Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 4 w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 kwietnia 2014 roku (znak: RIO.V.6002-1/14), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz Augusewicz

Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 4

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 4 w Augustowie za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne dotyczące funkcjonowania Szkoły, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

         W sferze zagadnień organizacyjnych ustalono, że zakres czynności głównego księgowego nie odnosił się w pełni do obowiązków i odpowiedzialności przypisanych stanowisku głównego księgowego przepisami art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Pominięto w nim kwestię wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Z analizy zakresów czynności pracowników administracyjnych Szkoły wynika, że nie zostały ustalone zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Nadto badanie zakresów czynności tych pracowników, w świetle faktycznie wykonywanych przez nich zadań dotyczących gospodarki finansowej jednostki, wykazało braki polegające na tym, że:

a) analitycznym ewidencjonowaniem środków trwałych oraz pozostałych środków trwałych zajmowała się osoba zatrudniona na stanowisku sekretarki, której obowiązki w tym zakresie nie zostały przypisane,

b) kasę oraz ewidencję druków ścisłego zarachowania (czeków gotówkowych i arkuszy spisu z natury) prowadził pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty ds. ekonomicznych przy braku formalnego powierzenia tych obowiązków - str. 4-5, 10, 20, 24 i 66 protokołu kontroli.

         W zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w Szkole ustalono, że regulaminem kontroli zarządczej wprowadzonym przez Pana Dyrektora zarządzeniem nr 12/10 z dnia 29 października 2010 r. podjęta została decyzja o dokonywaniu raz w roku identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celów i zadań realizowanych przez Szkołę oraz o corocznym sporządzaniu oświadczeń o stanie kontroli zarządczej za rok poprzedni. Dokumentów świadczących o wypełnieniu przez Pana przyjętych zasad nie stwierdzono – str. 9 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości autoryzowania dowodów księgowych, jako jednego z elementów kontroli zarządczej, wykazało braki w zakresie dokonywania przez głównego księgowego wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym i dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Spośród objętych próbą 36 dowodów księgowych z listopada 2013 r. 28 dowodów nie było opatrzonych podpisem głównego księgowego potwierdzającym dokonanie przez niego wstępnej kontroli, co naruszało przepisy art. 54 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz § 7 ust. 5 pkt c) obowiązującego w jednostce regulaminu kontroli wewnętrznej. Poza tym stwierdzono, że lista wypłaty stypendium szkolnego za okres od 1 września do 31 października 2013 r. na łączną kwotę 8.500 zł nie została opatrzona wymaganymi adnotacjami świadczącymi o dokonaniu zatwierdzenia jej do wypłaty przez Pana Dyrektora oraz głównego księgowego, wbrew postanowieniom zawartym w instrukcji kontroli, obiegu i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych – str. 9 i 16-17 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w wykazie zbiorów tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 13 protokołu kontroli,

b) zakładowy plan kont nie uwzględniał konta 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” służącego do rozliczenia nadwyżki dochodów wyodrębnionego rachunku jednostek budżetowych; nie zawierał ponadto konta pomocniczego do konta 225 „Rozrachunki z budżetami” przeznaczonego m.in. do ujmowania naliczonego w końcu roku zobowiązania wobec budżetu miasta z tytułu środków pozostających na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych. W trakcie kontroli, zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2014 r., zmienił Pan zakładowy plan kont eliminując wskazane braki – str. 11 protokołu kontroli,

c) przyjęte zasady rachunkowości nie określają zasad prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 014 „Zbiory biblioteczne” (wskazano, że „nie prowadzi analityki do konta 014”), podczas gdy w praktyce szczegółowa ewidencja woluminów prowadzona jest w formie komputerowych ksiąg inwentarzowych w programie bibliotecznym – str. 11 i 65 protokołu kontroli,

d) w przepisach wewnętrznych dotyczących zasad ewidencji środków trwałych wskazano, że pozostałe środki trwałe podlegające ujęciu w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” to środki wymienione w § 6 ust. 3 rozporządzenia. W opisie konta 013 zawarto ponadto stwierdzenie: w jednostce nie jest prowadzona ewidencja ilościowa, gdyż nie ma wyznaczonej minimalnej wartości środków trwałych; na podstawie decyzji kierownika jednostki dopuszczalne jest pominięcie w ewidencji i spisanie w koszty pod datą zakupu środków o niskiej wartości i krótkim okresie przydatności. Należy wskazać, że z przywołanych regulacji nie wynikają kryteria stosowane przez kierownika jednostki przy podejmowaniu decyzji wyłączającej niektóre pozostałe środki trwałe z ewidencji ilościowo-wartościowej. Rodzaj (wartość) pozostałych środków trwałych wyłączonych z tej ewidencji powinien być określony dokumentacją opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości. Kontrola wykazała, że zakupione pozostałe środki trwałe, których zakup finansowano z par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, co do zasady obejmowano ewidencją do konta 013; wyjątek stanowił zakup fotela o wartości 150 zł i regału za kwotę 132 zł. Zakupy pomocy naukowych i dydaktycznych (par. 4240 klasyfikacji wydatków) odnoszono zaś bezpośrednio w koszty z pominięciem konta 013 – str. 44-45 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, poprzez:

a) zaniechanie sporządzania zestawień obrotów dla prowadzonych przez Szkołę dzienników częściowych (określonych jako dziennik: „główny”, „socjalny” i „zaangażowanie”), co naruszało postanowienia art. 14 ust. 3 ustawy – str. 13 protokołu kontroli,

b) naruszenie obowiązków w zakresie przeniesienia treści ksiąg rachunkowych na odpowiedni nośnik danych – art. 13 ust. 6 ustawy. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 14 protokołu kontroli, w kontrolowanej jednostce nie dokonywano wydruku ksiąg rachunkowych na koniec roku obrotowego; natomiast w zakresie przeniesienia danych na nośnik informatyczny stwierdzono, że tworzono jedynie plik danych w komputerze, w którym prowadzone były księgi, co nie może być uznane za przeniesienie danych na nośnik informatyczny. Począwszy od listopada 2013 r. wymieniona nieprawidłowość została wyeliminowana przez obecnego głównego księgowego,

c) nieprawidłowe oznaczanie zapisów księgowych datami; zapisy opatrzone są jedną datą, określoną jako „data dokumentu” (w dzienniku) lub „data księgowania” (w księdze głównej) – faktycznie jest to data zapisu; stosowana praktyka pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – oraz datę zapisu – str. 15 protokołu kontroli,

d) niezamieszczenie na niektórych dowodach źródłowych dekretacji, wbrew postanowieniom art. 21 ust. 6 ustawy stanowiącym, że dowód księgowy powinien zawierać między innymi stwierdzenie sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych poprzez wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach (dekretacja) wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania – str. 16-17 protokołu kontroli,

e) naruszenie zasady ewidencjowania operacji na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” zgodnie z danymi wyciągów bankowych, co stwierdzono w zakresie księgowania wpływu nadpłaty odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (powstałej w wyniku dokonanej korekty odpisu) zapisem ujemnym Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 130; wskazana operacja winna zostać ujęta, zgodnie z wyciągiem bankowym, zapisem Wn 130 – Ma 240 z jednoczesnym zastosowaniem technicznego zapisu ujemnego Wn 130 – Ma 130 (zwrot wydatków) – str. 17 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowe objęcie ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwale” składnika aktywów trwałych o wartości powyżej 3.500 zł (piekarnika elektrycznego o wartości 5.673 zł), który podlegał zarachowaniu a koncie 011 „Środki trwałe” oraz stopniowemu umorzeniu, stosownie do przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce – str. 65 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych za 2013 r. nie wykazano w pozycji „Wymagalne należności” kwoty 1.600 zł ujętej na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” dotyczącej należności za wyeksponowanie banera z reklamą najemcy na hali sportowej, której termin płatności upłynął 9 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43 poz. 247 ze zm.), w sprawozdaniu Rb-N w części A w zestawieniu „Należności oraz wybrane aktywa finansowe”, w wierszu N4 „Należności wymagalne” wykazuje się wymagalne należności rozumiane jako wartość wszystkich bezspornych należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. W trakcie kontroli dokonano stosownej korekty sprawozdania Rb-N. W wyniku działań kontrolnych Burmistrzowi Augustowa przekazano ponadto korektę sprawozdania Rb-34S z wykonania dochodów i wydatków na rachunku, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych za 2013 r. Korekta polegała na ujęciu w dziale C, wierszu W 022 sprawozdania Rb-34S kwoty nie objętych odpisem aktualizującym odsetek w wysokości 6,27 zł od wskazanej wyżej należności – str. 18 i 26 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli gospodarki pieniężnej, regulowanej instrukcją w sprawie gospodarki kasowej wprowadzoną przez Pana Dyrektora w dniu 1 stycznia 2010 r., stwierdzono:

a) nienależyte zabezpieczenie kasy. Zgodnie z postanowieniami instrukcji wartości pieniężne muszą być przechowywane w warunkach zapewniających należytą ochronę przed zniszczeniem, utratą lub zagarnięciem; wartości pieniężne winny być przechowywane w szafie stalowej przymocowanej trwale do podłoża lub ściany. W praktyce przywołane wymogi w zakresie zabezpieczenia przechowywanej gotówki nie były spełnione,

b) niepodpisanie przez pracownika prowadzącego kasę oświadczenia o odpowiedzialności materialnej za powierzoną gotówkę (wymóg przewidziany przez § 3 pkt 3 instrukcji),

c) liczne nieprawidłowości w zakresie dokumentowania operacji kasowych (prawidłowości sporządzania dowodów kasowych) naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz przywołane regulacje wewnętrzne, stwierdzone na próbie 4 raportów kasowych zawierających łącznie 27 pozycji (dowodów kasowych), które polegały na:

- braku na 2 dowodach KP podpisu osoby sprawdzającej i zatwierdzającej oraz podpisu kasjera na dowód przyjęcia gotówki do kasy, a także podpisu na dowód sprawdzenia i zatwierdzenia do wypłaty przez upoważnione osoby listy wypłat stypendium szkolnego na kwotę 8.500 zł, wbrew wymogom § 11 pkt 1 i § 12 pkt 3 i 4 instrukcji,

- niespełnieniu wymogu określonego w § 14 pkt 1 instrukcji, aby dowody kasowe były powiązane z raportem kasowym poprzez podanie numeru i pozycji raportu kasowego (ustalenie dotyczyło 25 dowodów kasowych),

- niezamieszczeniu na 13 dowodach rozchodowych (na łączną kwotę 28.521,65 zł) dat odbioru gotówki z kasy, co narusza art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy,

- braku pokwitowania odbioru gotówki z kasy na 5 fakturach na kwotę 234,05 zł, które, jak ustalono, stanowiły podstawę wypłaty gotówki z kasy pracownikowi Szkoły dokonującemu zakupów. Opatrzenie dowodu księgowego podpisem osoby, której wydano składniki aktywów jest wymagane przez art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy. W złożonym w trakcie kontroli oświadczeniu pracownik potwierdził fakt odbioru gotówki z kasy wskazując jednocześnie, iż brak pokwitowania był wynikiem przeoczenia – str. 21-23 protokołu kontroli.

         Kontrola wypełniania obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że treść instrukcji inwentaryzacyjnej w niepełny sposób reguluje zasady przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji aktywów i pasywów. Pomija m.in. inwentaryzację drogą weryfikacji sald. Stwierdzono ponadto, że w terminie określonym w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości inwentaryzowanych składników poddano aktywa zaewidencjonowane m.in. na kontach: 011, 013, 014 (weryfikacja tych kont miała charakter jedynie kontrolny, gdyż na dzień jej przeprowadzenia nie upływał termin na dokonanie inwentaryzacji drogą spisu z natury), 130, 132, 135, 234, 240 i 201 (w zakresie należności). Nie udokumentowano zaś faktu przewidzenia inwentaryzacji drogą weryfikacji sald w zakresie składników pasywów objętych ewidencją do kont: 201, 221, 222, 223, 225, 229 i 231, co stanowiło naruszenie wymogu ustanowionego przepisami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Wskazania wymaga też, że zinwentaryzowanie aktywów pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych drogą weryfikacji sald – równolegle do otrzymania od banku potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów – nie znajdowało uzasadnienia w świetle przepisów art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 27-28 protokołu kontroli.

W wyniku badania wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że w regulaminie wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami, wprowadzonym przez Pana Dyrektora z dniem 1 lipca 2009 r., zawarto stwierdzenie, że wynagrodzenie zasadnicze podlega corocznej waloryzacji o wskaźnik inflacji, z wyrównaniem od 1 stycznia; zmiana wysokości wynagrodzenia zasadniczego, w miarę posiadanych środków, będzie dokonywana raz w roku po zakończeniu pierwszego kwartału. Ustalono, że ostatnia „waloryzacja” wynagrodzenia zasadniczego miała miejsce w 2011 r. i wbrew postanowieniom regulaminu ustalenia, z dniem 1 marca 2011 r., wynagrodzeń dokonano bez wyrównania od 1 stycznia tego roku. Należy wskazać, iż w świetle przepisów art. 39 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) kwestia „waloryzacji” wynagrodzeń pracowników samorządowych nie stanowi elementu podlegającego uregulowaniu przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania. Nadto możliwość stosowania zapisu przewidującego coroczną waloryzację wynagrodzenia zasadniczego o wskaźnik inflacji budzi zastrzeżenia wynikające z faktu uzależnienia posiadanych w planie finansowym Szkoły środków na wynagrodzenia pracowników od wysokości środków zaplanowanych na ten cel w budżecie miasta Augustów.

         Poza tym ustalono, że minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku specjalisty, określony w tabeli stanowisk, zaszeregowania i wymagań kwalifikacyjnych stanowiącej załącznik do omawianego regulaminu wynagradzania, odbiegał od regulacji wynikających z załącznika nr 3, tabeli IV, pkt H rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1050, ze zm.). Według regulaminu przewidziano VII, zamiast minimum VIII kategorii zaszeregowania. Wskazania wymaga, że przepisy powszechnie obowiązujące określają minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach na podstawie umowy o pracę; pracodawcom samorządowym pozostawiono zaś miarkowanie ich wysokości w regulaminach wynagradzania, z zachowaniem ustalonego przez prawodawcę poziomu minimalnego – str. 32-33 protokołu kontroli.

         W kwestii prawidłowości ponoszenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że ustalona przez Pana w zarządzeniu z dnia 2 stycznia 2007 r. stawka za 1 km przebiegu pojazdu wynosiła 0,50 zł, zaś w praktyce do rozliczeń kosztów podróży służbowych stosowano stawkę 0,45 zł ustaloną przez Burmistrza Augustowa dla pracowników Urzędu Miasta. Co prawda w wydanym zarządzeniu wskazał Pan, iż wszystkie kolejne zmiany stawek za 1 kilometr będą zgodne z zarządzeniami Burmistrza w tej sprawie, jednak nie stwierdzono, aby obowiązująca dla pracowników Szkoły stawka została przez Pana, jako pracodawcę, formalnie dostosowana do wysokości wynikającej z zarządzenia Burmistrza jak i stosowanej praktyki. W myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę.

Ponadto stwierdzono inne uchybienia naruszające przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, takie jak:

a) niewskazywanie przez pracowników odbywających podróż w rozliczeniu kosztów daty oraz godziny wyjazdu i przyjazdu (w 6 przypadkach); brak tych danych uniemożliwia stwierdzenie prawa pracownika do otrzymania diety na podstawie § 7 rozporządzenia,

b) przedłożenie rozliczenia kosztów podróży z uchybieniem 14-dniowego terminu wskazanego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia (1 przypadek),

c) brak daty przedłożenia do rozliczenia kosztów podróży, co uniemożliwiło ustalenie, czy delegowani wywiązali się z obowiązku przedłożenia rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży (2 przypadki),

d) wskazywanie w delegacjach środka lokomocji jako „transport własny”, bez szczegółowego określenia, jak tego wymagają przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia – str. 40-42 protokołu kontroli.

         Kontrola wydatków poniesionych na wypłatę zwrotu kosztów używania w celach służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy wykazała przypadki rozliczania ryczałtów (składania oświadczeń) za okresy dłuższe niż 1 miesiąc, co pozostawało w sprzeczności z zapisami umów o używanie samochodów prywatnych do celów służbowych oraz przepisami § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Stanowią one, że zwrot następuje w formie miesięcznego ryczałtu po złożeniu przez pracownika pisemnego oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu do celów służbowych w danym miesiącu – str. 42-43 protokołu kontroli.

         W wyniku badania prawidłowości wydatków poniesionych w ramach rządowego programu pomocy uczniom w 2013 r. „Wyprawka szkolna”, przeprowadzonego pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej uczniom na zakup podręczników i materiałów dydaktycznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 818), stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

a) podjęciu przez Pana Dyrektora decyzji w sprawie przyznania pomocy pomimo braku udokumentowania informacji Burmistrza o liczbie uczniów zakwalifikowanych do jej otrzymania. Ustalono, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia sporządził Pan listę uczniów uprawionych do otrzymania pomocy, którą przekazał Pan Burmistrzowi (za pośrednictwem Wydziału Edukacji UM). Fakt otrzymania listy zobowiązywał Burmistrza do poinformowania Pana o liczbie uczniów zakwalifikowanych do otrzymania pomocy (§ 7 ust. 1); informacja ta (nieudokumentowana w trakcie kontroli) stanowiła zaś podstawę podjęcia przez Pana decyzji w sprawie przyznania pomocy zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia,

b) wypłacie w 6 przypadkach świadczeń z tytułu udzielonej pomocy finansowej w wysokości wyższej o 455,80 zł niż wynikająca z przedłożonych dowodów zakupu podręczników szkolnych. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia dyrektor szkoły zwraca rodzicom uczniów koszt zakupu podręczników po przedłożeniu dowodu zakupu, do wysokości wartości pomocy o której mowa w § 4 tego aktu. Dowodem zakupu, jak wynika z § 9 ust. 6 rozporządzenia, jest faktura VAT wystawiona imiennie na ucznia, rachunek, paragon lub oświadczenie o zakupie podręczników. Przedłożone dowody zakupu podręczników opiewały na kwoty niższe niż udzielona pomoc finansowa – str. 49-51 protokołu kontroli.

         Kontrolowana jednostka posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), wprowadzone zarządzeniem Pana Dyrektora z dnia 1 grudnia 2010 r. Z przyjętych regulacji wynika, że dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 5.000 euro istnieje obowiązek stosowania ustalonych procedur, które polegają m.in. na skierowaniu zapytania cenowego do minimum dwóch wykonawców. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące w Szkole regulacje – z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) każdorazowo jest przestrzegana zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażona w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Wskazania wymaga jednocześnie, iż z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), wchodzą w życie znowelizowane przepisy art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którymi ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Nowelizacja ustawy wymusza odpowiednie zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych.

         W kwestii wyboru wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro stwierdzono, iż zamówienia na dostawę bonów towarowych o wartości 31.350 zł dokonano z pominięciem zasad wskazanych w regulaminie – str. 51-52 protokołu kontroli.

         Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono liczne nieprawidłowości, było stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych (opis na str. 52-58 protokołu kontroli). Kontrola postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na sprzątanie pomieszczeń szkolnych oraz hali sportowej wykazała, że:

a) w dniu 25 września 2013 r. powołał Pan 2-osobową komisję przetargową wyznaczając jedynie jej skład personalny. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy komisja przetargowa powinna składać się z co najmniej trzech osób. Z treści art. 21 ust. 3 wynika zaś, że kierownik zamawiającego winien określić organizację, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac,

b) wartość szacunkową zamówienia określił Pan niewłaściwie na kwotę 8.610 zł brutto, która oznaczała miesięczną sumę jaką zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi powtarzające się okresowo jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze (art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy). W przypadku zaś, gdy zamówienia udziela się na czas oznaczony dłuższy niż 12 miesięcy (w specyfikacji termin realizacji zamówienia określono na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2015 r.), wartością zamówienia jest wartość ustalona z uwzględnieniem okresu wykonywania zamówienia (art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. b) ustawy). Z ustaleń kontroli wynika, że prawidłowo ustalona wartość szacunkowa zamówienia powinna wynosić 182.000 zł netto, co stanowiło, w momencie jej określenia, równowartość 45.278,14 euro,

c) nie udokumentowano faktu zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie Szkoły, jak tego wymaga art. 40 ust. 1 ustawy; analogiczne uchybienie dotyczyło obowiązku zamieszczenia w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie Szkoły informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej, o którym mowa w art. 92 ust. 2 ustawy,

d) nie udokumentowano czynności zawiadomienia wykonawcy, który wygrał przetarg o wyborze najkorzystniejszej oferty, przez co naruszono art. 92 ust. 1 pkt. 1 ustawy,

e) wszystkie złożone w postępowaniu oferty (łącznie przez 7 usługodawców) uznano za zgodne ze specyfikacją. Odnośnie oceny ofert należy wskazać, że oferta FMD M. Działowski z Mielca zawierała błąd rachunkowy (w ofercie podano: kwota netto 2.439,02 zł, VAT 560,98 zł i kwota brutto 3.000 zł, zamiast kwota brutto 2.999,99 zł, w tym podatek VAT 560,97 zł); w ofercie firmy „POLERS” z Ostródy podano zaś jedynie ceny brutto, bez wskazania kwot netto i podatku VAT (podanie tych danych wynikało z treści formularza ofertowego stanowiącego załącznik do siwz). Nie stwierdzono aby zamawiających zwrócił się do wykonawców w trybie art. 87 ustawy o wyjaśnienia treści złożonych ofert, bądź też aby poprawiał oczywiste omyłki rachunkowe,

f) zarówno Pan Dyrektor jak i członkowie komisji przetargowej nie złożyli oświadczeń, wymaganych przez art. 17 ust. 2 ustawy, o braku lub istnieniu okoliczności powodujących ich wyłączenie z wykonywania czynności w postępowaniu, co argumentowano brakiem wiedzy na temat obowiązku ich złożenia,

g) ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w BZP pod numerem 420768-2013 w dacie 16 października 2013 r.; w ogłoszeniu jako datę udzielenia zamówienia wskazano 9 października 2013 r., tj. dzień wyboru oferty najkorzystniejszej, podczas gdy umowa została zawarta w dniu 17 października 2013 r. Obowiązek publikacyjny wynikający z art. 95 ust. 1 ustawy dotyczy wyłączenie zamówień udzielonych i powstaje wraz z zawarciem umowy. Ustawodawca nie ustalił precyzyjnego terminu przekazania ogłoszenia do publikacji w BZP, wskazał jednakże, że powinno to nastąpić niezwłocznie po zawarciu umowy (najwcześniej w dniu jej zawarcia). Stwierdzono ponadto, że w ogłoszeniu jako cenę wybranej oferty oraz oferty z najniższą ceną podano kwotę 6.000 zł, zamiast kwoty 7.257 zł zgodnej ze stanem faktycznym,

h) protokół postępowania nie zawierał niektórych danych wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy oraz, wydanym na jego podstawie, rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458); ponadto część zawartych w nim informacji nie odpowiadała stanowi faktycznemu:

- w poz. 2 „przedmiot zamówienia” brak daty ustalenia wartości zamówienia,

- w poz. 5 „ogłoszenie o zamówieniu/zmiana treści ogłoszenia” podano, iż ogłoszenie o zamówieniu zamieszczono w BZP w dniu 26 września 2013 r. pod poz. 23933/13, podczas gdy faktyczna data zamieszczenia ogłoszenia w BZP to 1 października 2013 r., poz. 396876-2013,

- poz. 6 „specyfikacja istotnych warunków zamówienia” zawierała błędną informację, że specyfikacja została zamieszczona w BZP, zamiast w BIP (nie wskazano daty publikacji specyfikacji),

- w poz. 7 „miejsce i termin składania ofert”, niezgodnie ze s.i.w.z. oraz stanem faktycznym, wskazano, iż termin składania ofert upłynął w dniu 9 października 2013 r. o godz. 9.00, zamiast o godz. 10.00,

- w poz. 14 „zatwierdzenie wyniku postępowania” określono, że prace komisji przetargowej i osób wykonujących czynności w postępowaniu zakończyły się w dniu 8 października 2013 r., podczas gdy termin składania ofert przypadał dzień później,

- nie wypełniono poz. 15 „zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty/unieważnieniu postępowania”,

- protokół nie został zatwierdzony przez kierownika zamawiającego, tj. Pana Dyrektora.

W wyniku badania dochodów i wydatków realizowanych za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, stwierdzono, że jednostka wynajmuje pomieszczenie kuchni wraz z wyposażeniem nieprzerwanie od 2004 r., na podstawie umów zawieranych z tym samym najemcą na okres od 1 roku do 4 lat (ostatnia umowa zawarta została na czas określony od 3 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r.). W związku z tym, że łączny czas trwania najmu przekroczył 3 lata, zawarcie kolejnych umów powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organów miasta Augustów na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Uzyskania zgody nie udokumentowano w trakcie kontroli. Przywołany przepis stanowi, że jednostka organizacyjna ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat. Natomiast gdy umowa zostaje zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wymagana jest zgoda tych organów. Zgoda jest wymagana także wówczas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 60-61 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej oraz zamówień publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Szkoły Podstawowej Nr 4 w Augustowie jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Na Panu Dyrektorze – jako kierowniku zamawiającego – spoczywa również odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie powierzenia zadań i odpowiedzialności poszczególnym pracownikom Szkoły:

a) powierzenie głównemu księgowemu obowiązków i odpowiedzialności w pełnym zakresie wynikającym z art. 54 ustawy o finansach publicznych,

b) określenie w przepisach wewnętrznych (zakresach czynności) zasad zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności,

c) nadanie pracownikom wymienionym w części opisowej wystąpienia zakresów czynności adekwatnych do faktycznie wykonywanych przez nich obowiązków.

2. Zapewnienie funkcjonowania ustanowionych procedur kontroli zarządczej, poprzez:

a) wypełnianie przyjętych obowiązków dotyczących dokonywania identyfikacji ryzyka oraz sporządzania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej,

b) wzmożenie nadzoru nad realizacją procedur kontrolnych w odniesieniu do dowodów księgowych.

3. Dokonanie zmian w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) uregulowanie stosowanych zasad prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 014,

c) jednoznaczne określenie zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów dzienników częściowych,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

c) zamieszczanie na wszystkich dowodach źródłowych wskazania sposobu ujęcia dowodu w księgach wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania,

d) ewidencjonowanie na koncie 130 operacji dotyczących zwrotów wydatków zgodnie z danymi wyciągów bankowych, z zastosowaniem technicznego zapisu ujemnego,

e) ujmowanie na koncie 011 zakupionych środków trwałych, stosownie do przepisów wewnętrznych jednostki; przeniesienie na konto 011 (w korespondencji z kontem 071) wartości pieca elektrycznego.

5. Zapewnienie, aby dane zawarte w sprawozdaniach Szkoły były zgodne z danymi ksiąg rachunkowych.

6. W zakresie gospodarki pieniężnej:

a) należyte zabezpieczenie kasy,

b) przyjęcie od kasjera deklaracji o odpowiedzialności materialnej za powierzone mienie,

c) przestrzeganie zasad dokumentowania obrotu kasowego, w tym w szczególności realizacji operacji gotówkowych wyłącznie na podstawie sprawdzonych i zatwierdzonych dokumentów,

d) oznaczanie dowodów dokumentujących obrót kasowy numerem i pozycją raportu kasowego,

e) wskazywanie dat odbioru gotówki z kasy,

f) przestrzeganie obowiązku kwitowania odbioru gotówki wypłacanej z kasy.

7. W zakresie inwentaryzacji:

a) uregulowanie w instrukcji inwentaryzacyjnej zasad przeprowadzania inwentaryzacji aktywów i pasywów drogą weryfikacji sald,

b) zapewnienie inwentaryzowania drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości inwentaryzowanych wszystkich składników aktywów i pasywów wymienionych przepisami art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

8. Odnośnie regulacji zawartych w regulaminie wynagradzania pracowników administracji i obsługi:

a) rozważenie zmiany lub usunięcia postanowień przewidujących coroczną waloryzację wynagrodzeń zasadniczych pracowników w oparciu o wskaźnik inflacji, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) określenie w regulaminie wynagradzania minimalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku specjalisty w sposób zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi.

9. W zakresie podróży służbowych:

a) wyeliminowanie rozbieżności między regulacjami wewnętrznymi w zakresie wysokości stawek zwrotu kosztów podróży za 1 kilometr przebiegu a stosowaną praktyką,

b) zobowiązanie pracowników do podawania w rozliczeniu kosztów podróży daty oraz godziny rozpoczęcia i zakończenia podróży,

c) zobowiązanie pracowników do terminowego przedkładania rozliczeń kosztów podróży służbowych,

d) zapewnienie opatrywania rozliczeń kosztów podróży datą przedłożenia do rozliczenia,

e) precyzyjne określanie w poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu.

10. Przestrzeganie obowiązku terminowego (comiesięcznego) składania oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego do jazd lokalnych.

11. W zakresie pomocy finansowej udzielanej uczniom w ramach programu „Wyprawka szkolna”:

a) podejmowanie decyzji w sprawie przyznania pomocy na podstawie uzyskanej od Burmistrza informacji o liczbie uczniów zakwalifikowanych do otrzymania pomocy,

b) dokumentowanie kosztu zakupu podręczników w sposób wymagany przepisami § 9 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej uczniom na zakup podręczników i materiałów dydaktycznych.

12. Rozważenie zmodyfikowania procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia wraz z jednoczesnym zapewnieniem ich przestrzegania.

13. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) określanie organizacji i trybu pracy komisji przetargowej oraz zakresu obowiązków jej członków; powoływanie komisji w co najmniej 3-osobowym składzie,

b) prawidłowe ustalanie wartości zamówienia na usługi, z uwzględnieniem okresu wykonywania zamówienia,

c) wypełnianie obowiązków wynikających z treści wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Prawa zamówień publicznych, dotyczących publikacji ogłoszenia o zamówieniu oraz informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej,

d) zapewnienie wnikliwego badania złożonych ofert; w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek rachunkowych dokonywanie poprawek w trybie art. 87 ust. 2 Prawa zamówień publicznych,

e) zapewnienie, aby osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego składały oświadczenia wymagane art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych,

f) przestrzeganie przepisów art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w zakresie publikacji ogłoszenia o udzieleniu zamówienia; zawieranie w ogłoszeniu informacji zgodnych ze stanem faktycznym,

g) zamieszczanie w protokole postępowania o udzielenie zamówienia wszystkich wymaganych danych, zgodnych ze stanem faktycznym.

14. Zawieranie umów najmu pomieszczeń szkolnych po zawiadomieniu albo uzyskaniu zgody organów gminy, mając na uwadze postanowienia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami określające zakres obowiązków trwałego zarządcy uzależnionych od czasu trwania najmu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

            Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

              w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Augustowa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach