Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Dziadkowicach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 grudnia 2014 roku (znak: RIO.I.6001-3/14), o treści jak niżej:

Pan

Marian Skomorowski

Wójt Gminy Dziadkowice

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dziadkowice za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Dziadkowicach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że obsługa księgowa instytucji kultury prowadzona jest przez pracowników Urzędu Gminy. Stan ten narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Wymienione jednostki organizacyjne, działające jako odrębne osoby prawne, są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone tą ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość instytucji kultury, jako jednostek sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez kierowników tych jednostek główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Ponadto statuty Gminnego Ośrodka Kultury i Gminnej Biblioteki Publicznej, nadane uchwałami Rady Gminy Dziadkowice w 2001 r., stanowią, że instytucje te prowadzą gospodarkę finansową zgodnie z rozdziałem 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz Ustawy o rachunkowości. Analogiczne nieprawidłowości zostały stwierdzone w trakcie poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z dnia 22 marca 2011 r. Pan Wójt wskazał, że środki na zatrudnienie głównego księgowego w instytucjach kultury zostaną zabezpieczone w 2012 roku. Zalecenie nie zostało zatem wykonane – str. 2-3 protokołu kontroli.

Gminny Ośrodek Kultury oraz Gminna Biblioteka Publiczna nie zostały formalnie wyposażone w nieruchomości służące prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucje kultury prowadzą działalność w budynku znajdującym się w ewidencji Urzędu Gminy. Instytucja kultury – jako osoba prawna – powinna władać nieruchomościami na podstawie tytułu cywilnoprawnego. Określenie prawnej formy władania nieruchomościami przez instytucje kultury również było przedmiotem zaleceń wydanych po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dziadkowice. Uwaga dotycząca nieokreślenia podstaw władania nieruchomościami dotyczy też Zakładu Gospodarki Komunalnej Gminy Dziadkowice (zakładu budżetowego). W myśl postanowień art. 43 ust. 1 i art. 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (jednostkę budżetową i zakład budżetowy) jest trwały zarząd ustanawiany w drodze decyzji – str. 102-103 protokołu kontroli.

Inspektorom kontroli, podobnie jak podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, przedłożono pełnomocnictwa do jednoosobowego działania udzielone dyrektorowi GOK i kierownikowi GBP z powołaniem na art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Na bezprzedmiotowość i sprzeczność z obowiązującymi przepisami udzielania pełnomocnictw dla kierowników jednostek posiadających osobowość prawną wskazywano podczas poprzedniej kontroli – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola planów finansowych GOK i GBP na 2013 r. wykazała, że wbrew przepisom art. 31 ustawy o finansach publicznych nie zawierały one danych dotyczących stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stanu środków pieniężnych koniec roku. Plany finansowe instytucji kultury na 2014 r. posiadały analogiczne braki – str. 38 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości stwierdzono, że w opisie kont syntetycznych Urzędu nie występuje konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, wykorzystywane do rozliczeń dochodów z tytułu odsetek dopisanych do rachunku bieżącego wydatków Urzędu – str. 9 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę zgodności zapisów księgowych z regulacjami zawartymi w ustawie o rachunkowości i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) stwierdzono następujące nieprawidłowości i uchybienia:

a) dokonywanie na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” zapisów niezgodnych z danymi wyciągów bankowych, czym naruszono zasady funkcjonowania tego konta określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 8 protokołu kontroli,

b) do konta 800 „Fundusz jednostki” jest prowadzona ewidencja analityczna na kontach: 800-3 „Fundusz  środków trwałych”, 800-4 „Fundusz inwestycyjny”, 800-5 „Wynik finansowy”. Z zapisów na koncie analitycznym 800-4 wynika, że służy ono do księgowania takich operacji, jak m.in. księgowanie wartości początkowej (Wn 800 – Ma 011 „Środki trwałe”) i całkowitego umorzenia likwidowanych środków trwałych (Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 800) czy zakup środków trwałych (Wn 011 – Ma 800). Prawidłowo likwidacja całkowicie umorzonego środka trwałego powinna być księgowana zapisem Wn 071 – Ma 011, a zakup środka trwałego, bez względu na źródło finansowania, zapisem Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 800. Przyjęty w Urzędzie Gminy sposób prowadzenia ewidencji szczegółowej nie spełnia wymogu określonego w § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem zakładowy plan kont powinien zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych. W opisie konta 800, zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, określono, że ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 800 powinna zapewniać możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki, tj. danych niezbędnych do sporządzenia zestawienia zmian w funduszu. Prowadzenie ewidencji analitycznej w podziale na fundusz inwestycyjny, fundusz w środkach trwałych i wynik finansowy nie pozwala na uzyskanie tego typu danych – str. 11 protokołu kontroli,

c) dochody wpływające bezpośrednio na rachunek budżetu ewidencjonowane są w księgach budżetu bezpodstawnym zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 222, zamiast Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu” – str. 6 protokołu kontroli; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 222, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, na koncie 222 ujmuje się przelewy dochodów budżetowych na rachunek budżetu dokonane przez jednostki budżetowe; Urząd Gminy jako jednostka budżetowa nie posiada rachunku bankowego do realizacji dochodów (wpływają one bezpośrednio na rachunek budżetu), zatem ewidencjonowanie ich wpływu na rachunek budżetu z kontem 222 nie znajduje uzasadnienia,

d) z konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” przeksięgowywano bezpodstawnie na konto 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania z tytułu wynagrodzeń podlegające przekazaniu rachunki bankowe pracowników. W zasadach funkcjonowania konta 231 określonych w zakładowym planie kont przyjęto (analogicznie jak w załączniku nr 3 do rozporządzenia), że na stronie Wn konta 231 ujmuje się przelewy wynagrodzeń – str. 31 protokołu kontroli,

e) zobowiązania z tytułu odsetek od pożyczek zaciągniętych w WFOŚiGW przypisywano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 240 – str. 30 protokołu kontroli,

f) saldo strony Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynoszące na koniec 2013 r.  68.662,70 zł stanowiło sumę odpisów aktualizujących  należności podatkowe w wysokości 58.161,70 zł i odsetki od tych należności – 10.501 zł. Z zapisów na koncie 290 wynika, że pod datą 31 grudnia 2013 r. ujęto na stronie Ma odpisy aktualizujące należności podatkowe w kwocie 39.868 zł w korespondencji z kontem 761 „Pozostałe koszty operacyjne” oraz odpisy aktualizujące odsetki od tych należności w kwocie 5.845 zł – również w korespondencji z kontem 761. Zgodnie z opisem konta 751 „Koszty finansowe” na koncie tym ujmuje się m.in. odpisy aktualizujące wartość należności z tytułu operacji finansowych, tj. odpisy należności z tytułu odsetek – str. 31 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej ustalono również w zakresie dotyczącym jednostek organizacyjnych gminy – na podstawie posiadanej w Urzędzie Gminy sprawozdawczości i innych dokumentów. Z jednostkowego sprawozdania finansowego sporządzonego przez Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy Dziadkowice za 2013 r. wynika, że w ewidencji księgowej tego podmiotu, funkcjonującego w formie zakładu budżetowego, wystąpiły nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) nie są stosowane zasady wynikające z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 stycznia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U.  z 2012 r.  poz. 121) dotyczące zmian w funkcjonowaniu konta 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Zgodnie z wprowadzonym tym rozporządzeniem opisem konta 760 należy na stronie Ma ujmować równowartość odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych otrzymanych nieodpłatnie przez zakład budżetowy, a także od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, na sfinansowanie których zakład otrzymał środki pieniężne, w korespondencji z kontem 800. Zaniechanie stosowania tego rozwiązania spowodowało zaniżenie wyniku finansowego za 2012 r. o 424.027,59 zł i za 2013 r. o 410.164,60 zł – str. 20-21 protokołu kontroli,

b) zakład budżetowy w dalszym ciągu stosuje zasady funkcjonowania konta 290 zamieszczone w załączniku nr 2 do nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.). Zgodnie z aktualnie obowiązującym opisem konta 290, zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, należności z tytułu odsetek aktualizuje się na takich samych zasadach jak należności główne, tj. po ustaleniu istnienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Ustalenie takiej przesłanki wiąże się co do zasady z powstaniem podstawy do dokonania odpisu także należności głównej, od której naliczane są odsetki. Na koniec poszczególnych lat utworzone odpisy aktualizujące należności z tytułu odsetek wynosiły: w 2011 r. – 11.745,40 zł, w 2012 r. – 12.805,50 zł i w 2013 r. – 15.504,90 zł – str. 22 protokołu kontroli,

c) zakład  budżetowy w 2013 r. przekazał do urzędu skarbowego podatek dochodowy od osób prawnych za 2012 r. w wysokości 1.644 zł (dochód podlegający opodatkowaniu – 9.133,13 zł), a w 2014 r. – 6.024 zł (podstawa opodatkowania – 33.467 zł). Podatek dochodowy za dany rok budżetowy nieodprowadzony w danym roku budżetowym stanowi niewymagalne zobowiązanie zakładu budżetowego wobec urzędu skarbowego, a w przypadku gdy podatek wykazany w rocznej deklaracji jest wyższy od sumy zaliczkowych wpłat powstaje należność od urzędu skarbowego. Z zestawień obrotów i sald za lata 2012-2013 wynika, że  konto analityczne  225-3  „Podatek dochodowy od osób prawnych – CIT” nie wykazuje sald na początek i koniec roku. Z danych zamieszczonych w sprawozdaniach Rb-30S zakładu wynika, że w żadnym z tych sprawozdań nie występują zobowiązania z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych – str. 21 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wskazują, że do aktualnie obowiązujących zasad rachunkowości nie stosował się również Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Na podstawy analizy jednostkowego sprawozdania finansowego i sprawozdań budżetowych za 2013 r. wywnioskowano, że:

a) w jednostce tej, mimo wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, należności z tytułu środków przypisanych dłużnikom alimentacyjnym nadal stanowią rzekome zobowiązania GOPS wobec budżetu państwa i gminy dłużnika alimentacyjnego. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty stanowią należności niezwiązane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów GOPS – str. 24 protokołu kontroli,

b) GOPS tworzy odpisy aktualizujące należności od poszczególnych dłużników alimentacyjnych tylko na część należności stanowiącą, w przypadku zapłaty, dochód budżetu państwa i dochód gminy dłużnika alimentacyjnego innej niż gmina Dziadkowice. Na część należności wątpliwej stanowiącej dochód gminy Dziadkowice GOPS nie tworzy odpisów aktualizacyjnych, co nie znajduje uzasadnienia w zasadach dokonywania odpisów aktualizujących określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 24 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdań Rb-27S za marzec i czerwiec 2014 r. stwierdzono zawyżenie kwot w kolumnie „zaległości” w zakresie dotyczącym należności z najmu lokali użytkowych – o 3.836,34 zł na koniec marca i o 3.336,34 zł na koniec czerwca. Dłużnikowi rozłożono należność na raty, ale fakt ten nie został uwzględniony przy sporządzaniu sprawozdań. Stosownie do zasad sporządzania sprawozdań Rb-27S zawartych w § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119), w kolumnie tej nie należy wykazywać należności, których termin płatności nie minął – str. 29 protokołu kontroli.

Analizując wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, wykazane w kolumnie 10 sprawozdania Rb-28S za 2013 r., stwierdzono uwidocznienie wydatków w wysokości 20.853,19 zł w rozdziale 92109 „Domu i ośrodki kultury, świetlice i kluby” par. 4260 „Zakup energii”, zamiast w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Jak wyjaśnił Skarbnik Gminy, co potwierdzono też w trakcie kontroli, nieprawidłowe wykazanie wydatków było wyłącznie efektem omyłki – str. 102 protokołu kontroli.

Stwierdzono również, że jednostkowe sprawozdania kwartalne Rb-27ZZ były w 2013 r. sporządzane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dziadkowicach niezgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 2 instrukcji stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). W sprawozdaniach tych jednostka budżetowa bezpośrednio realizująca zadanie nie wypełnia kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, a w kolumnie 8 „Dochody przekazane” wykazuje dochody przekazane na rachunek bieżący budżetu gminy. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ sporządzonym za IV kwartał 2013 r. wykazano w kol. 7 kwotę ogółem 2.964,75 zł, zamiast kwoty 0, a w kol. 8 kwotę 5.265,88 zł, zamiast kwoty 8.230,63 zł – str. 16 protokołu kontroli.

Analizując dane zamieszczone w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Dziadkowice na lata 2014-2023 w wersji przyjętej uchwałą Nr XXXIII/167/14 z dnia 28 marca 2014 r. stwierdzono, że w porównaniu z wykonaniem dochodów ogółem za 2013 r., wynoszącym 7.410.913 zł, dochody na 2014 r. zostały zaplanowane na poziomie niższym o 702.888 zł – głównie z uwagi na zmniejszenie o 483.327 zł kwoty subwencji ogólnej i o 378.111 zł kwoty dotacji celowych na wydatki bieżące. Zmiany w poziomie subwencji ogólnej i dotacji celowych zostały zrekompensowane m.in. zwiększonymi o 87.360 zł wpływami z tytułu podatków i opłat oraz wyższymi o 34.940 zł wpływami z tytułu udziałów gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych. Spadek dochodów  w 2014 r. z tytułu subwencji ogólnej wynika ze zmniejszenia części oświatowej o 124.226 zł spowodowanej zmniejszeniem liczby uczniów oraz ze zmniejszenia części równoważnej i wyrównawczej spowodowanej zwiększeniem potencjalnych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w związku z zakończeniem budowy kanalizacji sanitarnej. Z uwagi na zwolnienie od opodatkowania większości gminnej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej dochody z tego tytułu nie są realizowane, ale rzutują na poziom części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej. Według oceny kontroli zmniejszenia dochodów z tytułu subwencji zaobserwowane w 2014 r. będą miały charakter stały. W prognozie wysokości subwencji na 2015 r. powrócono zaś do wielkości subwencji zbliżonej do zrealizowanej w 2013 r. (3.871.167 zł), zakładając osiągnięcie subwencji na poziomie 3.788.187 zł, wyższym od subwencji prognozowanej na 2014 r. o 400.347 zł.           

W trakcie kontroli wystąpiono do Skarbnika Gminy o wyjaśnienie przyczyn przyjęcia w WPF na lata 2014-2023 znaczącego wzrostu dochodów z tytułu subwencji ogólnej w 2015 r. oraz o wskazanie źródeł dochodów majątkowych prognozowanych na lata 2016-2023. Z udzielonego wyjaśnienia wynika, że opracowując projekt budżetu na 2014 r. oraz projekt WPF na lata 2014-2023 kierowano się wykonaniem za lata poprzednie; na etapie sporządzania projektu budżetu i WPF nie były znane kwoty subwencji ogólnej na 2014 r.; po otrzymaniu tych danych w WPF skorygowano tylko dane dotyczące 2014 r., a pozostałe dane w zakresie tych dochodów pozostawiono bez zmian; dane w zakresie subwencji ogólnej zostaną uaktualnione przy opracowywaniu projektu budżetu na 2015 r. – str. 35-36 protokołu kontroli.

W planach finansowych Zakładu Gospodarki Komunalnej Gminy Dziadkowice na 2012 i 2013 r. stan środków obrotowych na początek i koniec roku przyjęto w wysokości 24.000 zł. Z rocznych sprawozdań Rb-30S wynika, że faktyczny stan środków obrotowych zakładu budżetowego wynosił na koniec 2011 r. – 36.039,45 zł, na koniec 2012 r. – 44.124,06 zł, a na koniec 2013 r. – 72.835,59zł. Należy zaznaczyć, iż planowany stan środków obrotowych na koniec danego roku budżetowego w wysokości 24.000 zł jest zbliżony do maksymalnego stanu tych środków, wynoszącego – zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616 ze zm.) – 1/6 rocznych planowanych na rok następny kosztów wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń. Uchwałą Nr IX/53/11 Rady Gminy Dziadkowice z dnia 24 listopada 2011 r. gminny zakład budżetowy został zwolniony z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych za okresy sprawozdawcze. W uchwale określono, że pozostawioną nadwyżkę środków obrotowych zakład przeznaczy na realizację zadań statutowych – str. 110-111 protokołu kontroli.

Z treści uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona konkretnej kwoty nadwyżki podlegającej odprowadzeniu do budżetu. Mając na uwadze czas podjęcia uchwały – 24 listopada 2011 r. – należy stwierdzić, że związek taki nie mógł wystąpić, ponieważ Rada nie mogła wówczas dysponować danymi o powstaniu faktycznej nadwyżki za 2011 r. Uchwałę tę należy zatem ocenić jako dokonującą generalnego zwolnienia zakładu „z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu Gminy Dziadkowice ustalonej na koniec okresów sprawozdawczych”. Z postanowień art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych nie wynikają podstawy do bezterminowego i generalnego zwolnienia zakładu budżetowego z obowiązku wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych. Przepis ten stanowi, że zakład wpłaca do budżetu nadwyżkę ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący postanowi inaczej. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy winna dotyczyć konkretnej, ustalonej w sprawozdawczości wielkości nadwyżki za dany rok. Ewentualne podjęcie uchwały w sprawie zaniechania wpłaty nadwyżki powinno następować co roku, w przypadku stwierdzenia istnienia nadwyżki za rok obrotowy, przed upływem terminu jej wpłaty do budżetu.

Analiza dochodów z najmu pomieszczeń użytkowych i lokalu mieszkalnego w budynku po byłym „ośrodku zdrowia”, w konfrontacji z wydatkami ponoszonymi przez gminę na utrzymanie tego budynku, wykazała, że wpływy z wynajmu nie równoważą wydatków związanych z tą działalnością. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że dochody z najmu pomieszczeń w wysokości 42.183,43 zł są o 11.361,45 zł niższe od wydatków dotyczących tej działalności. Uzyskane od najemców dochody nie pokrywają nawet wartości oleju opałowego zużytego do ogrzania budynku, wynoszącej 45.653,91 zł, i energii zużytej przez najemców na kwotę 4.930,32 zł. Mimo, że zakupy materiałów i energii są związane z działalnością opodatkowaną, gmina w 2013 r. nie korzystała z możliwości obniżenia podatku należnego za najem o podlegający odliczeniu VAT naliczony w fakturach dostawców. Czynność ta pozwoliłaby na obniżenie poniesionych kosztów o 9.770 zł.

Z ustaleń kontroli wynika, że jednym ze skutków przedstawionego stanu faktycznego było ponoszenie przez gminę części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty wynajmujące pomieszczenia w budynku „ośrodka zdrowia”. Natomiast w zakresie najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym budynku należy wskazać, że opłata za centralne ogrzewanie (opłata niezależna od właściciela lokalu) była ustalona w umowie najmu lokalu w wysokości 5,20 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej; nie okazano podstawy wyliczenia stawki opłaty. Kontrolowana jednostka nie traktowała wpłat za c.o. jako zaliczek wniesionych na poczet faktycznych kosztów wytworzenia ciepła – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), która w art. 9 ust. 2 stanowi, że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów, w tym wypadku wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty – str. 12, 17-18 i 41 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała ponadto następujące nieprawidłowości:

a) naliczenia czynszu za najem lokali użytkowych wraz z działkami gruntu dokonywano niezgodnie z postanowieniami umów, przewidującymi, że czynsz będzie rewaloryzowany w oparciu o wielkość inflacji w okresie I – III kwartału roku bieżącego w stosunku do I – III kwartału roku poprzedniego. W praktyce waloryzacja czynszu następowała z dniem 1 stycznia następnego roku, w oparciu o roczną inflację – str. 40-42 protokołu kontroli,

b) zmiany wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych odbywały się za pośrednictwem pism kierowanych do najemców na podstawie uchwały Nr VIII/44/11 Rady Gminy Dziadkowice z dnia 28 września 2011 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali, według której Stawka czynszu za lokale mieszkalne ulegać będzie raz w roku podwyższeniu. W skontrolowanym przypadku pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. poinformowano o podwyżce czynszu od dnia 1 stycznia 2014 r. Wysokość stawki wynikała z zarządzenia Pana Wójta z dnia 13 listopada 2013 r., w którym wskazano 1 stycznia 2014 r. jako termin wejścia w życie nowych stawek. Należy wskazać, że zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… (co zostało powtórzone także w badanej umowie najmu lokalu) zmiana czynszu wymaga zachowania trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który w omawianym przypadku nie został dotrzymany – str. 41 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą w gminie Dziadkowice nie obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a (w zakresie wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem) oraz 146 ust. 2 (w zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem infrastruktury technicznej) ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość stawki opłaty winna być ustalona uchwałą Rady Gminy. Opłaty adiacenckie stanowią określone prawem, a zatem niezależne od woli organów gminy źródło dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 44 protokołu kontroli.

Kontrola procedury ustalenia stawek za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków wykazała, że wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (Zakładu Gospodarki Komunalnej Gminy Dziadkowice) dotyczący stawek na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. nie uwzględniał w kalkulacji cen kosztów związanych z amortyzacją sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (sieci są ujęte w księgach Zakładu). Koszty przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które powinny zostać uwzględnione przy opracowywaniu taryf określają przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886).

Ponadto z okazanych dokumentów wynika, że pomimo przedstawienia wniosku na sesji Rady Gminy, uchwałą Nr XIX/140/13 z dnia 18 września 2013 r. Rada Gminy przyjęła stawki w niższej wysokości niż wynikające z wniosku – za sprzedaż wody w wysokości 1,90 zł brutto za 1 m3, mimo że wniosek przewidywał 2 zł za 1 m3, z kolei za odprowadzanie ścieków w wysokości 3,24 zł za 1 m3, podczas gdy wniosek przewidywał 4 zł. Pomimo przyjęcia niższych stawek niż proponowane we wniosku, Rada Gminy nie uchwaliła dopłat, o których mowa w art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r, Nr 123, poz. 858 ze zm.). Przy zakładanym zużyciu wody na poziomie 185.000 m³ różnica w przychodach Zakładu w związku z obniżeniem stawki wyniosła 16.650 zł, a wobec planowanego odprowadzenia 12.000 m³ ścieków różnica w przychodach zakładu w związku z obniżeniem stawki wyniosła 8.400 zł.

Jak wynika z protokołu kontroli, stawki obowiązujące w okresie od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. wynikały z wniosku złożonego w dniu 23 lipca 2012 r. przez ZGK. Z analizy proponowanych stawek wynika, że stawka za dostarczanie wody była we wniosku taka sama jak obowiązująca w roku poprzedzającym, w związku z czym nie załączono kalkulacji cen i stawek opłat. Wniosek ten posiadał zatem w zakresie cen wody cechy wniosku o przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf na kolejny rok. Nie stwierdzono jednak, aby złożony wniosek zawierał uzasadnienie wymagane przez art. 24 ust. 9b ustawy. Pomimo braków wniosek został uznany za poprawny i przedstawiony na sesji Rady Gminy; uchwałą Nr XIV/90/12 z dnia 28 września 2012 r. Rada Gminy Dziadkowice przedłużyła okres obowiązywania cen i stawek opłat na okres wskazany we wniosku. W kwestii stawek dla zbiorowego odprowadzania ścieków ustalono, że wniosek z 2012 r., podobnie jak z 2013 r., nie uwzględniał w kalkulacji kosztów amortyzacji. Wnioskowana wysokość stawek (wynikających z kalkulacji) została przyjęta przez Radę Gminy w dniu 28 września 2012 r. – str. 44-46 do protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Z opisu zawartego na str. 46 protokołu kontroli wynika, że organ podatkowy nadal nie wykonuje obowiązku nałożonego treścią art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. W przywołanym przepisie ustawodawca zobowiązał organy podatkowe do prowadzania kontroli w zakresie wywiązywania się podatników z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Kontrole podatkowe stanowią jeden ze sposobów pozyskania informacji umożliwiających weryfikację danych prezentowanych w deklaracjach i informacjach podatkowych. Ponadto kontrola podatkowa jest środkiem optymalizującym uzyskiwane dochody podatkowe z uwagi na fakt, iż potwierdza ona zgodność wykazanych podstaw opodatkowania ze stanem faktycznym.

W trakcie kontroli ustalono, że do referatu prowadzącego zagadnienia dotyczące realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych, w 2013 r. trafiło 19 decyzji dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Nie dotarły tam jednak inne dokumenty, wymienione w § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 190), dotyczące np. oddania do użytkowania ukończonych już obiektów budowlanych. Ponieważ tego rodzaju dokumenty są istotne dla prawidłowego ustalenia momentu powstania obowiązku podatkowego, szczególnie w przypadku nowo wybudowanych obiektów budowlanych, należy ustalić i wyeliminować przyczyny braku przepływu tego typu informacji. Ponadto dokonane ustalenia wykazały, że pomimo bezpośredniego dostępu do bazy danych Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach, organ podatkowy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Ewidencja geodezyjna pozwala jedynie na weryfikację powierzchni gruntów wykazywanych w deklaracjach podatkowych. Natomiast w przypadku znacznej części podatników organ podatkowy nie ma możliwości ustalenia czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych, dotyczące powierzchni budynków oraz wartości budowli, a także sposobu wykorzystywania budynków i gruntów, są zgodne z panującym stanem faktycznym. Organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia jego zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami podatkowymi) i w tym celu powinny korzystać z wszelkich dostępnych sposobów wynikających z obowiązujących przepisów, np. procedur opisanych w treści Działu IV Ordynacji podatkowej, także kontroli podatkowych. Wskazane jest zatem zintensyfikowanie działań organu podatkowego mających na celu pozyskanie dokumentacji umożliwiającej weryfikację danych zawartych w składanych przez podatników deklaracjach.

W wyniku analizy sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP sporządzonych za 2013 r. w zakresie prawidłowości wykazania skutków finansowych obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru zobowiązań podatkowych dotyczących osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej stwierdzono, że:

- w kol. 15 (dział 756, rozdz. 75615, par. 034) nie wykazano skutków w kwocie 19.600 zł. Było to pochodną niewykazania jako skutku wydanej w dniu 31 grudnia 2013 r. decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności podatku od środków transportowych za 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r.,

- zaniżono o 163 zł wysokość skutków dotyczących zwolnienia budynków mieszkalnych lub ich części stanowiących własność (współwłasność) osób prowadzących gospodarstwa rolne, wynikającego z uchwały Rady Gminy w Dziadkowicach Nr IX/50/11 oraz zaniżono o 133,66 zł kwotę skutków związanych z obniżeniem maksymalnej stawki podatkowej przez Radę Gminy, stosowanej do opodatkowania budynków mieszkalnych. Opis nieprawidłowości mających wpływ na wskazane ustalenia zawarty jest w pkt 5.2.9. protokołu kontroli,

- zaniżono o 9.453 zł kwotę skutków zwolnienia z podatku od nieruchomości, w związku z zastosowaniem zapisów uchwały Nr IX/50/11. Z dokumentacji źródłowej wynika, że wartość zwolnienia powinna wynieść 571.813 zł, natomiast w sprawozdaniu wykazano kwotę 562.359,52 zł.

Mając na uwadze opisane nieprawidłowości należy stwierdzić, że w tej części sprawozdania zostały sporządzone wbrew zasadom wyrażonym w § 9 ust. 1 i 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Zgodnie z przepisami sprawozdania powinny być sporządzone rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej – str. 47-48 protokołu kontroli.

                   W wyniku analizy deklaracji na podatek od nieruchomości składanych przez osoby prawne i jednostki nie mające osobowości prawnej, dokonanej pod względem powszechności i prawidłowości opodatkowania, stwierdzono, że część danych wykazanych przez podatników budzi wątpliwość lub też wskazuje na nieprawidłowe sporządzenie deklaracji. Sytuacja ta, opisana na str. 49-52 protokołu kontroli, dotyczy następujących podatników, wymienionych pod następującymi pozycjami załącznika nr 3/2 do protokołu kontroli:

- poz. 26 – stwierdzono naruszenie art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej w związku z niezałączeniem pisemnego wyjaśnienia przyczyn złożenia korekty, która wpłynęła w dniu 15 marca 2013 r. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że wykazany do opodatkowania budynek nie jest własnością podatnika oraz Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. A zatem wykazanie go przez składający deklarację podmiot narusza postanowienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849), w którym wskazano podmioty uznawane za podatników podatku od nieruchomości,

- poz. 28 – stwierdzono, iż w złożonej deklaracji, oprócz składników majątkowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, podatnik wykazał również 1.700 m2 gruntów opodatkowanych jako „pozostałe”. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków przedmiotowe grunty o pow. 0,26 ha są sklasyfikowane jako B i Bi. Ponieważ podatnik jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych grunty będące w posiadaniu przedsiębiorcy są uznawane za związane z działalnością gospodarczą. Ponadto z dokumentacji podatkowej wynika, iż przedmiotowe grunty nie są związane z budynkami mieszkalnymi, co zgodnie z powyższym przepisem umożliwiałoby wykazanie ich jako pozostałe,

- poz. 22 – stwierdzono, że podatnik jest w posiadaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego, przy czym do opodatkowania został wykazany jedynie budynek o pow. 676,82 m2. W trakcie kontroli nie okazano dokumentów, z których wynikałoby prawo do władania nieruchomością. Doszło zatem do sytuacji opisanej w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W związku z powyższym należy uznać, że oprócz budynku podatnik włada również gruntem z nim związanym. Analogiczną sytuację stwierdzono w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 27, który wykazał w deklaracji jedynie budynek pozostały o pow. 1.433 m2, nie wykazując przy tym gruntów. Z dostępnej  dokumentacji geodezyjnej wynika, że posiadane przez podatników budynki są posadowione w większości na gruntach sklasyfikowanych jako Bi lub użytkach rolnych (podatnik z poz. 22 – 0,25 ha – użytki rolne, z poz. 27 – użytki rolne – 1,4496 ha, Bi – 0,8322 ha). Równocześnie z ewidencji podatkowej wynika, że żaden z podmiotów nie złożył deklaracji na podatek rolny, w której wykazałby posiadane użytki rolne,

- poz. 17 – zaniżono w deklaracji powierzchnię gruntów wykazanych do opodatkowania o 38 m2 w stosunku do powierzchni wynikającej z zapisów ewidencji gruntów i budynków. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty o pow. 1.000 m2. Wykazanie do opodatkowania innej powierzchni gruntów niż wynikająca z zapisów geodezyjnych jest naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne  (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.),

- poz. 20 – zawyżono powierzchnię gruntów wykazanych w deklaracji o 28.231 m2. Z zapisów ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada 185,7726 ha gruntów objętych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Ponieważ część z nich jest wyłączona z opodatkowania lub korzysta ze zwolnienia na mocy ustawy, tj. 6,45 ha – w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 i 66,0282 ha – w związku z art. 2 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, do opodatkowania pozostaje 113,2944 ha gruntów. Ponadto ustalono, że podatnik wykazał budowle o wartości 239.032 zł, które nie są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, czym naruszył art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w myśl którego opodatkowaniu podlegają wyłącznie budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej,

- poz. 12 – wykazano do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 12.112 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na terenie gminy Dziadkowice podatnik nie posiada gruntów. W aktach podatkowych nie ma dokumentów, które wskazywałyby, że podatnik jest w posiadaniu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub też jednostki samorządu terytorialnego, co zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych skutkowałoby przeniesieniem na niego obowiązku podatkowego,

- poz. 16 – w złożonej deklaracji wykazano do opodatkowania budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 91 m2. Z dokumentacji podatkowej nie wynika czy obiekt ten stanowi własność podatnika i dlaczego nie wykazano do opodatkowania gruntów związanych z tym budynkiem.

         Z kolei kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatników podatku rolnego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej opisana na str. 53-55 protokołu kontroli (wykaz stanowi załącznik nr 3/3 do protokołu kontroli) wykazała, że:

- podatnik wymieniony pod poz. 1 w deklaracjach złożonych w 2013 r. nie wykazał użytków rolnych o pow. 2,0468 ha, sklasyfikowanych jako V i VI klasa, co stanowi naruszenie  art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). W analogiczny sposób również podatnik wymieniony pod poz. 7 naruszył postanowienia wskazanego przepisu. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że posiada on użytki rolne o pow. 7,11 ha, natomiast w deklaracji do opodatkowania wykazał grunty o pow. 6,81 ha. W oparciu o posiadaną dokumentację ustalono, że w deklaracji nie zostały wykazane grunty sklasyfikowane jako R V o pow. 0,27 ha i R VI o pow. 0,03 ha,

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 6 należy ustalić czy jest on posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha fizyczny lub przeliczeniowy. Z deklaracji złożonej w dniu 3 stycznia 2013 r. wynika, że na terenie gminy w jego posiadaniu są użytki rolne o pow. 0,76 ha. Pomimo tego do obliczenia podatku podatnik wykorzystał zasadę wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym, tj. zarezerwowaną dla gruntów stanowiących gospodarstwo rolne. W aktach podatnika nie ma żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że posiada na terenie innych gmin grunty, które w sumie tworzą powierzchnię gospodarstwa rolnego uzasadniającą zastosowany sposób opodatkowania,

- podatnik wymieniony pod poz. 2 naruszył art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym ponieważ nie złożył deklaracji w ciągu 14 dni od dnia powstania obowiązku podatkowego, który powstał od 1 marca 2013 r. (deklaracja wpłynęła w dniu 14 kwietnia 2013 r.).

Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie realizacji przez organ podatkowy dochodów z tytułu podatku leśnego w grupie podatników osób prawnych. Zgodnie z opisem zawartym na str. 56-58 protokołu kontroli dwóch podatników wykazało do opodatkowania powierzchnię gruntów leśnych inną niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków. Sytuacja taka stanowi naruszenie art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 poz. 465.). Przepis ten stanowi, że podstawą opodatkowania podatkiem leśnym jest powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków.

Badaniu poddano również powszechność opodatkowania oraz prawidłowość wymiaru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, w tym także stosowania zwolnień wynikających z uchwały Nr XI/63/11 Rady Gminy w Dziadkowicach w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości, w grupie podatników zaliczanych do kategorii osób fizycznych. Ustalono, że w przypadkach opisanych na str. 59-62 protokołu kontroli, wystąpiły następujące nieprawidłowości (według pozycji załącznika nr 5/3 do protokołu kontroli):

- poz. 1 – grunty sklasyfikowane jako BR IVa 0,16 ha do ewidencji podatkowej zostały wprowadzone jako BR IVb. A zatem dane w ewidencji podatkowej są niezgodne z zapisami ewidencji gruntów i budynków, co jest naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o podatku rolnym. Również w przypadku podatników wymienionych pod poz. 35, 40, 50, 52 i 60 dane służące do wymiaru są niezgodne z danymi z ewidencji gruntów i budynków.

- poz. 4 – podatnik nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z materialnego prawa podatkowego, nakazującego aby podatnicy podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości składali informacje podatkowe. Dane zawarte w przedmiotowych dokumentach są niezbędne do wymiaru podatku leśnego i od nieruchomości oraz pomocne w przypadku podatku rolnego. Niezłożenie informacji podatkowej stanowi naruszenie odpowiednio: art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

- poz. 2 – łącznie opodatkowane są grunty stanowiące współwłasność małżeńską oraz grunty stanowiące wyłączną własność jednego z małżonków, co stanowi  naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym,

- poz. 14 – stwierdzono, że do ewidencji podatkowej nie wprowadzono budynku mieszkalnego o pow. 80 m2, który  został wykazany w informacji podatkowej złożonej w dniu 17 września 2013 r. Naruszono zatem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w myśl którego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budynki lub ich części. Wykazanie w informacji budynku determinuje obowiązek jego wprowadzenia do ewidencji podatkowej. Nieujęcie budynku w ewidencji podatkowej ma także wpływ na prawidłowość wykazanych skutków zwolnienia wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2013 r.,

- poz. 23 – z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty leśne o pow. 2,0961 ha. Natomiast w informacji podatkowej oraz ewidencji podatkowej wykazano grunty leśne o pow. 4,8461 ha, z których opodatkowaniu podlega tylko pow. 3,45 ha. Wykazanie do opodatkowania powierzchni niezgodnej z zapisami ewidencji gruntów i budynków jest naruszeniem art. 3 ustawy o podatku leśnym,

- poz. 25 – stwierdzono naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ponieważ opodatkowano jako grunty pozostałe użytki rolne lub grunty leśne o pow. 24 m2. Tego rodzaju grunty mogą być opodatkowane podatkiem od nieruchomości jedynie w przypadku gdy są zajęte na działalność gospodarczą, a dane podatkowe nie wskazują aby taka sytuacja miała miejsce,

- poz. 39 – organ podatkowy do wymiaru podatku przyjął dane niezgodne z zapisami ewidencji gruntów i budynków, w wyniku czego zawyżono powierzchnię przeliczeniową o 0,072 ha i podatek o 10 zł. Opodatkowanie gruntów niezgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków stanowi naruszenie art. 4 ustawy o podatku rolnym,

- poz. 42 – dane dotyczące powierzchni budynku mieszkalnego, widniejące w ewidencji podatkowej, różnią się od danych wynikających z informacji podatkowej. Według danych z ewidencji podatkowej powierzchnia budynku wynosi 90 m2, natomiast podatnik zadeklarował pow. 80 m2. Również w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 53, powierzchnia budynku mieszkalnego wykazana w informacji podatkowej różni się od wnikającej z ewidencji podatkowej. Podatnik zadeklarował powierzchnię budynku wynoszącą 78 m2, a w ewidencji podatkowej wynosi ona 80 m2. Organ podatkowy nie posiada dokumentów, które podważałyby prawidłowość danych zawartych w informacjach podatkowych. A zatem do wymiaru podatku jest zobowiązany przyjąć dane zawarte w informacjach podatkowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

- poz. 47 – ustalono, że nie zostały opodatkowane grunty sklasyfikowane jako W-ŁIII – 0,1042 ha i W-ŁIV – 0,1616 ha,

- poz. 55 – z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik jest posiadaczem gruntów leśnych o pow. 7,3 ha, natomiast według ewidencji podatkowej i informacji podatkowej w jego posiadaniu są lasy o pow. 8,15 ha, z których opodatkowaniu podlega 7,84 ha. Brak jest dowodów, które wskazywałyby, że dane będące podstawą opodatkowania są zgodne ze stanem faktycznym i przepisami materialnego prawa podatkowego. Naruszono zatem art. 3 ustawy o podatku leśnym.

Kontrola dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, dokonana w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania (opis na str. 63-66 protokołu kontroli) wykazała, że w większości przypadków posiadana dokumentacja nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości naliczenia podatku. W trakcie kontroli przedstawiono informacje przesyłane przez Starostwo Powiatowe w Siemiatyczach, z których wynika, że w 2013 r. wykazano tylko cztery zdarzenia mające wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. W przedstawionych aktach podatkowych nie ma dodatkowych dokumentów typu: kopie dowodów rejestracyjnych, kopie faktur dokumentujących sprzedaż i zakup pojazdów, które uzupełniałyby informacje przekazywane przez Starostwo umożliwiając weryfikację danych dotyczących wszystkich pojazdów wykazanych do opodatkowania. W tym stanie rzeczy nie ma też możliwości, aby organ podatkowy przeprowadził skutecznie czynności sprawdzające w zakresie o jakim mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej.

Ustalono, że dwóch podatników wymienionych pod poz. 2 i 4 w załączniku nr 3/6 do protokołu kontroli złożyło deklaracje po terminach wynikających z treści art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W pierwszym przypadku na złożonej deklaracji widnieje data wpływu 19 lutego 2013 r. i nie ma możliwości stwierdzenia czy deklaracja została złożona osobiście przez podatnika, czy też za pośrednictwem poczty. Drugi z podatników deklarację dokumentującą wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, co miało miejsce z końcem lipca 2013 r., złożył 10 września 2013 r. Jednocześnie należy zważyć, iż naruszenie przywołanych przepisów materialnego prawa podatkowego, zgodnie z art. 56 § 3 ustawy Kodeks karny skarbowy, może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe. Organ podatkowy stwierdzając takie działania powinien za każdym razem rozważyć możliwość wysłania do właściwych urzędów skarbowych zawiadomienia o możliwości popełnienia przez podatników wykroczenia, o którym mowa we wskazanym przepisie.

Według danych wykazanych przez Starostwo Powiatowe w Siemiatyczach podatnik wskazany w opisie na str. 64 protokołu kontroli posiadał pojazd podlegający opodatkowaniu. Z dokumentacji podatkowej wynika, że deklaracja za przedmiotowy pojazd nie została złożona, a organ podatkowy nie prowadził w tym zakresie postępowania podatkowego w celu określenia wysokości podatku lub wyegzekwowania deklaracji. Niezłożenie deklaracji stanowi naruszenie art. 9 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 4 należy wyjaśnić prawidłowość danych zawartych w złożonych deklaracjach, z uwzględnieniem opisu zawartego w protokole kontroli na str. 64-65. Z okazanej dokumentacji wynika, że w deklaracji złożonej w dniu 4 lutego 2013 r. podatnik nie wykazał pojazdów o nr rejestracyjnych …[1] Pojazdy te zostały wykazane dopiero w deklaracji korygującej. Z załącznika do tej deklaracji wynika, że przedmiotowe pojazdy były „czasowo wyrejestrowane” (dopisek odręczny). W trakcie kontroli nie okazano dokumentów, które potwierdzałyby te informacje. Ponadto w przedmiotowej deklaracji podatnik wykazał sprzedaż pojazdu …..[2](okres opodatkowania 7 m-cy) i ….[3] (okres opodatkowania 7 m-cy) oraz zakup pojazdu ….[4](okres opodatkowania 5 m-cy). Dane przekazane przez Starostwo nie potwierdzają takich zdarzeń, a w aktach podatkowych nie ma dokumentów, które uwiarygodniałyby takie zdarzenia. Wątpliwości budzi także część danych wykazanych w załącznikach do deklaracji, dotyczących dmc naczep. Podatnik wykazał w załącznikach tylko dmc pojazdu, które w każdym przypadku wynosi 39 ton. Na podstawie udostępnionej dokumentacji ustalono, że w przypadku naczep o nr rejestracyjnych …[5] dmc tych pojazdów waha się od 34 do 36 ton. Dodanie do tej wartości masy ciągnika siodłowego będzie się wiązać z koniecznością wykazania dmc zespołu pojazdów w wysokości co najmniej 40 ton. Sporządzanie deklaracji w dotychczasowy sposób narusza postanowienia art. 8 pkt 5 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w myśl którego parametrem umożliwiającym prawidłowe opodatkowanie naczep (podstawą opodatkowania) jest dmc zespołu pojazdów (dmc ciągnika siodłowego + dmc naczepy).

W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 9 w aktach podatkowych nie ma dokumentów, z których wynikałoby, iż posiada samochód ciężarowy wycofany czasowo z ruchu (do lipca 2013 r.). Brak deklaracji oraz kopii decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu wskazuje na nieprowadzenie lub nieprawidłowe dokonywanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej.

Z opisu zawartego na str. 66-74 protokołu kontroli wynika, że sposób prowadzenia postępowania podatkowego w sprawach dotyczących udzielania ulg w zapłacie podatku na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej nie gwarantuje uzyskania dowodów oraz ustalenia faktów mających uwiarygodnić zawarte w decyzjach rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to obowiązku ustalenia występowania przesłanek, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, istnienie których umożliwia organowi podatkowemu swobodne dysponowanie prawem do stosowania ulgi. Z treści składanych wniosków wynika, że podatnicy prośbę o zastosowanie ulgi argumentowali trudną sytuacją finansową i materialną. Analizując akta poszczególnych spraw ustalono, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje faktycznej sytuacji finansowo-materialnej podatników, ponieważ dokumentów takich w większości przypadków nie zebrano, a uzyskane dotyczą okresów historycznych. Ponadto podczas postępowania oraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji (którego de facto brak) nie wykazano aby nastąpiły okoliczności, które zgodnie z uzasadnieniem prawnym spełniałyby kwalifikację ważnego interesu podatnika lub publicznego. Brak uzasadnienia faktycznego jest naruszeniem art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji. Pośrednią przyczyną nieprawidłowości jest niewłaściwe prowadzenie postępowania, w toku którego nie zebrano odpowiednich dokumentów i nie ustalono faktów, do których można byłoby się odnieść. Mając na względzie dokonane ustalenia należy stwierdzić, że sposób prowadzenia postępowania narusza przepisy Działu IV Ordynacji., w szczególności postanowienia art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191. Z treści tych przepisów wynika, iż  organ podatkowy jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona.

Naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej stwierdzono również podczas badania prawidłowości udzielania ulg w zapłacie podatku wynikających z ustawy o podatku rolnym. Z analizy wydanych w tym zakresie decyzji wynika, że nie zawierają one uzasadnienia prawnego wraz z jego wyjaśnieniem, które szczególnie istotne jest w przypadku decyzji dotyczących przyznawania ulg w zapłacie podatku z tytułu wydatków inwestycyjnych na modernizację budynków inwentarskich, ponieważ w obowiązujących przepisach prawa podatkowego oraz prawa budowlanego nie ma definicji modernizacji. Mając zatem na uwadze art. 210 § 4, który obliguje organ podatkowy do zawarcia w decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej, powinien on ustalić własną definicję modernizacji (w oparciu o funkcjonujące w orzecznictwie i literaturze tematu rozwiązania). Stwierdzono również, że w aktach poszczególnych spraw nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że inwestycje są zakończone. Wymóg taki wynika z art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym, który wskazuje, że ulga może być przyznana po zakończeniu inwestycji. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można nastąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ponadto stwierdzono, że w przypadku decyzji o sygnaturze Wp.3121.13.1.2013 należy wyjaśnić prawidłowość zaliczenia części kosztów do wartości inwestycji (podstawy ustalenia kwoty przyznanej ulgi). Z materiału dowodowego wynika, że do wydatków zaliczono koszty prac budowlanych w budynku przeznaczonym na składowanie paszy. Nie wynika natomiast, czy przedmiotowy budynek jest częścią budynku inwentarskiego, do którego odnoszą się zapisy ustawy o podatku rolnym. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie przyjęto do obliczenia podstawy ustalenia kwoty ulgi wydatki na modernizację tego obiektu. Natomiast w przypadku decyzji Wp.3212.8.10.2013 stwierdzono, że nie została ona zaksięgowana, co spowodowało zaniżenie kwoty ulgi przysługującej do wykorzystania – str. 74-78 protokołu kontroli.

Analizie poddano, pod kątem prawidłowości i kompletności, prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych. W obszarze tym stwierdzono:

-  naruszenie przez organ podatkowy § 3 ust. 3, obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, ze zm.), co polegało na wystawieniu upomnień, które zawierały po kilkanaście pozycji, gdy zgodnie z przepisami dopuszczalna ilość wynosiła 4,

- naruszenie § 22 ust. 2 instrukcji w sprawie ewidencji podatków i opłat, który stanowi, iż w przypadku braku wpłaty upomnienie sporządza się nie później niż po upływie 14 dni od terminu płatności podatku. Z ewidencji podatkowej wynika, że I raty podatku nie opłaciło 249 podatników, organ podatkowy sporządził wówczas tylko jedno upomnienie. Ponadto na koniec roku podatkowego działaniami upominawczymi nie objęto 60 podatników, co stanowi z kolei naruszenie § 22 ust. 3 instrukcji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów,

- w przypadku blisko 89% podatników, którzy nie opłacili zaległości pomimo otrzymania upomnienia nie wystawiono tytułów wykonawczych. Stanowi to naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy. Brak tytułów stanowi również naruszenie przepisów instrukcji, która w § 22 ust. 5 nakazuje aby na zaległości objęte upomnieniem a nie zapłacone sporządzać, nie później niż 14 dni od dnia doręczenia upomnienia, administracyjne tytuły wykonawcze – str. 79-81 protokołu kontroli.

Należy równocześnie wskazać, iż aktualnie opisywane zagadnienia regulowane są m. in. przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656).

Kolejnym obszarem poddanym badaniu w toku kontroli były zagadnienia z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat. Wyniki działań kontrolnych zawarto w opisie na str. 82-87 protokołu kontroli.  Poddane analizie zapisy na kontach podatkowych pozwoliły stwierdzić następujące nieprawidłowości:

- podatnik wskazany na str. 82 protokołu kontroli zaniżył wysokość naliczonych odsetek za zwlokę od wpłaty na poczet I raty podatku od środków transportowych. Mając na względzie wszystkie parametry dotyczące wpłaty, podatnik powinien opłacić odsetki w wysokości 29 zł. Natomiast z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik wpłacił, a organ podatkowy zaksięgował odsetki w wysokości 27 zł,

- z zapisów na koncie podatnika wymienionego na str. 83 protokołu kontroli, dotyczących podatku od środków transportowych, wynika, że organ podatkowy błędnie rozksięgował dokonane wpłaty na zaległe zobowiązania podatkowe, w skutek czego saldo widniejące na koncie jest nieprawidłowe. Z opisu wynika także, iż organ podatkowy nie wydał postanowienia o rozksięgowaniu wpłaty, czym naruszył art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej,

- w trzech badanych przypadkach stwierdzono naruszenie art. 53 § 1 i art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez nienaliczenie należnych odsetek za zwłokę i niedokonanie zaliczenia wpłaconej kwoty proporcjonalnie na należność główną i odsetki. Suma należnych a niepobranych odsetek wynosi 104 zł – str. 85-87 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053) stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) dochody ze sprzedaży nieruchomości w wysokości 1.800 zł wykazano błędnie w par. 087 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” zamiast w par. 077 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 39-40 protokołu kontroli,

b) wydatki na wypłaty diet sołtysom biorącym udział w sesjach Rady Gminy, w kwocie 1.850 zł, zostały ujęte w rozdziale 75095 „Pozostała działalność”, zamiast w rozdziale 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu)” – str. 90 protokołu kontroli,

c) dochody z najmu lokali w budynku byłego „ośrodka zdrowia” (42.183,43 zł) i wydatki związane z utrzymaniem tego budynku (53.544,88 zł) klasyfikowano w dziale 851 „Ochrona zdrowia”, rozdziale 85195 „Pozostała działalność”, zamiast w dziale 700 „Gospodarka mieszkaniowa”, rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”. Ponadto stwierdzono, że w rozdziale 85195 zostały błędnie sklasyfikowane wydatki w wysokości 514,85 zł, które należało odnieść do rozdziału 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” – str. 12 i 18 protokołu kontroli,

d) sklasyfikowanie jako wydatku inwestycyjnego w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” wydatku na rekultywację wysypiska śmieci w kwocie 307.953,76 zł. Następnie poniesione nakłady zostały ujęte jako rzekome ulepszenie środka trwałego na koncie analitycznym „Grunty” (prowadzonym w ramach konta 011 „Środki trwałe”) w korespondencji z kontem 800. Roboty rekultywacyjne mają na celu przywrócenie gruntowi jego pierwotnej wartości użytkowej. W związku z tym wartość poniesionych wydatków należało zaliczyć do wydatków bieżących dotyczących zakupu usług (par. 4300 „Zakup usług pozostałych”).

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych – str. 9-10 i 104 protokołu kontroli.

Kontrola udzielania w 2013 r. zamówień publicznych, których wartość nie przekraczała równowartości 14.000 euro, wykazała, że w jednym przypadku nie zastosowano trybu wynikającego z obowiązującego w okresie objętym kontrolą zarządzenia Wójta Gminy Dziadkowice z dnia 15 października 2009 r. w sprawie trybu postępowania w Urzędzie i jednostkach organizacyjnych gminy w procesie udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej netto nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. Ustalenie w tym zakresie dotyczyło umowy na wyłapywanie i odbieranie bezpańskich psów w celu zapewnienia opieki, a także transport przekazanych zwierząt z miejsca odbioru do miejsca z zapewnioną opieką. W 2013 r. wydatkowano na ten cel 26.752,50 zł, tj. powyżej 3.000 euro, od której to wartości istniał obowiązek stosowania przepisów regulaminu – str. 93-94 protokołu kontroli.

Podczas kontroli sprawdzono realizację funduszu sołeckiego w 2013 r. Badaniem objęto wszystkie wnioski złożone przez sołectwa, określające przeznaczenie funduszu na 2013 r., oraz wydatki poniesione w ramach funduszu sołeckiego wyodrębnionego dla tych sołectw. Stwierdzono, że w przypadku następujących sołectw doszło do istotnego naruszenia przepisów obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.):

- przedsięwzięcia zawarte we wniosku sołectwa Malinowo nie wynikają z protokołu zebrania wiejskiego; z treści protokołu nie wynikały żadne wiążące ustalenia mogące być podstawą sporządzenia wniosku – według protokołu zebrania zbierano głosy w domach mieszkańców w sprawie poparcia wyasfaltowania nawierzchni brukowej, a ponadto poruszane były następujące sprawy; dowożenie dróg żwirem (…); wniosek przewidywał natomiast jako przedsięwzięcia remonty dróg gminnych i bieżące potrzeby sołectwa; naruszono tym samym art. 4 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy; wydatki poniesiono na wykonanie mapy do celów projektowych – 1.599 zł oraz na żwirowanie dróg 4.880 zł;

- wniosek sołectwa Smolugi wykazywał rozbieżności z ustaleniami zebrania wiejskiego, wynikającymi z protokołu, podobnie jak wydatki poniesione na jego podstawie; wniosek przewidywał przedsięwzięcie dożwirowanie dróg gminnych na terenie wsi Smolugi, lub wykonanie dokumentacji na przebudowę dróg; z treści protokołu zebrania wiejskiego wynika natomiast stwierdzenie Fundusz Sołecki przeznaczamy na dożwirowanie dróg gminnych znajdujących się na terenie naszej wsi. Wydatki poniesiono na wykonanie mapy do celów projektowych (1.722 zł) i opracowanie projektu budowlanego na przebudowę dróg wewnętrznych (6.998,70 zł), tj. na wykonanie dokumentacji, nieprzewidziane w ustaleniach zebrania wiejskiego, co narusza art. 4 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy,

- wniosek sołectwa Żurobice przyjęto do realizacji, mimo że w zebraniu wiejskim wzięło udział jedynie 12 osób; zgodnie z § 10 ust. 1 statutu sołectwa Żurobice nadanego uchwałą Nr XX/171/09 Rady Gminy Dziadkowice z dnia 11 maja 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 126, poz. 1421) zebranie wiejskie jest ważne, gdy wzięło w nim udział co najmniej 20% przedstawicieli gospodarstw; w przypadku sołectwa Żurobice zebranie nie mogło być ważne, jeżeli liczba osób biorących w nim udział była niższa niż 17. Przyjęcie wniosku sołectwa Żurobice do realizacji stanowiło naruszenie art. 4 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy. Na realizację wniosku wydatkowano kwotę 12.974 zł.

Wydatki poniesione na realizację wymienionych wniosków na  łączną kwotę 28.173,70 zł nie mogą być uznane za wydatki poniesione na przedsięwzięcia wskazane w prawidłowo uchwalonych wnioskach sołectw, a w konsekwencji za wydatek wykonany w ramach funduszu sołeckiego. Zatem – w ocenie Izby – kwota ta nie mogła zostać ujęta we wniosku do PUW w Białymstoku o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2013 r.  – str. 96-102 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rzetelną realizację zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Określenie cywilnoprawnej formy prawnej władania nieruchomościami przez instytucje kultury.

4. Wydanie decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy Dziadkowice.

5. Zobowiązanie kierowników instytucji kultury do sporządzania planów finansowych zgodnie z art. 31 ustawy o finansach publicznych.

6. Uzupełnienie zakładowego planu kont dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej o opis konta 222.

7. Zobowiązania Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów na koncie 130 zgodnie z danymi wyciągów bankowych; stosowanie do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt dodatkowego technicznego zapisu ujemnego,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 800 w sposób pozwalający na ustalenie źródeł zwiększeń i zmniejszeń funduszu,

c) ewidencjonowanie wpływu dochodów bezpośrednio na rachunek budżetu zapisem Wn 133 – Ma 901,

d) zaniechanie przeksięgowywania zobowiązań z tytułu wynagrodzeń pracowników z konta 231 na konto 240,

e) przypisywanie zobowiązań z tytułu odsetek od zaciągniętych pożyczek lub kredytów zapisem Wn 751 – Ma 240;

f) dokonywanie odpisów aktualizujących należności z tytułu odsetek zapisem Wn 751 – Ma 290,

g) skorygowanie, zapisem Wn 800 – Ma 011, wartości działki po zlikwidowanym wysypisku odpadów o kwotę kosztów rekultywacji nieprawidłowo zaliczonych do zwiększenia jej wartości w wysokości 307.953,76 zł.

8. Przekazanie kierownikowi ZGKGD uwag dotyczących wyeliminowania nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie na koncie 760 księgowania równowartości dokonanych odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych otrzymanych przez zakład nieodpłatnie oraz od środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, na sfinansowanie których zakład otrzymał środki pieniężne,

b) dokonywanie odpisów aktualizujących należności wyłącznie po stwierdzeniu istnienia co najmniej jednej z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości,

c) ujmowanie w księgach i sprawozdawczości rozrachunków dotyczących rozliczeń z urzędem skarbowym z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych.

9. Przekazanie kierownikowi GOPS uwag dotyczących wyeliminowania nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie ewidencji przypisu należności dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontami zobowiązań, mając na uwadze obowiązująca od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

b) dokonywanie odpisów aktualizujących należności niezależnie od budżetu, którego dochód będą stanowiły uzyskane środki, mając na uwadze, że praktyka taka nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości.

10. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) zaniechanie wykazywania jako zaległości w sprawozdaniu Rb-27S, należności rozłożonych na raty, których termin płatności nie minął,

b) dołożenie większej staranności przy wykazywaniu w sprawozdaniu Rb-28S wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego,

c) zobowiązanie kierownika GOPS do prawidłowego sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ, m.in. poprzez zaniechanie wypełniania kolumny „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego”,

d) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2013 r.

11. Niezwłoczne urealnienie danych WPF w zakresie dochodów prognozowanych na lata przyszłe.

12. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały uchylającej uchwałę Nr IX/53/11 Rady Gminy Dziadkowice z dnia 24 listopada 2011 r. przewidującej generalne zwolnienie GZKGD z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych za okresy sprawozdawcze. Ewentualne przedkładanie Radzie projektu uchwały w sprawie zwolnienia zakładu z obowiązku wpłaty nadwyżki osiągniętej za dany rok – po uzyskaniu danych o jej faktycznej wysokości za dany rok.

13. Rozważenie zmodyfikowania umów zawartych z najemcami lokali użytkowych zlokalizowanych w budynku byłego „ośrodka zdrowia” w taki sposób, aby pobierany czynsz stanowił realny dochód budżetu gminy, a nie częściowy tylko zwrot ponoszonych przez gminę kosztów związanych z ogrzewaniem budynku i zużyciem energii.

14. Skorzystanie z przysługującego gminie prawa do odliczenia od podatku należnego podatku naliczonego w fakturach dostawców dotyczących zakupów związanych ze sprzedażą opodatkowaną w zakresie wynajmowania pomieszczeń.

15. Rozliczanie z najemcami lokali mieszkalnych opłat wniesionych za c.o. z faktycznymi kosztami wytworzenia energii cieplnej.

16. Dokonywanie waloryzacji czynszów najmu i dzierżawy w sposób określony zawartymi umowami. Ewentualnie rozważenie zmiany w umowach zasad waloryzacji w celu wyeliminowania rozbieżności ze stosowaną praktyką.

17. Dokonywanie zmian wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowej stawki.

18. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

19. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością wniosków o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedkładanych przez kierownika ZGKGD, stosownie do obowiązku spoczywającego na Panu Wójcie na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, w szczególności mając na uwadze:

a) obowiązek ujmowania w kalkulacji niezbędnych przychodów kosztów amortyzacji,

b) wymóg uzasadnienia wniosku o przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf na kolejny rok.

20. Przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie dopłat dla ZGKGD w przypadku uchwalenia przez Radę taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na poziomie niższym niż wynikający z wniosku zakładu, mając przy tym na uwadze postanowienia art. 219 ustawy o finansach publicznych.

21. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych.

22. Gromadzenie dokumentacji podatkowej umożliwiającej dokonywanie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

23. Zweryfikowanie danych wykazanych w deklaracjach i informacjach podatkowych oraz danych zawartych w ewidencji podatkowej dotyczących podatników, o których mowa w protokole kontroli oraz wystąpieniu pokontrolnym. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne przedstawienie wyników, w tym skutków finansowych, postępowania dla każdego z podatników.

24. Przestrzeganie przepisów materialnego prawa podatkowego i Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

25. Przestrzeganie aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie prowadzonych działań upominawczych i egzekucyjnych.

26. Przestrzeganie przepisów dotyczących zasad naliczania odsetek od nieterminowych wpłat na zaległe zobowiązania podatkowe i ujmowania ich w ewidencji.

27. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, zwłaszcza w zakresie zaliczania wydatków do bieżących i majątkowych, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

28. Przestrzeganie regulacji wewnętrznych określających zasady udzielania zamówień publicznych.

29. Odrzucanie wniosków sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego zawierających przedsięwzięcia niewynikające z ustaleń zebrań wiejskich bądź uchwalonych przez zebrania nieprawomocne w świetle postanowień statutu sołectwa.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku