Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Radziłowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia13 października 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-5/14), o treści jak niżej:

Pan

Robert Ziemkiewicz

Wójt Gminy Radziłów

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Radziłów za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Radziłów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzając:

a) nieprawidłowe saldo na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności’. Jak wynika z ustaleń kontroli, należności z tytułu dochodów budżetowych ujęte na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w kwocie 65.522,97 zł pomniejszono w bilansie o kwotę odpisu aktualizującego wynoszącą 1.168,86 zł, która odpowiadała wartości odsetek od zaległej należności cywilnoprawnej. Świadczy to o pozostawaniu na koncie 290 salda ustalonego według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; odpis należności głównej powinien być zaś ewidencjonowany zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 – str. 9 protokołu kontroli,

b) brak w ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 011 „Środki trwałe” cech identyfikujących niektóre obiekty inwentarzowe (np. numerów fabrycznych zestawów komputerowych, długości sieci wodociągowej i kanalizacyjnej). Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych pozwalających na ich identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 91 protokołu kontroli,

c) ujęcie w książce środków trwałych wartości nakładów poniesionych na drogi gminne, bez wskazania parametrów (długości, liczby, lokalizacji) dróg i podania wartości każdej z nich. Taki sposób zaewidencjonowania wartości dróg należy uznać za sprzeczny z zasadami prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011, która – według załącznika nr 3 do rozporządzenia – powinna zapewnić ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych oraz należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji – str. 91 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących na terenie gminy uregulowań dotyczących zagadnień z zakresu gospodarowania mieniem gminy wykazała, że obowiązująca uchwała Nr XVI/316/10 Rady Gminy Radziłów z dnia 11 listopada 2011 r. określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, podjęta w dniu 15 grudnia 2011 r., nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Od 22 października 2007 r. uchwała powinna bowiem regulować kwestie dzierżawy i najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. Podkreślenia wymaga, że pomimo użycia w nazwie przywołanej uchwały Rady Gminy Radziłów zwrotu „na czas nieoznaczony”, z jej treści nie wynika, aby odnosiła się ona do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony. W związku z powyższym, do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów dzierżawy i najmu na czas nieoznaczony, może Pan zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Gminy. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, że zasady zawierania umów na czas nieoznaczony powinny być określone uchwałą, ponieważ forma każdorazowego ubiegania się o zgodę Rady może być stosowana jedynie do czasu ich określenia.

Sprawdzenie wymaganych prawem regulacji dotyczących gospodarowania nieruchomościami wykazało ponadto, iż wbrew postanowieniom art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), w uchwale Nr LIV/316/10 Rady Gminy Radziłów z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie określono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony, wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu oraz warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy – str. 43 protokołu kontroli.

W kwestii wyposażania jednostek organizacyjnych gminy w majątek stwierdzono, że Zakład Komunalny w Radziłowie (funkcjonujący w formie jednostki budżetowej) włada nieruchomością (lokal o pow. 460,32 m2 usytuowany na działce nr 1123/5) na podstawie umowy dzierżawy z dnia 28 lutego 2013 r. Zgodnie z przepisami art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) właściwą formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną jest trwały zarząd. Według art. 4 pkt 10 tej ustawy przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W wyjaśnieniu wskazał Pan, iż w celu przekazania nieruchomości w trwały zarząd należałoby wydzielić grunt niezbędny do prawidłowego korzystania z pomieszczeń; nadto przekazanie w takiej formie pomieszczeń umożliwiło gminie odzyskanie podatku VAT, gdyż jednostka budżetowa uznawana jest jako odrębny podatnik VAT – str. 47-48 protokołu kontroli.

Analiza terminowości uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste gruntów wykazała przypadki dokonania płatności po terminie, nie skutkujące jednakże naliczaniem i pobieraniem przez gminę odsetek od nieterminowych płatności. Powodem tego stanu było m.in. sformułowanie zawarte w zarządzeniu nr 103/10 Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawie przyjęcia zasad (polityki) rachunkowości: w jednostce nie ujmuje w księgach rachunkowych odsetek od należności i zobowiązań, jeżeli ich wysokość wynikająca z jednej faktury nie przekracza kosztów wysłania wezwania do zapłaty. Wskazania wymaga, że przepisy wewnętrzne jednostki odnoszą się ogólnie do odsetek od należności, nie precyzują też okresu, za jaki odsetki nie będą naliczane (np. miesiąc, kwartał, rok). Może to powodować bezpodstawne zaniechanie naliczania odsetek np. na koniec kwartału, które za cały rok budżetowy od danego dłużnika przekraczałyby kwotę określoną przepisami wewnętrznymi. Należy też wskazać, że od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), który wymaga od jednostki sektora finansów publicznych ustalania przypadających jej należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny. W prawie powszechnie obowiązującym brak zaś przepisu upoważniającego do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). Ponadto stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wynika zaś, że odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 50-51 protokołu kontroli.

Ustalono, że dotychczas Rada Gminy Radziłów nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych oraz podziałem nieruchomości. Z przepisów art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściciele nieruchomości (i w ograniczonym zakresie użytkownicy wieczyści) powinni uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, z zastrzeżeniem art. 143 ust. 1. Przepis art. 98a ustawy daje ponadto podstawę do wydawania decyzji ustalających opłaty adiacenckie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Kontrolującym okazano protokół Nr XXXIII/09 z sesji Rady Gminy Radziłów odbytej 6 lipca 2009 r. Wynika z niego, że pracownik Urzędu wyjaśnił radnym konieczność podjęcia uchwały w powyższej sprawie, jednakże radni w głosowaniu odrzucili uchwalenie przygotowanego projektu uchwały. Opłaty adiacenckie stanowią określone prawem, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 53-54 protokołu kontroli.

W zakresie poprawności ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obowiązujących w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. ustalono, iż nie były respektowane zasady i tryb określone ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Kontrola ujawniła, że w procedurze ustalania taryf nie wystąpił etap ich zatwierdzenia przez Radę Gminy na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy. Wynikało to z nieprzedłożenia przez Pana Wójta do zatwierdzenia przez Radę wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (Zakładu Komunalnego w Radziłowie), przedłożonego Panu przez przedsiębiorstwo w dniu 19 października 2012 r. Obowiązujące w 2013 r. taryfy weszły w życie na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy, stanowiących że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 od dnia złożenia wniosku, taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Wskazania wymaga, iż wejście w życie taryf ogłosił dyrektor ZK w dniu 28 grudnia 2012 r., czym naruszył art. 24 ust. 9 ustawy zobowiązujący do ogłoszenia taryf w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia w ich życie. Dodatkowo stwierdzono, że przedstawiony w dniu 19 października 2012 r. Panu Wójtowi wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie zawierał uzasadnienia, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem w uzasadnieniu powinny znaleźć się informacje dotyczące zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia, standardów jakościowych usług, w tym informacja dotycząca wpływu określonej taryfy na ich poprawę, spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów oraz zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf – str. 54-55 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiadała przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), wprowadzone Pana zarządzeniem nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. Z przyjętych regulacji wynikało, że przy zamówieniu o wartości większej niż 7.000 euro istniał obowiązek przeprowadzenia rozeznania rynku w sposób telefoniczny, pisemnie, e-mail lub przy wykorzystaniu druków potwierdzających ceny publikowane w Internecie wraz ze złożeniem zapytań ofertowych do co najmniej 3 wykonawców. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 7.000 euro zrezygnowano z obowiązku stosowania postanowień regulaminu. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), weszła w życie nowelizacja art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Nowelizacja ustawy skutkowała zmodyfikowaniem przez Pana przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, wyrażonym postanowieniami zarządzenia nr 25/2014 z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu dotyczącego zasad postępowania w zakresie wydatkowania środków publicznych na realizację zamówień, których wartość szacunkowa nie przekracza równowartości kwoty 30.000 euro. Z zawartych w nim regulacji wynika, że dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 15.000 euro (odpowiadającej sumie 63.373,50 zł według średniego kursu złotego w stosunku do euro określonego przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1692)) przyjęte procedury, zakładające konkurencyjność postępowania, znajdują zastosowanie. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 15.000 euro, podobnie jak w zarządzeniu poprzedzającym, przyjęto odstąpienie od obowiązku stosowania procedur określonych regulaminem.

Podkreślenia wymaga, że regulacje wewnętrzne obowiązujące do dnia 16 kwietnia 2014 r., z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, nie zapewniały udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów wyrażonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych. Teza ta znajduje potwierdzenie tym bardziej w odniesieniu do procedur obecnie obowiązujących jednostce, według których próg wartości szacunkowej zamówienia, od którego przewidziano konkurencyjność postępowania, wynosi 15.000 euro, tj. przekracza wartość 14.000 euro, od którego – do czasu dokonania nowelizacji Prawa zamówień publicznych – uzależnione było stosowanie przepisów tej ustawy. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro, świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy – str. 12 protokołu kontroli.

W kwestii prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono ponadto brak kontrasygnaty Skarbnika Gminy na niektórych umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 12, 69 i 84 protokołu.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka dokonywała w 2013 r. w firmie MARKO A. Jurski z Radziłowa zakupu usług dowozu uczniów niepełnosprawnych z terenu gminy do Szkoły Specjalnej w Grajewie w oparciu o umowę z dnia 2 stycznia 2013 r. zawartą na okres do 28 czerwca 2013 r. oraz umowę z dnia 2 września 2013 r. obowiązującą do 20 grudnia 2013 r. Łączna wartość netto zakupionych usług w 2013 r. wyniosła 71.988,94 zł netto, co odpowiadało sumie 17.559,99 euro według średniego kursu złotego w stosunku do euro określonego przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 282, poz. 1650), tj. przekraczała próg, od którego uzależniony był w okresie objętym kontrolą obowiązek stosowania procedur ustawy Prawo zamówień publicznych. W rozbiciu na poszczególne umowy wartość netto usług dowozu wynosiła odpowiednio 40.871,60 zł i 31.117,34 zł. Nie stwierdzono, aby zawarcie umów odbyło się na zasadach określonych przepisami Prawa zamówień publicznych. Należy dodać, iż firma MARKO A. Jurski z Radziłowa świadczyła na rzecz gminy usługi dowozu uczniów niepełnosprawnych także w roku 2012 r. (podstawę stanowiły dwie umowy – z 2 stycznia i 3 września 2012 r.). Łączna wartość netto zakupionych w tym okresie usług wyniosła 64.534,19 zł netto, co stanowiło równowartość 16.054,88 euro. Właściwe oszacowanie wartości zamówienia polegającego na dowozie uczniów niepełnosprawnych w 2013 r., przeprowadzone z zastosowaniem norm zawartych w art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, stanowiących, iż podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi powtarzające się okresowo jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie 12 poprzednich miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, powinno było skutkować jego zleceniem w trybie Prawa zamówień publicznych. Z wyjaśnienia złożonego przez inspektora Urzędu Gminy do spraw oświaty wynika m.in., że ze względu na specyfikę dowozu, żadna firma świadcząca dowóz dzieci na terenie gminy nie była zainteresowana dowozem tych dzieci (…) umowy z przewoźnikiem MARKO zawierane były na okres terminowy, ze względu, iż gmina ubiegała się o dofinansowanie na zakup samochodu do przewozu osób niepełnosprawnych ze środków PFRON. Artykuł 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych ustanawia zasadę, że zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Z kolei według art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych – str. 69 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji i innych robót budowlanych. W wyniku oględzin wykonania zadania „Zagospodarowanie terenu przy świetlicy w miejscowości Klimaszewnica” stwierdzono rozbieżności między dokumentacją (tj. projektem i kosztorysem powykonawczym) a stanem stwierdzonym podczas oględzin:

a) w przedmiarze robót budowlanych, w części dotyczącej opisu ogólnego i charakterystyki etapu II „Ogrodzenie terenu od zaplecza”, wskazano „ogrodzenie od zaplecza z siatki stalowej powlekanej o wys. 1,60 m na słupkach stalowych z rur Fi 70/2 cm długości 280 cm obsadzonych w gruncie i obetonowanych 20x20x120 cm powyżej terenu betonem „B-20””; faktyczna głębokość obetonowania, stwierdzona podczas oględzin, zamiast 120 cm wynosi nie więcej niż 90 cm,

b) na boisku i terenie przyległym do boiska stwierdzono kilkadziesiąt sztuk (zrównanych z powierzchnią boiska) kawałków betonowych, kamieni (bruk), masy butmicznej (asfaltu), nadto powierzchnia boiska pod trawą miała kolor jasny, nieodpowiadający kolorowi mieszanki torfu i humusu. Przedmiar robót i kosztorys powykonawczy zawierał zaś poz. 34 „Przygotowanie i rozścielenie warstwy wegetacyjnej z mieszanki torfu i humusu gr. 10 cm przy użyciu sprzętu mechanicznego pod nawierzchnią sportową boiska do piłki nożnej” wycenioną w ofercie na 39.050,74 zł netto,

c) w dokumentacji wykazano jako poz. 38 „Wykonanie nawierzchni z trawy sportowej mieszanką o wysokiej odporności”; w wyniku oględzin stwierdzono miejscowo brak trawy – str. 82 protokołu kontroli.

         Badając dokumentację dotyczącą procesu zlecania i realizacji inwestycji pn. „Budowa kanalizacji sanitarnej Mścichy-Ostrowik i termomodernizacja oczyszczalni ścieków w Radziłowie” stwierdzono, że całkowita wartość inwestycji to kwota 962.938,51 zł. Inwestycja współfinansowana była środkami PROW w kwocie 361.035,84 zł, w związku z czym Urząd Marszałkowski przeprowadził kontrolę jej realizacji. Z protokołu kontroli Urzędu Marszałkowskiego z dnia 27 listopada 2013 r. wynikają rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym w zakresie poz. 42-44, dotyczące elementu „fundament i zabudowa agregatu prądotwórczego”. W piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia 2 grudnia 2013 r. poinformowano kontrolowaną jednostkę o odmowie wypłaty części pomocy w wysokości 902,33 zł z powodu zaistniałych rozbieżności. Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka podejmowała działania w celu wyegzekwowania od wykonawcy (Zakładu Murarskiego sp. j. W. Krahel z Dąbrowy Białostockiej) nadpłaconego wynagrodzenia – str. 76-77 protokołu kontroli.

W 2013 r. Społeczno-Oświatowe Stowarzyszenie Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym EDUKATOR z Łomży otrzymało z budżetu gminy dotację w łącznej wysokości 471.321,86 zł na prowadzenie Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Klimaszewnicy oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Klimaszewnicy wraz z oddziałem „0”. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 90 ust. 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w odniesieniu do Punktu Przedszkolnego oraz art. 80 ust. 3 tej ustawy w odniesieniu do Szkoły Podstawowej.

W zakresie dotacji dla Punktu Przedszkolnego stwierdzono, że uchwałą Nr XLVI/263/10 Rady Gminy Radziłów z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie gminy Radziłów oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustalono jej wysokość – dla podmiotu prowadzącego wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty – na każdego ucznia w kwocie nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego (zapis zgodny z treścią art. 90 ust. 2d ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2015 r.). Dodania wymaga, iż na mocy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), z dniem 1 września 2013 r. weszła w życie regulacja o następującej treści: „Do dnia 31 sierpnia 2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej licznie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, otrzymywanej przez gminę”.

Odnośnie zaś dotacji dla Szkoły Podstawowej, obowiązywała regulacja zawarta w § 9 uchwały stanowiąca, iż osoby prowadzące publiczne szkoły podstawowe otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez gminę. Nie stwierdzono, aby w przywołanej uchwale Rady Gminy zawarto postanowienia odnoszące się do sposobu ustalania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina. Oddziały przedszkolne zostały wprowadzone do systemu oświaty od 1 września 2004 r. jako jedna z form wychowania przedszkolnego funkcjonująca obok przedszkoli, punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Jednakże nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzająca tę formę wychowania przedszkolnego nie zmieniła brzmienia przepisów dotyczących udzielania dotacji z budżetu gminy dla jednostek oświatowych (art. 80 i art. 90 ustawy), tak aby regulowały one udzielanie dotacji również oddziałom przedszkolnym. Stan prawny został zmieniony dopiero przywołaną wyżej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (obowiązującą od dnia 1 września 2013 r.). Zgodnie z art. 6 tej ustawy do 31 sierpnia 2016 r. przepisy m.in. art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (założono jednocześnie, iż ostatecznie z dniem 1 września 2016 r. oddziały przedszkolne z mocy prawa staną się przedszkolami – art. 5 ust. 1). Omawiany przepis odsyła do stosowania odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych – tzn. z uwzględnieniem wszelkich odmienności sytuacji prawnej pomiędzy przedszkolami, o których mowa w art. 80 ustawy o systemie oświaty a oddziałami przedszkolnymi w szkołach podstawowych utworzonymi przez podmioty niepubliczne – przepisów o dotowaniu przedszkoli publicznych utworzonych przez podmioty inne niż gmina. Przepisy zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2013 r. stanowią, iż przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Zatem podstawę dotacji na jednego ucznia oddziału przedszkolnego przy Publicznej Szkole Podstawowej w Klimaszewnicy winna stanowić równowartość wydatków na jednego ucznia gminnego oddziału przedszkolnego z terenu gminy Radziłów. Z danych sprawozdania Rb-28S z wykonania planu finansowego wydatków gminy w 2013 r. wynika, iż występował rozdział 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”. Ponadto odpowiednie zastosowanie znajduje również przepis art. 80 ust. 4 mówiący o obowiązku ustalenia przez organ stanowiący trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Oznacza to, że należy uzupełnić przepisy uchwały obowiązującej w gminie Radziłów o zapisy odnoszące się w powyższym zakresie do oddziałów przedszkolnych. Mimo braku odpowiednich uregulowań wewnętrznych podstawę dotacji udzielanej oddziałowi przedszkolnemu przy Publicznej Szkole Podstawowej w Klimaszewnicy w praktyce stanowiły wydatki bieżące poniesione w rozdziale 80103 objęte planem finansowym Szkoły Podstawowej w Radziłowie prowadzonej przez gminę.

Przeprowadzona analiza wykazała nieprawidłowe ustalenie kwoty dotacji dla Stowarzyszenia EDUKATOR w 2013 r. na funkcjonowanie Publicznej Szkoły Podstawowej w Klimaszewnicy, co wynikało z uwzględnienia w podstawie naliczenia dotacji jedynie wydatków bieżących przewidzianych w Szkole Podstawowej w Radziłowie (w wysokości 1.142.605 zł) w przeliczeniu na liczbę uczniów tej szkoły (132,33), zamiast wydatków bieżących poniesionych we wszystkich szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na liczbę uczniów tych szkół, jak tego wymagają przepisy art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Na terenie gminy funkcjonują bowiem jeszcze trzy szkoły tego samego typu i rodzaju, a mianowicie Szkoła Podstawowa w Słuczu, Szkoła Podstawowa w Mścichach i Szkoła Podstawowa w Kramarzewie, do których w 2013 r. uczęszczali uczniowie w liczbie 108,34. Nadto należy dodać, że w ramach wydatków bieżących do podstawy obliczenia dotacji błędnie ujęto wydatki sklasyfikowane w rozdziale 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” dotyczące jedynie Szkoły Podstawowej w Radziłowie (przyjmując kwotę 2.713 zł), podczas gdy prawidłowo należało uwzględnić poniesione w tej podziałce klasyfikacji wydatki innych szkół podstawowych z terenu gminy (tj. kwotę 4.550,70 zł). Z dokonanych w trakcie kontroli przez Skarbnika wyliczeń wynika, że po uwzględnieniu w podstawie naliczenia dotacji wydatków bieżących wszystkich szkół podstawowych (w wysokości 2.529.068,55 zł), w tym także wydatków wspólnych poniesionych w rozdziale 80146 oraz wydatków na obsługę finansowo-księgową, wysokość dotacji na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Klimaszewnicy (klas I-VI) powinna być wyższa w stosunku do dotacji przekazanej o 89.892,76 zł.

Wskazania wymaga jednocześnie, że zaniżoną sumę dotacji (wyliczoną w trakcie kontroli na kwotę 89.892,76 zł) prawidłowo należałoby dodatkowo zmodyfikować w związku z faktem obliczenia jej wysokości przy uwzględnieniu całości wydatków bieżących sklasyfikowanych w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”, które (w szczególności w zakresie par. 4260, 4270, 4280, 4300, 4350, 4370, 4410 i 4430) poniesione zostały wspólnie na uczniów szkół podstawowych, oddziałów przedszkolnych i zespołów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę. Z danych kontroli oraz statutów szkół w Radziłowie, Słuczu, Mścichach i Kramarzewie wynika, iż są to publiczne szkoły podstawowe z klasami I-VI oraz oddziałami przedszkolnymi i zespołami przedszkolnymi działającymi na podstawie ustawy o systemie oświaty. Według zbiorczego sprawozdania Rb-28S za rok 2013, w planach finansowych szkół występował rozdział 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”, przy czym wydatki w nim sklasyfikowane dotyczyły wyłącznie wypłat wynagrodzeń i pochodnych dla nauczycieli i obsługi (jak należy domniemywać nauczycieli i obsługi oddziałów i zespołów przedszkolnych), zakupu materiałów (na kwotę 804,49 zł), badań lekarskich i odpisów na ZFŚS. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby w budżecie gminy Radziłów wyodrębniono rozdział 80106 „Inne formy wychowania przedszkolnego”, pomimo że w statutach szkół podstawowych wskazano na funkcjonowanie zespołów przedszkolnych. Jednocześnie nie stwierdzono, aby Rada Gminy Radziłów ustaliła sieć prowadzonych przez gminę publicznych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z jej uzupełnieniem o inne formy wychowania przedszkolnego, do czego zobowiązują przepisy art. 14a ust. 1 i 1a ustawy o systemie oświaty, obowiązujące we wskazanej wersji do dnia 1 września 2016 r. (przywołane przepisy, na podstawie art. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (w związku z likwidacją oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych), z dniem 1 września 2016 r. otrzymują bowiem nowe brzmienie: „rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli; w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego”). Zatem z racji ustalenia przez ustawodawcę odmiennych zasad obliczania dotacji dla szkół podstawowych, oddziałów przedszkolnych i innych form wychowania przedszkolnego, właściwym jest – w przypadku ujęcia tzw. wydatków wspólnych w jednym rozdziale (np. 80101) – dokonanie ich proporcjonalnego przeliczenia na średnioroczną liczbę uczniów odrębnie szkół podstawowych, oddziałów przedszkolnych oraz innych form wychowania przedszkolnego.

         W zakresie obliczenia dotacji dla oddziału przedszkolnego przy publicznej Szkole Podstawowej w Klimaszewnicy (pomijając fakt nieuregulowania przez Radę Gminy zasad udzielania dotacji dla oddziału przedszkolnego, o czym była wyżej mowa) stwierdzono analogiczną nieprawidłowość jak wyżej, tj. uwzględnienie w podstawie jej obliczenia jedynie wydatków poniesionych w rozdziale 80103 dla oddziału przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w Radziłowie (wydatki w kwocie 139.997 zł w przeliczeniu na liczbę wychowanków 47,33), zamiast całości wydatków sklasyfikowanych w tej podziałce dotyczących oddziałów przedszkolnych we wszystkich czterech szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę. Według danych sprawozdania Rb-28S wydatki te stanowiły kwotę 367.953,89 zł. Z dokonanego w trakcie kontroli przez Skarbnika obliczenia dotacji dla oddziału przedszkolnego, uwzględniającego całość wydatków w rozdziale 80103 w przeliczeniu na łączną liczbę wychowanków (96), wynika zaniżenie dotacji o sumę 10.483,66 zł. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż do jej wyliczenia przyjęto liczbę 96 wychowanków, na którą składali się zarówno wychowankowie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych jak i zespołów przedszkolnych (tzw. innych form wychowania przedszkolnego w rozumieniu ustawy o systemie oświaty), co wynikało z faktu niewyodrębnienia rozdziału 80106 „Inne formy wychowania przedszkolnego”. Przykładowo w Szkole Podstawowej w Radziłowie średnia liczba wychowanków oddziału przedszkolnego wynosiła 32,33, zaś oddziału wychowania przedszkolnego 15). Nadto do obliczenia nie przyjęto wszystkich wydatków bieżących (głównie z rozdziału 80101, ustalonych proporcjonalnie na jednego wychowanka), ograniczając się do wydatków rozdz. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”.

Z ustaleń kontroli wynika również, że dotację na prowadzenie przez Stowarzyszenie EDUKATOR Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Klimaszewnicy ustalono niezgodnie z zasadami określonymi postanowieniami uchwały Rady Gminy Radziłów, a także przepisami art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Wyliczenia dotacji dokonano bowiem w oparciu o wydatki bieżące poniesione w rozdziale 80103 przez Szkołę Podstawową w Radziłowie (367.953,89 zł) w przeliczeniu na wychowanków oddziału przedszkolnego i zespołu przedszkolnego przy tej szkole (47,33), przyjmując jednocześnie 48% tych wydatków (co stanowiło sumę dotacji 16.324,88 zł). Wskazania wymaga, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami dotację na każdego ucznia objętego inną formą wychowania przedszkolnego (w tym przypadku punktu przedszkolnego) należało ustalić w kwocie nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę (z zaznaczeniem, iż od dnia 1 września 2013 r. podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie stanowiące dochody budżetu gminy). W przypadku zaś braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny były stanowić wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego (z zaznaczeniem, iż od dnia 1 września 2013 r., podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu tej gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1 ustawy o systemie oświaty otrzymywaną przez gminę). Z danych kontroli nie wynika, aby gmina prowadziła przedszkole publiczne, którego definicję zawiera art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a zatem prawidłowo dotację na prowadzenie Niepublicznego Punktu Przedszkolnego należało ustalić w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 1 września 2013 r. – str. 67-68 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.        

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym i podatkiem leśnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 23 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 54 przypadkach stwierdzono brak informacji. Z kolei w kontrolowanej próbie podatku leśnego brakowało 7 informacji – str. 27-28 protokołu kontroli.        

Weryfikacja dokumentacji dotyczącej ulg w podatku rolnym wykazała, że w przypadku dwóch decyzji dotyczących ulg inwestycyjnych nieprawidłowo wyliczono kwoty ulg – łączne skutki finansowe wyniosły 86,04 zł (zawyżono kwotę jednej ulgi o 62,01 zł i zaniżono drugiej o 24,03 zł). W trakcie kontroli, decyzjami Pana Wójta Nr Fn.3121.3.2013/2014 GW oraz Fn.3121.4.2013/2014 GW skorygowano kwoty udzielonych ulg – str. 25 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Gminy Radziłów nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Czynności kontrolne wykazały, że przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Pan Wójt. W trakcie kontroli, dnia 27 czerwca 2014 r., na posiedzeniu sesji zwyczajnej Rady Gminy Radziłów zgodnie z protokołem nr XLVII/2014 projekt przedmiotowej uchwały został odrzucony – str. 34 protokołu kontroli.   

Dokonana analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez organ podatkowy wykazała, że nie podjęto właściwych działań egzekucyjnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w stosunku do 6 podatników na łączną kwotę 1.134 zł. Tym samym naruszono również regulacje wewnętrzne jednostki zawarte w § 17 – Kontrola terminowej realizacji zobowiązań podatkowych i likwidacja nadpłat – ewidencji podatków i opłat lokalnych załącznika Nr 3a do zarządzenia Nr 103/10 Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2010 r. – str. 38 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż obecnie zasady prowadzenia postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656).

Kolejnym stwierdzonym w trakcie czynności kontrolnych uchybieniem było wydanie decyzji w sprawie udzielenia ulg w zapłacie podatków mimo niezebrania wystarczającego materiału dowodowego uzasadniającego ich udzielenie – 3 przypadki wskazane na str. 40 protokołu kontroli. Decyzje w sprawie ulg w zapłacie podatków winny być podejmowane po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, określone w przepisach art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. Ponadto wydanie decyzji należy poprzedzić zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, pozwalającego na wnikliwą i obiektywną ocenę stanu faktycznego – art. 187 § 1 ustawy.                        

         Badanie kompletności zasad (polityki) rachunkowości pod kątem ewidencjonowania dochodów podatkowych wykazało, że naruszono art. 10 ustawy o rachunkowości poprzez brak określenia aktualnie użytkowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji w przypadku zmian, systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów w instrukcji do prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera. W trakcie kontroli zarządzeniem Nr 42/2014 Pana Wójta z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie zmian w zarządzeniu Nr 103/10 dotyczącym polityki rachunkowości skorygowano wskazane uchybienia – str. 41 protokołu kontroli.       

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, w sposób w wskazany w części opisowej wystąpienia,

b) wyksięgowanie z konta 290 na konto 750 kwoty bezpodstawnie – w świetle obowiązujących przepisów – dokonanego odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek,

c) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

d) ustalenie wartości początkowej poszczególnych dróg oraz wykazanie ich jako odrębnych środków trwałych w ewidencji analitycznej do konta 011,

e) naliczanie odsetek od nieterminowo regulowanych należności i ujmowanie ich w księgach na koniec każdego kwartału.

2. Przedłożenie Radzie Gminy projektów zmiany:

a) uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony,

b) uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, polegającej na uzupełnieniu jej treści o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

3. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomością na rzecz Zakładu Komunalnego w Radziłowie.

4. Usunięcie z przepisów wewnętrznych jednostki postanowień określających warunki umożliwiające zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowego opłacania należności z wszelkich tytułów, mając na uwadze przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

5. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłat adiacenckich, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

6. W zakresie opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) przedstawianie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf wynikających ze zweryfikowanego przez Pana Wójta wniosku,

b) zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do składania wniosków o zatwierdzanie taryf zgodnych w formie i treści z przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia,

c) zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do przestrzegania przepisów ustawy odnoszących się do zasad ogłaszania taryf.

7. Zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w odbiorach robót do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

8. Rozważenie podjęcia wobec wykonawcy termomodernizacji części technologicznej oczyszczalni ścieków w Radziłowie działań dotyczących zwrotu kwoty wynagrodzenia za zmniejszony zakres robót (według ustaleń Urzędu Marszałkowskiego).

9. Rozważenie zmodyfikowania progu stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

10. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

11. Przestrzeganie zasady powszechności stosowania procedur Prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień  o wartości przekraczającej kwotę określoną przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy.

12. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej sieć prowadzonych przez gminę publicznych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego, mając na uwadze wypełnienie obowiązku nałożonego przepisami art. 14a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

13. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej postanowienia uchwały Nr XLVI/263/10 z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie ustalenia trybu i rozliczania dotacji dla szkół… poprzez uregulowanie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina.

14. Prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Gminy, ustalanie dotacji dla Stowarzyszenia EDUKATOR prowadzącego publiczne i niepubliczne jednostki oświaty, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

15. Ponowne obliczenie dotacji należnej Publicznej Szkole Podstawowej w Klimaszewnicy oraz oddziałowi przedszkolnemu działającemu przy szkole za 2013 r., z zastosowaniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia oraz wypłacenie zaniżonych za 2013 r. kwot dotacji. Poinformowanie RIO o ostatecznie ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie.

16. Wystąpienie do sąsiedniej gminy o wskazanie kwoty wydatków bieżących na jednego ucznia poniesionych w 2013 r. na prowadzenie przedszkola publicznego i ponowne obliczenie wysokości dotacji należnej Niepublicznemu Punktowi Przedszkolnemu w Klimaszewnicy za 2013 r. Poinformowanie RIO o ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie. W przypadku wystąpienia różnicy (ujemnej lub dodatniej) pomiędzy kwotą dotacji otrzymaną a wynikającą z ponownego obliczenia, dokonanie odpowiedniego rozliczenia z podmiotem dotowanym.

17. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

18. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.  

19. Wydawanie decyzji w sprawie ulg w zapłacie podatków po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego zgodnie z przepisami Działu IV Ordynacji podatkowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży