Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Szumowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 stycznia 2015 roku (znak: RIO. IV.6001-9/14), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Cukierman

Wójt Gminy Szumowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szumowo za 2013 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Szumowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

                   W okresie objętym kontrolą i w czasie jej trwania funkcję Wójta Gminy Szumowo pełnił Zdzisław Lutostański.

         W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że obsługa finansowo-księgowa jednostek oświatowych (3 szkół i przedszkola) prowadzona jest przez pracowników Urzędu Gminy. Nie stwierdzono, aby Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zorganizowania wspólnej obsługi administracyjnej i finansowej szkół w Urzędzie Gminy. Organ prowadzący szkołę zapewnia obsługę administracyjną i finansową szkół, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości  (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Kompetencje organu prowadzącego dotyczące organizowania wspólnej obsługi szkół przysługują Radzie Gminy, co wynika z art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

         Należy też wskazać na nieprawidłowość polegającą na zatwierdzaniu przez Wójta do wypłaty dokumentów finansowo-księgowych obsługiwanych jednostek oświatowych (dyrektorzy tych jednostek zatwierdzali dokumenty jedynie pod względem merytorycznym). Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków, należy do podstawowych obowiązków kierownika każdej jednostki. Obowiązki i odpowiedzialność dyrektora szkoły w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym wynikają także z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty – str. 2 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzając:

a) nieprawidłowe saldo na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności’. Jak wynika z ustaleń kontroli, należności z tytułu dochodów budżetowych ujęte na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w kwocie 213.505,22 zł pomniejszono w bilansie o kwotę odpisu aktualizującego wynoszącą 38.222,16 zł, która odpowiadała wartości odsetek od zaległości podatkowych. Świadczy to o pozostawaniu na koncie 290 salda ustalonego według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; odpis należności głównej powinien być zaś ewidencjonowany zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 – str. 10 protokołu kontroli,

b) niewłaściwe prowadzenie w ewidencji budżetu rozrachunków związanych z nienależnymi wpływami, poprzez ujmowanie ich na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” przeznaczonym do tego celu zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia; na koniec 2013 r. konto 224 wykazywało z tego tytułu saldo Ma w wysokości 432,97 zł – str. 9 protokołu kontroli,

c) ewidencjonowanie w księgach Urzędu należności od dłużników alimentacyjnych (wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych realizowane są z planu finansowego Urzędu Gminy) w części nieprzypadającej gminie Szumowo według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 240 –w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa i wobec innych gmin. W efekcie należności w tej części i „zobowiązania” wobec budżetu państwa i innych gmin były równe i wynosiły na koniec 2013 r. 186.675,95 zł. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów Urzędu – str. 10 protokołu kontroli,

d) niezawarcie, w niektórych przypadkach, w ewidencji analitycznej środków trwałych prowadzonej do konta 011 „Środki trwałe” danych na temat wszystkich istotnych cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe, tj. np. numerów fabrycznych składników majątkowych, które je posiadają, a oprócz tego również daty nabycia środka trwałego. Dokładne oznaczanie poszczególnych obiektów inwentarzowych należy uznać za warunek służący zarówno należytej ochronie posiadanych zasobów majątkowych, jak i prawidłowemu wypełnieniu obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 86 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania mieniem stwierdzono, że nie został opracowany plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Wójcie, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zaś wymagania co do jego treści określa art. 23 ust. 1d ustawy – strona 85 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących na terenie gminy uregulowań dotyczących zagadnień z zakresu gospodarowania mieniem gminy wykazała ponadto, że obowiązująca uchwała Nr XVII/77/08 Rady Gminy Szumowo z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), ponieważ nie odnosi się do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów na czas nieoznaczony Pan Wójt może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 44 protokołu kontroli.

Na terenie gminy Szumowo nie zostały ustalone stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty zależą od uchwalenia przez Radę Gminy stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym realizacji dochodów ze sprzedaży nieruchomości, przeprowadzona na podstawie analizy dwóch postępowań (jednego w drodze przetargu ustnego nieograniczonego i jednego w drodze bezprzetargowej), wykazała, że:

a) w przypadku sprzedaży w drodze bezprzetargowej nie podano do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, czym uchybiono przepisom art. 35 ust. 1 ustawy,

b) przy ustaleniu ceny sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu (ogłoszenie z dnia 27 sierpnia 2013 r.) wykorzystano operat szacunkowy, którego termin ważności minął, czym naruszono art. 156 ust. 3 ustawy stanowiący, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, do którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ustawy). W przedmiotowym przypadku operat nie zawierał klauzuli o potwierdzeniu jego aktualności,

c) zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium – art. 41 ust. 2 ustawy,

d) nie podano do publicznej wiadomości wyniku przetargu na sprzedaż nieruchomości, poprzez wywieszenie stosownej informacji w siedzibie Urzędu na okres 7 dni. Naruszono tym samym § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490),

e) ogłoszenia o I i V przetargu na sprzedaż nieruchomości (upublicznione odpowiednio w dniach 12 sierpnia 2012 r. i 27 sierpnia 2013 r.) podano do publicznej wiadomości z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Zobowiązywały one (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2013 r.) właściwy organ, w przypadku przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, do zamieszczenia ogłoszenia o przetargu w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 942) ustanowiono zaś – od dnia 5 września 2013 r. – obowiązek analogicznego sposobu publikowania jedynie wyciągu z ogłoszenia o przetargu,

f) czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wykonywała 2-osobowa komisja przetargowa powołana zarządzeniem Nr 131/08 Wójta Gminy Szumowo z dnia 27 października 2008 r., czym naruszono § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów wymagający wyznaczenia przez właściwy organ komisji w składzie od 3 do 7 osób – str. 45-47 protokołu kontroli.

Odnośnie procedur oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę ustalono (łącznie w 6 umowach, spośród których 3 były poprzedzone wcześniejszymi umowami zawartymi między tymi samymi stronami), że nie sporządzono wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy i wynajęcia. Zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy; wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 48-49 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli zawartych na str. 50 protokołu kontroli wynika, że od 2004 r. nie dokonywano aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji, podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Wójt Z. Lutostański stwierdził, że przyczyną odstąpienia od aktualizacji był aspekt ekonomiczny; jego zdaniem wysokość wzrostu opłaty za użytkowanie wieczyste byłaby niższa niż koszty związane z wynagrodzeniem rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Dodał, że w ostatnim czasie wartość nieruchomości na terenie gminy Szumowo nie wzrosła, co wynika z wypisów aktów notarialnych, które notariusze przesyłają do Urzędu; ceny nieruchomości w gminie kształtują się poniżej średnich cen na rynku nieruchomości – str. 50 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu stwierdzono, że w przypadku jednego przedsiębiorcy (posiadającego łącznie 3 zezwolenia) opłaty za 2013 r. nie zostały wniesione we właściwym terminie, co dotyczyło III raty uiszczonej po dniu 30 września 2013 r. W takiej sytuacji, stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.), zezwolenie wygasa. Zatem z tym dniem wygasł stosunek administracyjno-prawny obejmujący uprawnienie przedsiębiorcy na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak ustalono, w niniejszej sprawie nieterminowe wniesienie opłaty nie skutkowało żadnymi czynnościami kontrolowanej jednostki związanymi z faktem wygaśnięcia zezwoleń – w szczególności wydaniem decyzji o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającej fakt wygaśnięcia przedmiotowych zezwoleń z mocy prawa z dniem 30 września 2013 r. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu podinspektor Urzędu Gminy wskazała, iż z dniem 21 grudnia 2013 r. na wniosek przedsiębiorcy nastąpiła likwidacja punktu sprzedaży; w związku z powyższym przedmiotowe zezwolenia zostały wygaszone z dniem 31 grudnia 2013 r. Należy wskazać, iż formalnie zezwolenia te wygasły z dniem 30 września 2013 r., zatem od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2013 r. przedsiębiorca prowadził detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego prawem zezwolenia, co stanowiło wykroczenie w świetle przepisów art. 43 przywołanej ustawy – str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, obowiązujących w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r., wykazała, że wniosek przedsiębiorstwa wodociągowego (Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o.) o zatwierdzenie taryfy nie odpowiadał wymogom rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Wniosek nie zawierał uzasadnienia, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem w uzasadnieniu powinny znaleźć się informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia, standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę, spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów oraz zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf – str. 54 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym i podatkiem leśnym, w grupie osób fizycznych, wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Wskazuje to na naruszenie przez organ podatkowy wymogów zawartych w treści art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie realizacji ustawowych czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego, także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 25 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 125 przypadkach stwierdzono brak informacji. Z kolei w kontrolowanej próbie podatku leśnego brak takowych stwierdzono w 72 przypadkach – str. 29 protokołu kontroli.                          

Przeprowadzona analiza prowadzonych przez organ podatkowy czynności upominawczych i egzekucyjnych wykazała, że nie podjęto właściwych działań egzekucyjnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r. poz. 1619). Dotyczyło to 10 podatników i zaległości podatkowych na łączną kwotę 3.376,60 zł. Tym samym naruszono również regulacje wewnętrzne jednostki zawarte w § 21 instrukcji w sprawie ewidencji i poboru podatków i opłat lokalnych w Urzędzie Gminy Szumowo, stanowiącej załącznik Nr 2 do Zarządzenia Nr 10/11 Wójta Gminy Szumowo z dnia 28 grudnia 2011 r. – str. 28, 37 i 39-40 protokołu kontroli. Należy wskazać, że obecnie zasady prowadzenia postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656).

Ponadto w czterech przypadkach, wskazanych na str. 30 i 39 protokołu kontroli, związanych ze śmiercią podatników, organ podatkowy nie wydał decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w zw. z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku.

Z kolei sprawdzenie zagadnień związanych z pozyskiwaniem dochodów z tytułu opłaty skarbowej wykazało, że do zaświadczeń o wielkości użytków rolnych oraz o niezaleganiu w podatkach lub o stanie zaległości, wydawanych osobom fizycznym, nie dołączono wniosków o wydanie wspomnianych dokumentów. Narusza to wskazania art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1628) stanowiącego, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje od wydania zaświadczenia – z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 187, poz. 1330 ze zm.), w przypadku kiedy wydanie zaświadczenia nie podlega opłacie skarbowej lub jest od niej zwolnione czy też podmiot składający wniosek jest zwolniony od opłaty skarbowej, organ umieszcza na wspomnianym wniosku odpowiednią adnotację. Brak wniosku z określeniem celu przedłożenia zaświadczenia powoduje, że nie można stwierdzić czy opłata powinna być w danej sprawie pobierana. W trakcie kontroli opracowano wzory druków wniosków o wydanie wyżej wymienionych zaświadczeń. Obecnie zaświadczenia wydawane są prawidłowo, po złożeniu odpowiedniego wniosku przez zainteresowane osoby – str. 35 protokołu kontroli.     

Kolejną stwierdzonym w trakcie czynności kontrolnych nieprawidłowością było wydanie decyzji w sprawie udzielenia ulg w zapłacie podatków mimo niezebrania wystarczającego materiału dowodowego uzasadniającego ich zastosowanie – 40 przypadków wskazanych na str. 42 protokołu kontroli. Decyzje w sprawie ulg w zapłacie podatków winny być podejmowane po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, określone w przepisach art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. Organ podatkowy zabiega w postępowaniu o udowodnienie każdego faktu za pomocą wszystkich dostępnych środków i źródeł dowodowych, by wydać stosowne orzeczenie. Wydanie decyzji należy poprzedzić zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, pozwalającego na wnikliwą i obiektywną ocenę stanu faktycznego w myśl art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.        

Weryfikacja działań organu podatkowego w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych u podatników wykazała, że nie sporządzono planu kontroli na 2013 r. W kontrolowanym okresie organ podatkowy przeprowadzał kontrole w siedzibie podatnika jedynie w zakresie ulg inwestycyjnych, wobec czego nie wykorzystał w pełni upoważnień ustawowych wynikających z treści art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 43 protokołu kontroli.

Wyniki kontroli prowadzą do wniosku, że wystosowane na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej zalecenie dotyczące ustalania oraz realizacji planów kontroli podatkowych nie jest należycie realizowane – str. 55-56 protokołu kontroli.            

W 2013 r. Społeczno-Oświatowe Stowarzyszenie Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym EDUKATOR z Łomży otrzymało z budżetu gminy dotację w łącznej wysokości 541.217,12 zł na prowadzenie publicznych szkół podstawowych w Paproci Dużej i Łętownicy wraz z oddziałami przedszkolnymi oraz niepublicznych punktów przedszkolnych w tych miejscowościach. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do publicznych szkół podstawowych oraz art. 90 ust. 2d w odniesieniu do niepublicznych punktów przedszkolnych.

Przeprowadzona kontrola przekazywanych dotacji wykazała, że ustalenia dotacji na 1 ucznia szkół podstawowych i funkcjonujących przy nich oddziałów przedszkolnych oraz niepublicznych punktów przedszkolnych dokonano z pominięciem wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych pracowników Urzędu Gminy wykonujących obowiązki z zakresu obsługi finansowo-księgowej szkół i przedszkola prowadzonych przez gminę. Ich uwzględnienie w podstawie obliczenia dotacji dla poszczególnych jednostek powinno było skutkować zwiększeniem dotacji na 1 ucznia szkół podstawowych i punktów przedszkolnych o kwotę 5,32 zł miesięcznie. Z dokonanych w trakcie kontroli wyliczeń, uwzględniających wskazane wyżej uwagi, wynika, że wysokość dotacji na prowadzenie 2 szkół podstawowych powinna być wyższa w stosunku do dotacji przekazanej o 15.942,07 zł, dla funkcjonujących przy nich oddziałów przedszkolnych o 2.424,24 zł, zaś dla 2 punktów przedszkolnych o 1.160,32 zł, co stanowi łączną kwotę 19.526,63 zł – str. 68-73 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych przewidziana arkuszem organizacyjnym na rok szkolny 2014/2015 dla dyrektora Zespołu Szkół w Szumowie przekracza ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć tego nauczyciela. Według arkusza, zatwierdzonego przez byłego Wójta, liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora wynosi 6. Zgodnie z uchwałą Nr VII/30/07 Rady Gminy Szumowo z dnia 26 kwietnia 2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzina zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, dyrektorom szkół liczących 9 i więcej oddziałów obniżono obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin dydaktycznych do 8 godzin tygodniowo. Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Wynika stąd, że przyznanie Dyrektorowi 6 godzin ponadwymiarowych nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 12 godzin (faktycznie wymiar wynosił 8). Stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 8 godzin, liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 4 – str. 67-68 protokołu kontroli. Takie stanowisko w powyższej sprawie zajęło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w uchwale Nr 2378/13 z dnia 5 czerwca 2013 r. Kolegium RIO zaznaczyło, że istotą ustawowego nakazu obniżenia dyrektorom, wicedyrektorom i innym nauczycielom zatrudnionym na stanowisku kierowniczym tygodniowego wymiaru godzin zajęć jest zapewnienie im niezbędnego czasu i warunków do kierowania i zarządzania jednostką. Dopuszczalna liczba godzin ponadwymiarowych powinna być zatem ustalana z uwzględnieniem obowiązków innych niż dydaktyczne, spoczywających na dyrektorze czy wicedyrektorze szkoły, w następstwie realizacji których ustalono im obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadki braku kontrasygnaty Skarbnika na umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - str. 12 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiadała przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) wprowadzone zarządzeniem byłego Wójta z dnia 6 maja 2009 r. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz.423), weszła w życie nowelizacja art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Stwierdzono, że nowelizacja ustawy skutkowała zmodyfikowaniem przez byłego Wójta przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, wyrażonym postanowieniami zarządzenia z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie regulaminu udzielania zamówień o wartości do 30.000 euro. Z zawartych w nim regulacji wynika, że dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 10.000 euro (odpowiadającej sumie 42.249 zł według średniego kursu złotego stosowanego na podstawie Prawa zamówień publicznych) przyjęte procedury, zakładające konkurencyjność postępowania, znajdują zastosowanie. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 10.000 euro (w zarządzeniu poprzedzającym była to kwota 3.000 euro) przyjęto odstąpienie od obowiązku stosowania procedur określonych regulaminem.

         Podkreślenia wymaga, że regulacje wewnętrzne obowiązujące od dnia 16 kwietnia 2014 r. z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania (10.000 euro), nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegana będzie zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażona w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro, świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy – str. 12 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji i innych robót budowlanych. Przeprowadzone oględziny drogi gminnej w miejscowości Ostrożne (przebudowanej w 2013 r.) wykazały rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym stwierdzonym podczas oględzin. W przedmiarze robót, kosztorysie ofertowym, umowie oraz fakturze wykonawcy wskazano długość przebudowywanej drogi jako 713,80 mb, faktyczna długość drogi stwierdzona podczas oględzin wynosiła 708 mb – różnica 5,80 mb wyceniona na kwotę 1.051,07 zł, która w trakcie kontroli (w dniu 15 października 2014 r.) została uiszczona na rachunek budżetu gminy przez osobę pełniącą funkcję inspektora nadzoru przy realizacji inwestycji. Ustalenia dotyczące realizacji tego zadania, zawarte na str. 77-79 protokołu kontroli oraz w załączniku nr 10 do protokołu kontroli, świadczą o nierzetelnym wykonawstwie i nadzorze nad realizacja inwestycji, nieprzestrzeganiu postanowień zawartej z wykonawcą umowy oraz niedołożeniu należytej staranności przy odbiorze wykonanych robót.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta przez Zdzisława Lutostańskiego.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały stanowiącej formalną podstawę prowadzenia przez Urząd Gminy wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych.

2. Zaniechanie zatwierdzania do wypłaty dowodów księgowych obsługiwanych jednostek oświatowych, mając na uwadze, że dysponowanie środkami w ramach planu finansowego należy do obowiązków dyrektorów tych jednostek.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) wyksięgowanie z konta 290 na konto 750 kwoty bezpodstawnie – w świetle obowiązujących przepisów – dokonanego odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek,

c) ujmowanie w ewidencji budżetu zobowiązań z tytułu mylnych wpłat na rachunek budżetu na koncie 240,

d) zaniechanie ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa i innych gmin z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

e) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektów:

a) zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości…, polegającej na uregulowaniu w treści uchwały zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu wprowadzenia stosownych postanowień zawieranie umów dzierżawy i najmu na czas nieoznaczony wyłącznie za zgodą Rady Gminy,

b) uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego.

5. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

6. Przestrzeganie procedur zbywania nieruchomości, poprzez:

a) upublicznianie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej,

b) ustalanie ceny wywoławczej na podstawie operatu szacunkowego aktualnego w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) pisemne zawiadamianie wyłonionych w drodze przetargu nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży,

d) podawanie do publicznej wiadomości informacji wyniku przetargu,

e) zamieszczanie wyciągu z ogłoszenia o przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat,

f) wyznaczanie komisji przetargowej o liczebności wymaganej przez § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości.

7. Sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 miesiące.

8. Przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.

9. Stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących w terminie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

10. Zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowego do sporządzania wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę zawierającego wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 sierpnia 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf…

11. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

12. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.   

13. Wszczynanie postępowania podatkowego mającego na celu ustalenie odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej.     

14. Wydawanie decyzji w sprawie ulg w zapłacie podatków po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego zgodnie z przepisami Działu IV Ordynacji podatkowej. 

15. Sporządzanie oraz rzetelne realizowanie planów kontroli podatkowych na każdy kolejny rok podatkowy. 

16. Ustalanie dotacji dla stowarzyszenia EDUKATOR prowadzącego publiczne i niepubliczne jednostki oświaty na terenie gminy z uwzględnieniem ponoszonych przez gminę wydatków na obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych.

17. Ponowne przeliczenie dotacji na prowadzenie publicznych szkół podstawowych w Paproci Dużej i Łętownicy oraz na prowadzenie niepublicznych punktów przedszkolnych w tych miejscowościach, z zastosowaniem uwag i ustaleń zawartych w części opisowej wystąpienia. Wypłacenie zaniżonych kwot dotacji oraz poinformowanie RIO o ostatecznie ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie.

18. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby przewidziana w nich liczba godzin ponadwymiarowych dla poszczególnych nauczycieli nie przekraczała ½ wymiaru obowiązującego danego nauczyciela; w przypadku dyrektora – ½ wymiaru obniżonego przez Radę Gminy.

19. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

20. Rozważenie obniżenia progu stosowania konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

21. Zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w odbiorach robót do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży