Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Klukowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 września 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-4/14), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz Sylwestrzuk

Wójt Gminy Klukowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Klukowo za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Klukowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej jednostki wynika niezgodność ze stanem faktycznym zapisów regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Klukowo, który stanowi, że Zastępca Wójta wykonuje zadania Wójta podczas jego nieobecności. Mimo postanowień regulaminu nie powołał Pan zastępcy. Natomiast sprzecznie z regulaminem powierzył Pan Sekretarzowi Gminy w zakresie czynności z dnia 2 lipca 2012 r. zastępowanie wójta w czasie jego nieobecności. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), w gminie Klukowo może być powołany jeden zastępca wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu.

Wskazania ponadto wymaga, że z powołaniem na art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 268a k.p.c. w dniu 2 lipca 2012 r. wydał Pan zarządzenie w sprawie upoważnienia Sekretarza Gminy do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w imieniu Wójta, w którym zawarto także upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu gospodarki finansowej. Upoważnienie w zakresie gospodarki finansowej nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji przywołanych przepisów. Podstawę powierzenia przez kierownika jednostki obowiązków z zakresu gospodarki finansowej powinien stanowić art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 2 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania gminnych instytucji kultury (str. 4-6 protokołu kontroli) stwierdzono, że obsługę księgową Gminnego Ośrodka Kultury wykonywał pracownik Urzędu Gminy na podstawie umowy zlecenia zawartej przez dyrektora GOK na czas nieokreślony; przedmiot umowy określono jako techniczna obsługa finansowo-księgowa. Stanowiło to naruszenie postanowień art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że kierownik jednostki ma powierzyć obowiązki i odpowiedzialność głównemu księgowemu jednostki, a także, że główny księgowy jest pracownikiem jednostki, czyli realizacja przypisanych ustawą zadań powinna następować w ramach stosunku pracy.

Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Klukowie nadany uchwałą Nr XVIII/89/05 Rady Gminy Klukowo z dnia 6 września 2005 r. zawierał niespójne zapisy dotyczące kierowania tą instytucją (niestosowane w praktyce), wewnętrznie sprzeczne, a ponadto naruszające obowiązujące przepisy prawa (między innymi w zakresie obsługi finansowo-księgowej). Kontrola wykazała, że dyrektor Biblioteki nie został powołany, natomiast w § 10 statutu Biblioteki kierowanie i odpowiedzialność za tę instytucję przypisano dyrektorowi GOK w Klukowie. W § 21 statutu Wójtowi Gminy bezpodstawnie przypisano zaś autoryzowanie planów finansowych Biblioteki. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.), podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora. W praktyce Pan Wójt wraz ze Skarbnikiem (z racji przewidzianego statutem wykonywania obsługi finansowo-księgowej Biblioteki przez Referat Finansowy Urzędu Gminy) wykonywał także dyspozycje środkami finansowymi i autoryzował sprawozdania z działalności Biblioteki. Stan ten naruszał przepisy:

- art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym instytucja kultury prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków,

- art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych powierza obowiązki i odpowiedzialność, m.in. w zakresie rachunkowości, głównemu księgowemu będącemu pracownikiem jednostki,

- art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), zgodnie z którymi księgi rachunkowe powinny być prowadzone przez jednostkę zobowiązaną do stosowania przepisów tej ustawy (w tym przypadku Bibliotekę jako osobę prawną).

         W dniu 23 kwietnia 2014 r. Rada Gminy Klukowo podjęła uchwałę Nr XXV/153/14 w sprawie połączenia instytucji kultury i nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Klukowie (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r. poz. 1694), na mocy której od dnia 1 lipca 2014 r. połączono GOK i GBP w jedną instytucję kultury. W zakresie dotyczącym gospodarki finansowej utworzonej instytucji kultury statut nie zawiera postanowień wykazujących sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto w zakresie dotyczącym instytucji kultury stwierdzono, że wykorzystywały one w celu prowadzenia działalności nieruchomości stanowiące własność gminy. Forma władania nieruchomościami nie została określona – str. 6 protokołu kontroli. Instytucja kultury – jako osoba prawna – powinna władać nieruchomościami na podstawie tytułu cywilnoprawnego.

Analiza zakresu czynności Skarbnika Gminy, nadanego z datą 11 września 2013 r., przeprowadzona w świetle postanowień art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wykazała, że nie ujęto w jego treści obowiązku dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym. Skarbnik faktycznie wykonuje czynności w tym zakresie – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania gminnych jednostek oświatowych, obsługiwanych pod względem finansowo-księgowym przez Urząd Gminy, wykazała, że Gimnazjum w Klukowie prowadzi kuchnię ze stołówką. Działalność ta prowadzona jest z zastosowaniem rachunku bankowego, na który wpływy w 2013 r. wyniosły 164.123,34 zł a rozchody 158.574,90 zł. Rachunek ten nie był objęty ewidencją księgową, a operacje z niego wynikające nie były uwidocznione w planie finansowym – ani po stronie dochodów ani po stronie wydatków. Pozaksięgowa ewidencja obrotów na tym rachunku prowadzona jest w sekretariacie Gimnazjum.

Zapewnienie żywienia w publicznych szkołach i przedszkolach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów. W związku z tym działalność ta powinna być finansowana z budżetu (planu finansowego szkoły), ewentualnie – po podjęciu stosownej uchwały przez Radę Gminy – w formie wyodrębnionego rachunku bankowego, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Dochody i wydatki wyodrębnionego rachunku również podlegają objęciu planem finansowym (stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej) i sprawozdawczością budżetową.

Analiza obrotów na rachunku bankowym w konfrontacji z okazanymi kontrolującym dowodami źródłowymi wykazała, że z opłat za posiłki, z naruszeniem postanowień 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, dokonywano zakupu gazu oraz środków czystości zużywanych w kuchni. Wydatki na te cele wyniosły w 2013 r. odpowiednio 998 zł i 5.297,73 zł. Zgodnie z przywołanym przepisem z opłat za korzystanie przez uczniów z posiłków nie mogą być finansowane koszty utrzymania stołówki. Środki pobierane od uczniów mogą być przeznaczone wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych (tzw. wsadu do kotła).

Nie stwierdzono wykonania dyspozycji art. 67a ust. 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którą warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, dyrektor szkoły powinien ustalić w porozumieniu z Panem Wójtem. Z treści tego przepisu wynika, że dyrektor powinien uzyskać akceptację Pana Wójta zarówno dla warunków korzystania ze stołówki, jak i wysokości opłat – str. 9-10 protokołu kontroli.

Ustalono również, że jednostki budżetowe gminy pozyskiwały w 2013 r. niewielkie dochody z tytułu oprocentowania środków na rachunkach bankowych (GOPS – 24,93 zł, jednostki oświatowe – 23,53 zł), które to środki przekazały na rachunek budżetu, lecz nie zarachowały ich we własnej ewidencji jako zrealizowanych dochodów. Dochody te nie były też planowane w poszczególnych jednostkach. W konsekwencji jednostki budżetowe zaniechały sporządzania sprawozdań Rb-27S. Rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań regulowało w okresie objętym kontrolą rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego zobowiązani byli do sporządzania sprawozdań w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. sprawozdania Rb-27S. Jednakowo kwestie te reguluje obowiązujące aktualnie rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119) – str. 8-9 protokołu kontroli.

Analiza regulacji opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont dla Urzędu Gminy zamieszczono konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, które w praktyce nie mają zastosowania w związku z wykorzystywaniem rachunku budżetu do obsługi Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Według wyjaśnienia złożonego przez Skarbnika do protokołu kontroli ujęto te konta w zakładowym planie kont w związku z zamiarem założenia odrębnego rachunku bieżącego dla Urzędu, co do czasu kontroli nie nastąpiło – str. 11 protokołu kontroli,

b) brak postanowień odnoszących się do programów komputerowych stosowanych przy prowadzeniu rachunkowości; dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości winna określać wersje oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, jak tego wymaga art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 12 protokołu kontroli,

c) według postanowień instrukcji określającej sposób ochrony zbiorów księgowych w Urzędzie Gminy Klukowo, osobą odpowiedzialną za sposób przydziału dla użytkowników oraz częstotliwość zmian jest pracownik zatrudniony na stanowisku „informatyk”; dalej wskazano, że stanowisku temu przypisano zadania administratora systemu informatycznego; przedstawione zadania nie są wykonywane w sposób opisany w instrukcji, ponieważ w Urzędzie nie zatrudniono informatyka – str. 11-12 protokołu kontroli,

d) w kontrolowanej jednostce w okresie objętym kontrolą nie obowiązywały procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Uwzględniając zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423) aktualnie procedury wewnętrzne powinny odnosić się do zasad wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. Urząd Gminy posiadał regulamin w tej kwestii wprowadzony w 2009 r., który jednakże Pan Wójt uchylił w 2011 r., nie wprowadzając nowego. W konsekwencji zamówienia o znacznej wartości były udzielane przy braku udokumentowania sposobu wyboru wykonawców i zachowania w tym procesie przywołanej wyżej zasady – str. 12 i 91 protokołu kontroli,

e) nie określono stosowanych wzorów kart drogowych, nie opracowano też w formie pisemnej stosowanych w praktyce zasad rozliczania zużycia paliwa w oparciu o karty drogowe; jedynym postanowieniem odnoszącym się do kart drogowych jest wskazanie, że karty drogowe stanowią druki ścisłego zarachowania, jednakże obowiązek ten nie był przestrzegany – nie obejmowano ewidencją druków ścisłego zarachowania kart drogowych wydawanych kierowcy autobusu szkolnego – str. 12-13 i 109-110 protokołu kontroli.

         Kontrola sprawozdawczości budżetowej i finansowej ujawniła, że w bilansie z wykonania budżetu za 2013 rok nieprawidłowo przedstawiono wynik wykonania budżetu – jako deficyt w wysokości 849.373,28 zł, podczas gdy faktycznie rok 2013 zamknął się nadwyżką budżetową w wysokości 587.443,69 zł, stanowiącą różnicę między wielkością zrealizowanych dochodów ujętych na koncie 901 „Dochody budżetu” w wysokości 13.477.141,50 zł, a wielkością zrealizowanych wydatków ujętych na koncie 902 „Wydatki budżetu” w wysokości 12.889.697,81 zł (odpowiednio przedstawionych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S) – stwierdzona rozbieżność danych to 1.436.816,97 zł.

         Zamieszczony w bilansie wynik budżetu za 2013 r. oraz skumulowany wynik za lata ubiegłe nie miały uzasadnienia w saldach odpowiednich kont służących do wykazywania tych danych. Konto 961 „Wynik wykonania budżetu” wykazywało na koniec 2013 r. saldo Wn w wysokości 621.424,85 zł, obrazujące deficyt za 2013 r., a zatem pozostające bez związku z wynikiem zaprezentowanym w bilansie oraz faktycznym wynikiem budżetu za 2013 r., który zamknął się nadwyżką. Konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu" wykazywało natomiast saldo Wn (skumulowany deficyt) w kwocie 849.373,28 zł, podczas gdy w bilansie z wykonania budżetu w poz. II.5 wykazano skumulowany deficyt w kwocie 621.424,85 zł. Żadna z tych kwot nie obrazowała rzeczywistego skumulowanego wyniku budżetu. Nieprawidłowe salda kont 960 i 961 były wynikiem błędnych operacji, opisanych w protokole kontroli. Między innymi nieprawidłowe saldo na koncie 960 za 2013 r. ukształtowało się poprzez przerachowanie na nie z konta 961 salda Wn w kwocie 849.373,28 zł, mającego odpowiadać wielkości deficytu za rok 2012, podczas gdy – jak ustaliła kontrola w oparciu o dane prawidłowo zaprezentowane w sprawozdaniach budżetowych za 2012 r. – rok 2012 zamknął się nadwyżką w wysokości 861.770,62 zł. W roku następnym dokonano zaś bezpodstawnego przeniesienia salda konta 960 na konto 961.

         Niewłaściwie ustalone salda kont prezentowane w bilansie ujmowano ponadto w nieodpowiednich pozycjach. W poz. II.1 i II.1.2. zamiast przedstawienia wyniku wykonania budżetu ujęto kwotę mającą odpowiadać skumulowanym wynikom budżetu (saldo konta 960), natomiast w poz. II. 5 mającej przedstawiać skumulowany wynik budżetu – odwrotnie (konto 961).

         Z wyliczenia dokonanego w protokole kontroli z uwzględnieniem wyników za rok 2011 (prawidłowo przedstawionych w sprawozdaniach, co ustalono poprzez weryfikację z danymi ksiąg rachunkowych) wynika, że skumulowany wynik na koniec 2012 r. powinien być wykazany jako skumulowany deficyt wynoszący 2.920.018,13 zł, zaś na koniec 2013 r. skumulowany deficyt, po uwzględnieniu nadwyżki budżetowej za 2012 r. w wysokości 861.770,62 zł, powinien być wykazany w kwocie 2.058.247,51 zł – różnica w stosunku do kwoty skumulowanego deficytu przedstawionego w poz. II.5 bilansu jako 621.424,85 zł wynosi 1.436.822,66 zł – str. 15-16  protokołu kontroli.

         Ponadto w zakresie sprawozdawczości stwierdzono:

a) rozbieżność o kwotę 83,38 zł między wielkością depozytów w wysokości 233.849,95 zł ujętą w poz. N.3 sprawozdania Rb-N za IV kwartał 2013 r. a kwotą depozytów w wysokości 233.933,33 zł ustaloną przez kontrolującego, w oparciu o salda wynikające z ksiąg rachunkowych, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247 ze zm.) – str. 15 protokołu kontroli,

b) sporządzenie bilansu Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej za 2013 r. na nieobwiązującym wzorze; aktualnie wzór bilansu jednostki budżetowej wynika z druku stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…,

c) wykazanie w poz. D.I.1.2. „Zobowiązania wobec budżetów” bilansu Urzędu Gminy kwoty 6.074,19 zł, zawyżonej o 3.985,19 zł; kwota zawyżenia dotyczyła nadpłaty z tytułu podatków i opłat (saldo Ma konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”), a zatem nie miała związku z rozliczeniami z budżetami,

d) wykazanie w poz. D.I.1.6. „Sumy obce (depozytowe, zabezpieczenie wykonania umów)” bilansu Urzędu Gminy kwoty 27.366,10 zł, zawyżonej o kwotę 1.658,76 zł stanowiącą nadpłatę za energię elektryczną ujętą na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”.

Kontrola sprawozdań przedłożonych za 2013 r. przez gminne instytucje kultury (GOK i Bibliotekę) wykazała, że zrealizowane przez nie koszty były równe przychodom z dotacji podmiotowych otrzymanych z budżetu gminy, przy czym obie instytucje na koniec 2013 r. nie wykazały zobowiązań i należności, a także innych składników aktywów i pasywów. W tej sytuacji wynik finansowy za 2013 r. w obu przypadkach powinien wynosić „0”. Tymczasem obie instytucje kultury w bilansach za 2013 r. przedstawiły ujemny wynik finansowy – odpowiednio w wysokości 103.580,66 zł i 79.449,78 zł – co, jak ustalono, było efektem błędnych przeksięgowań na koniec roku, które jednocześnie skutkowały powstaniem nieprawidłowego stanu funduszu zasadniczego – str. 113-114 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono – oprócz przedstawionych wyżej błędnych księgowań na kontach 960 i 961 – także inne nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, polegające na tym, że:

a) nie objęto ewidencją Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej wszystkich przychodów z tytułu dochodów budżetowych. W całości pominięto przychody dotyczące dochodów z tytułu subwencji i dotacji. Wskutek błędów przy ewidencjonowaniu innych dochodów budżetu, realizowanych przez Urząd przy zastosowaniu rachunku budżetu, nie ujęto w księgach Urzędu dochodów w kwocie 59.344,37 zł (m.in. czynsze, opłaty za odprowadzanie ścieków), co skutkuje wnioskiem o pominięciu w ewidencji Urzędu również przychodów z tytułu tych dochodów – w przeciwnym razie wystąpiłyby bowiem nierealne salda odpowiadające tej kwocie na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Przedstawiony stan faktyczny stanowi naruszenie § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych. W efekcie zaniżono wynik finansowy w księgach i sprawozdaniu finansowym gminy za 2013 r. o 9.768.920,06 zł – str. 8-9 i 20-21 protokołu kontroli,

b) nie dokonano korekty kosztów 2013 roku o kwotę 15.627,15 zł stanowiącą wartość ustalonego, w drodze inwentaryzacji przeprowadzonej na koniec 2013 r., zapasu paliw i oleju opałowego. Konsekwencją nieujęcia w księgach tej operacji było dodatkowe – względem nieprawidłowości opisanej w pkt a) – zaniżenie wyniku finansowego. Zaniechaniem korekty kosztów naruszono art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy. Z kolei na koniec 2012 r. zaniechano korekty kosztów o stan zapasu materiałów wyceniony na 12.493,35 zł – str. 21 i 110 protokołu kontroli,

c) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na dzień 31 grudnia 2013 r., wyrażony saldem strony Ma konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” w wysokości 9.167,71 zł był niższy od stanu aktywów Funduszu wynoszącego 12.141,17 zł, wyrażonego saldami kont 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” (środki pieniężne w kwocie 4.807,85 zł) oraz 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” i 240 „Pozostałe rozrachunki” (należności od pracowników z tytułu pożyczek w kwocie 7.333,32 zł), o kwotę 2.973,46 zł. W trakcie kontroli  dokonano stosownego zapisu korygującego stan ZFŚS w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki” – str. 17 i 23 protokołu kontroli,

d) konto 224 „Rozrachunki budżetu” na koniec roku nie wykazywało salda, co było niezgodnie ze stanem faktycznym; błędny stan konta był efektem bezpodstawnego przeksięgowania z tego konta na konto 140 „Środki pieniężne w drodze” należności na sumę 50.773,36 zł dotyczących rozliczeń z Ministerstwem Finansów i urzędami skarbowymi. Bezpodstawnych – w świetle zasad funkcjonowania tych kont – przeksięgowań z konta 224 na konto 140 dokonywano także w trakcie roku, w ostatnim dniu poszczególnych okresów sprawozdawczych – str. 25 protokołu kontroli,

e) zapisy dotyczące dochodów realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową – stanowiące, w związku z przyjętą formą obsługi bankowej, powielenie zapisów na rachunku budżetu – księgowano niewłaściwie na koncie oznaczonym 133, który to symbol zgodnie z przepisami rozporządzenia przeznaczony jest dla rachunku budżetu; błąd ten powodował, iż w księgach rachunkowych budżetu i Urzędu funkcjonowały konta o symbolu 133. Z kolei na koncie 130, przeznaczonym zgodnie z zakładowym planem kont do ujmowania obrotów odrębnego rachunku bankowego w zakresie dochodów i wydatków jednostki budżetowej, ewidencjonowano jedynie wydatki realizowane przez Urząd. Zapisy w zakresie wydatków również stanowiły powielenie obrotów z rachunku budżetu, ponieważ – wbrew regulacjom wewnętrznym – odrębnego rachunku bankowego dla Urzędu Gminy nie założono. W 2014 r. dokonano zmiany zasad ewidencjonowania dochodów i wydatków Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej poprzez wprowadzenie subkont: 130-1 „dochody” i 130-2 „wydatki”, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w zakładowym planie kont – str. 19-21 protokołu kontroli,

f) operacje zwrotu wydatków ujmowano po stronie Wn konta 130 bez zastosowania technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta, co stanowi naruszenie zasady czystości obrotów, która przewiduje, że na koncie 130 do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny  – str. 21 protokołu kontroli,

g) nie dokonywano odpisów aktualizujących należności na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”; wynika to z braku analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek do dokonania odpisu, mimo że – jak wynika przedstawionej w protokole kontroli analizy sald – w stosunku do szeregu należności, w szczególności za odbiór ścieków, wysoce prawdopodobne jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy – str. 32 protokołu kontroli,

h) zakupione oprogramowanie komputerowe za kwotę 3.000 zł, które ze względu na wartość podlega jednorazowemu umorzeniu w pełnej wartości, zarachowano nieprawidłowo na zwiększenie funduszu (strona Ma konta 800), zamiast na stronę Ma konta 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych”. W trakcie kontroli dokonano zapisu korygującego – str. 90-91 protokołu kontroli,

i) zakupione oprogramowanie za kwotę 1.156,20 zł zarachowano jedynie zapisem Wn 401 – Ma 130. Oprogramowanie ujęto na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” w trakcie kontroli – str. 91 protokołu kontroli,

j) nieprawidłowo objęto ewidencją na koncie 011 „Środki trwałe” dwa komputery o wartości jednostkowej 1.783 zł i 1.872,98 zł, których zakup sfinansowano wydatkami bieżącymi (par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”). W świetle przepisów wewnętrznych jednostki oraz postanowień § 6 rozporządzenia, a także zasad funkcjonowania kont określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, komputery powinny być ujęte na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” i umorzone jednorazowo przez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania – str. 108 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości – zarówno ewidencyjnych jak i organizacyjnych – stwierdzono w obrębie zagadnienia dochodów z opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że nie zorganizowano w sposób należyty wykonywania zadań w zakresie naliczania, ewidencji i egzekwowania należności z tego tytułu. W latach 2011-2013 zadania te były przydzielane 4 pracownikom, jednakże faktycznie wykonywane przez nich obowiązki nie w pełni pokrywały się z postanowieniami zakresów czynności. Ostatnio zadania w omawianym zakresie (bieżące księgowanie wpływów (…), okresowe uzgadnianie obrotów i sald (…), wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych) powierzył Pan pracownikowi wymienionemu w protokole kontroli zakresem czynności z dnia 2 września 2013 r, zaś faktycznie wykonuje je inny pracownik. Wskazania w tym miejscu wymaga, że organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji do wystawiania tytułów wykonawczych dotyczących należności wynikających z umów cywilnoprawnych. Błędny zapis nie był realizowany w praktyce.

Wadliwe powierzenie zadań należy uznać za główną przyczynę niepodejmowania przez gminę należytych działań windykacyjnych w odniesieniu do tych należności. Według ewidencji księgowej na dzień 31 grudnia 2013 r. (saldo Wn konta 221) wynosiły one 11.767,07 zł. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że saldo to było nierealne – powinno wynosić 18.933,19 zł. Różnica w wysokości 7.166,12 zł była skutkiem nieuprawnionego usuwania z ewidencji należności, w stosunku do których upłynął termin przedawnienia. Saldo należności w kwocie 18.933,19 zł w większości dotyczyło 7 kontrahentów, którzy w ogóle nie dokonują wpłat lub dokonują ich sporadycznie. Poza upomnieniami nie podejmowano innych czynności zmierzających do wyegzekwowania należności od tych dłużników, co w świetle art. 118 w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego doprowadziło do ich częściowego przedawnienia. Według stanu na dzień kontroli (9 czerwca 2014 r.) termin przedawnienia upłynął dla należności na kwotę 7.757,70 zł. Przyczynę nieegzekwowania tych należności tłumaczy Pan w złożonym wyjaśnieniu trudną sytuacją finansową mieszkańców, którzy zalegają z opłatami. Ponadto wskazuje Pan, iż przedawnienie części należności zostało potwierdzone przez radcę prawnego, z czego można wywodzić, że opinię tę uznaje Pan jako podstawę do wyksięgowywania należności, dla których upłynął termin przedawnienia. Należy zwrócić uwagę, że upływ terminu przedawnienia należności nie jest równoznaczny z tym, że należność gminy od kontrahenta przestaje istnieć. Skutkiem upływu terminu przedawnienia jest powstanie prawa dłużnika do podniesienia zarzutu przedawnienia w celu uchylenia się od zaspokojenia roszczenia (art. 117 § 2 k.c.). Przedawnienie nie może być zatem podstawą do wyksięgowania należności z ksiąg rachunkowych – operacja taka jest niezgodna z rzeczywistością, ponieważ należność istnieje do czasu jej uregulowania lub umorzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W wyniku działań podjętych podczas kontroli badana jednostka uzyskała od 4 dłużników najwyższych kwot, dla których termin przedawnienia upłynął, oświadczenia posiadające cechy zrzeczenia się zarzutu przedawnienia w rozumieniu art. 117 § 2 k.c. Oświadczenia dotyczą łącznej kwoty 6.804,80 zł. W ich treści brak jednak postanowień odnoszących się do zasad spłaty.

Odnosząc się do kwestii umarzania należności cywilnoprawnych należy zwrócić uwagę, że na terenie gminy nie obowiązywała w 2013 r. uchwała Rady Gminy Klukowo w sprawie umarzania, odraczania spłaty lub rozkładania na raty przypadających gminie należności mających charakter cywilnoprawny. Nie mógł Pan zatem składać żadnych oświadczeń woli w tym zakresie, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek podjęcia przez Radę Gminy uchwały regulującej te zagadnienia ustanawia art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W trakcie kontroli Rada Gminy Klukowo podjęła uchwałę Nr XXVI/194/14 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Klukowo jak również jednostkom podległym oraz wskazania organu do tego uprawnionego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r. poz. 2513).

Oprócz dokonywania rzekomych „umorzeń” poprzez wyksięgowanie należności przedawnionych, do przekroczenia przez Pana Wójta kompetencji w zakresie udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych doszło także w wyniku odraczania, począwszy od września 2011 r., spłaty należności w kwocie 898,17 zł od mieszkańca wsi Wyszonki Kościelne za odbudowę zniszczonego przepustu – str. 27-31 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053):

a) dochody ze sprzedaży nieruchomości (lokali mieszkalnych) planowane na 2014 rok w wysokości 28.600 zł ujęto do par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 35 protokołu kontroli,

b) dotację w kwocie 10.000 zł dla Gminnej Spółki Wodnej PŁONKA w Klukowie nieprawidłowo zaplanowano i wydatkowano w par. 2580 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”, zamiast w par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych” – str. 86-87 protokołu kontroli,

c) wydatki na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w kwocie 7.230 zł ujęto niewłaściwie do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”, zamiast do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – str. 96 protokołu kontroli,

d) wydatek na kwotę 167,10 zł z tytułu odsetek za zwłokę w opłaceniu przez gminę należności za użytkowanie wieczyste nieruchomości nieprawidłowo ujęto do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4580 „Pozostałe odsetki” – str. 94 protokołu kontroli.

         Odnosząc się do sytuacji dotyczącej zapłacenia na rzecz powiatu odsetek za zwłokę w uregulowaniu kwoty 3.500,31 zł za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa należy wskazać, że naruszono zasadę określoną w art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą wydatków publicznych dokonuje się w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

         Dalsza analiza zagadnień związanych z posiadaniem przez gminę Klukowo w wieczystym użytkowaniu nieruchomości o powierzchni 1,2573 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa wykazała, że gmina nabyła prawo wieczystego użytkowania w 2001 r. za kwotę 20.000 zł od firmy „PEPEES” S.A., która prowadziła na tej nieruchomości skup ziemniaków. W chwili zawarcia transakcji, jak również do czasu kontroli, gmina nie określiła celu publicznego nabycia tego prawa. Kontrola – w tym przeprowadzone oględziny nieruchomości – wykazała, że nieruchomość wykorzystywana jest w minimalnym zakresie. Według wyjaśnienia Pana Wójta ujętego w treści protokołu kontroli na nieruchomości odbywają się ćwiczenia i zawody OSP. Oględziny przeprowadzone w dniu 18 czerwca 2014 r. wykazały, że plac jest zarośnięty chwastami, znajdują się na nim zużyte (nieużywane) słupy z lampami oświetleniowymi, dwie bramki do gry w piłkę nożną (według protokołu oględzin niewykorzystywane) oraz pojemnik do zbiórki odpadów.

Zgodnie z postanowieniami art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) stawka opłaty rocznej za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste na cel publiczny wynosi 1% ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 tej ustawy. W art. 72 ust. 3 ustawy zawarto ogólne postanowienie, że wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość została oddana. Wobec nieokreślenia celu publicznego nabycia prawa (zmiany celu, na jaki oddano nieruchomość poprzedniemu użytkownikowi) opłaty roczne ustalone zostały przez reprezentującego Skarb Państwa Starostę Powiatu Wysokomazowieckiego na poziomie 3% wartości tej nieruchomości, stosownie do art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy. Uwzględniając wyjaśnienia Pana Wójta dotyczące wykorzystywania nieruchomości na cele publiczne (co nie zostało potwierdzone podczas oględzin) należałoby stwierdzić, że z sumy poniesionych opłat rocznych, wynoszącej za lata 2001-2014 23.775,34 zł, wskutek zaniechania określenia celu publicznego przy nabywaniu prawa gmina poniosła zawyżone wydatki w wysokości 15.850,23 zł. Ogółem, wraz z kosztem nabycia prawa, wydatki zostały poniesione przez gminę w wysokości 43.775,34 zł. Przyjęcie, że nieruchomość nie jest wykorzystywana w celu realizacji zadań publicznych, na co wskazują dokonane oględziny, nakazuje uznać tę kwotę za wydatkowaną wbrew art. 216 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którymi wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 94-95 protokołu kontroli.

         Badając przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) ustalono, że w 2013 r. dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż  napojów alkoholowych wyniosły 34.629,89 zł, natomiast wydatki na przeciwdziałanie alkoholizmowi zrealizowano w wysokości 18.126,87 zł a na przeciwdziałanie narkomanii w wysokości 324 zł. Niewykorzystanych środków z opłat w kwocie 16.503,02 zł nie włączono do planu wydatków na 2014 r. na wskazane zadania, co przejawia się tym, że plan wydatków na te zadania nie jest wyższy od dochodów z opłat za zezwolenia o środki niewykorzystane w 2013 r. Niewykorzystane środki zostały zatem rozdysponowane na inne zadania. Stanowi to naruszenie postanowień art. 182 przywołanej ustawy, według których dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii i nie mogą być przeznaczane na inne cele – str. 95 protokołu kontroli.

         W wyniku badania prawidłowości udokumentowania i naliczania zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w świetle przepisów ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.), stwierdzono następujące uchybienia:

a) w decyzji nr RF.3140.4.805.2013 z dnia 10 września 2013 r. ustalono dla wnioskodawcy zwrot podatku akcyzowego w kwocie 1.586,45 zł za okres od 1 lutego do 31 lipca 2013 r. Z dokumentacji  sprawy wynika, że zakupiono 1.669,56 l oleju napędowego i po uwzględnieniu części limitu do wykorzystania w 2013 r. do zwrotu dla wnioskodawcy w decyzji powinna być ujęta kwota 1.586,08 zł; zawyżono kwotę zwrotu o 0,37 zł – str. 112 protokołu kontroli,

b) w decyzji nr RF.3140.4.802.2013 z dnia 10 września 2013 r. ustalono dla wnioskodawcy zwrot podatku akcyzowego w kwocie 396,01 zł za okres od 1 lutego do 31 lipca 2013 r. Z dokumentacji sprawy wynika, że zakupiono 322,17 l oleju napędowego i po uwzględnieniu części limitu do wykorzystania w 2013 r. do zwrotu dla wnioskodawcy w decyzji powinna być ujęta kwota 306,06 zł; zawyżono kwotę zwrotu o 89,95 zł. Jak wynika z analizy dokumentacji, wyliczając niewłaściwą kwotę zwrotu nie uwzględniono w obliczeniach załączonej do wniosku faktury VAT nr 7461/0874/13 z dnia 26 maja 2013 r. dokumentującej sprzedaż oleju napędowego w ilości 28,36 l, a jednocześnie zaliczono fakturę VAT nr F 12705/0874/13 z dnia 20 sierpnia 2013 r. dokumentującą sprzedaż oleju napędowego w ilości 46,04 l i fakturę VAT nr F 12860/0874/13 z dnia 22 sierpnia 2013 r. dokumentującą sprzedaż oleju napędowego w ilości 77 l, które z kolei nie mogły być uwzględnione przy obliczaniu zwrotu, ponieważ zakup oleju nastąpił po 31 lipca 2013 r.; tym samym naruszono dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy stanowiącego, że zwrot podatku przyznaje się za okres 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zwrot podatku – str. 112-113 protokołu kontroli.

         Zgodnie z zakresami czynności, osobami odpowiedzialnymi za przygotowywanie decyzji dotyczących zwrotu podatku akcyzowego są wymienieni w protokole kontroli inspektorzy Urzędu Gminy (nie sprecyzowano podziału między nich zadań w zakresie tego zagadnienia).

         W wyniku badania realizacji umowy dzierżawy części działki nr 58 o pow. 280 m2 w Wyszonkach Kościelnych, zawartej przez gminę w dniu 13 sierpnia 2001 r. z PTK Centertel na okres 25 lat, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) zaniechanie waloryzacji czynszu; w § 4 umowy dzierżawca zobowiązał się płacić wydzierżawiającemu miesięczny czynsz w wysokości 1.000 zł (12.000 zł rocznie), którego wysokość będzie waloryzowana na koniec każdego roku wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez prezesa GUS; według stanu na dzień kontroli, tj. 18 czerwca 2014 r., wpływy ogółem z umowy dzierżawy od początku 2002 r. powinny wynosić 190.396,32 zł – przy uwzględnieniu właściwie zwaloryzowanego czynszu. Po odliczeniu faktycznie pobranego, niewaloryzowanego czynszu dzierżawnego wynoszącego 156.000 zł kwota uszczuplenia dochodów gminy wynosi 34.396,32 zł. Nadmienić należy, że z uwagi na upływ 3-letniego terminu przedawnienia (art. 118 k.c.) część należnego po waloryzacji czynszu wynosząca 19.775,16 zł (za lata 2002-2011) może okazać się niemożliwa do odzyskania; według złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia, gmina niezwłocznie wystąpi do dzierżawcy o zapłatę kwoty należnej gminie Klukowo – str. 75-77 protokołu kontroli,

b) czynsz według umowy ma być płatny z góry w okresach rocznych na podstawie faktur wystawionych przez gminę, która ma obowiązek wystawić je w terminie do 5 dnia miesiąca rozpoczynającego kolejny rok dzierżawy; z ustaleń kontroli wynika, że rachunki posiadają datę wystawienia np. 18 lutego za 2014 r. Termin płatności czynszu to według umowy 30 dni od dnia otrzymania faktury; z uwagi na przesyłanie dzierżawcy rachunków za przedmiot umowy listem „zwykłym” niemożliwe jest ustalenie daty ich doręczenia, a przez to ewentualnych podstaw do naliczenia odsetek – str. 76 protokołu kontroli.

Zgodnie z przyjętym w dniu 23 lutego 2003 r. zakresem obowiązków (obowiązującym do dnia podpisania nowego zakresu, tj. do dnia 30 maja 2011 r.) osobą odpowiedzialną za naliczanie należności za nieruchomości udostępniane z mienia komunalnego, aktualizację naliczeń oraz prowadzenie ewidencji rozliczeń dzierżawców i najemców mienia komunalnego (rozdział II pkt. 4 zakresu czynności) był inspektor ds. rolnictwa, gospodarki mieniem komunalnym, gospodarki leśnej i zadrzewień Urzędu Gminy Klukowo. W dniu 30 maja 2011 r. pracownik ten przyjął nowy zakres obowiązków, już bez powyższego zapisu. Obowiązki te zostały też pominięte w treści regulaminu organizacyjnego Urzędu. Według ustaleń zawartych w protokole kontroli, od dnia 1 sierpnia 2013 r. referentowi w Urzędzie Gminy Klukowo powierzono zadania z zakresu naliczania czynszów i pozostałych opłat, lecz związanych tylko z użytkowaniem lokali mieszkalnych i użytkowych. Podstawą tego powierzenia był nowy regulamin organizacyjny Urzędu Gminy Klukowo nadany zarządzeniem nr 19/2013 Pana Wójta z dnia 10 lipca 2013 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2013 r. Wynika stąd, że od 30 maja 2011 r. zadania dotyczące waloryzacji czynszu za dzierżawę nieruchomości nie zostały skutecznie powierzone żadnemu pracownikowi. Inspektor odpowiedzialny do 30 maja 2011 r. za naliczanie i aktualizowanie należności z tej umowy złożył wyjaśnienie, że od chwili zawarcia umowy na przedmiotową nieruchomość należności wynikające z tej umowy były naliczane przez Referat Finansowy – str. 77-78 protokołu kontroli.

W wyniku badania umów najmu lokalu użytkowego zawieranych od dnia 29 grudnia 2010 r. z Niepublicznym ZOZ (pomieszczenia o pow. 91,70 m2 znajdujące się w budynku położonym w Wyszonkach Kościelnych) stwierdzono, że corocznie zawierane są umowy na okres 1 roku. Czwarta umowa została zawarta w dniu 30 stycznia 2014 r. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. (zwiększono nią powierzchnię wynajmowaną do 107,03 m2). Kontrola wykazała brak zgody Rady Gminy na zawarcie czwartej umowy z najemcą na okres 1 roku. Naruszono tym samym dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zgoda rady gminy wymagana jest w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 72-75 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie w trybie przetargu nieograniczonego zamówienia publicznego na przebudowę drogi gminnej nr 108088B przez wieś Usza Mała, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), wykazało, że w protokole postępowania wskazano wartość zamówienia w wysokości 373.912,32 zł. (93.022,27 euro), podczas gdy faktyczna wartość zamówienia wynikająca z okazanej dokumentacji wynosiła 303.993,76 zł (75.627,86 euro). Z wyjaśnienia inspektora Urzędu Gminy Klukowo wynika, że zaistniała rozbieżność była skutkiem pomyłki – str. 102 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości realizacji zadań gminy dotyczących zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdzono, że w dniu 28 czerwca 2013 r. uchwałą Nr XIX/120/13 Rada Gminy Klukowo zatwierdziła taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków – stawkę dla odbiorców usług odprowadzania ścieków bytowych 5,80 zł/m3 netto i opłatę abonamentową za przyłącze kanalizacyjne w wysokości 5 zł netto miesięcznie. Taryfy obowiązywały w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. Podstawą przyjętych stawek opłat był dokument „kalkulacja kosztów odprowadzania ścieków w Gminie Klukowo za 2012 r.” oraz ustny wniosek Pana Wójta, przedstawiony w trakcie sesji Rady Gminy Klukowo, o podwyższenie stawki z 5,77 zł/m3 do 5,80 zł/m3. Należy wskazać, że wnioskowanie przez Pana Wójta o podniesienie stawki za odprowadzanie ścieków do wysokości 5,80 zł/m3 nie miało umocowania w sporządzonej kalkulacji, z której wynika, że przy uwzględnieniu kosztów prowadzenia działalności i planowanej ilości odprowadzonych ścieków stawka powinna wynosić 5,77 zł/m3.

Podstawą zatwierdzenia taryf, zgodnie z przepisami art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), powinien być wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf oraz szczegółowa kalkulacja cen i stawek opłat. Urząd Gminy Klukowo, pełniący funkcję przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, nie sporządził i nie przedstawił do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf oraz szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, które powinny być sporządzone według wzoru i wytycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), czym uchybiono przywołanym przepisom ustawy oraz regulacjom zawartym w rozporządzeniu.

Analizując sporządzoną „kalkulację kosztów odprowadzania ścieków w Gminie Klukowo za 2012 r.”, traktowaną jako podstawa ustalenia opłaty za odprowadzenie 1m3 ścieków, stwierdzono, że przy jej sporządzeniu uchybiono przepisom § 6 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. określającym, że przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa. Rokiem obrachunkowym, stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia, jest 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku. Niezależnie zatem od faktu braku formalnego wniosku, przy uwzględnieniu ustawowo określonych terminów na jego złożenie, w kontekście daty podjęcia uchwały, za nieprawidłowe należy uznać dla taryf uchwalonych 28 czerwca 2013 r. oparcie ich o wyliczenie kosztów i niezbędnych przychodów za 12 miesięcy 2012 r. – str. 84 protokołu kontroli.

W aktach przedłożonych do kontroli nie stwierdzono uchwały Rady Gminy określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Klukowo. Świadczy to o niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przedmiot regulacji uchwały szczegółowo określają przepisy art. 21 ust. 3 przywołanej ustawy – str. 67 protokołu kontroli.

Nie stwierdzono również zarządzenia Pana Wójta określającego stawkę bazową czynszu za najem lokali mieszkalnych znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Stosownie do art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… stawki czynszu ustala organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce stosowana jest stawka bazowa w wysokości 0,85 zł za m2. Jak wynika ze złożonego przez Pana wyjaśnienia, stawka czynszu ustalana jest w każdej umowie, w załączniku do umowy. Jednocześnie zadeklarował Pan niezwłoczne wydanie zarządzenia ustalającego stawkę czynszu za najem lokali mieszkalnych obowiązującą na terenie gminy – str. 67 protokołu kontroli.

Analiza umów najmu lokali mieszkalnych obowiązujących w 2013 r. wykazała, że w załącznikach do zawartych umów przyjęto stawkę 0,85 zł za m2 oraz nieprawidłowe czynniki podwyższające czynsz – w wysokości 0,25 zł za m2. Czynniki podwyższające zastosowane w umowach nie wynikają z przepisów uchwały Nr VI/26/11 z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2011-2016. Były one przewidziane w tej wysokości nieobowiązującą uchwałą Nr 53/XI/2000 Rady Gminy Klukowo z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne. W efekcie obciążano najemców zawyżonym czynszem. Przy zastosowaniu obowiązujących czynników podwyższających miesięczny czynsz z 21 umów najmu powinien być niższy o 475,55 zł. Łącznie za 2013 r. zawyżono czynsz od najemców o 5.706,60 zł. W złożonym wyjaśnieniu poinformował Pan, że sytuacja ta była wynikiem nieumyślnego błędu pracownika przygotowującego projekty umów. Wskazał Pan też, że zostaną dokonane korekty umów a nadpłacony czynsz zostanie zwrócony lokatorom – str. 70 protokołu kontroli.

W zakresie pobieranych przez gminę od najemców lokali mieszkalnych opłat za centralne ogrzewanie stwierdzono, że wysokość opłat została ustalona w różnych wysokościach: 2,40 zł, 4,80 zł, 5,50 zł i 7,80 zł za m2, w zależności od kotłowni dostarczającej ciepło. W umowach z najemcami nie postanowiono o pobieraniu odpłatności za ciepło zaliczkowo, nie dokonywano też w praktyce rozliczenia wniesionych opłat w stosunku do faktycznych kosztów wytworzenia ciepła. Praktyka taka – w zakresie najemców lokali mieszkalnych – jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która w art. 9 ust. 2 stanowi, że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Na podstawie kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła w 2013 r., skonfrontowanej z faktycznymi obciążeniami odbiorców, ustalono, że łącznie należne gminie opłaty za energię cieplną powinny być wyższe o 28.326,24 zł. Świadczy to o bezpodstawnym ponoszeniu przez gminę części kosztów ogrzewania wynajmowanych lokali – str. 71 protokołu kontroli.

                   W zakresie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości stwierdzono, że nieprawidłowo ujęto w księgach przypis należności w kwocie 6.000 zł. Nie miało to uzasadnienia w dokumentacji. Prawidłowo należało dokonać przypisu na kwotę 3.938,80 zł. W efekcie nieprawidłowo wykazano też dane w sprawozdaniu Rb-27 za 2013 r. Ponadto kontrola dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste wykazała nieujęcie w księgach na koniec 2013 r. należnych gminie odsetek od nieuiszczonych w terminie opłat, wynoszących 379,20 zł. Naruszono tym samym postanowienia § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 78-79 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało uchybienia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji, eliminując w ten sposób naruszenie art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). Jak wykazano w opisie na str. 41-42 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 65 przypadkach stwierdzono brak informacji.

         Kontrolując ewidencję księgową prowadzoną do konta nr 3000011, założonego dla podmiotu wskazanego w protokole kontroli, stwierdzono, że wpłaty podatku od nieruchomości ciążącego na tym podmiocie dokonywane były przez inny podmiot – sp. z o.o. wskazaną w protokole kontroli. Wymieniona sp. z o.o, zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej, prowadzi działalność w zakresie usług przetwarzania dokumentów, call center, zabezpieczania i dochodzenia należności. Jednocześnie w ewidencji podatkowej Urzędu nie figuruje jako podatnik żadnego z podatków, dla którego organem podatkowym jest Wójt Gminy Klukowo. Zgodnie z art. 60 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, za termin dokonania zapłaty podatku uważa się: przy zapłacie gotówką – dzień wpłacenia kwoty podatku w kasie organu podatkowego lub na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta, natomiast w  obrocie bezgotówkowym – dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu. W myśl art. 60 § 1a cytowanej ustawy w przypadku polecenia przelewu z rachunku bankowego podatnika w banku lub instytucji kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w unijnej instytucji płatniczej w rozumieniu art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.), niemających siedziby lub oddziału na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, za termin zapłaty podatku uważa się dzień obciążenia tego rachunku, jeżeli wpłacana kwota zostanie uznana na rachunku bankowym organu podatkowego w terminie wskazanym w art. 54 ustawy o usługach płatniczych. W razie przekroczenia tego terminu za termin zapłaty uważa się dzień uznania kwoty na rachunku bankowym organu podatkowego.

Na podstawie wyciągów bankowych stwierdzono, że przelewy tytułem zapłaty podatku od nieruchomości zostały dokonane z rachunku sp. z o.o. w kwotach po 460 zł w dniach: 2 października, 16 października, 18 grudnia i 17 grudnia 2013 r. (łącznie 1.840 zł), które zostały zaksięgowane na koncie podatnika wskazanego w protokole kontroli jako wpłata podatku od nieruchomości. Organ podatkowy nie posiada informacji, dlaczego wpłaty zaległego podatku od nieruchomości dokonywane były przez inny podmiot poleceniem przelewu z jego rachunku bankowego. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Niezależnie od powyższego, w myśl  4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) do udokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego służą między innymi dokumenty stwierdzające obciążenie rachunku bankowego podatnika z tytułu zapłaty podatku – w przypadku, gdy podatnik dokonał zapłaty za pośrednictwem banku, a bank obciążył rachunek bieżący podatnika, ale nie przekazał środków na rachunek bieżący urzędu – na podstawie których przypisuje się bankowi zobowiązanie w wysokości zapłaty dokonanej przez podatnika, w związku z art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

         W związku z dokonanymi ustaleniami należy stwierdzić, że organ podatkowy miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia nadpłaty na koncie podatkowym sp. z o.o. i dokonać zwrotu nadpłaconego podatku. Podatek od nieruchomości powinien zostać wyegzekwowany od wskazanego w protokole kontroli podatnika, wraz z odsetkami. W dniu 27 września 2013 r., do Urzędu Gminy w Klukowie wpłynęły korekty deklaracji za lata 2010-2013 złożone przez podatnika wraz z wyjaśnieniem. Na podstawie złożonych korekt organ podatkowy zwrócił podatnikowi nadpłatę podatku od nieruchomości za lata 2010-2013 w wysokości 8.234 zł. Nadpłata została przelana na konto podatnika w dniu 31 grudnia 2013 r. Kwotę ustalono na podstawie złożonych korekt deklaracji za lata 2010-2013 bez wymaganego postępowania podatkowego – str. 51 protokołu kontroli.

                  Stwierdzono, że wymaganej przepisami deklaracji podatkowej na podatek od nieruchomości, za lata 2010-2013 nie złożył Gminny Ośrodek Kultury w Klukowie. Urząd Gminy nie posiadał informacji o powierzchni budynków zajętych przez GOK o powierzchni 203,60 m2. Było to pochodną braku reakcji organu podatkowego, stanowiącego naruszenie art. 272 Ordynacji podatkowej, polegającego na nieprowadzeniu czynności sprawdzających oraz działań mających na celu spowodowanie złożenia deklaracji podatkowej przez wymienioną jednostkę. Jednocześnie w wyniku kontroli ustalono, że Rada Gminy zwolniła uchwałą budynki i grunty stanowiące własność lub będące w posiadaniu lub trwałym zarządzie instytucji kultury, jednakże w myśl art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849), obowiązek złożenia deklaracji (informacji) dotyczy także podmiotów korzystających ze zwolnienia.

                  Z kolei Urząd Gminy, jako podatnik podatku od nieruchomości, nie uwzględnił w złożonej deklaracji podatkowej na podatek od nieruchomości budynków i lokali mieszkalnych, które zgodnie z uchwałą Nr XIII/64/04 Rady Gminy Klukowo z dnia 30 listopada 2004 r., zostały zwolnione z opodatkowania. Łączna powierzchnia budynków mieszkalnych, którą należało wykazać w deklaracjach na podatek od nieruchomości to 1.071,71 m2 – str. 53 protokołu kontroli.

                   Analizując uchwałę Rady Gminy Klukowo Nr XIII/64/04 z dnia 30 listopada 2004 r. stwierdzono, że dokonano zwolnień od podatku od nieruchomości, które dotyczyły:

- budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) gminy o ile nie są we władaniu osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o podatkach lokalnych,

- budynków mieszkalnych położonych na gruntach gospodarstw rolnych,

- budynków pozostałych rencistów i emerytów,

- budynków i gruntów stanowiących własność, będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie: straży pożarnych, policji, instytucji kultury, placówek prowadzących działalność charytatywno- opiekuńczą.

Wprowadzone zwolnienia nie obejmują budynków i gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Stwierdzono niezgodność treści § 1 ust. 1 uchwały z postanowieniami art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych w treści uchwały. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Klukowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza wobec aktualnej interpretacji tego przepisu, wynikającej także z orzeczeń WSA, przekroczenie ustawowej delegacji – str. 53 protokołu kontroli.

Nie prowadzono postępowania wyjaśniającego celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych, jak tego wymagają przepisy art. 144-154 Ordynacji podatkowej. Nie podjęto działań w myśl art. 100 tej ustawy, mających na celu przeniesienie odpowiedzialności podatkowej na spadkobierców. Należy wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i niedoręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej), co w konsekwencji może prowadzić do przedawnienia określonego w art. 68 i nast. Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 99 ustawy bieg terminów przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy – str. 56-57 protokołu kontroli.

         Badaniu poddano zagadnienia windykacji zaległości podatkowych przez kontrolowany organ podatkowy. W obszarze tym stwierdzono:

- nieobjęcie postępowaniem egzekucyjnym kwoty 510 zł – str. 54 protokołu kontroli, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.), nakazujących wierzycielowi podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku;

- niepobranie odsetek za zwłokę w kwocie 44 zł – str. 61 protokołu kontroli, co narusza art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych (z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 54) nalicza się odsetki za zwłokę. Szczegółowe zasady naliczania odsetek za zwłokę zostały uregulowane w przepisach Ordynacji podatkowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373).

                   Ustalono, że pomocnicze księgi rachunkowe prowadzone są przy pomocy komputera, za pomocą programu komputerowego o nazwie „FISKUS”. Pan Wójt nie wprowadził zarządzeniem obowiązku prowadzenia ewidencji przy użyciu komputera oraz elementów określonych w art. 10 ustawy o rachunkowości, takich jak:

- wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych za pomocą komputera,

- opis systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów.

Wobec faktu, iż kontrolowana jednostka prowadzi księgi rachunkowe przy użyciu komputera, wykaz ksiąg rachunkowych powinien mieć formę wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury i wzajemnych powiązań logicznych. Informacje te powinny być zawarte w dokumentacji techniczno-eksploatacyjnej systemu informatycznego rachunkowości dostarczonej przez producenta systemu wraz z oprogramowaniem tego systemu, która również powinna zawierać opis funkcji, jakie pełnią owe zbiory w organizacji całości ksiąg rachunkowych oraz w procesach przetwarzania danych realizowanych przy pomocy ksiąg rachunkowych w danym systemie informatycznym. Powyższe unormowania mają na celu zagwarantowanie sprawdzalności ksiąg rachunkowych przy ich prowadzeniu za pomocą komputera, czego wymagają m.in. przepisy art. 23 ust. 4 i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o rachunkowości – str. 62-63 protokołu kontroli.

                   Kontrolowana jednostka, w regulacjach wewnętrznych nie zawarła zasad przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz nie ustaliła ich planu, zakresu i częstotliwość oraz okresu trwania. Organ podatkowy powinien kwestie te ustalić w drodze zarządzenia, na podstawie analizy potrzeb, wynikających z jego dokumentacji, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.). W 2013 r. organ podatkowy przeprowadził u losowo wybranych 2 podatników kontrole w siedzibie podatnika, nie stwierdzając nieprawidłowości – str. 64-65 protokołu kontroli.

                  W wyniku dokonanej kontroli rzetelności i prawidłowości sporządzenia sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r. stwierdzono, że nieprawidłowo wykazano kwoty w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy”, w wierszu „podatek od podatek od nieruchomości”. Nie uwzględniono w całości kwot skutków obniżenia górnych stawek podatków wykazując kwotę 268.883,56 zł – prawidłowo należało wykazać kwotę 269.670,06 zł. Zaniżono kwotę skutków o 786,50 zł. Równocześnie w kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy”, w wierszu „podatek od podatek od nieruchomości”, wykazano kwotę 642.249,66 zł – prawidłowo należało wykazać kwotę 643.803,51 zł. Zaniżono kwotę zwolnień o 1.553,85 zł. Analogicznie błędy te powtarza sprawozdanie Rb-27S z wykonania planu dochodów za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. W wymienionych kolumnach dane wykazano nieprawidłowo naruszając obowiązujące w okresie objętym kontrolą rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 65 protokołu kontroli. W opisie na wskazanej stronie protokołu kontroli wykazano analogiczne błędy, także w wymiarze finansowym, dotyczące sprawozdań za lata 2010-2012.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej (podziału obowiązków między pracowników).

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania rozbieżności między stanem faktycznym, a postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy określającymi zadania zastępcy wójta, mając na uwadze zawarte w ustawie o samorządzie gminnym regulacje określające funkcję zastępcy wójta.

2. Dokonanie zmiany podstawy prawnej zarządzenia Pana Wójta nr 12/2012 z dnia 2 lipca 2012 r. w części dotyczącej upoważnienia Sekretarza Gminy do załatwiania spraw z zakresu gospodarki finansowej, mając na uwadze treść art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

3.  W zakresie funkcjonowania GOK utworzonego od 1 lipca 2014 r.:

a) przekazanie dyrektorowi GOK uwag dotyczących obowiązku zatrudnienia głównego księgowego, jako pracownika tej jednostki,

b) przeanalizowane podstaw władania przez GOK nieruchomościami gminy, mając na uwadze, że instytucje kultury, jako osoby prawne, winny władać nieruchomościami na podstawie jednego z tytułów określonych przepisami prawa cywilnego.

4. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika o obowiązek wykonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym.

5. W zakresie organizacji żywienia uczniów w stołówce prowadzonej przez Gimnazjum:

a) objęcie budżetem gminy oraz planem finansowym Gimnazjum dochodów z opłat za posiłki i wydatków na zakup artykułów żywnościowych,

b) zapewnienie ujmowania wniesionych opłat za posiłki na rachunku bankowym ewidencjonowanym w księgach Gimnazjum w ramach konta 130 oraz odprowadzania tych środków – jako zrealizowanych dochodów – na rachunek budżetu gminy i obejmowania sprawozdaniami Rb-27S Gimnazjum,

c) rozważenie zasadności przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały wyrażającej zgodę na utworzenie przez Gimnazjum wyodrębnionego rachunku dochodów za żywienie i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w przepisach art. 223,

d) przekazanie dyrektorowi Gimnazjum, oraz uwzględnienie przy prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej tej szkoły, że ze środków pozyskanych od uczniów z opłat za posiłki nie mogą być finansowane koszty funkcjonowania stołówki, a jedynie zakupy artykułów żywnościowych („wsad do kotła”),

e) zobowiązanie dyrektora Gimnazjum do ustalenia – w porozumieniu z Panem Wójtem – warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki.

6. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i mechanizmy kontrolne:

a) wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami zakładowego planu kont dla Urzędu Gminy, przewidującymi prowadzenie kont 222 i 223, a stanem faktycznym polegającym na braku rachunku bieżącego dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej; ponadto usunięcie rozbieżności między przyjętymi zasadami funkcjonowania konta 130 a faktem braku odrębnego rachunku Urzędu,

b) ujęcie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości programów komputerowych stosowanych przy prowadzeniu rachunkowości z określeniem wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia eksploatacji, w tym programu stosowanego do prowadzenia ewidencji podatkowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

c) wyeliminowanie rozbieżności między określonym przepisami wewnętrznymi sposobem wykonywania zadań administratora systemu informatycznego (ochrony danych) a stanem faktycznym,

d) opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro,

e) formalne uregulowanie stosowanych wzorów kart drogowych oraz procedur w zakresie obiegu, kontroli i zasad ich wypełniania, a także zasad rozliczania zużycia paliwa w oparciu o karty drogowe.

7. Przestrzeganie postanowień przepisów wewnętrznych nakazujących obejmowanie ewidencją druków ścisłego zarachowania kart drogowych wydawanych kierowcy autobusu szkolnego.

8. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, mając na uwadze przedstawianie w księgach budżetu i bilansie z wykonania budżetu nierzetelnych danych obrazujących wynik budżetu za dany rok oraz wynik skumulowany. W tym celu zobowiązanie Skarbnika do:

a) ustalenia prawidłowego salda skumulowanego wyniku budżetu i ujęcia go na koncie 960, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

b) zaprzestania dokonywania jakichkolwiek przeksięgowań z konta 960 na konto 961, mając na uwadze, że konto 961 może wykazywać jedynie saldo wynikające z przeksięgowania zrealizowanych w danym roku dochodów i wydatków z kont 901 i 902 (i ewentualnie z konta 903 „Niewykonane wydatki” – w przypadku uchwalenia wydatków niewygasających z upływem roku), podlegające likwidacji poprzez przeksięgowanie w roku następnym na konto 960 – pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

c) prezentowania w bilansie z wykonania budżetu salda konta 961 w pozycji II.1 obrazującej wynik wykonania budżetu za dany rok, a salda konta 960 w poz. II.5 obrazującej skumulowany wynik budżetu.

9. Wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia pozostałych nieprawidłowości w zakresie sporządzania sprawozdawczości, w tym zwłaszcza bilansu Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

10. Egzekwowanie obowiązku sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S przez wszystkie jednostki budżetowe realizujące dochody budżetu.

11. Wzmożenie nadzoru nad poprawnością sporządzania sprawozdań przez instytucje kultury, w celu wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w części opisowej wystąpienia.

12. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania pozostałych – oprócz wyżej przedstawionych, dotyczących ewidencji wyników budżetu – nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej na właściwych kontach zespołu 7 wszystkich przychodów z tytułu dochodów budżetowych nieujętych w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym zwłaszcza podlegających ujęciu na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” przychodów z tytułu dochodów z subwencji, dotacji, udziałów w podatkach dochodowych i podatków realizowanych przez urzędy skarbowe,

b) dokonywanie pod datą 31 grudnia, zapisem Wn 310 „Materiały” – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii” korekty kosztów o wartość ustalonego w drodze inwentaryzacji zapasu materiałów księgowanych w trakcie roku w koszty w momencie zakupu,

c) bieżące uzgadnianie stanu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z wartością aktywów Funduszu,

d) zaniechanie bezpodstawnego przeksięgowywania na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych sald należności z konta 224 na konto 140 w ewidencji budżetu,

e) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla operacji wskazanych zasadami funkcjonowania tego konta,

f) dokonywanie na dzień bilansowy analizy należności pod kątem istnienia przesłanek do zaksięgowania odpisu aktualizującego należności na koncie 290, mając na uwadze postanowienia art. 35b ustawy o rachunkowości,

g) prawidłowe ewidencjonowanie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, z uwzględnieniem ich wartości, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

h) dokonywanie przypisów należności z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należności przypadających na dany rok,

i) ujmowanie w księgach, na koniec każdego kwartału, odsetek należnych gminie z tytułu nieopłaconych w terminie należności.

13. W obszarze ewidencji i egzekucji należności za odprowadzanie ścieków:

a) wyeliminowanie rozbieżności między zapisami w zakresach czynności pracowników, określającymi podział zadań i odpowiedzialności, a faktycznie wykonywanymi przez nich zadaniami,

b) usunięcie z zakresów czynności zapisów wskazujących na możliwość wystawiania tytułów wykonawczych w odniesieniu do należności cywilnoprawnych,

c) zobowiązanie Skarbnika Gminy do zaprzestania wyksięgowywania należności z powodu upływu terminu przedawnienia oraz skorygowania salda należności na koncie 221 poprzez zwiększenie go o wartość należności bezpodstawnie wyksięgowanych,

d) bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych w stosunku do dłużników, mając na uwadze, że stosowane dotychczas metody windykacji tych należności prowadzą do upływu terminów przedawnienia.

14. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

15. Terminowe regulowanie zobowiązań.

16. Podjęcie działań skierowanych na formalne rozwiązanie problemu celu posiadania w użytkowaniu wieczystym nieruchomości we wsi Klukowo Kolonia poprzez wystąpienie do Starosty Powiatu Wysokomazowieckiego o zmianę umowy użytkowania wieczystego polegającą na określeniu publicznego celu użytkowania oraz obniżeniu opłaty rocznej do 1% ceny nieruchomości albo rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, bądź też zbycie prawa, jeżeli korzystanie z tej nieruchomości jest zbędne dla realizacji zadań gminy, mając na uwadze niedopuszczalność dalszego utrzymywania stanu stwierdzonego podczas kontroli, skutkującego ponoszeniem niezasadnych wydatków.

17. Przeznaczanie środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na cele określone przez art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zwiększenie planu wydatków na 2014 r. na cele określone przywołanym przepisem o kwotę 16.503,02 zł odpowiadającą środkom niewykorzystanym w 2013 r.

18. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia większej staranności przy naliczaniu zwrotu części podatku akcyzowego, zwłaszcza w zakresie dotyczącym terminu zakupu oleju napędowego przedkładanego do rozliczenia zwrotu. Rozważenie wzruszenia błędnych decyzji przedstawionych w części opisowej wystąpienia, skutkiem których zawyżono kwotę zwrotu o 90,32 zł.

19. Naliczenie i ujęcie w księgach należności w kwocie 34.396,32 zł z tytułu przewidzianej umową dzierżawy waloryzacji czynszu od PTK Centertel oraz wystąpienie do dzierżawcy o jej zapłatę.

20. Wystawianie faktur PTK Centertel w terminie wskazanym umową oraz doręczanie ich w sposób umożliwiający potwierdzenie daty otrzymania dokumentów przez dzierżawcę, mając na uwadze możliwość ustalenia prawa gminy do naliczania odsetek. Ewentualnie rozważenie zmiany (doprecyzowania) terminu obciążania dzierżawcy, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności skorelowania ich z przyjętymi w umowie zasadami waloryzacji czynszu.

21. Zawieranie kolejnych umów najmu lub dzierżawy z tym samym podmiotem na okres do 3 lat za zgodą Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu przekracza 3 lata.

22. Wskazywanie w dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prawidłowej wartości zamówienia.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez:

a) sporządzanie przez Pana Wójta i przedstawianie do zatwierdzenia Radzie Gminy wniosków o zatwierdzenie taryf sporządzonych zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, opartych o szczegółową kalkulację cen i stawek, z zachowaniem określonych przepisami terminów,

b) zaprzestanie wnioskowania do Rady Gminy o uchwalenie taryf na poziomie innym niż to wynika ze sporządzonej kalkulacji kosztów,

c) ustalanie niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia zawartych we wniosku taryfowych cen i stawek opłat z uwzględnieniem kosztów poniesionych w roku obrachunkowym, tj. w ciągu 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

24. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. 

25. Formalne określenie przez Pana Wójta obowiązującej na terenie gminy stawki bazowej czynszu za najem lokali mieszkalnych.

26. Dokonanie zmiany umów najmu lokali mieszkalnych poprzez ujęcie w ich treści prawidłowej wysokości czynszu, wynikającej z wartości czynników podwyższających czynsz określonych uchwałą Rady Gminy w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2011-2016.

27. Rozliczenie z najemcami lokali mieszkalnych czynszu pobranego za 2013 r. w wysokości zawyżonej o łączną kwotę 5.706,60 zł, stosownie do wyliczenia kwot zawyżenia dla poszczególnych najemców zawartego w protokole kontroli. Przeanalizowanie prawidłowości stosowanych czynników podwyższających czynsz w 2012 i 2014 r. oraz poinformowanie Izby w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych o kwocie zawyżeniu czynszu za te okresy podlegającej rozliczeniu z najemcami.

28. Rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… Rozliczenie z najemcami kwoty 28.326,24 zł, stanowiącej różnicę między ustalonymi podczas kontroli faktycznymi kosztami dostarczenia ciepła do lokali w 2013 r. a opłatami pobranymi przez gminę za dostarczanie ciepła w 2013 r.

29. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego.

30. Wyegzekwowanie zaległego podatku wraz z odsetkami od podatnika zobowiązanego do jego zapłaty, wskazanego w protokole kontroli.

31. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości od Gminnego Ośrodka Kultury w Klukowie.

32. Przeprowadzenie postępowań wyjaśniających celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych.

33. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości o charakterze wyłącznie przedmiotowym, zgodnej z obowiązującymi przepisami.

34. Wyegzekwowanie zaległości podatkowych poprzez wszczęcie egzekucji w stosunku do podatników, na kontach których figurują zaległości podatkowe.

35. Opracowanie planów kontroli oraz podjęcie niezbędnych działań mających na celu realizację obowiązków w zakresie kontroli podatkowych, wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

36. Dokonanie korekt sprawozdań Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy, zgodnie z opisem zawartym w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

          Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży