Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 stycznia 2015 roku (znak: RIO.IV.6001-8/14), o treści jak niżej:

Pan

Marek Kaczyński 

Wójt Gminy

Nowe Piekuty 

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty za 2013 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając unormowania dotyczące jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że obsługę finansowo-księgową wszystkich szkół prowadzonych przez gminę wykonuje Urząd Gminy bez formalnego uregulowania tej kwestii przez Radę Gminy, do której – w myśl postanowień art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – należą kompetencje organu prowadzącego w zakresie określenia sposobu organizowania wspólnej obsługi finansowej szkół – str. 3 protokołu kontroli. Z analizy statutu Zespołu Szkół w Nowych Piekutach wynika, że znajduje się w jego treści postanowienie o treści Obsługę finansową Zespołu prowadzi Urząd Gminy według ustalonych zasa:. Wśród „ustalonych zasad” brak jednak wskazania na kwestie dotyczące prowadzenia rachunkowości; odniesiono się tylko do zasad przekazywania informacji o wysokości planowanych wydatków. Nadany przez Radę Gminy Nowe Piekuty statut Zespołu Szkół w Jabłoni Kościelnej nie zawiera natomiast żadnych postanowień odnoszących się do obsługi finansowo-księgowej tej szkoły przez Urząd.

W wyniku kontroli stwierdzono, że biblioteka publiczna gminy Nowe Piekuty nadal nie została utworzona. W gminie Nowe Piekuty brak też jakiejkolwiek innej instytucji kultury. Zgodnie z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.) gmina ma obowiązek zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej – jako odrębnej instytucji kultury lub części składowej innej instytucji kultury. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że biblioteka publiczna obecnie dostępna jest przy bibliotece szkolnej w Zespole Szkół w Nowych Piekutach. Twierdzenie to nie ma umocowania w treści statutu tej szkoły, jest też sprzeczne z art. 18 ust. 3 ustawy o bibliotekach, a także z art. 13 ust. 6 tej ustawy wyłączającym stosowanie przepisów o łączeniach bibliotek dla bibliotek szkolnych. Biblioteki szkolne, stosownie do postanowień art. 22 ustawy o bibliotekach, są prowadzone przez publiczne jednostki oświatowe (wchodzą w ich skład) i posiadają własne zasady organizacji. Natomiast biblioteki publiczne  – na podstawie przepisów art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o bibliotekach – organizują jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych instytucji kultury posiadających osobowość prawną i samodzielnie prowadzących gospodarkę finansową, co warunkuje sposób ich finansowania z budżetu gminy – w postaci dotacji podmiotowej. Przedstawione regulacje należy mieć na uwadze przy organizowaniu biblioteki publicznej gminy Nowe Piekuty, co według wyjaśnienia Pana Wójta ma nastąpić na koniec lipca 2015 r. – str. 3 protokołu kontroli.

Pragnę zwrócić uwagę, że zalecenie w sprawie utworzenia przez gminę Nowe Piekuty biblioteki publicznej było wystosowane podczas dwóch poprzednich kontroli kompleksowych RIO. W związku z tym informuję, że powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.).

         Analiza regulacji opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała brak, niedostateczne lub niewłaściwe unormowanie niektórych kwestii. W szczególności należy wskazać, że:

a) przepisy wewnętrzne sugerują, iż gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji i innych długoterminowych papierów wartościowych traktowanych jako lokaty długoterminowe, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zgodnie z postanowieniami rozdziału 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą nabywać akcje i udziały w wyniku tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępować do takich spółek, przy czym tego typu operacje gospodarcze, jak wynika z treści ustawy, winny służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest zaś jedynie na warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przepisy ustawy nie wskazują zatem na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów czy akcji i jedynie w celu ich odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 5-6 protokołu kontroli,

b) w wykazie kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej przewidziano konta, które nie mogą mieć zastosowania w Urzędzie w świetle zasad ich funkcjonowania zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), tj. konto 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek” (na terenie gminy nie funkcjonują jednostki organizacyjne, których mienie po likwidacji podlega ujęciu na tym koncie) i konto 740 „Dotacje i środki na inwestycje” (nie może mieć ono zastosowania w urzędach gmin, a jedynie w jednostkach oświatowych posiadających wyodrębniony rachunek dochodów i w zakładach budżetowych) – str. 6 i 8-9 protokołu kontroli,

c) dochody i wydatki Urzędu Gminy – z wyjątkiem operacji dotyczących wydatków związanych z prowadzeniem punktów przedszkolnych, do obsługi których założono odrębny rachunek ewidencjonowany na subkoncie 130-9 – realizowane są przy pomocy rachunku budżetu, poprzez ujęcie na subkontach do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Opis zasad funkcjonowania konta 130 zamieszczony w zakładowym planie kont nie odpowiada stosowanej praktyce – str. 8 i 14-15 protokołu kontroli,

d) wartość nabywanych materiałów, takich jak paliwa silnikowe i opał, zgodnie z przyjętą zasadą odpisywana jest w koszty bezpośrednio po zakupie. Wartość materiałów niezużytych do końca roku ujmowana jest na koncie 310 Materiały” wraz z korektą kosztów o wartość zapasu ustalonego w drodze inwentaryzacji. Stosowany w trakcie roku sposób kontroli stanu tych materiałów – przy zastosowaniu ewidencji ilościowej, np. paliw silnikowych w „Księdze głównej materiałów pędnych” powiązanej z kartami drogowymi – nie znajduje odzwierciedlenia w opisie przyjętych zasad rachunkowości – str. 6 i 122-124 protokołu kontroli,

e) jako podstawę prawną umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych w regulacjach wewnętrznych przywołano niedotyczące jednostek samorządu terytorialnego i nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 117, poz. 791). W czasie wprowadzania omawianych regulacji wewnętrznych kwestie umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności gminy, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, powinna regulować stosowna uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Rada Gminy Nowe Piekuty podjęła w tej sprawie uchwałę Nr XIII/68/08 w dniu 19 lutego 2008 r. Od 2010 r. obowiązek podjęcia przez Radę Gminy uchwały regulującej zagadnienia udzielania ulg w spłacie należności (już tylko cywilnoprawnych, a nie wszelkich, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej) ustanawia art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Rada Gminy nie podjęła dotychczas uchwały na podstawie tego przepisu. Oznacza to, że Pan Wójt nie posiada od 2010 r. podstaw do umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych. Ustalono, że mimo tego w dniu 16 października 2014 r. zawarł Pan ugodę z dłużnikiem, w której odroczył Pan termin spłaty należności w kwocie 5.332,23 zł z jednoczesnym rozłożeniem płatności na raty. W złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu błędnie wskazuje Pan jako podstawę udzielenia ulgi uchwałę Rady Gminy z dnia 19 lutego 2008 r., podjętą na podstawie nieobowiązującej już ustawy i zawierającej inną – co do przedmiotu regulacji – delegację dla Rady Gminy do określenia zasad udzielania ulg. W opisanym stanie faktycznym nie miał Pan umocowania do zawarcia ugody z dłużnikiem w dniu 16 października 2014 r. – str. 6 i 27 protokołu kontroli,

f) według przepisów określających zasady ochrony w Urzędzie Gminy zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach, osobą odpowiedzialną za sposób przydziału haseł dla użytkowników oraz częstotliwość ich zmiany jest pracownik wyznaczony przez Wójta; dalej wskazano, że stanowisku temu przypisano zadania administratora systemu informatycznego. Przedstawione zadania nie są wykonywane w sposób opisany w instrukcji, ponieważ w Urzędzie nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi – faktycznie wykonuje je firma zewnętrzna – str. 7 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej nie ujęto w 2013 r. wszystkich przychodów z tytułu dochodów budżetowych, zaniżając wynik finansowy Urzędu. Pominięto przychody z tytułu raty części oświatowej subwencji ogólnej, otrzymanej w grudniu 2012 r. w wysokości 311.699 zł, stanowiącej dochód budżetu 2013 r. Naruszono tym samym § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych – str. 15 protokołu kontroli,

b) nie zachowywano zasady czystości obrotów na koncie 130, ponieważ zaniechano dokonywania technicznych zapisów ujemnych po obu stronach konta dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt na subkontach dochodów i wydatków. W efekcie obroty wykazane na subkontach prowadzonych do konta 130 nie odzwierciedlały kwot zrealizowanych dochodów i wydatków prezentowanych w sprawozdaniach jednostkowych – str. 15-16 protokołu kontroli,

c) wystąpił przypadek ujęcia kwoty 6.999,90 zł po obu stronach subkonta 130-9 (konto służące ewidencji operacji zachodzących na rachunku bankowym projektu) niezgodnie z obrotami wynikającymi z wyciągów bankowych – operacja ta nie wynikała z wyciągów; naruszono tym samym zasadę dokonywania zapisów na koncie 130 na podstawie dokumentów bankowych. Zapisów dokonano w związku z korygowaniem nierealnego salda Wn na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu, które powstało w wyniku zaszłości dotyczących realizacji projektu (niewłaściwe ujęcie zwrotu środków w 2012 r., wymuszone m.in. zasadami rozliczania projektu). Nierealne saldo Wn konta 223 odniesiono bezpodstawnie na stronę Wn konta 240 „Pozostałe rozrachunki”, a w 2014 r. na skumulowany wynik budżetu – str. 17-18 protokołu kontroli,

d) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na dzień 31 grudnia 2013 r., wyrażony saldem strony Ma konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” w wysokości 11.382,21 zł, był niższy o kwotę 8.460 zł od stanu aktywów Funduszu wynoszącego 19.842,21 zł, wyrażonego saldami Wn kont 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” (środki pieniężne w kwocie 11.002,21 zł) i 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” (należności od pracowników z tytułu pożyczek w kwocie 8.840 zł). Rozbieżność ta, jak wyjaśniła Skarbnik, istnieje od 2006 r., tj., od czasu objęcia przez nią funkcji Skarbnika. Należy jednak zwrócić uwagę, że ewidencja operacji dotyczących ZFŚS w dalszym ciągu jest nieprawidłowa, gdyż na koniec każdego roku, począwszy od 2010 r., rozbieżność między aktywami i pasywami Funduszu wykazuje inne wartości – str. 20 protokołu kontroli,

e) nie dokonywano bieżąco w księdze głównej przypisu należności za wodę. W efekcie konto syntetyczne 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywało nierealne salda nadpłat, ponieważ wnoszone opłaty – mimo braku przypisu – księgowano w ewidencji Urzędu Wn 130 – Ma 221. Na przykład na dzień 30 września 2013 r. z konta 221 wynikało nierealne saldo Ma oznaczające rzekome nadpłaty w wysokości 425.830,13 zł. Niebieżące dokonywanie przypisu stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy, a utrzymywanie w ewidencji nierealnego salda sprzeciwia się zasadzie rzetelności ksiąg wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy. W konsekwencji doszło do braku zgodności syntetycznych danych ewidencyjnych z prezentowanymi w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym na dzień 30 września 2013 r., w którym należności pozostałe do zapłaty ze sprzedaży wody (rozdział 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”, par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy…” – błędny paragraf, powinien być 0830 „Wpływy z usług”) wykazano w kwocie 122.494,37 zł, co powinno odpowiadać saldu strony Wn konta 221. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, dane w sprawozdaniu Rb-27S wykazywano na podstawie ewidencji rozliczeń z odbiorcami wody, prowadzonej w innej komórce organizacyjnej Urzędu z zastosowaniem programu komputerowego, co potwierdza załączona dokumentacja. Naruszono zatem również postanowienia art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej oraz powinny być uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej – str. 26 protokołu kontroli,

f) na koncie 221 bezpodstawnie zdublowano na koniec 2013 r. należność od Ministerstwa Finansów z tytułu podlegającego przekazaniu gminie udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości 29.235,38 zł, ujętą prawidłowo na przeznaczonym do tego celu koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu – str. 26 protokołu kontroli,

g) na koncie 221 nie ujęto w należności w wysokości 1.442,22 zł stanowiącej koszty sądowe i  koszty egzekucyjne wyszczególnione przez komornika w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r., poniesione w ramach czynności zmierzających do wyegzekwowania należności od dłużnika. Bezpodstawnie natomiast utrzymywano na tym koncie saldo należności w kwocie 139.817,71 zł, stanowiące część roszczenia na łączną sumę 158.221,94 zł, dochodzonego na drodze sądowej a oddalonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 16 marca 2012 r. Z wyjaśnień złożonych przez Skarbnika Gminy wynika, że nie dostarczono jej dokumentów stanowiących podstawę korekty sald. Doprowadziło to do wykazywania w księgach nierealnego stanu rozrachunków, co narusza art. 24 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. W trakcie kontroli Skarbnik dokonała odpowiednich księgowań dostosowujących stan ewidencyjny do rzeczywistości – str. 28 protokołu kontroli,

h) bezpodstawnie zdublowano w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, istniejące na 31 grudnia 2013 r. zobowiązanie budżetu gminy z tytułu niewykorzystanej w 2013 r. dotacji, podlegającej zwrotowi w 2014 r. w kwocie 13.912,63 zł; zobowiązanie w tej wysokości było prawidłowo ujęte na koncie 224 w ewidencji budżetu; pośrednią przyczyną powstania tego salda było księgowanie w ewidencji Urzędu przychodów z tytułu dochodów z dotacji i subwencji z wykorzystaniem konta 221, na którym – po zmniejszeniu przychodów z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi – powstało opisane saldo, przeniesione następnie na konto 225; zmniejszenie przychodów powinno nastąpić w korespondencji z kontem 130, a nie 221, ponieważ zastosowane księgowanie – oprócz powstania salda niewyrażającego treści ekonomicznej – spowodowało również zawyżenie obrotów z tytułu zrealizowanych dochodów na stronie Wn konta 130 o 13.912,63 zł – str. 29-30 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość gospodarki pieniężnej i sald kont rozrachunkowych stwierdzono bezpodstawne przetrzymywanie środków na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) w wysokości 24.207,84 zł wniesionych w 2007 i 2011 r. przez wykonawców zadań inwestycyjnych na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umów. Roszczeń wobec wykonawców z tytułu nienależytego wykonania przedmiotu umowy nie wnoszono, zatem po upływie okresów wyznaczonych przez art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), w związku z postanowieniami umów, kwoty te powinny być niezwłocznie zwrócone. Zwrotu dokonano w 2014 r. Z obrotów i sald na koncie 240 wynika, że nie dokonywano rozliczenia z wykonawcami odsetek dopisywanych przez bank do rachunku depozytowego od przechowywanych na nim kwot zabezpieczeń. Na koniec 2014 r. konto 240 wykazywało m.in. saldo w wysokości 325,23 zł oznaczające łączną kwotę odsetek dopisanych przez bank i nierozliczonych do czasu kontroli. Z ustaleń w zawartych na str. 31 protokołu kontroli wynika, że koszty obsługi rachunku depozytowego, ponoszone z budżetu gminy, nie różnią się istotnie od oprocentowania zgromadzonych na nim środków, co skutkuje wnioskiem, że kwotę odsetek należy zarachować na dochody budżetu, a także, iż należy rozpocząć ponoszenie kosztów prowadzenia tego rachunku ze środków na nim zgromadzonych – str. 31 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej ujawniła, że we własnym sprawozdaniu jednostkowym Rb-N, sporządzonym przez Pana Wójta według stanu na koniec IV kwartału 2013 r., w pozycji N.5 „Pozostałe należności” nie wykazano żadnej kwoty. Według wyliczeń dokonanych podczas kontroli z uwzględnieniem zasad określonych w § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) należności na koncie 221 podlegające wykazaniu w pozycji N.5. sprawozdania wynosiły 52.458,21 zł – str. 12 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, że w sprawozdaniu Rb-N wykazywano należności niewymagalne (…) Nie wykazywanie należności pozostałych w RB-N wynika ze złej interpretacji przepisów dotyczących sposobu sporządzania sprawozdań. Sprawozdanie Rb-N nie było kwestionowane przez wcześniej przeprowadzane kontrole, w związku z tym uważałam że sporządzam je poprawnie.

         Kontroli w zakresie dochodów budżetu poddano zagadnienia dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zadania spoczywające na przedsiębiorstwie wodociągowym wykonuje Urząd Gminy Nowe Piekuty. Analiza prawidłowości procedury konstruowania taryfy za sprzedaż wody, obowiązującej od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r., wykazała uchybienie dyspozycji § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), nakazującej, aby ustalając niezbędne przychody uwzględniać koszty wynagrodzeń poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, na który uchwalana jest taryfa, skorygowane o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalony w ustawie budżetowej oraz kosztów materiałów i usług transportowych skorygowane o średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Niezgodność z przywołanymi przepisami polegała na zaniechaniu skorygowania kosztów wynagrodzeń o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, a kosztów materiałów i usług transportowych o średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Skutkowało to zmniejszeniem kosztów, a w efekcie niezbędnych przychodów, czyli zaniżeniem ceny 1m3 wody zaproponowanej we wniosku oraz przyjętej przez Radę Gminy. Jak bowiem stanowi § 15 ust. 2 rozporządzenia, obliczenie taryfowych cen i stawek opłat następuje przez podzielenie odpowiadających im planowanych rocznych niezbędnych przychodów przez planowaną roczną ilość świadczonych usług – str. 72-73 protokołu kontroli.

         W wyniku badania dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości, pod kątem prawidłowości  zawierania umów, ustalania odpłatności i egzekwowania przypadających gminie należności, stwierdzono, że zawarł Pan dwie umowy najmu lokali użytkowych z przeznaczeniem pod działalność apteczną na czas nieoznaczony z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), zgodnie z którym zawarcie umów najmu na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, chyba że rada gminy wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Umowy zostały zawarte przez Pana począwszy od dnia 1 lipca 2011 r. oraz od dnia 30 kwietnia 2014 r. Przetargów nie przeprowadzono, mimo braku uchwał Rady Gminy w sprawie odstąpienia od obowiązku ich przeprowadzenia. Możliwość bezprzetargowego zawierania na czas nieoznaczony umów najmu lokali na prowadzenie takiej działalności nie wynika też z uchwały Rady Gminy Nowe Piekuty Nr XV/80/08 z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania, wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zawierania kolejnych umów. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że podstawę zawarcia tych umów stanowiły postanowienia wymienionej uchwały odnoszące się do realizacji celów publicznych oraz zadań użyteczności publicznej. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie celów publicznych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami definiuje art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie mieści się w nim prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki. Działalność taka nie stanowi też realizacji zadania użyteczności publicznej. Świadczą o tym w szczególności przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 czy art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej – str. 64-65 protokołu kontroli.

         W zakresie pobieranych przez gminę opłat za centralne ogrzewanie od najemców lokali mieszkalnych stwierdzono, że wysokość opłaty została ustalona na 3,78 zł za 1m2 w okresie styczeń-luty 2013 r. oraz 4 zł za 1m2 od marca do grudnia 2013 r. Stawki takie zostały ustalone uchwałami Rady Gminy. Należy przy tym zaznaczyć, że w umowach z odbiorcami ciepła nie postanowiono o pobieraniu odpłatności za ciepło zaliczkowo oraz dokonywaniu rozliczeń z faktycznymi kosztami. Nie dokonywano też w praktyce rozliczenia wniesionych przez najemców wpłat w stosunku do faktycznych kosztów wytworzenia ciepła poniesionych przez gminę. Praktyka taka – w zakresie najemców lokali mieszkalnych – jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), która w art. 9 ust. 2 stanowi, że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Na podstawie sporządzonego podczas kontroli rozliczenia kosztów wytworzenia ciepła w 2013 r. z wniesionymi przez najemców wpłatami, ustalono, że 15 najemców lokali mieszkalnych w 2013 r. nadpłaciło koszty ogrzewania w łącznej kwocie 8.858,27 zł, zaś 2 najemców poniosło koszty zaniżone o łączną kwotę 783,69 zł – str. 67 protokołu kontroli.

Na terenie gminy Nowe Piekuty nie zostały ustalone stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty zależą od uchwalenia przez Radę Gminy stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawki procentowej opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 67-69 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dochodów stwierdzono też, że Pan Wójt decyzjami z dnia 2 stycznia 2012 r., na wnioski dyrektorów Zespołów Szkół w Jabłoni Kościelnej i Nowych Piekutach, oddał w trwały zarząd nieruchomości w celu prowadzenia działalności oświatowej przez podległe jednostki. W decyzjach tych ustalono roczne stawki procentowe opłat za trwały zarząd w wysokości 0,3% wartości nieruchomości, co daje łączną kwotę rocznej opłaty w wysokości 17.475,44 zł. Kwota ta wpłynęła w 2013 r. na rachunek budżetu, jako wydatki z planów finansowych szkół tytułem opłat za trwały zarząd. Należy wskazać, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o systemie oświaty m.in. publiczne szkoły zwolnione są z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zajętych na działalność oświatową. Oznacza to, że trwały zarząd nieruchomościami zajętymi na działalność oświatową, ustanowiony na rzecz publicznych szkół, posiada charakter nieodpłatny. W związku z powyższym decyzje Pana Wójta w części dotyczącej ustalenia opłat należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa – str. 70-71 protokołu kontroli.

         W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

         Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało uchybienia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji uwzględniających wskazania art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). Jak wykazano w opisie na str. 41 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 6 przypadkach stwierdzono brak informacji, a wymiar zobowiązania podatkowego dokonany pomimo tego braku wyniósł 1.189 zł.

         W wyniku kontroli ewidencji księgowej konta nr ….[1], prowadzonego dla podatnika wskazanego w protokole kontroli, stwierdzono, że za miesiące sierpień-grudzień 2013 r. wpłaty podatku od nieruchomości dokonywane były przez inny podmiot – wskazaną w protokole kontroli spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Wymieniona spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania dokumentów, call center, zabezpieczania i dochodzenia należności. Jednocześnie w ewidencji podatkowej Urzędu nie figuruje jako podatnik żadnego z podatków, dla którego organem podatkowym jest Wójt Gminy Nowe Piekuty.

         Należy zważyć, iż w myśl definicji z art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Z kolei z treści art. 5 ustawy wynika, że to na podatniku ciąży obowiązek zapłaty podatku na rzecz m.in. gminy, w wysokości, terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Równocześnie, zgodnie z art. 60 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji, za termin dokonania zapłaty podatku uważa się: przy zapłacie gotówką – dzień wpłacenia kwoty podatku w kasie organu podatkowego lub na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta, natomiast w obrocie bezgotówkowym – dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu. W myśl art. 60 § 1a cytowanej ustawy w przypadku polecenia przelewu z rachunku bankowego podatnika w banku lub instytucji kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w unijnej instytucji płatniczej w rozumieniu art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.), niemających siedziby lub oddziału na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za termin zapłaty podatku uważa się dzień obciążenia tego rachunku, jeżeli wpłacana kwota zostanie uznana na rachunku bankowym organu podatkowego w terminie wskazanym w art. 54 ustawy. W razie przekroczenia tego terminu za termin zapłaty uważa się dzień uznania kwoty na rachunku bankowym organu podatkowego.

         Na podstawie wyciągów bankowych stwierdzono, że przelewy tytułem zapłaty podatku od nieruchomości zostały dokonane z rachunku spółki w dniach: 1 października 2013 r. – 1.085 zł, 15 października 2013 r. – 1.085 zł, 31 października 2013 r. – 1.116,80 zł (w tym 23 zł odsetki i 8,80 zł koszty upomnienia), 18 listopada 2013 r. – 1.085 zł, 17 grudnia 2013 r. – 1.083 zł. Łącznie wpłacone kwoty wynosiły 5.454,80 zł i zaksięgowane został na koncie podatnika jako wpłata podatku od nieruchomości. Organ podatkowy nie posiada informacji, dlaczego wpłaty zaległego podatku od nieruchomości dokonywane były przez inny podmiot poleceniem przelewu z jego rachunku bankowego. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Niezależnie od powyższego, w myśl § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) do udokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego służą między innymi dokumenty stwierdzające obciążenie rachunku bankowego podatnika z tytułu zapłaty podatku – w przypadku gdy podatnik dokonał zapłaty za pośrednictwem banku, a bank obciążył rachunek bieżący podatnika, ale nie przekazał środków na rachunek bieżący urzędu – na podstawie których przypisuje się bankowi zobowiązanie w wysokości zapłaty dokonanej przez podatnika, w związku z art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

         W wyniku dokonanych ustaleń należy stwierdzić, że organ podatkowy miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nadpłaty na koncie podatkowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i dokonać zwrotu nadpłaconego podatku. Podatek od nieruchomości powinien zostać wyegzekwowany od wskazanego w protokole kontroli podatnika, wraz z odsetkami.

         Natomiast w kontekście wyjaśnień złożonych przez pracownicę księgowości podatkowej prowadzącą konta podatkowe w podatku od nieruchomości oraz dokonanych ustaleń i pozyskanych dokumentów, o których  mowa na str. 52-53 protokołu kontroli, organ podatkowy wstępnie powinien rozstrzygnąć czy po uzyskaniu kompletnych oświadczeń woli podatnika i wpłacającego, co do statusu dokonanych wpłat, nie powinien uznać zaistniałej sytuacji za dopuszczalną.

         Pan Wójt, wykorzystując upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 281 Ordynacji podatkowej, zarządzeniem Nr 15/2012 z dnia 31 grudnia 2012 r. ustalił zasady przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz ich plan. Zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania uwzględniały potrzeby, jakie wynikają z dokumentacji, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. 2013 poz. 672, ze zm.). Na rok 2013 zaplanowano 3 kontrole, natomiast  przeprowadzono 1 kontrolę w siedzibie podatnika. Organ podatkowy podejmował czynności w celu dokonania kontroli u 2 pozostałych podatników. Z wyjaśnień pracownika oraz notatki służbowej wynika, że termin kontroli trzykrotnie ustalano z podatnikami telefonicznie, jednak w ustalonym dniu do kontroli posesja była zamknięta. W związku z czym kontroli nie przeprowadzono i nie wykonano planu na 2013 r. Nie podjęto jednak w związku z zaistniałą sytuacją działań zmierzających do ukarania podatników uchylających od kontroli, w trybie i na zasadach zawartych treści Rozdziału 22 Ordynacji podatkowej „Kary porządkowe” – str. 56 protokołu kontroli.

         Organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych, czego przyczyną był z reguły, jak wynika z poczynionych adnotacji, zgon podatnika. W przypadku podatników nieżyjących organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w zw. z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Takich działań organu podatkowego nie stwierdzono. Należy wskazać, że zaniechanie ustalenia spadkobierców i niedoręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej), co w konsekwencji może prowadzić do przedawnienia określonego w art. 68 i nast. Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 99 ustawy bieg terminów przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy – str. 58 protokołu kontroli.

Badając poprawność naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu – pod kątem zgodności z postanowieniami art. 5 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, ze zm.) – ustalono, że wysokość odpisu, a w konsekwencji i wydatki budżetu 2013 r. z tego tytułu, zawyżono o 8.918,12 zł, co było efektem zdublowania odpisu o kwotę 5.569 zł oraz niedokonania jego korekty o 3.349,12 zł w wyniku zaniechania korekty wielkości odpisu na koniec 2013 r. do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. Ponadto w zakresie przestrzegania przepisów ustawy ustalono, że odpis w kwocie 12.420 zł przekazano na rachunek Funduszu w dniu 7 października 2013 r., co stanowiło uchybienie wobec dyspozycji art. 6 ust 2 ustawy, zgodnie z którą równowartość dokonanych odpisów na dany rok kalendarzowy pracodawca powinien przekazać na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku – str. 18-20 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej w budżecie na 2013 r. stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie niektórych operacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), polegające na tym, że:

a) dotację przekazaną Gminnej Spółce Wodnej „Tłoczewka” w kwocie 17.000 zł błędnie zaliczono do par. 2630 „Dotacja przedmiotowa z budżetu dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”, mimo że z art. 164 ust. 5b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.) wynika, iż dotacja ta ma charakter dotacji celowej. W związku z tym za najwłaściwszy – w świetle przepisów rozporządzenia – należy uznać par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”, mimo iż nie dochodzi w tej sytuacji do zlecenia realizacji zadania przez gminę, a do udzielenia pomocy finansowej, jak to wynika z przepisów art. 164 ust. 5a i 5b Prawa wodnego – str. 75 protokołu kontroli,

b) wydatki za usługi polegające na naprawie oświetlenia ulicznego, wynoszące 5.977,80 zł, ujęto nieprawidłowo do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 90 protokołu kontroli,

c) dotację w wysokości 43.122,90 zł przekazaną Powiatowi Wysokomazowieckiemu na remont nawierzchni drogi powiatowej Nr 2108B w m. Krasowo Częstki nieprawidłowo ujęto do par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”, zamiast do par. 2710 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących” – str. 77 protokołu kontroli; należy wskazać, że niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych),

d) wydatki na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w wysokości 6.770 zł ujęto niewłaściwie do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”, zamiast do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – str. 91 protokołu kontroli,

e) kwotę 9.650,89 zł wydatkowaną na zakup 9,73 m3 kantówki impregnowanej nieprawidłowo ujęto do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 118 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień związanych z udzielaniem dotacji z budżetu gminy stwierdzono brak uchwały Rady Gminy w sprawie udzielenia Powiatowi Wysokomazowieckiemu pomocy finansowej w wysokości 43.122,90 zł na remont nawierzchni drogi powiatowej. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, zawarcie przez Pana Wójta umowy w sprawie udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego powinno mieć swoje umocowanie w odrębnej uchwale Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy – str. 77 protokołu kontroli.

Natomiast badając zagadnienia dotyczące udzielania dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych stwierdzono, że Rada Gminy nie podjęła na 2013 r. uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami mogącymi prowadzić działalność pożytku publicznego, wskazanymi w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, ze zm.). Stosownie do przywołanych przepisów program może mieć charakter roczny lub wieloletni. Program na 2014 r. wprowadzony został uchwałą Rady Gminy Nowe Piekuty Nr XXIX/183/14 dnia 23 stycznia 2014 r., tj. z naruszeniem terminu wyznaczonego przez art. 5a ust. 1 ustawy na 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu – str. 77 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatków z tytułu diet radnych wykazała, że uchwałą Nr XI/83/12 z dnia 7 lutego 2012 r. Rada Gminy ustaliła dietę dla Przewodniczącego Rady w formie miesięcznego ryczałtu w wysokości 1.386 zł. Ustalono, że dieta ta była o 61,15 zł wyższa od maksymalnej diety przysługującej radnemu w gminie Nowe Piekuty, wynoszącej 1.324,85 zł zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710). W okresie od marca 2012 do października 2014 r. kwota diet wypłaconych łącznie ponad poziom dopuszczony obowiązującymi przepisami wyniosła 1.956,80 zł. W trakcie kontroli, w dniu 20 listopada 2014 r., Przewodniczący Rady Gminy zwrócił kwotę 1.956,80 zł – str. 86-87 protokołu kontroli.

W kwestii przeznaczenia środków z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu, pod kątem zgodności z art. 182 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.), ustalono, że w budżecie na 2013 r. zaplanowano na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii wydatki w kwocie 43.000 zł, zaś ich realizacja wyniosła 27.990,64 zł i była niższa o 11.696,78 zł od faktycznie zrealizowanych dochodów z opłat za zezwolenia, wynoszących 39.687,42 zł. Nie stwierdzono, by niewykorzystane środki ujęto w panie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi i narkomanii w budżecie na 2014 r. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację wymienionych programów i nie mogą być przeznaczane na inne cele. W trakcie kontroli uchwałą Nr XXXVII/216/14 z dnia 10 listopada 2014 r. Rada Gminy dokonała zmian w budżecie na 2014 r. polegających na zwiększeniu planu wydatków w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” o 11.697 zł – str. 90-91 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli prawidłowości ustalania wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy w 2013 r., przeprowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) oraz zasady określone w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy, stwierdzono, że:

a) w § 11 pkt 1 regulaminu wynagradzania pracowników zdefiniowano, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tyt. okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy. Wskazanie charakteru pracy lub warunków jej wykonywania, jako podstawy przyznania dodatku specjalnego, wykracza poza zakres regulacji art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym dodatek specjalny może być przyznany tylko z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ponadto w § 11 pkt 2 regulaminu zapisano, że dodatek specjalny przyznaje się na czas określony, nie dłuższy niż rok, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony. Z brzmienia art. 36 ust. 5 ustawy wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch przesłanek, wymienionych wyżej. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego – str. 78 protokołu kontroli,

b) naruszono postanowienia § 11 pkt 4 regulaminu wynagradzania pracowników w zakresie zasad przyznawania dodatku specjalnego, w ten sposób, iż powyższe świadczenie naliczane było od podstawy, którą stanowiło wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny, podczas gdy zgodnie z regulaminem podstawą naliczenia dodatku powinno być tylko wynagrodzenie zasadnicze, a dodatek nie większy niż 40% tego wynagrodzenia:

- pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli od 2009 r. dodatek specjalny był wypłacany comiesięcznie w wysokości 30% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a od dnia 1 czerwca 2011 r. w wysokości 40% sumy tych składników. Naliczany w ten sposób dodatek specjalny przekracza maksymalną wysokość, jaką pracownik mógłby uzyskać na podstawie regulaminu wynagradzania, wynoszącą 40% wynagrodzenia zasadniczego. Dokonano przeliczenia kwot dodatku względem postanowień regulaminu. Zawyżenie dodatku w poszczególnych latach wynosiło: za 2009 r. – 1,30 zł; za 2011 r. – 2.221,98 zł; za 2012 r. – 3.498 zł; za 2013 r. – 3.773,00 zł, a w 2014 r. do października – 3.058 zł. Ogółem za wszystkie te lata zawyżono dodatek specjalny o 12.552,28 zł – str. 79-80 protokołu kontroli. W związku z wypłatą dodatków specjalnych w kwotach przekraczających dopuszczone regulaminem 40% wynagrodzenia zasadniczego zawyżone zostało również dodatkowe wynagrodzenia roczne – łącznie za poszczególne lata o 807,02 zł – str. 84 protokołu kontroli. Oprócz wymienionych kwot zawyżenia w 2013 r. pracownikowi przyznawano jeszcze jednorazowe dodatki specjalne, których podstawą naliczenia również było łączne wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny: w marcu 1.189,50 zł, w maju 594,75 zł, we wrześniu 515,62 zł. Z postanowień regulaminu wynagradzania nie wynika, czy pracownikowi można przyznać więcej niż jeden dodatek specjalny, a także czy próg 40% wynagrodzenia zasadniczego ma dotyczyć łącznej wysokości świadczeń przyznanych jako dodatek specjalny, czy też ewentualnie każdego dodatku z osobna (przyjmując, że pracownik może mieć w tym samym czasie więcej niż jeden dodatek specjalny),

- pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli od 2009 r. dodatek specjalny był wypłacany comiesięcznie w wysokości 35% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a od dnia 1 czerwca 2011 r. w wysokości 40% sumy tych składników. Naliczany w ten sposób dodatek specjalny przekracza maksymalną wysokość, jaką pracownik mógłby uzyskać na podstawie regulaminu wynagradzania, wynoszącą 40% wynagrodzenia zasadniczego. Dokonano przeliczenia kwot dodatku względem postanowień regulaminu. Zawyżenie dodatku w poszczególnych latach wynosiło: za 2009 r. – 1.531,25 zł; za 2010 r. – 2.625 zł; za 2011 r. – 2.565 zł; za 2012 r. – 2.565 zł; za 2013 r. – 1.234,50 zł; a w 2014 r. do października 2014 r. – 2.057,50 zł. Ogółem za wszystkie te lata zawyżono dodatek specjalny o 12.578,25 zł – str. 80-81 protokołu kontroli. W związku z wypłatą dodatków specjalnych w kwotach przekraczających dopuszczone regulaminem 40% wynagrodzenia zasadniczego zawyżone zostało również dodatkowe wynagrodzenia roczne – łącznie za poszczególne lata o 894,28 zł – str. 84 protokołu kontroli. Oprócz wymienionych kwot zawyżenia, w 2013 r. przyznawano pracownikowi jeszcze jednorazowe dodatki specjalne, których podstawą naliczenia było łączne wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny: w marcu 817 zł i w maju 612,75 zł,

- z kart płacowych innych pracowników wymienionych w protokole kontroli wynika, że w marcu, maju, wrześniu i grudniu przyznawano dodatki specjalne, których podstawą obliczenia było łączne wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny – nie przekraczały one jednak maksymalnej, dopuszczalnej regulaminem kwoty dodatku specjalnego, liczonej tylko od wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracownika – str. 81 protokołu kontroli.

         Z wyjaśnienia Pana Wójta w sprawie sprzeczności między praktyką naliczania dodatku specjalnego a postanowieniami regulaminu wynagradzania wynika, że intencją pracodawcy podczas tworzenia regulaminu wynagradzania było m.in. określenie, iż dodatek specjalny będzie naliczany od podstawy obejmującej łącznie wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny, natomiast brak tego zapisu wynikać może z błędu, który wkradł się podczas redagowania treści przedmiotowego dokumentu, dlatego zostanie zmodyfikowany zgodnie z uprzednią wolą pracodawcy,

c) naruszono dyspozycję art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony, podczas gdy zgodnie z podaną wyżej argumentacją jest to świadczenie okresowe; dotyczy to dwóch opisanych wyżej dodatków dla pracowników, których comiesięczna wysokość przekraczała kwotę dodatku, jaka mogła być przyznana na podstawie regulaminu. Dodatki są im wypłacane nieprzerwanie od 2006 r., a zatem posiadają charakter stałego składnika wynagrodzenia. Ponadto przyznanie i późniejsze wypłacanie tych dodatków odbywa się bez wskazania podstawy. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany tylko z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Żadnej z tych okoliczności nie udokumentowano, a mając na uwadze długoletni okres nieprzerwanego wypłacania dodatku należy stwierdzić, że nawet ich wskazanie przy przyznawaniu dodatku nie mogłoby już podczas kontroli być ocenione jako rzeczywiście okresowe tylko obciążenie pracownika dodatkowymi zadaniami. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznania dodatku stwierdzono również przy ocenie prawidłowości przyznania dodatków wypłaconych jednorazowo pracownikom Urzędu w marcu, maju, wrześniu i grudniu 2013 r. Z treści pism przyznających to świadczenie za poszczególne kwartały roku, z powołaniem się na art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, wynika, że nie ma ono żadnych cech dodatku specjalnego (z reguły otrzymywali je wszyscy pracownicy Urzędu) – str. 81-83 protokołu kontroli.

         W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono również prawidłowość naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego wybranych pracowników za 2013 r., stwierdzając, że Panu Wójtowi wypłacono dodatkowe wynagrodzenie roczne w wysokości 10.507,70 zł, podczas gdy jego prawidłowa wysokość powinna wynosić 10.592,70 zł. Dodatkowe wynagrodzenia roczne za 2013 r. zaniżono Panu o kwotę 85 zł. Wypłaty dokonano w trakcie kontroli. Jak wynika z wyjaśnienia pracownika naliczającego wynagrodzenia, zaistniała rozbieżność była skutkiem błędu rachunkowego – str. 83 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli osiągania na terenie gminy wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, stwierdzono, że błędnie dokonano za 2013 r. analizy dotyczącej wszystkich czterech stopni awansu zawodowego (stażystów, kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych), bowiem nie uwzględniono w niej 4 nauczycieli zatrudnionych w utworzonych przez Radę Gminy punktach przedszkolnych w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej, wypłaconych w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. Wynagrodzenia tych nauczycieli w przedstawionym okresie były wypłacane z budżetu gminy Nowe Piekuty przy udziale środków z POKL. Przy dokonywaniu obliczeń na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń pominięto również etaty nauczycieli zatrudnionych w wymienionych punktach przedszkolnych, co miało wpływ na średnioroczną liczbę etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych (kol. 6 i 7 sprawozdania). W konsekwencji błędnie obliczono sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustalane dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych (kol. 8 sprawozdania), a następnie niewłaściwe określono wydatki poniesione na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela (kol. 9 sprawozdania). Skutkiem powyższych nieprawidłowości było błędne obliczenie kwot w kolumnie 10 sprawozdania, świadczących m.in. o obowiązku wpłacenia jednorazowych dodatków uzupełniających oraz ich łącznej wysokości (w przypadku nauczycieli stażystów).

         Przyczyną opisanych nieprawidłowości była błędna interpretacja przez pracownika zajmującego się tym zagadnieniem stanu faktycznego polegającego na prowadzeniu przez gminę punktów przedszkolnych z dofinansowaniem ze środków POKL, które zgodnie z założeniami tego programu były wydatkowane z budżetu na wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w tych punktach. Dane dotyczące nauczycieli zatrudnionych w punktach przedszkolnych, funkcjonujących od 1 listopada 2010 r., pomijano także w sprawozdaniach sporządzanych na podstawie art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela za lata 2010-2012.

         Oprócz tego w średniorocznej liczbie etatów nauczycieli dla okresu od 1 września do 31 grudnia 2013 r. nie ujęto etatu jednego nauczyciela dyplomowanego zatrudnionego w punkcie przedszkolnym w listopadzie i grudniu 2013 r. Dla tego okresu średnia liczba etatów nauczycieli dyplomowanych wzrosła w wyniku tego ustalenia o 0,04 etatu. Jak wynika z wyjaśnienia pracownika prowadzącego przedmiotowe zagadnienia, ta sytuacja była wynikiem niedopatrzenia.

         W trakcie kontroli dokonano korekty danych ujętych w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w 2013 r., polegającej na uwzględnieniu wynagrodzeń i etatów nauczycieli zatrudnionych w punktach przedszkolnych w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej pominiętych za okres styczeń-lipiec 2013 r. oraz etatu nauczyciela dyplomowanego pominiętego za listopad i grudzień 2013 r. Zmianie uległy dane we wszystkich kolumnach sprawozdania. W grupie nauczycieli stażystów kwota ujemnej różnicy między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia w 2013 r. a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń wzrosła o 1.700,22 zł (z 2.478,19 zł na 4.178,41 zł), co oznacza konieczność podziału między nauczycieli stażystów zatrudnionych w 2013 r., w formie dodatków uzupełniających, również kwoty 1.700,22 zł. W związku z ustaleniami kontroli sporządzono listę wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów zatrudnionych w 2013 r.. w łącznej kwocie 1.700,22 zł, która stanowi załącznik nr 29 do protokołu kontroli

         Dla pozostałych stopni awansu zawodowego nauczycieli zarówno przed korektą, jak i po korekcie różnica między wskazanymi wyżej wartościami, wynikająca z kol. 10 sprawozdania, wykazuje kwotę dodatnią, co oznacza brak podstaw do wypłaty dodatków uzupełniających. Po korekcie różnica dodatnia dla nauczycieli kontraktowych wynosi 14.459,48 zł (przed – 10.246,90), dla nauczycieli mianowanych 1.313,24 zł (przed – 268,94 zł), a dla nauczycieli dyplomowanych 104.515,89 zł (przed 112.876,13 zł) – str. 92-98 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowości wykazała również kontrola przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). W szczególności dotyczyło to wyłonienia wykonawcy dostawy węgla kamiennego kostki w ilości 250 ton oraz ekogroszku w ilości 17 ton do kotłowni szkół i budynków komunalnych na terenie gminy. Przetarg nieograniczony na tę dostawę ogłoszono w dniu 7 czerwca 2013 r. Wartość zamówienia oszacowano na 160.000 zł netto, co stanowiło równowartość 39.804,96 euro. W aktach postępowania nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej sposób ustalenia wartości zamówienia. Według złożonych wyjaśnień oszacowania dokonano w oparciu o zużycie węgla kamiennego kostki i ekogroszku w poprzednim sezonie grzewczym (odpowiednio 244,8 i 15,94 ton). Kontrola wykazała, że zamawiający przewidywał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia możliwość zwiększenia zamówienia o 20% wartości zamówienia podstawowego (udzielenia zamówień uzupełniających), jednakże ustalając wartość zamówienia nie dokonał jej zwiększenia o wartość przewidywanych zamówień uzupełniających, czym naruszono art. 32 ust. 3 ustawy – str. 103 protokołu kontroli.

         Analizując prawidłowość przeprowadzenia postępowania stwierdzono, że jeden z wykonawców (Rolpol Ołdakowscy sp. j.) nie udokumentował spełniania wszystkich warunków udziału w postępowaniu wymaganych przez zamawiającego. Badając ofertę tego wykonawcy stwierdzono brak aktualnego (wystawionego nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert) zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach, wystawionego przez naczelnika urzędu skarbowego, oraz zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek, wystawionego przez ZUS. Zamawiający zaniechał wezwania wykonawcy, w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, do złożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów, potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Jednocześnie wykonawca nie został wykluczony z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy, obligującego zamawiającego do wykluczenia z postępowania wykonawcy, który nie wykazał spełniania warunków udziału w postępowaniu. Wykluczenie skutkowałoby odrzuceniem oferty tego wykonawcy, jak to wynika z art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy – str. 105 protokołu kontroli.

         W dniu 20 czerwca 2013 r. wybrano jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy „Składnica Artykułów Masowych Węglopasz sp. j.”, która charakteryzowała się niższą ceną od oferty wykonawcy wskazanego w poprzednim akapicie. W dniu 11 lipca 2013 r. zamawiający poinformował jednak wybranego wykonawcę o unieważnieniu postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy, w związku z wystąpieniem istotnej zmiany okoliczności, powodującej, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć. W uzasadnieniu unieważnienia wskazano, że po wyborze oferty zamawiający powziął informację, iż wykonawca dostarczał będzie węgiel przy użyciu środków transportu o ładowności do 25 ton, a to z kolei negatywnie wpływać będzie na infrastrukturę obiektów, do których węgiel ma być dostarczany, gdyż zaopatrywane obiekty gminne, posiadające drogi dojazdowe oraz place manewrowe wykonane z kostki brukowej, nie są przystosowane do przyjmowania tak ciężkich pojazdów. Przy wjazdach do nich znajdują się znaki drogowe zakazujące wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 i 12 ton. Ponadto koszty napraw uszkodzeń, które mogłyby powstać w czasie realizacji przedmiotowej umowy, znacznie przewyższałyby możliwości finansowe gminy. Według zamawiającego przedstawione powyżej okoliczności uzasadniały unieważnienie postępowania.

         W ocenie Izby unieważnienie postępowania odbyło się z naruszeniem postanowień art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy, bowiem wynika z jego przygotowania i przeprowadzenia w sposób świadczący o niezapewnieniu zachowania uczciwej konkurencji, tj. z naruszeniem zasady określonej w art. 7 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do treści art. 93 ust. 1 pkt 6 ustawy należy wskazać, że o ile przesłanka występowania pierwszeństwa interesu publicznego (ogólnego) w niewykonywaniu zamówienia, przeciwstawiona interesowi indywidualnemu wykonawcy może być uznana za uzasadnioną, gdyż generowany koszt remontów i naprawy szkód, mogący wystąpić w związku z poruszaniem się po drogach dojazdowych do budynków pojazdów o wadze przekraczającej dopuszczalną, byłby znaczny w stosunku do wartości ogólnej zamówienia, to przesłanka zaistnienia istotnej zmiany okoliczności, której nie można było wcześniej przewidzieć, nie jest możliwa do wykazania przez zamawiającego. Zamawiający na etapie przygotowania postępowania (sporządzenia specyfikacji) powinien był przewidzieć wymagany sposób (formę) dostawy, jako jeden z istotnych warunków postępowania. Wniosek o istotności takiego wymogu wynika z faktu, że przyjęte rozwiązanie sposobu dostawy przyjęte przez wykonawcę – zaproponowane wobec braku wymagań zamawiającego w specyfikacji – stało się podstawą unieważnienia przetargu. W specyfikacji określono tylko, że wykonawca musi wykazać się dysponowaniem odpowiednim potencjałem technicznym i wymaga się aby posiadał sprzęt do transportu min. 3 samochody samowyładowcze. Należy tu wskazać również na przepis art. 29 ust. 1 ustawy wymagający, aby przy opisie przedmiotu zamówienia uwzględnić wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty – str. 105-107 protokołu kontroli. W załączonej do protokołu kontroli dokumentacji znajduje się pismo wybranego wykonawcy z dnia 27 czerwca 2013 r., w którym informuje on Pana, nawiązując do odbytej w tej sprawie rozmowy telefonicznej, że dostawy mogą odbywać się tylko pojazdem o ładowności do 25 ton.

         Ponadto w zakresie tego postępowania stwierdzono, że dokonując powiadomienia o unieważnieniu postępowania zamawiający powiadomił tylko podmiot, którego ofertę wybrano, pomijając drugiego uczestnika postępowania. Narusza to art. 93 ust. 3 pkt 2 ustawy wskazujący, że w przypadku unieważnienia postępowania po upływie terminu składania ofert, o unieważnieniu postępowania zamawiający równocześnie zawiadamia wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty – str. 107 protokołu kontroli.

         W konsekwencji unieważnienia przetargu ogłoszonego 7 czerwca 2013 r.,  zamawiający w dniu 23 lipca 2013 r. ogłosił kolejny przetarg na ten sam przedmiot zamówienia. W wynik analizy dokumentacji stwierdzono analogiczne uchybienia w zakresie ustalenia wartości szacunkowej zamówienia. Kontrola wykazała jednakże, że w specyfikacji zawarto wymóg o realizowaniu przez wykonawcę dostaw co najmniej 2 samochodami samowyładowczymi o masie całkowitej nieprzekraczającej 12 ton. Wybrana oferta dostawcy „Rolpol Ołdakowscy sp. j.” zawierała wszystkie wymagane dokumenty. Analizując wykonane tego zamówienia stwierdzono nieterminowe zwrócenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy w kwocie 8.252,07 zł. Zgodnie z umową kwota ta miała być zwrócona w ciągu 30 dni po wykonaniu przedmiotu zamówienia. Faktycznie została zwrócona wykonawcy w dniu 22 września 2014 r., podczas gdy ostatnia faktura za wykonanie dostawy została opłacona w dniu 27 marca 2014 r. Zaniechanie zamawiającego pozostawało w sprzeczności z art. 151 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamawiający zwraca zabezpieczenie w terminie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane, a także z postanowieniami umowy – str. 107-109 protokołu kontroli.

         Skontrolowano również zamówienie na zakup obiadów do stołówek szkolnych w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej w okresie od marca 2013 r. do końca 2013 r., przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego. Wartość zamówienia oszacowano na kwotę 65.000 zł netto, co stanowi równowartość 16.170,76 euro. Nie okazano dokumentacji umożliwiającej zweryfikowanie prawidłowości ustalenia wartości zamówienia (w tym stwierdzenie, czy w jego wartości ujęto przewidziane w s.i.w.z. zamówienia uzupełniające), tj. przestrzeganie przepisów art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. a) oraz art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – str. 110 protokołu kontroli.

         W postępowaniu zamawiający wymagał wniesienia wadium w wysokości 1.500 zł. W zakresie zwrotu wadium wykonawcy, którego oferta nie została wybrana, stwierdzono, że zwrot nastąpił w dniu 12 marca 2013 r., podczas gdy wybór najkorzystniejszej oferty miał miejsce w dniu 26 lutego 2013 r. Uchybia to treści art. 46 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, nakazującego zwrot wadium wykonawcom niezwłocznie po wyborze oferty najkorzystniejszej, z wyjątkiem wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza. W stosunku do wykonawcy, którego oferta została wybrana art. 46 ust. 1a ustawy nakazuje niezwłoczny zwrot wadium, z tym, że ma on nastąpić po zawarciu umowy. Podpisanie umowy z wykonawca miało miejsce w dniu 1 marca 2013 r., zaś zwrot wadium 13 marca 2013 r. – str. 112 protokołu kontroli.

         W kwestii prawidłowości ofert złożonych w tym postępowaniu stwierdzono, że wykonawca, którego oferta nie została wybrana, nie wykazał spełniania wszystkich warunków udziału w postępowaniu. Dotyczyło to warunku dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym, który miał być udokumentowany przedłożeniem decyzji Państwowej Inspekcji Sanitarnej zatwierdzającej środek transportu. Zamawiający nie wezwał wykonawcy w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych do złożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Jednocześnie wykonawca nie został wykluczony z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy, obligującego zamawiającego do wykluczenia z postępowania wykonawcy, który nie wykazał spełniania warunków udziału w postępowaniu. Wykluczenie skutkowałoby odrzuceniem oferty tego wykonawcy, jak to wynika z art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy – str. 111-112 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie 15 przydomowych oczyszczalni ścieków wykazała, że zamawiający – zgodnie z danymi zawartymi w protokole postępowania – na podstawie kosztorysu inwestorskiego w dniu 20 maja 2013 r. dokonał oszacowania wartości zamówienia na kwotę 140.000 zł. netto, co według protokołu postępowania stanowi równowartość 46.363,76 euro. W wyniku kontroli dokumentacji, w tym kosztorysu inwestorskiego, ustalono, że faktyczna wartość przedmiotowego zamówienia wynosiła 175.896,71 zł, co w przeliczeniu na euro stanowi 43.759,75 euro. Ponadto wartość zamówienia powinna być zwiększona o zamówienia uzupełniające, przewidziane w specyfikacji jego istotnych warunków na nie więcej niż 20% wartości zamówienia podstawowego (art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych). Ogółem wartość zamówienia powinna wynosić 211.076,05 zł (52.511,70 euro). Możliwość udzielenia zamówień uzupełniających została zawarta w specyfikacji a pominięta w ogłoszeniu o zamówieniu zamieszczonym w siedzibie zamawiającego oraz na stronie internetowej. Pominięcie tej informacji w ogłoszeniach narusza art. 41 pkt 15 Prawa zamówień publicznych wskazujący, że ogłoszenie o zamówieniu powinno zawierać informację o przewidywanych zamówieniach uzupełniających, jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie takich zamówień – str. 113-114 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Pan Wójt ponosi także – jako kierownik zamawiającego – odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych, stosownie do art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały stanowiącej formalną podstawę prowadzenia przez Urząd Gminy wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół.

2. Podjęcie skutecznych działań w celu wykonania obowiązku zorganizowania i prowadzenia biblioteki publicznej, mając na uwadze, że dotychczasowe zaniechania w tym zakresie – występujące mimo wydawanych przez Izbę zaleceń – posiadają znamiona ciągłego naruszania przepisów rangi ustawowej.

3. Dokonanie modyfikacji przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) wyeliminowanie postanowień sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej kont 015 i 740, które nie mogą mieć zastosowania według obowiązujących przepisów prawa i stanu faktycznego w zakresie utworzonych przez gminę jednostek,

c) określenie w zakładowym planie kont zasad funkcjonowania konta 130 dostosowanych do faktu dokonywania dochodów i wydatków Urzędu Gminy z rachunku budżetu,

d) określenie zasad prowadzenia ewidencji ilościowej materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, mając na uwadze rolę tej ewidencji dla kontroli stanu materiałów i prawidłowości gospodarowania nimi,

e) wyeliminowanie zapisu wskazującego błędną podstawę prawną umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności cywilnoprawnych,

f) wyeliminowanie rozbieżności między określonym przepisami wewnętrznymi obowiązkami, które powinny spoczywać na pracowniku wykonującym funkcje administratora systemu informatycznego (ochrony danych) a stanem faktycznym.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały regulującej kwestie umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych, stosownie do art. 59 ust. 2 o finansach publicznych. Do czasu podjęcia przez Radę uchwały w tej sprawie zaniechanie udzielania jakichkolwiek ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej przychodów dotyczących wszystkich dochodów budżetowych wykonanych w danym roku (za wyjątkiem ewentualnych dochodów wykonanych przez szkoły i GOPS),

b) przestrzeganie zasady czystości obrotów przy dokonywaniu zapisów na koncie 130,

c) dokonywanie zapisów na kontach zespołu 1 służących do ewidencji obrotów i stanów na rachunkach bankowych wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych,

d) wyeliminowanie rozbieżności między stanem aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych; rozpoznanie i wyeliminowanie przyczyn corocznych zmian wysokości tej rozbieżności,

e) bieżące – tj. co najmniej na koniec każdego kwartału – dokonywanie na koncie syntetycznym 221 przypisu należności za wodę, mając na uwadze obowiązek wykazywania na nim rzetelnych danych. Uzgadnianie danych ewidencji analitycznej należności za wodę ze stanem konta 221 w tym zakresie,

f) zaniechanie dublowania, w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, ujętych  w księgach budżetu rozrachunków z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i dotacji podlegających zwrotowi,

g) dokonywanie bieżącej konfrontacji sald kont rozrachunkowych z dowodami określającymi źródła ich pochodzenia, w celu uniknięcia przypadków utrzymywania sald nierealnych,

h) dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania środków pieniężnych wniesionych przez wykonawców tytułem wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne. Dokonywanie zwrotu tych środków niezwłocznie po wystąpieniu okoliczności wskazanych przez art. 46 ust. 1 i 1a Prawa zamówień publicznych lub upływie terminów określonych w art. 151 tej ustawy.

6. Rozpoczęcie – mając na uwadze postanowienia art. 148 ust. 5 Prawa zamówień – ponoszenia kosztów prowadzenia rachunku sum depozytowych ze środków zgromadzonych na tym rachunku oraz rozliczania ich proporcjonalnie na poszczególne tytuły środków zgromadzonych na tym rachunku. Analogiczne rozliczanie, na poszczególne tytuły środków, odsetek dopisywanych przez bank od środków zgromadzonych na rachunku.

7. Zapewnienie prawidłowego obiegu dokumentów dotyczących postępowań prowadzonych przez gminę w celu wyegzekwowania należności, mając na uwadze stwierdzoną podczas kontroli nierzetelność ksiąg rachunkowych spowodowaną niedostarczeniem do księgowości takiej dokumentacji.

8. Wykazywanie w pozycji N.5 „Pozostałe należności” własnego sprawozdania jednostkowego Rb-N danych ustalonych zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

9. Ustalanie we wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę niezbędnych przychodów, dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat, z uwzględnieniem przepisów § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf… wymagających korygowania kosztów wynagrodzeń o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych a kosztów materiałów i usług transportowych o średnioroczny wskaźnik produkcji sprzedanej przemysłu.

10. Zawieranie umów najmu lokali użytkowych na czas nieznaczony z podmiotami wyłonionymi w drodze przetargu. Odstępowanie od trybu przetargowego tylko w przypadkach uzasadnionych zwolnieniem przez Radę Gminy z tego obowiązku lub w przypadkach, gdy od tego obowiązku zwalniają przepisy powszechnie obowiązujące (np. art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

11. Rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

12. Rozliczenie z najemcami lokali mieszkalnych opłat za ciepło wniesionych w 2013 r. z faktycznie poniesionymi w 2013 r. kosztami, stosownie do ustalonych w tym zakresie danych, tj. dokonanie zwrotu (bądź zaliczenia na poczet czynszu) najemcom wskazanym w załączniku do protokołu kontroli łącznej kwoty 8.858,27 zł, oraz obciążenie dwóch najemców łączną kwotą 783,69 zł.

13. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wprowadzenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

14. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Zespołów Szkół w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji ustanawiających nieodpłatny trwały zarząd nieruchomościami na rzecz tych szkół, stosownie do postanowień art. 81 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

15. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego.

16. Wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na zalecenia wskazanie dokonanych działań oraz podjętych decyzji.

17. Przeprowadzenie postępowań wyjaśniających celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych.

18. Podjęcie niezbędnych działań mających na celu realizację obowiązków w zakresie kontroli podatkowych, wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

19. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zmniejszenie odpisu na ZFŚS ustalonego na 2015 r. o stwierdzoną w trakcie kontroli kwotę jego zawyżenia w 2013 r. wynoszącą 8.918,12 zł,

b) korygowanie wysokości odpisu w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych; zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu wysokości odpisu,

c) przelewanie równowartości odpisów na rachunek Funduszu w terminach  określonych ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

20. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej, poprzez:

a) ujmowanie dochodów ze sprzedaży wody w par. 0830,

b) zaniechanie klasyfikowania dotacji udzielanej spółce wodnej jako dotacji przedmiotowej, mając na uwadze, że obowiązujące przepisy nadają jej charakter dotacji celowej,

c) klasyfikowanie wydatków za naprawę oświetlenia w par. 4270,

d) zaniechanie klasyfikowania wydatków na remonty jako wydatków inwestycyjnych, mając na uwadze bezpodstawne zaniżanie wysokości wydatków bieżących budżetu powodujące nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych),

e) ujmowanie wydatków na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w par. 4170,

f) ujmowanie wydatków na zakup materiałów do par. 4210.

21. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego po podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie udzielenia pomocy na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

22. Przedkładanie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sposób zapewniający przestrzeganie przepisów art. 5a ust. 1 i 2 tej ustawy.

23. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej maksymalną wysokość diety Przewodniczącego Rady Gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

24. Wykorzystywanie całości dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na cele określone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

25. Dokonanie zmiany regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w zakresie postanowień przewidujących zasady przyznawania dodatku specjalnego sprzeczne z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

26. Przyznawanie pracownikom Urzędu Gminy dodatków specjalnych po udokumentowaniu wystąpienia okoliczności wskazanych przez art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, mając na uwadze, że dodatek ten – jak wynika z ustawowych podstaw jego przyznawania – posiada charakter świadczenia okresowego.

27. Ustalanie wysokości dodatków specjalnych przyznawanych pracownikom zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy.

28. Rozważenie wystąpienia do pracowników, którym wypłacono dodatki specjalne w kwocie przekraczającej kwotę maksymalną wynikającą z regulaminu wynagradzania, o dobrowolny zwrot kwot dodatków otrzymanych ponad poziom określony regulaminem oraz zawyżonych w związku z tym dodatkowych wynagrodzeń rocznych.

29. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności podczas ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

30. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do uwzględnienia uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, mających na celu zapewnienie ustalenia prawidłowych danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli.

31. Dokonanie ponownej analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli za lata 2010-2012, ponieważ dane zawarte w sprawozdaniach za te lata obarczone były analogicznymi błędami w kwestii wynagrodzeń nauczycieli finansowanych z POKL, co analiza za 2013 r. Przesłanie skorygowanych sprawozdań za lata 2010-2012 do RIO w Białymstoku. Dokonanie stosownych rozliczeń z nauczycielami, jeżeli w wyniku korekt zajdzie konieczność wypłat jednorazowych dodatków zaniżonych za te lata lub powstaną podstawy do wystąpienia o zwrot przez nauczycieli dodatków zawyżonych. Poinformowanie w informacji o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych o kwotach należnych do wypłaty lub zwrotu za poszczególne lata.

32. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych, poprzez:

a) dokumentowanie sposobu ustalenia wartości szacunkowej na dostawy i usługi, mając na względzie m.in. możliwość stwierdzenia poprawności jej wysokości,

b) zwiększanie wartości szacunkowej zamówienia o wartość odpowiadającą zamówieniom uzupełniającym przewidzianym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

c) zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia należytej staranności przy weryfikowaniu prawidłowości udokumentowania przez wykonawców spełniania warunków udziału w postępowaniu; w przypadku stwierdzenia braków w tym zakresie występowanie do wykonawcy o uzupełnienie dokumentacji na podstawie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, a w sytuacji niedokonania uzupełnienia w wyznaczonym terminie – wykluczanie wykonawcy,

d) dołożenie należytej staranności przy formułowaniu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymaganych od wykonawców warunków realizacji przedmiotu zamówienia, mając na uwadze, że dokonywanie zmiany wyniku postępowania z powodu niewskazanych w s.i.w.z. okoliczności, które dało się przewidzieć na etapie postępowania, stoi w sprzeczności z zasadą przygotowania i przeprowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji,

e) powiadamianie o unieważnieniu postępowania, mającym miejsce po upływie terminu składania ofert, wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty,

f) zamieszczanie w ogłoszeniu o zamówieniu informacji o możliwości udzielenia zamówień uzupełniających, jeżeli zamawiający przewiduje ich udzielenie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

              Zastępca Prezesa

    Regionalnej Izby Obrachunkowej

               w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży