznania zostały wpisane do zakresu obowiązków pracownika, któremu przyznano dodatek. Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Mając na uwadze bezterminowość powierzonych zadań oraz fakt przypisania ich w obowiązujących pracownika zakresach czynności, środki przyznane tytułem dodatku specjalnego powinny stanowić składnik wynagrodzenia zasadniczego – str. 107-109 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta przez Romana Fiedorowicza.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązku głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie kierownikom instytucji kultury na obowiązek zatrudnienia głównego księgowego, mając na uwadze, że stanowisko to zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych powinien zajmować pracownik jednostki.

2. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) dostosowanie zasad funkcjonowania kont 226 i 290 w zakładowym planie kont Urzędu Gminy do obowiązujących przepisów, uwzględniając uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) ustalenie dnia, do którego wpływające do Urzędu dowody księgowe kwalifikowane są jako podlegające ujęciu w księgach roku poprzedniego z uwzględnieniem obowiązków sprawozdawczych w zakresie wykazywania zobowiązań, mając na uwadze brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w tym zakresie daty 10 stycznia,

c) wskazanie wszystkich rodzajów dokumentów objętych ewidencją druków ścisłego zarachowania:

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów na kontach 130 i 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

b) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu wpłat na rzecz Izby Rolniczej i składek na rzecz stowarzyszeń na koncie 240,

c) ujmowanie kosztów odsetek od kredytów i pożyczek na koncie 751 oraz wykazywanie ich jako kosztów finansowych w rachunku zysków i strat,

d) dokonywanie zapisów w księgach rachunkowych zgodnie z dowodami księgowymi dokumentującymi daną operację,

e) ujmowanie należności z tytułu środków podlegających przekazaniu przez urzędy skarbowe i Ministerstwo Finansów na koncie 224 w ewidencji budżetu, zamiast na koncie 140.

f) zaniechanie ujmowania na rachunku budżetu środków z tytułu wadiów,

g) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki,

h) ujmowanie na koniec kwartału na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających ze sprawozdań urzędów skarbowych.

4. Zapewnienie prawidłowego sporządzania sprawozdawczości poprzez:

a) sporządzanie sprawozdań zbiorczych na podstawie sprawozdań jednostkowych,

b) sporządzanie sprawozdań jednostkowych zgodnie z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych,

c) wskazanie kierownikowi GOPS na wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S dochodów osiągniętych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami w par. 2360 klasyfikacji budżetowej.

5. Monitorowanie w trakcie roku planu i realizacji budżetu pod kątem realności jego założeń przekładających się na zaciąganie zobowiązań służących sfinansowaniu deficytu lub spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

6. Zaniechanie doliczania podatku VAT do czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolnicze. Rozliczenie z dzierżawcami podatku VAT bezpodstawnie pobranego w latach 2013-2014 w łącznej wysokości 350,81 zł.

7. Ustalenie prawidłowej, w świetle art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów…, stawki czynszu za najem lokalu socjalnego. Rozliczenie z najemcą tego lokalu czynszu pobranego w latach 2012-2014 w kwocie zawyżonej o 1.553,76 zł.

8. Wyegzekwowanie od wszystkich podatników brakujących informacji podatkowych.

9. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej celem skutecznej reakcji na przypadki nieterminowego składania przez podatników deklaracji podatkowych.

10. Egzekwowanie od podatników będących osobami prawnymi dokonywania wpłat podatków na rachunek budżetu gminy.

11. Przestrzeganie przepisów materialnego prawa podatkowego i Ordynacji podatkowej a także  kompetencji w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

12. Przestrzeganie, wynikających z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej, zasad przeprowadzania kontroli podatkowych poprzez wydanie legitymacji służbowych wszystkim członkom komisji biorącym udział w przeprowadzaniu kontroli.

13. Zamieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

14. Wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu dotyczącymi podstaw przyznawania nagród a obowiązującymi przepisami.

15. Prawidłowe ustalanie miesiąca zwiększenia stawki dodatku stażowego pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli.

16. Zaniechanie przyznawania dodatku specjalnego za wykonywanie zadań, które nie mają cech okresowego powierzenia dodatkowych zadań lub okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, a stanowią stałą (bezterminową) zmianę zakresu czynności. Ustalanie dodatkowej gratyfikacji w takiej sytuacji poprzez zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

        w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach