Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Sztabin

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 lutego2015 roku (znak: RIO.V.6001-5/14), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Drągiewicz

Wójt Gminy Sztabin

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sztabin za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Sztabin na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Czynności kontrolne mające na celu ocenę dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, względem regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazały następujące nieprawidłowości:

a) nie zostały określone stosowane w jednostce metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalenia wyniku finansowego, które powinny być zawarte w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 13-14 protokołu kontroli,

b) nie uregulowano systemu ochrony dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, tj. zagadnień wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 14 protokołu kontroli,

c) w wykazie zbiorów tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 14 protokołu kontroli,

d) w wykazie kont bilansowych budżetu ujęto konta, które nie wynikają z załącznika nr 2 do rozporządzenia oraz przyjętych zasad ewidencji na kontach budżetu; nie są również wykorzystywane do ewidencji operacji gospodarczych; nieprawidłowość dotyczy kont: 137, 138, 228, 268, 907, 908, 967 – są to symbole kont przewidziane przepisami poprzedzającymi aktualnie obowiązujące rozporządzenie – str. 14 protokołu kontroli,

e) nie zmodyfikowano nazw niektórych kont w związku ze zmianami wprowadzonymi aktualnie obowiązującym rozporządzeniem, co dotyczyło kont 140, 960 i 961 w planie kont dla budżetu oraz kont 080 401, 409, 640, 760, 810, 840, 860, 980 w planie kont dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – str. 14-16 protokołu kontroli,

f) w wykazie kont pozabilansowych dla budżetu pominięto konto 992 „Planowane wydatki budżetu”, na którym dokonuje się ewidencji planu wydatków – str. 15 protokołu kontroli. Konto to bezpodstawnie przewidziano zaś – jak wynika z opisu na str. 16 protokołu kontroli – w planie kont dla Urzędu,

g) w wykazie kont bilansowych Urzędu Gminy ujęto bezpodstawnie takie konta jak 406 „Odsetki od kredytów” (odsetki podlegają ewidencji na koncie 751 „Koszty finansowe”) i 853 „Fundusze pozabudżetowe” (obowiązujące przepisy prawa nie przewidują formy funduszy pozabudżetowych w gospodarce finansowej gminy) – str. 15 protokołu kontroli,

h) w opisie konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w zakładowym planie kont zawarto postanowienia sprzeczne ze stosowanym w praktyce rozwiązaniem, polegającym na realizacji przez Urząd Gminy dochodów i wydatków bezpośrednio z rachunku budżetu; wynika to z niedostosowania do potrzeb jednostki opisu konta wynikającego z załącznika nr 3 do rozporządzenia, odnoszącego się głównie do sytuacji, gdy Urząd dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bieżącym – str. 16 protokołu kontroli.

Zaprezentowane ustalenia świadczą o tym, że zakładowe plany kont budżetu i Urzędu opracowano niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika wskazówka do ograniczania standardowych planów kont o konta dotyczące operacji niewystępujących w jednostce. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o rachunkowości przyjęte zasady (polityka) rachunkowości jednostki to wybrane i stosowane przez jednostkę rozwiązania dopuszczone przepisami prawa, zasady te powinny zawierać postanowienia stanowiące rzeczywistą podstawę prowadzenia rachunkowości.

         Badanie prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, wykazało, że:

a) operacje dotyczące realizacji dochodów, wynikające z wyciągów bankowych, dekretowano zbiorczo na wyciągu, według grup dochodów, przy braku wskazania dekretu przy poszczególnych operacjach ujętych na wyciągu; utrudnia to znacznie powiązanie poszczególnych operacji ujętych w wyciągu bankowym ze zbiorczym dekretem – str. 18 protokołu kontroli,

b) zapisy księgowe opatrywano jedną datą oznaczającą datę dokumentu; zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 19 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo ewidencjonowano środki otrzymywane na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników; ujmowano je na koncie 135-3 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” w korespondencji z kontem 853-3 „Fundusze pozabudżetowe”, mimo że nie stanowią one funduszu celowego. Prawidłowym ujęciem wpływów niestanowiących środków funduszu celowego oraz niebędących dochodami budżetu powinno być zaewidencjonowanie na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 20 protokołu kontroli,

d) stosowano nieprawidłową korespondencję kont przy ewidencji przyjętej do kasy opłaty skarbowej – wpłata Wn 101-2 „Znaki skarbowe” – Ma 141 „Środki pieniężne w drodze” oraz odprowadzenie gotówki z kasy do banku Wn 141 – Ma 101-2. Wpłaty do kasy dochodów nieprzypisanych powinny być księgowane Wn 101 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, odprowadzenie gotówki na rachunek budżetu Wn 141 – Ma 101, zaś je wpływ na rachunek Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu” i równolegle Wn 130 – Ma 141 – str. 20-21 protokołu kontroli,

e) odsetki od kredytów księgowano – w związku ze wskazanym wyżej błędnym rozwiązaniem przyjętym w zakładowym planie kont – jako koszty rodzajowe na utworzonym w tym celu koncie 406, zamiast jako koszty finansowe na koncie 751, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia; mimo tego koszty odsetek od kredytów wykazano w prawidłowej pozycji rachunku zysków i strat – jako koszty finansowe – str. 21 protokołu kontroli,

f) przekazane z budżetu gminy dotacje księgowano w momencie przelewu bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”; zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia dotacje przekazane ujmuje się na stronie Wn konta 224 w ewidencji Urzędu, a na konto 810 przenosi się z konta 224 kwoty dotacji w części uznanej za wykorzystaną i rozliczoną – str. 21 protokołu kontroli.

g) nieprawidłowo prowadzono ewidencję na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, na którym na początku roku nie przypisywano należności na dany rok z tytułu podatków pomimo, że przypis taki dokonywany był w ewidencji analitycznej na cały rok na indywidualnych kontach podatników. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, a także z § 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), ujmuje się na nim należności z tytułu dochodów budżetowych (m.in. z tytułu podatków) oraz odpisy (zmniejszenia należności). Zaniechanie dokonywania przypisu w ewidencji syntetycznej narusza również przepisy ustawy o rachunkowości, a mianowicie:

- art. 20 ust. 1, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym,

- art. 16 ust. 1, według którego konta ksiąg pomocniczych (analitycznych) zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej,

- art. 24 ust. 2 wymagający, aby zapisy dokonane w księgach odzwierciedlały stan rzeczywisty (zasada rzetelności ksiąg rachunkowych).

Na konto 221 wprowadzano na koniec każdego kwartału kwotę równą dochodom wykonanym w tym okresie (wpływy minus zwroty), przez co konto to nie wykazywało salda na dzień sprawozdawczy. W sprawozdaniach Rb-27S za marzec, czerwiec i wrzesień należności pozostałe do zapłaty wykazywane były na podstawie ewidencji analitycznej. Kwotę faktycznie istniejących należności (zaległości) wprowadzano na konto syntetyczne 221 według stanu na koniec roku, na podstawie ewidencji analitycznej – str. 22- 23 protokołu kontroli,

h) zaniechano księgowania w ewidencji syntetycznej zaległości podatkowej, którą Pan Wójt decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. postanowił rozłożyć na raty; zaległość dotyczyła podatku od nieruchomości za lata 2009-2010 w kwocie 47.311,59 zł wraz z odsetkami w kwocie 6.018 zł (wystąpiła po złożeniu przez podatnika korekty deklaracji). Ustalone zostały miesięczne terminy płatności rat począwszy od 31 maja 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. Należność nie została przypisana w ewidencji syntetycznej, a powinna być ujęta – w części dotyczącej płatności przypadających w kolejnych latach budżetowy – na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” (w korespondencji z kontem 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”), a w części przypadającej na dany rok – na koncie 221 (w korespondencji z kontem 720). Na początek każdego roku powinno nastąpić przeksięgowanie kwoty przypadającej do zapłaty w danym roku z należności długoterminowych do należności krótkoterminowych – Wn 221 – Ma 226 oraz Wn 840 – Ma 720. W odróżnieniu od zaprezentowanego w poprzednim punkcie sposobu wprowadzania w badanej jednostce należności do ewidencji syntetycznej, omawianej należności nie ujęto w księdze głównej na koniec 2013 r. Wynosiła ona na dzień 31 grudnia 2013 r. 21.024 zł. Nieujęcie jej w ewidencji syntetycznej spowodowało niewykazanie w bilansie Urzędu oraz w sprawozdaniu Rb-N. Wykazana została natomiast w całości w sprawozdaniu Rb-27S za 2013 r. – na podstawie ewidencji analitycznej. Zgodnie z obowiązującym w 2013 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) w sprawozdaniu Rb-27S należało wykazać należności, których termin płatności przypadał na dany rok budżetowy – § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia. W związku z tym, że termin płatności kwoty 21.024 zł przypadał na 2014 i 2015 r., należność ta nie podlegała wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S według zasad obowiązujących w 2013 r. W wyniku kontroli przypisano na koncie syntetycznym 221 kwotę 1.128 zł podlegającą spłacie w 2015 r. – str. 23-24 i 27 protokołu kontroli,

i) nieprawidłowo ewidencjonowano w księgach budżetu na kontach 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” rozliczenia ze szkołami; dochody i wydatki realizowane przez 3 szkoły księgowane były zbiorczo na tych kontach, co naruszało postanowienia załącznika nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencję szczegółową do kont 222 i 223 prowadzi się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów i wydatków budżetowych. Od 2014 r. ewidencja na tych konta prowadzona jest prawidłowo – str. 24-25 protokołu kontroli,

j) rozliczenia z tytułu ryczałtów samochodowych ujmowano na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, które zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia służy do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia – str. 25 protokołu kontroli,

k) niezgodnie z przyjętymi zasadami rachunkowości pod datą 31 października 2013 r. na koncie 310 „Materiały” ujęto wartość drewna pozyskanego z lasów gminnych; według regulacji wewnętrznych nie prowadzi się ewidencji opału i paliwa na koncie 310, a ujmuje się na nim jedynie stan ustalony na koniec roku w drodze inwentaryzacji – str. 160-161 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości wykazywania danych w sprawozdaniach budżetowych wykazała, że niektóre dane wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2013 r. nie wynikały z ksiąg rachunkowych, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Obecnie analogiczny wymóg zgodności danych sprawozdawczych z ewidencyjnymi wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119). Stwierdzono mianowicie, że w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2013 r., w części dotyczącej Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, w rozdziale 85212 „Świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…” badana jednostka wykazała kwotę należności 190.532,92 zł, która nie wynikała z ksiąg rachunkowych Urzędu. Kwota ta dotyczyła należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, które realizowane są przez GOPS i ewidencjonowane w księgach tej jednostki. Kwota 190.532,92 zł została wykazana przez GOPS w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym za IV kwartał 2013 r., nie została zaś wykazana w sprawozdaniu Rb-27S GOPS za 2013 r. Nieprawidłowość powyższa dotyczyła również sprawozdań Rb-27S w części dotyczącej Urzędu Gminy sporządzonych za miesiące kończące kwartał w trakcie 2013 r., w których wykazano z tego tytułu należności na koniec marca (166.147,50 zł), czerwca (175.002,22 zł) i września (183.455,51 zł). Skarbnik Gminy w wyjaśnieniu wskazała, że W wyniku błędnej interpretacji przepisów GOPS nie wykazywał należności dotyczących funduszu alimentacyjnego w sprawozdaniu RB-27S, gdyż stał na stanowisku, iż są to należności Gminy nie jednostki budżetowej. W sprawozdaniu Rb-27ZZ takowe jednak wykazywał. (…) po zakwestionowaniu prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-27S przedkładanego przez GOPS od III kwartału 2014 roku sprawozdania jednostkowe GOPS zawierają powyższe należności i są sporządzane prawidłowo.

Kontrola dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej wykazała, że trzech przedsiębiorców spośród sześciu prowadzących wydobycie żwiru na terenie gminy nie wywiązywało się z obowiązku składania informacji o ilości wydobytej kopaliny. Jak wynika z ustaleń kontroli jeden przedsiębiorca w ogóle nie składa informacji, a dwóch nie złożyło informacji za I półrocze 2013 r. Ponadto w przypadku jednego z przedsiębiorców stwierdzono, że na podstawie informacji złożonej w dniu 31 stycznia 2013 r. (za II półrocze 2012 r.) niesłusznie uiścił opłatę w kwocie 30,60 zł. Zgodnie z art. 137 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm.) przedsiębiorca jest zobowiązany do składania informacji w terminie jednego miesiąca po upływie I i II półrocza. Opłata eksploatacyjna płatna jest za okresy półroczne, bez wezwania w terminie jednego miesiąca po upływie każdego półrocza. W przypadku, jeżeli wysokość opłaty należnej za okres rozliczeniowy nie przekracza 300 zł, obowiązek jej zapłaty nie powstaje. Nie zwalnia to z obowiązku przedłożenia informacji (art. 137 ust. 4 ustawy).

Opłata eksploatacyjna stanowi dochód własny gminy, w związku z czym Pan Wójt winien każdorazowo zawiadamiać organ koncesyjny o niewypełnianiu przez przedsiębiorcę obowiązków ustawowych poprzez nieprzedłożenie gminie informacji o ilości wydobytej kopaliny. Jak wynika z wyjaśnienia złożonego przez zastępcę Pana Wójta, brak informacji dotyczy tylko tych przedsiębiorców, którzy nie dokonywali wydobycia, co wynika z informacji uzyskanych telefonicznie od organów koncesyjnych, do których składali wymagane informacje (do wyjaśnienia załączono jedną z brakujących informacji). Jednocześnie w wyjaśnieniu podkreślono, że w przypadku wykazania wydobycia, organ koncesyjny ustali wysokość należnej opłaty, więc nie wywołuje to negatywnych skutków dla gminy. Ponadto w wyjaśnieniu wskazano, że pomimo braku takiego obowiązku pracownik odpowiedzialny merytorycznie przypomina przedsiębiorcom o obowiązku złożenia informacji. Akceptując tezy zaprezentowane w wyjaśnieniu należy jednak wskazać, że formalnie gmina nie posiada dokumentu potwierdzającego brak obowiązku wniesienia opłaty przez przedsiębiorcę za dany okres rozliczeniowy, a także iż zaniechanie przedsiębiorcy narusza art. 137 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego. Właściwe zatem jest formalne zawiadamianie przez Pana organu koncesyjnego o naruszeniu przepisów ustawy przez przedsiębiorcę, bowiem organ koncesyjny wyposażony jest w instrumenty oddziaływania na przedsiębiorcę w zakresie przestrzegania ustawy i warunków koncesji określone w art. 37 Prawa geologicznego i górniczego – str. 99-100 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów pobieranych z najmu lokali użytkowych stwierdzono, że zgodnie najemcy winni płacić miesięczny czynsz w terminie 7 dni od daty otrzymania faktury. Najemcom wysyłano faktury listami zwykłymi, w związku z czym brak daty potwierdzenia odbioru uniemożliwia jednoznaczne wskazanie terminu płatności a w konsekwencji i dnia, od którego należy naliczać odsetki za uchybienie temu terminowi. Odsetki za opóźnienie były naliczane najemcom, jednakże wyłącznie od zaległości istniejących na koniec kwartału. Jeżeli zaś zaległy czynsz wpłacony został chociażby 1 dzień przed upływem kwartału (zaległość nie występowała na koniec kwartału) odsetek za zwłokę nie naliczano. Zaniechanie naliczania i ujmowania w księgach odsetek należnych w momencie zapłaty należności stanowi naruszenie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wymagającego naliczenia ich w momencie zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału. Stwierdzony stan faktyczny narusza także obowiązujący od dnia 11 lutego 2012 r. art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), który zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym z tytułów cywilnoprawnych – str. 85 i 88-89 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli.

Badanie zagadnienia powszechności doręczania decyzji wymiarowych wykazało 9 przypadków braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (łącznie na kwotę 1.298 zł). Z dokonanych ustaleń wynika, że podstawowymi przyczynami niedoręczenia są brak ustalenia spadkobierców w przypadkach gdy podatnicy nie żyją oraz brak skutecznego ustalenia miejsca pobytu podatników nieprzebywających pod wskazanym adresem. W przypadku podatników nieżyjących organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100, w zw. z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Natomiast brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla takiej osoby, nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w zw. z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym organ podatkowy, jako zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 Ordynacji – str. 72-73 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień w omawianej należności. W wyniku weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosków o przyznanie ulgi inwestycyjnej stwierdzono, że w jednym przypadku (decyzja …[1] FW z dnia 30 grudnia 2013 r.) organ podatkowy udzielił ulgi inwestycyjnej od niewłaściwie ustalonej kwoty poniesionych nakładów inwestycyjnych tj. zawyżonej o 30 zł. Zaniżenie udzielonej ulgi wynosiło 7,50 zł – str. 56 protokołu kontroli.

Z kolei w trakcie analizy uchwały Rady Gminy Sztabin Nr XV/150/04 z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości stwierdzono niezgodność treści § 1  uchwały z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu (współposiadaniu) emerytów i rencistów, którzy przekazali gospodarstwa rolne na rzecz Skarbu Państwa z wyłączeniem budynków i gruntów wykorzystywanych do działalności gospodarczej. Przywołany wyżej art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do ustalania prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten w obecnym brzmieniu dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanych wyżej przepisach. Organ wykonawczy gminy zaniechał przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zgodnie z przepisami limitującymi zwolnienia w podatku od nieruchomości – str. 61-62 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez 5 podatników podatku od środków transportowych ustawowych terminów składania korekt deklaracji w większości przypadków skutkowało nieterminowymi wpłatami przypisanego podatku. Kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 1.903 zł – str. 68-69 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono uchybienia, które polegały na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) wymagających od wierzyciela w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast z treści § 3 ust. 1 obowiązującego do dnia 21 maja 2014 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) wynikało, że jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) określają wysokości kwoty zaległości, od której należy bezwzględnie prowadzić działania upominawcze i egzekucyjne. Z konstrukcji przepisów zawartych w ustawie i rozporządzeniu, dotyczących działań windykacyjnych, wynika, że mają być one podejmowane systematycznie i niezwłocznie, tj. w najbliższym możliwym terminie po uzyskaniu informacji o nieopłaceniu podatku. Na dzień 31 grudnia 2013 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi wystąpiła w łącznym zobowiązaniu pieniężnym i wynosiła 4.005,20 zł – str. 77 protokołu kontroli.

         Analiza zagadnień dotyczących instytucji kultury wykazała, że plany finansowe sporządzone przez kierowników Gminnego Ośrodka Kultury w Sztabinie i Gminnej Biblioteki Publicznej w Sztabinie były zatwierdzane przez Pana Wójta. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.) stanowi w art. 27 ust. 3, że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Z przywołanych przepisów nie wynika kompetencja do zatwierdzania planu finansowego przez organizatora – str. 174 protokołu kontroli.

W treści obowiązującego w Urzędzie Gminy regulaminu wynagradzania pracowników stwierdzono postanowienie przewidujące, że w indywidualnych przypadkach pracodawca może przyznać dodatek specjalny na czas nieokreślony (§ 11 ust. 2 regulaminu wynagradzania). Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) dodatek specjalny może być przyznany tylko z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest więc, według przywołanego przepisu ustawy, zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego – str. 104-105 protokołu kontroli.

         Analiza przyznawania i wypłaty dodatków specjalnych wykazała, że w przypadku 3 pracowników dodatek specjalny został przyznany z uzasadnieniem, które polegało na wskazaniu zadań tożsamych z obowiązującymi pracowników zakresami czynności. Nieprawidłowość ta dotyczyła pracowników zatrudnionych na stanowisku inspektora ds. zamówień publicznych i inwestycji, inspektora ds. wymiaru podatku i podinspektora ds. wymiaru podatku. W świetle przywołanego wyżej art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie wykazano więc przesłanki zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, która jest ustawowo określonym warunkiem przyznawania dodatku specjalnego – str. 109-111 protokołu kontroli.

Sprawdzona została również prawidłowość stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Weryfikacja dokumentacji dotyczącej udzielenia zamówienia na dowóz uczniów do szkół prowadzonych przez gminę w roku szkolnym 2012/2013 i 2013/2014 wykazała, że zamawiający nie zastosował się do dyspozycji art. 26 ust. 3 ustawy przewidującego wezwanie wykonawcy do złożenia wymaganych specyfikacją istotnych warunków zamówienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. W specyfikacji przyjęto, że warunek posiadania odpowiedniego potencjału technicznego zostanie spełniony w sytuacji, gdy wykonawca będzie posiadał przynajmniej cztery autobusy z minimum 48 miejscami siedzącymi w każdym autobusie. Natomiast jeden z wykonawców biorących udział w postępowaniu dołączył wykaz, w którym – według danych z dowodu rejestracyjnego – jeden z czterech autobusów dysponował 47 miejscami siedzącymi. W złożonym wyjaśnieniu pracownik odpowiedzialny za przeprowadzenie procedury udzielenia zamówienia stwierdził, że firma ta była dotychczasowym wykonawcą usługi polegającej na dowozie uczniów do szkół w latach 2010-2012, do realizacji której używała przedstawionych w ofercie autobusów, w trakcie oceny ofert omyłkowo przeoczyłem fakt mniejszej o jedno miejsce ilości miejsc w autobusie (…) Podczas oceny ofert, oceniając spełnianie warunku dotyczącego posiadania odpowiedniego potencjału technicznego, oprócz załączonych kopii dowodów rejestracyjnych autobusów wziąłem pod uwagę złożone przez Wykonawcę oświadczenie (…) w trakcie realizacji zamówienia fakt ten nie miał znaczenia gdyż liczba dowożonych uczniów nie zwiększyła się, a raczej zmalała – str. 128-129 protokołu kontroli.

W 2013 i 2014 r. dotację z budżetu gminy otrzymywało Społeczno-Oświatowe Stowarzyszenie Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym „Edukator” w Łomży prowadzące szkołę podstawową w Jaminach. Wysokość dotacji wyniosła w 2013 r. 240.275,86 zł, w tym 231.625,57 zł na szkołę podstawową i 8.650,29 zł na oddział przedszkolny działający przy tej szkole. Z kolei kwota zaplanowana w budżecie na 2014 r. wynosiła 240.328,00 zł z czego 229.070 zł przewidziane zostało na szkołę podstawową, a 11.258 zł na oddział przedszkolny. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwały Nr XXIV/151/09 Rady Gminy Sztabin, uchylonej w 2013 r. przez obecnie obowiązującą uchwałę Nr XVI/171/2013. W uchwałach określono tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż gmina oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania. W wyniku kontroli stwierdzono, że zarówno w 2013 jak i 2014 r. do wyliczenia kwoty dotacji na jednego ucznia nie uwzględniono wydatków z rozdziału 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” oraz wydatków poniesionych z paragrafów dotyczących wynagrodzeń rozdziału 80195 „Pozostała działalność”, związanych z kosztami obsługi administracyjno-finansowej szkół prowadzonych przez gminę Sztabin – str. 139-144 protokołu kontroli.

W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazuje, że wydatków tych nie uwzględniono przy obliczaniu kwoty dotacji w wyniku błędnej interpretacji art. 80 ust. 2 i 3 ustawy (…) począwszy od 2015 roku do wyliczenia dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez inny niż gmina organ lub podmiot zostaną ujęte wszelkie wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazuje jednocześnie na brak możliwości obliczenia wydatków na obsługę finansowo-księgowa szkół w latach 2013-2015, ponieważ pracownicy wykonujący te zadania w zakresach czynności przypisane mają prowadzenie spraw administracyjnych związanych z działaniami oświatowymi, aczkolwiek takich, do których prowadzenia zobowiązana jest Gmina, jako organ prowadzący. Wśród tych zadań wskazano m.in. prowadzenie spraw związanych z dofinansowaniem kosztów kształcenia młodocianych pracowników czy rozliczeniem dotacji celowej na wyposażenie szkół w podręczniki.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) ustalenie metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalenia wyniku finansowego,

b) uregulowanie zagadnień dotyczących sposobu ochrony dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów,

c) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

d) usunięcie z zakładowego planu kont budżetu kont 137,138, 228, 268, 907, 908 967, a z planu kont Urzędu Gminy kont 406 i 853,

e) wyeliminowanie sprzeczności między nazwami kont przyjętymi w zakładowych planach kont budżetu i Urzędu Gminy a przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

f) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych budżetu konta 992 „Planowane wydatki budżetu”,

g) dostosowanie opisu konta 130 do faktycznie stosowanego rozwiązania, polegającego na tym, że Urząd Gminy nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bieżącym.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) uwzględnienie zawartych w protokole kontroli uwag dotyczących sposobu dekretacji dowodów dokumentujących realizację dochodów,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości,

c) ewidencjonowanie operacji dotyczących środków na dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników za pośrednictwem kont 139 i 240,

d) ewidencjonowanie przyjęcia do kasy opłaty skarbowej oraz jej odprowadzenia na rachunek budżetu w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

e) księgowanie kosztów odsetek od kredytów na koncie 751,

f) księgowanie dotacji przekazanych z budżetu gminy na koncie 224 w ewidencji Urzędu; przenoszenie kwot ujętych na koncie 224 na konto 810 po uznaniu ich za wykorzystane i rozliczone,

g) ujmowanie kwoty przypisu należności z tytułu dochodów budżetowych jednocześnie na koncie syntetycznym 221 i w ewidencji analitycznej prowadzonej do tego konta, mając na celu zapewnienie zgodności ewidencji syntetycznej z analityczną oraz rzetelność sald wynikających w trakcie roku z konta syntetycznego 221,

h) przypisywanie należności posiadających cechy należności długoterminowych na koncie syntetycznym 226, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia oraz wykazywanie ich jako należności długoterminowych w sprawozdaniach Rb-N oraz w bilansie Urzędu,

i) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu ryczałtów samochodowych na koncie 234,

j) ewidencjonowanie drewna opałowego zgodnie z przepisami wewnętrznymi określającymi zasady ewidencji opału,

k) naliczanie odsetek od nieterminowo regulowanych należności również w momencie wpłaty należności wniesionej po terminie, a nie tylko od zaległości istniejących na koniec kwartału.

3. Sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S wyłącznie na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych.

4. Podejmowanie działań zmierzających do zapewnienia realizacji przez przedsiębiorców obowiązku składania gminie informacji o ilości wydobytej kopaliny, w szczególności poprzez zawiadamianie organu koncesyjnego o braku informacji.

5. Dostarczanie faktur najemcom lokali użytkowych w sposób umożliwiający potwierdzenie daty ich doręczenia, mając na uwadze możliwość jednoznacznego ustalenia terminu płatności i dnia powstania zaległości, od którego należy naliczać odsetki.

6. Prowadzenie działań zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji wymiarowych mając na uwadze zasadę powszechności opodatkowania oraz wskazane przepisy ustaw.  

7. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa we wskazanych przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do terminowości składania deklaracji podatkowych.

8. Stosowanie prawidłowo ulg ustawowych w podatku rolnym.

9. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz aktualnie obowiązujące akty wykonawcze.

10. Zaprzestanie zatwierdzania planów finansowych instytucji kultury.

11. Usunięcie z regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu zapisu przewidującego przyznawanie dodatku specjalnego na czas nieoznaczony.

12. Przyznawanie dodatku specjalnego w sytuacji powierzenia pracownikowi dodatkowych zadań lub zwiększenia obowiązków służbowych, mając na uwadze, że zawarcie w uzasadnieniu przyznania tego składnika wynagrodzenia zadań spoczywających już na pracownikach na podstawie zakresów czynności nie stanowi okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

13. Wzywanie wykonawców, którzy nie przedstawili dokumentów wymaganych specyfikacją istotnych warunków zamówienia w zakresie potwierdzania spełniania warunków udziału w postępowaniu, do ich uzupełnienia. Dołożenie większej staranności przy formułowaniu warunków udziału w postępowaniu w zakresie dostosowania ich do faktycznych potrzeb zamawiającego.

14. W zakresie dotacji dla stowarzyszenia „Edukator” w Łomży na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Jaminach:

a) ustalanie wysokości dotacji z uwzględnieniem wydatków na obsługę finansowo-księgową szkół oraz na dokształcanie i doskonalenia nauczycieli,

b) ponowne przeliczenie dotacji przyznanej na 2013 i 2014 r. poprzez uwzględnienie wydatków na wyżej wymienione cele; poinformowanie w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych o wysokości zwiększenia dotacji dla stowarzyszenia „Edukator”.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

            Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

        w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach