Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Łapach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 lipca 2014 roku (znak: RIO.I.6001-8/14), o treści jak niżej:

Pan

Wiktor Brzosko

                                                                                              Burmistrz Łap

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Łapy za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Łapach  na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

       Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Na podstawie analizy dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie Miejskim zasady (politykę) rachunkowości stwierdzono, że niektóre rozwiązania wymagały korekt, w szczególności w zakresie prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 800 „Fundusz jednostki” oraz w odniesieniu do zasad wyceny nabywanych gruntów:

a) w zakładowym planie kont zawarto postanowienie, że do konta 800 nie prowadzi się ewidencji szczegółowej, zaś w tabeli obrazującej zasady prowadzenia ewidencji analitycznej do poszczególnych kont syntetycznych Urzędu zapisano, że do konta 800 prowadzi się  ewidencję szczegółową w podziale na fundusz obrotowy, fundusz środków trwałych i wniesione udziały. Taki sposób prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 800 nie spełnia wymogu określonego  w § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z  dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289). Zgodnie z przywołanym przepisem zakładowy plan kont powinien zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych. W opisie konta 800, zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, określono, że ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 800 powinna zapewniać możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki, tj. danych niezbędnych do sporządzenia zestawienia zmian w funduszu. Prowadzenie ewidencji analitycznej w podziale na fundusz obrotowy, fundusz w środkach trwałych i udziały nie pozwala na uzyskanie takich danych – str. 7 protokołu kontroli,

b) w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości określono, że wycena gruntów prowadzona jest według cen ewidencyjnych ustalonych przez Referat Nieruchomości. Grunty przyjmowane są do ewidencji według ceny ustalonej przez referat, a różnicę między ceną zakupu powiększoną o koszty nabycia a ceną ewidencyjną odnosi się na fundusz jednostki. Zarządzeniem Nr 27/11 Pana Burmistrza z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia średniej ceny m² gruntów na terenie Miasta Gminy Łapy przyjętej do celów ewidencyjnych określono, że komunalne grunty rolne, nieużytki oraz grunty zajęte pod drogi  ewidencjonuje się według średniej ceny 2,67 zł netto/m². Jako podstawę prawną określenia tej ceny wskazano w zarządzeniu m.in. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Stosowana w jednostce praktyka wycena gruntów w sposób istotny odbiegała od zasad wyceny środków trwałych określonych przepisami art. 28 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi nieruchomości wycenia się według cen nabycia lub kosztów wytworzenia, a także wartości przeszacowanej (po aktualizacji środków trwałych) lub według ceny rynkowej bądź inaczej określonej ceny godziwej. Należy przy tym podkreślić, że w szczególnych zasadach rachunkowości w zakresie ewidencji aktywów trwałych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz w zakresie wyceny poszczególnych składników aktywów i pasywów, określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, nie przewidziano możliwości wyceny gruntów według cen ewidencyjnych określanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W danym przypadku nie można również było przyjąć, że uproszczenie zastosowane na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości nie ma wpływu na realizację wymogu określonego w art. 4 ust. 1 tej ustawy, nakładającego na  jednostki obowiązek stosowania przyjętych zasad rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiających sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy.

Zaprezentowane wyżej uwagi wynikające z ustaleń kontroli zostały uwzględnione w polityce rachunkowości określonej w trakcie kontroli zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 533/14 z dnia 10 czerwca 2014 r. – str. 8-9 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę zgodności zapisów księgowych z regulacjami zawartymi w ustawie o rachunkowości, rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz w przepisach wewnętrznych jednostki, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) zmniejszenie stanu początkowego środków trwałych z tytułu nieodpłatnego przekazania w kwocie 3.687.159,32 zł, sprzedaży w kwocie 127.282,68 zł i wniesienia aportem do spółki w kwocie 1.454.912,62 zł w 2013 r. w całości zaksięgowano w korespondencji ze stroną Wn konta 800. Zmniejszenie stanu początkowego środków trwałych o wartość dotychczasowego umorzenia w kontrolowanej jednostce było księgowane w korespondencji z kontem 071 „Umorzenie środków trwałych…” tylko w odniesieniu do całkowicie umorzonych środków trwałych. Z zapisów na stronie Ma konta 011 „Środki trwałe” wynika, że w 2013 r. zlikwidowano całkowicie umorzone środki trwałe o wartości początkowej 124.873,73 zł oraz przekazano do innych jednostek całkowicie umorzone środki trwałe o wartości 6.577,58 zł. W pozostałych przypadkach dotychczasowe umorzenie wyksięgowanych środków trwałych o łącznej wartości 307.504,14 zł było ewidencjonowane zapisem Wn 071 – Ma 800. Podobne uchybienia stwierdzono również w odniesieniu do ewidencji nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych. Przyjmując od Zakładu Usług Komunalnych na stan środków trwałych  obiekty związane ze składowaniem odpadów, tylko wartość początkową całkowicie umorzonego ogrodzenia wynoszącą 22.675,83 zł ujęto w ewidencji księgowej zapisem Wn 011 – Ma 071, natomiast wartość początkową składowiska i nadbudowy kwatery składowiska zaksięgowano zapisem Wn 011 – Ma 800 (1.611.545,93 zł), a dotychczasowe umorzenie tych obiektów zapisem Wn 800 – Ma 071 (395.979,44 zł) – str. 10-12 protokołu kontroli,

b) nie uwzględniono w wycenie prawa użytkowania wieczystego działki otrzymanej od PKP S.A. jego wartości wynikającej z aktu notarialnego sporządzonego 30 września 2013 r.  w kwocie 156.000 zł. Wartość nieodpłatnie otrzymanego prawa użytkowania wieczystego działki w związku z  ustaleniami kontroli została ujęta w ewidencji księgowej pod datą 31 maja 2014 r. – str. 11 protokołu kontroli,

c) w 2013 r. na stan środków trwałych przyjęto 15 działek o wartości niższej o 85.812,29 zł od ich ceny nabycia oraz 2 działki o wartości wyższej o 8.812,76 zł od cen nabycia. W związku z przedstawionymi wyżej ustaleniami kontroli i związaną z nimi zmianą polityki rachunkowości, pod datą 31 maja 2014 r. dokonano księgowań, w wyniku których dostosowano  wartość tych działek do ich cen nabycia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że niezależnie od oceny prawidłowości stosowanej w kontrolowanym okresie zasady wyceny nabywanych gruntów, księgowania rozliczenia nakładów inwestycyjnych związanych z nabyciem działek były niezgodne z przyjętymi w urzędzie zasadami rachunkowości. Zgodnie z tymi zasadami wartość działek według cen ewidencyjnych należało ująć zapisem Wn 011 –Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, a różnicę między ceną nabycia a ceną ewidencyjną odnieść na zmniejszenie funduszu jednostki zapisem Wn 800 – Ma 080. W odniesieniu do działek o wyższej wartości ewidencyjnej od ceny nabycia – wartość nabycia należało księgować zapisem Wn 011 – Ma 080, a różnicę między ceną ewidencyjną a ceną nabycia zaksięgować Wn 011 – Ma 800. W rzeczywistości w Urzędzie wartość poniesionych nakładów księgowano zapisem Wn 800 – Ma 080, a przyjęcie działek według cen ewidencyjnych na stan środków trwałych Wn 011 – Ma 800 – str. 7-8 i 12-15 protokołu kontroli,

d) w 2013 r. gmina Łapy objęła udziały o wartości 1.333.500 zł w podwyższonym kapitale spółki Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Łapach w zamian za wniesienie w formie aportu środków trwałych. Na stronie Wn konta 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” w korespondencji z kontem 800 ujęto pod datą 31 października 2013 r. wartość netto środków trwałych przekazanych  do spółki wynoszącą 1.333.669,82 zł, mimo że część tej kwoty w wysokości 169,82 zł została przeznaczona na zwiększenie funduszu zapasowego spółki. Wartość środków trwałych przeznaczonych na ten cel została wyksięgowana z konta 030 zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 030. Prawidłowo na koncie 030 należało zaksięgować tylko wartość objętych udziałów w kwocie 1.333.500 zł (zapis Wn 030 – Ma 800), a wartość środków trwałych przeznaczonych na zwiększenie kapitału zapasowego ująć zapisem Wn 800 – Ma 011. Przekazanie środków trwałych na zwiększenie kapitału zapasowego spółki stanowi jedną z form nieodpłatnego ich przekazania i w związku z tym nie może być zaliczone do pozostałych kosztów operacyjnych – str. 12 protokołu kontroli,

e) w księgach rachunkowych 2012 r. nie ujęto zobowiązań  gminy wobec Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w wysokości 138.746,40 zł wraz odsetkami liczonymi od 25 listopada 2011 r., wynikających z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 20 stycznia 2012 r. zobowiązującej gminę Łapy do zwrotu dotacji celowej pobranej w 2010 r. w nadmiernej wysokości na realizację zadania własnego polegającego na udzielaniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Z uwagi na odwołanie się od wymienionej decyzji do Ministra Finansów i zaskarżenie utrzymanej w mocy decyzji do WSA oraz złożenie skargi kasacyjnej do NSA, zobowiązanie to zostało ujęte dopiero pod datą 31 grudnia 2013 r. – w ewidencji budżetu zapisem Wn 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – Ma 224 „Rozrachunki z budżetami”. W 2013 r. zobowiązania gminy wobec budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranych dotacji  wzrosły o  pobrane w nadmiernej wysokości dotacje celowe w latach 2011-2012 w łącznej kwocie 217.686,00 zł wraz z odsetkami, w związku z decyzjami Wojewody Podlaskiego z dnia 18 marca i 16 kwietnia 2013 r.  Z takich samych względów jak w przypadku decyzji z 20 stycznia 2012 r., zobowiązania te zostały ujęte w ewidencji budżetu pod datą 31 grudnia 2013 r. zapisem Wn 909 – Ma 224. Do dnia zakończenia kontroli kwota przypisanych do zwrotu dotacji celowych nie uległa zmianie – str. 27, 29-30 protokołu kontroli. Mając na uwadze, że zwrot dotacji nadmiernie pobranych w latach 2010-2012 będzie skutkował dokonaniem wydatków budżetowych (par. 2910 „Zwrot dotacji…), przypisanie zobowiązania w księgach budżetu należy uznać za niewłaściwe. Należało je ująć w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej, która będzie dokonywać wydatku, zapisami Wn 761 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” (należność główna) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 225 (odsetki),

f) Minister Finansów decyzją z dnia 6 września 2013 r. zobowiązał gminę Łapy do zwrotu nienależnie otrzymanej w 2012 r. części wyrównawczej subwencji ogólnej w wysokości 583.280 zł i odsetek od tej subwencji wynoszących na koniec 2013 r. 102.241 zł, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek gminy, decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zobowiązania z omawianego tytułu zostały ujęte w ewidencji księgowej budżetu na koniec 2013 r., również zapisem Wn 909 – Ma 224. Decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. Minister Finansów na wniosek gminy Łapy rozłożył na 18 rat miesięcznych przypisaną do zwrotu kwotę części wyrównawczej subwencji wraz z odsetkami w łącznej wysokości 685.521 zł. Z tego względu w 2014 r. zostaną poniesione wydatki w wysokości 380.850 zł (10 rat), a w 2015 r. w wysokości 304.671 zł (8 rat). Do dnia zakończenia kontroli z rachunku bieżącego Urzędu przekazano 3 raty przypisanej do zwrotu części wyrównawczej subwencji ogólnej w łącznej kwocie 114.225 zł. Przekazane kwoty zostały  ujęte zapisem Wn 761 – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” (wydatek w par. 2940 „Zwrot do budżetu państwa nienależnie pobranej subwencji ogólnej za lata poprzednie”). Przekazana kwota obejmuje należność główną w kwocie 97.194 zł i odsetki – 17.061 zł. Zwrócone kwoty nadmiernie pobranej subwencji wraz z odsetkami oraz kwoty pozostałe do zapłaty w 2014 r. nie zostały przypisane jako zobowiązania w ewidencji Urzędu. Przypis zobowiązania z tytułu zwrotu subwencji należało ująć w ewidencji Urzędu – podobnie jak w przypadku dotacji – zapisem Wn 761 – Ma 225 – należność główna w kwocie 324.065 zł, a odsetki w kwocie 56.785 zł zapisem Wn 751 – Ma 225. Brak przypisu zobowiązań w ewidencji Urzędu skutkował ich niewykazywaniem w sprawozdaniach Rb-28S. Według stanu na koniec marca 2014 r. nie wykazano w sprawozdaniu zobowiązań w wysokości 342.765 zł. W wyniku czynności kontrolnych rozpoczęto wykazywanie zobowiązań z tego tytułu – str. 27-30 protokołu kontroli.

Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że w uchwałach budżetowych na lata 2012-2013 nie dokonywano zmian w planie wydatków w związku z decyzjami Ministra Finansów i Wojewody Podlaskiego zobowiązującymi gminę do zwrotu pobranych w nadmiernej wysokości kwot części wyrównawczej subwencji ogólnej i dotacji celowych. W uchwale budżetowej na 2014 r. zostały zaplanowane z tych tytułów jedynie wydatki obejmujące kwoty główne zobowiązań, z pominięciem wydatków z tytułu odsetek. Ponadto do czasu kontroli w planie wydatków na 2014 r. nie dokonano odpowiednich zmian w związku z rozłożeniem na raty płatności z tytułu zwrotu części wyrównawczej subwencji ogólnej,

g) nie prowadzono konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, a należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rozłożone na raty, księgowano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, czym naruszono zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 58-59 protokołu kontroli,

h) nie zaliczono kosztów wynagrodzenia inspektora nadzoru do kosztów inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej nr 106542 w Roszkach – Włodkach i drogi gminnej nr 106529B w Wólce Waniewskiej. Kwota brutto zlecenia wraz z kosztami obciążającymi pracodawcę została zaksięgowana w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe” par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” i złożyła się na koszty inwestycji „Budowa boiska wielofunkcyjnego przy Szkole Podstawowej nr 2 w Łapach”. Należy wskazać, że do kosztów inwestycji należy uwzględnić wszystkie koszty związane z jej przeprowadzeniem. W tym przypadku koszty wynagrodzenia inspektora nadzoru powinny być rozdzielone na poszczególne nadzorowane inwestycje. Skarbnik Gminy w wyjaśnieniu wskazuje, że wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji inspektora nadzoru przypisywane było przez pracownika Referatu Inwestycji według nakładu pracy podniesionego przez inspektora w danym miesiącu i klasyfikowane do zadania inwestycyjnego (bądź kilku zadań inwestycyjnych), przy którym inspektor był w danym miesiącu najbardziej zaangażowany – str. 88 protokołu kontroli.

         Należy też zauważyć, że koszty zatrudnienia inspektora nadzoru na podstawie umowy zlecenia powinny być ewidencjonowane jako wydatki bieżące w par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”. Podstawą wyceny środka trwałego zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości powinny być koszty związane z jego realizacją, co jednak nie ma wpływu na konieczność finansowania tego wynagrodzenia z par. 6050. Natomiast na konto 080 winny zostać przeniesione z kont zespołu 4 odpowiednie kwoty kosztów bieżących, powiększające wartość inwestycji. Obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów w zakresie zachowania zgodności między kwotą wydatków w par. 6050 a wartością kosztów inwestycyjnych ujętych na koncie 080, jak również zgodności wydatków bieżących poniesionych w poszczególnych paragrafach klasyfikacyjnych z odpowiednimi kontami zespołu 4. Należy też wskazać, że wydatki na wynagrodzenia i pochodne wymienione są wprost jako wydatki bieżące budżetu jednostki samorządy terytorialnego – art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Ujmowanie wynagrodzenia z umowy zlecenia do wydatków majątkowych powoduje także nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu gminy (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

W wyniku sprawdzenia zbiorczych i jednostkowych sprawozdań budżetowych sporządzonych za 2013 r. i inne okresy tego roku budżetowego stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S w dziale 756 „Dochody od osób prawnych…”, par. 0910 „Odsetki od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat” wykazano należności ogółem w łącznej kwocie 533.939 zł, ale uznano, że odsetki naliczone od wymagalnych zobowiązań podatkowych nie stanowią zaległości i w kol. 10 sprawozdania Rb-27S wykazano kwoty zerowe. Odsetki są naliczane na koniec poszczególnych kwartałów od wymagalnych należności podatkowych, więc w omawianym sprawozdaniu dane w kol. 9 i 10 powinny być w tym zakresie wykazane w takiej samej wysokości – str. 16-17 protokołu kontroli,

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-ZZ za 2013 r. sporządzonym przez Urząd Miejski została wypełniona kol. 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz JST”, która podlega wypełnieniu tylko w sprawozdaniu zbiorczym, a w kol. 8 „Dochody przekazane” wykazano dochody przekazane do PUW (1.325,25 zł), zamiast dochody przekazane na rachunek budżetu gminy (1.395 zł) – str. 18 protokołu kontroli,

c) W sprawozdaniach Rb-Z za II i III kwartał 2013 r. wykazano zadłużenie z tytułu kredytów i pożyczek krótkoterminowych w kwotach odpowiadających wykorzystaniu kredytu w rachunku bieżącym budżetu na dzień 30 czerwca i 30 września – w wysokości odpowiednio 1.535.429,52 zł i 797.429,52 zł. W sprawozdaniu za II kwartał w zobowiązaniach długoterminowych, zamiast w zobowiązaniach krótkoterminowych, zostały wykazane niespłacone pożyczki pomostowe zaciągnięte w WFOŚiGW w łącznej kwocie 1.200.725,77 zł, a w sprawozdaniu za III kwartał pożyczki pomostowe w łącznej kwocie 440.273 zł. W rocznym sprawozdaniu Rb-Z za 2013 r. nie wykazano żadnych zobowiązań krótkoterminowych z tytułu kredytów i pożyczek. Zobowiązania z tytułu uruchomionych w 2013 r. pożyczek pomostowych wynoszące na koniec 2013 r. 2.832.327 zł zostały wykazane w rocznym sprawozdaniu jako zobowiązania długoterminowe. Krótkoterminowe zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek nie występują również w sprawozdaniu za I kwartał 2014 r. , w którym niespłacone pożyczki pomostowe w kwocie 2.613.522  zł zostały wykazane jako zobowiązania długoterminowe. Zgodnie z § 3 pkt 6 instrukcji sporządzania sprawozdań, stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247 ze zm.) w wierszu E2.1. krótkoterminowe wykazuje się wartość krótkoterminowych zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek, tj. o pierwotnym terminie spłaty nie dłuższym niż rok lub podlegających spłacie na żądanie. W przypadku pożyczek na wyprzedzające finansowanie projektów zaciągniętych w WFOŚiGW pierwotny termin spłaty poszczególnych transz pożyczek liczony od daty uruchomienia pożyczki do dnia spłaty, określonego w umowach na 7 dni od otrzymania płatności z  RPO i PROW, w żadnym przypadku nie był dłuższy niż 1 rok. Z informacji uzyskanych podczas kontroli wynika, że gmina przy prezentacji danych w sprawozdaniu Rb-Z liczyła termin spłaty od zawarcia umowy do dnia obowiązywania danej umowy kredytowej. Należy wskazać, że zobowiązanie gminy do spłaty pożyczki powstaje w momencie otrzymania środków, a nie w momencie zawarcia umowy – str. 19-20 protokołu kontroli.    

         W wyniku analizy sprawozdania finansowego gminy Łapy za 2013 r., obejmującego bilans z wykonania budżetu, łączny bilans gminnych jednostek budżetowych i gminnego zakładu budżetowego, łączny rachunek zysków i strat (wariant porównawczy) gminnych jednostek budżetowych i gminnego zakładu budżetowego oraz łącznego zestawienia zmian w funduszu gminnych jednostek budżetowych i gminnego zakładu budżetowego, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) w bilansie z wykonania budżetu za 2013 r. zobowiązania finansowe wynoszące łącznie 31.445.793 zł zostały wykazane z podziałem na zobowiązania finansowe krótkoterminowe, wymagalne w 2014 r., w kwocie 2.832.327 zł i zobowiązania finansowe długoterminowe z terminem spłaty powyżej 12 miesięcy wynoszące 28.613.466 zł. W zobowiązaniach krótkoterminowych zostały ujęte w bilansie wyłącznie zobowiązania wynikające z umów pożyczek pomostowych zawartych w 2013 r. z WFOŚiGW z terminem spłaty uzależnionym od refundacji poniesionych wydatków ze środków PROW i Regionalnego Programu Operacyjnego. W krótkoterminowych zobowiązaniach finansowych wykazanych w bilansie w kwocie 2.832.327 zł nie uwzględniono wykupu obligacji gminnych serii C10 w wysokości 2.000.000 zł oraz wymagalnych w 2014 r. spłat rat pożyczek w łącznej kwocie 35.600 zł. Zobowiązania długoterminowe wykazane w bilansie w kwocie 28.613.466 zł, poza zobowiązaniami finansowymi wymagalnymi w okresie powyżej 12 miesięcy od dnia bilansowego w kwocie 26.577.866 zł, obejmowały również zobowiązania finansowe wymagalne w 2014 r. w łącznej kwocie 2.035.600 zł – str. 21 protokołu kontroli,

b) z informacji uzupełniających do sprawozdania wynika, że w poszczególnych jednostkach objętych łącznym bilansem utworzono odpisy aktualizujące należności w łącznej kwocie 6.718.410,98 zł. W bilansie w poz. B.II. „Należności krótkoterminowe” zamieszczona została kwota 6.010.795,75 zł. Dane te wskazują, że suma sald debetowych kont rozrachunkowych jednostek objętych łącznym bilansem powinna wynosić 12.729.206,73 zł. W pasywach łącznego bilansu występują zobowiązania długoterminowe w kwocie 4.831.753,71 zł  (poz. C.I.). W wyniku analizy bilansów jednostkowych ustalono, że kwota zobowiązań długoterminowych wykazana w łącznym bilansie pokrywa się z kwotą odpisów aktualizujących należności wykazanych w informacjach uzupełniających do bilansu jednostkowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łapach.  Saldo Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynoszące na koniec 2013 r. 4.831.753,71 zł zostało w bilansie MOPS wykazane w poz. C.I. „Zobowiązania długoterminowe”. Prawidłowo o saldo Ma konta 290 MOPS powinien był pomniejszyć kwotę pozostałych należności (poz. B.II.4) i wykazać w tej pozycji kwotę 91.204,80 zł, zamiast kwoty 4.922.958,51 zł.

W jednostkowym bilansie MOPS, poza niewłaściwym wykazaniem stanu należności i zobowiązań na koniec 2013 r., nieprawidłowo wykazano również stan należności i zobowiązań na początek 2013 r. Należności wykazano w kwocie 4.146.897,27 zł, zamiast w kwocie 91.857,40 zł, a zobowiązania długoterminowe w kwocie 4.055.039,87 zł, podczas gdy nie powinny one wystąpić. Przyczyną wykazania niewłaściwych danych było nieprawidłowe sporządzenie bilansu, w którym odpisy aktualizujące należności zostały wykazane jako zobowiązania długoterminowe, a należności wynikające z sald debetowych kont zespołu 2 nie zostały pomniejszone o stan odpisów aktualizujących należności. W związku z ustaleniami kontroli MOPS sporządził w dniu 4 czerwca 2014 r. poprawioną wersję bilansu za 2013 r., w którym w prawidłowej wysokości, zgodnej z zestawieniem obrotów i sald kont bilansowych na  dzień 31 grudnia 2013 r., wykazano dane w zakresie należności i zobowiązań.  W związku z korektą jednostkowego bilansu MOPS została również w dniu 4 czerwca 2014 r. sporządzona poprawiona wersja łącznego bilansu gminnych jednostek budżetowych i gminnego zakładu budżetowego. Poprawiony łączny bilans został przekazany Radzie Miejskiej i został  rozpatrzony w tej wersji na posiedzeniu komisji rewizyjnej zwołanym w dniu 4 czerwca 2014 r. – str. 22-23 protokołu kontroli,

c) w jednostkowym rachunku zysków i strat sporządzonym przez MOPS na dzień 31 grudnia 2013 r. w cz. A „Przychody netto z podstawowej działalności operacyjnej” nie zostały wykazane żadne dane. W analizowanym rachunku zysków i strat przychody zostały wykazane wyłącznie w poz. D.III. „Inne przychody operacyjne”, w kol. „Stan na koniec roku poprzedniego” w kwocie 101.726,90 zł, a w kol. „Stan na koniec roku bieżącego” w kwocie 191.060,37 zł. W rachunku zysków i strat nie występują pozostałe koszty operacyjne i inne koszty finansowe, mimo że w 2013 r. były dokonywane odpisy aktualizujące należności główne od  dłużników alimentacyjnych, które powinny być tworzone w ciężar konta 761 „Pozostałe koszty operacyjne” oraz odpisy aktualizujące należności od tych dłużników z tytułu odsetek od zaległości, odnoszonych w ciężar konta 751 „ Koszty finansowe” – str. 23-24 protokołu kontroli,

d) obroty strony Wn konta 800 wyniosły w 2013 r. w Urzędzie 102.714.424,02 zł, a w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu została wykazana kwota zmniejszeń w wysokości 85.527.057,32 zł, tj. kwota niższa o 17.187.366,70 zł.  Zmniejszenia funduszu są niższe m.in. o: straty ustalone za 2012 r. w związku z prowadzeniem odrębnych rejestrów  w łącznej kwocie 9.506.370,60 zł; obroty wewnętrzne miedzy kontem 800-2-1 i 800-4  związane z przeksięgowaniem wniesienia aportem kanalizacji sanitarnej do spółki ZWiK  w kwocie 1.333.500 zł;  przeksięgowanie z wyodrębnionego rejestru wartości przebudowy drogi  nr 95 w kwocie 5.912.913,12 zł.  Obroty strony Ma konta 800 wyniosły w 2013 r. w Urzędzie 105.799.872,25 zł, a w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu została wykazana kwota zwiększeń w wysokości 88.612.505,55 zł, tj. niższa o  17.187.366,70 zł. Zwiększenia funduszu były niższe od obrotów konta m.in. o operacje zaprezentowane wyżej, powodujące analogiczne skutki w zakresie zmniejszeń funduszu.

Badając prawidłowość przekazywania nieruchomości w dzierżawę oraz stosowania stawek określonych zarządzeniem Burmistrza Nr 237/09 z 21 września 2009 r. w sprawie podziału miasta na strefy do ustalenia czynszu dzierżawnego za grunty… ustalono, że:

a) w umowie z dnia 11 czerwca 2013 r. z Olan Południe sp. z o.o. na dzierżawę nieruchomości stanowiącej część działki o numerze geodezyjnym 277/27 i 277/35 do dnia 31 grudnia 2015 r. zastosowano stawkę 0,54 zł/ m² niewynikającą z wymienionego zarządzenia. W tym przypadku stawka powinna wynosić 0,90 zł/m² a zgodna z rozporządzeniem kwota czynszu 2.250 zł netto. Kontrola wykazała, że miesięczna stawka czynszu netto była niższa od określonej zarządzeniem o 900 zł, za 2013 r. pobrany czynsz był niższy o 6.300 zł netto, a w okresie styczeń-maj 2014 r. o 4.500 zł netto. Kierownik Referatu Nieruchomości wyjaśnił m.in., że Wysokość stawek przyjętych w Zarządzeniu nie jest sztywno stosowana, gdyż przy zawieraniu umów każdy dzierżawca traktowany jest indywidualnie (brane są pod uwagę okres dzierżawy, ale też powierzchnia nieruchomości oraz fakt czy cieszyła się zainteresowaniem potencjalnych dzierżawców, grunt przy ul. Harcerskiej nie był dzierżawiony, przez co nie przynosił dochodu, przez 15 lat) i rozpatrywane są wszystkie aspekty działalności. Tak było przy ustalaniu stawki dla firmy OLAN, która pojawiła się po ogłoszeniu upadłości przez POLDIM (utrata gwarantowanych, długotrwałych wpływów na rzecz Gminy). Firma OLAN po zakupie kontenerowej wytwórni emulsji zwróciła się z prośbą o podpisanie umowy dzierżawy na dwa lata proponując jednocześnie czynsz w wysokości 1200 zł + VAT uzasadniając trudną sytuacją na rynku (…). Mając do wyboru zastosowanie stawki za metr według Zarządzenia i rezygnację OLAN z dzierżawy, bądź obniżenie stawki  i zapewnienie stałego dochodu przez minimum dwa lata, po spotkaniu ze stroną zdecydowano się na miesięczny czynsz dzierżawny w wysokości 1350 zł +VAT. Ponadto stwierdzono, że umowę tę zawarto bez sporządzenia i upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, czym naruszono przepisy art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Zagadnienie sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia było elementem wystąpienia pokontrolnego, które skierowałem do Pana Burmistrza w dniu 27 stycznia 2011 r. po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Przedmiotem tego wystąpienia było też przestrzeganie postanowień przywołanego wyżej zarządzenia z dnia 21 września 2009 r., gdzie wskazałem również na rozważenie dostosowania jego postanowień do faktycznych potrzeb jednostki – str. 45-46 protokołu kontroli,

b) w 2013 r. pobierano czynsz w kwocie 1.684,80 zł netto (2.072,30 zł brutto) na podstawie umowy zawartej w dniu 8 maja 2003 r. z dzierżawcami nieruchomości stanowiącej część działki o nr 1352/3, 1350/23, 1352/9 i 1350/2, obowiązującej do dnia 2 stycznia 2005 r. Umowa stanowiła, że jeżeli na miesiąc przed upływem powyższego terminu nie nastąpi wypowiedzenie umowy, dzierżawę przedłuża się na dalszy okres trzyletni. Przewidywała ona wysokość czynszu 0,96 zł za 1 m² a w dniu 19 stycznia 2004 r. podpisano aneks do umowy, zgodnie z którym czynsz będzie wynosić 1,08 zł/m², tj. 949,32 zł netto + VAT. Innych aneksów oraz dokumentacji w zakresie ewentualnej waloryzacji czynszu kontrolującym nie okazano. Kierownik Referatu Nieruchomości wyjaśnił, że aneksem nr 3 z 2009 r. do umowy zawartej 8 maja 2003 r. zmieniono powierzchnię dzierżawionych gruntów z 879 m² na 702 m²  i od takiej powierzchni naliczany jest czynsz. W dniu 10 czerwca 2013 r. przedstawiono kontrolującym kserokopię egzemplarza aneksu nr 3 do umowy, podpisanego tylko przez poprzedniego Burmistrza Romana Czepe. Z jego treści wynika iż ograniczono do 702 m² przedmiot dzierżawy i określono wysokość czynszu na 1,86 zł/m². Pracownik prowadzący kontrolowane zagadnienie stwierdził, że pracuje dopiero od 3 lat i nie może odnaleźć powyższego aneksu. Czynsz wpłacany przez dzierżawcę w 2013 r. w wysokości 1.684,80 zł netto, mimo nie okazania kontrolującym dokumentacji stanowiącej podstawę jego ustalenia, jest iloczynem aktualnej dzierżawionej powierzchni i prawidłowej stawki 2,40 zł/ m², wynikającej z zarządzenia. Postanowienia umowy dotyczące jej automatycznego przedłużania nie zwalniają, w stanie prawnym obowiązującym od 22 października 2007 r., od spełnienia przez Pana Burmistrza wymogu uzyskania zgody Rady Miejskiej na zawarcie z tym samym dzierżawcą kolejnej umowy na okres nieprzekraczający 3 lat, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 47-48 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że według postanowień zarządzenia nr 293/12 Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia procedury windykacji należności cywilnoprawnych oraz pozostałych należności niepodatkowych w Urzędzie Miejskim w Łapach nie nalicza się odsetek za zwłokę od zaległości, których wysokość nie przekracza trzykrotność opłaty za doręczenie listu poleconego, wysłanego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przepis ten nie precyzuje jednak okresu, za jaki odsetki nie będą naliczane (np. miesiąc, kwartał, rok). Może to powodować bezpodstawne zaniechanie naliczania odsetek np. na koniec kwartału, które za cały rok budżetowy od danego dłużnika przekraczałyby kwotę określoną przepisami wewnętrznymi. Należy też wskazać, że od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, który wymaga od jednostki sektora finansów publicznych ustalania przypadających jej należności pieniężnych. W prawie powszechnie obowiązującym brak zaś przepisu upoważniającego do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej).

W praktyce stwierdzono, że odsetki od należności cywilnoprawnych zostały naliczone za pomocą programu komputerowego za cały 2013 r. i wszystkie, niezależnie od wysokości, zostały ujęte w księgach zapisem Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”. Natomiast do dłużników, od których wysokość odsetek w tym roku nie przekroczyła 17,10 zł nie były wysyłane wezwania do zapłaty – str. 49 protokołu kontroli.

Badając procedurę sprzedaży w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości zabudowanej (położonej przy ul. Cmentarnej 16 w Łapach) i niezabudowanej (położonej przy ul. Żwirki i Wigury w Łapach) stwierdzono, że organizator przetargu nie powiadomił pisemnie podmiotów ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. W okazanej dokumentacji zawarte są jedynie odręczne notatki pracownika o telefonicznym powiadomieniu nabywcy o podpisaniu aktu notarialnego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o formie pisemnej powiadomienia). Z treści protokołu kontroli wynika, że badana jednostka jest świadoma naruszenia przepisów w tym względzie, a telefonicznie powiadamia się nabywcę z uwagi na liczne obowiązki Burmistrza, który we wcześniej ustalonym terminie często nie mógł być obecny. Pisemne zawiadamianie nabywców nieruchomości wyłonionych w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży było jednym z wniosków zawartych w wystąpieniu wystosowanym do Pana Burmistrza po poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 55-58 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego w jednym przypadku stwierdzono niezgodność wydanej decyzji z wnioskiem wnioskodawcy. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2013 r. nałożył Pan opłatę za zajęcie pasa drogowego podczas budowy sieci gazowej w Łapach w ul. Kasprzaka i ul. Nowowiejskiej w wysokości 2.691 zł. Z wniosku wynika m.in., że wnioskodawca w okresie od 27 do 29 września zajmie 167 m² powierzchni jezdni (do 20% szerokości jezdni). Z uzasadnienia decyzji wynika, że do tej powierzchni zastosowano stawkę 3 zł/m². Należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Nr XLIII/620/09 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 25 września  2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie gminy Łapy za zajęcie do 20% szerokości jezdni określono stawkę 2 zł/m² a od 20 do 50% – 3 zł/m². Zgodnie z wnioskiem prawidłowa kwota opłaty powinna wynosić 2.190 zł, a zatem została zawyżona o 501 zł. Burmistrz wyjaśnił, że po przeanalizowaniu złożonego wniosku stwierdzono, że firma wykonując sieć gazową wraz z przyłączem zajmie jezdnię o szerokości od 20 -50% z uwagi na bardzo wąski pas drogowy – 4m. Ulica Kasprzaka posiada tylko i wyłącznie jezdnię stanowiącą ciąg pieszo-jezdny. Prawidłowa szerokości pasa drogowego przy wykonywaniu ww. robót wynosi ok. 1,5m a nie jak wskazano we wniosku 0,8m. Poinformowano telefonicznie wnioskodawcę o zaistniałym błędzie we wniosku – nie było sprzeciwu. Należy wskazać, że decyzję w sprawie naliczenia opłat za zajecie pasa drogowego wydaje się na podstawie wniosku wymaganego § 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), określającego m.in. lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego. W przedstawionej sytuacji należało spowodować przedłożenie właściwego wniosku przez wykonawcę robót – str. 60-61 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że główny księgowy Urzędu Miejskiego otrzymuje dodatek specjalny w wysokości 100 zł miesięcznie za prowadzenie księgowości OSP Łapy i OSP Uhowo. Został on przyznany pismem Pana Burmistrza z 8 grudnia 2011 r. na podstawie § 8 regulaminu wynagradzania do czasu wykonywania ww. obowiązków. Dodatek został więc przyznany na czas nieokreślony. W myśl § 8 ust. 2 regulaminu wynagradzania obowiązującego w Urzędzie podstawą przyznania dodatku specjalnego jest decyzja Burmistrza, w której należy określić maksymalny czas, do którego dodatek się przyznaje. Powyższy zapis regulaminu przesądza, iż dodatek przyznaje się na czas określony. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Ciągły charakter tego świadczenia przesądza, że dodatek jest przyznawany z naruszeniem przepisów ustawy – str. 68 protokołu kontroli.

Sprawdzono ryczałty samochodowe na jazdy lokalne, które zostały wypłacone w 2013 r. W oświadczeniu za październik pracownik zatrudniony na ½ etatu i pracujący 4 dni w tygodniu po 5 godzin dziennie wykazał 8 dni urlopu wypoczynkowego, w związku z czym potrącono ryczałt za 8 dni (8/22), wypłacając dodatek w kwocie 79,78 zł. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U Nr 27, poz. 271 ze zm.) kwotę ustalonego ryczałtu zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej trwającej co najmniej 8 godzin lub innej nieobecności oraz za każdy dzień roboczy, w którym pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych. Przepis ten należy jednak odczytywać jako dotyczący pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. W danym przypadku miesięczny czas pracy brany do wyliczenia należnego ryczałtu powinien wynosić 17,6 dnia (22 dni x 4/5, z uwagi na pracę 4 dni w tygodniu). Zgodnie z przywołanym przepisem za każdy dzień urlopu należało zmniejszyć ryczałt za październik 2013 r. o 10/176 (5/88) za każdy dzień urlopu. Wyliczony w ten sposób ryczałt za jazdy lokalne wynosiłby 68,38 zł, podczas gdy faktycznie został wypłacony w wysokości 79,78 zł. Inspektor Urzędu wyjaśnił, że w umowie z pracownikiem uwzględniono zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu, w związku z czym przyznano niższy limit niż wskazany w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (300 km), a kalkulacja potrąceń z tytułu dni nieobecności liczona była w oparciu  o § 4 ust. 2 rozporządzenia, tj. o 1/22 za każdy dzień roboczy nieobecności pracownika – str. 70-71 protokołu kontroli. Izba stoi na stanowisku, że wypłacany ryczałt powinien być proporcjonalny do okresu korzystania z samochodu w danym miesiącu w stosunku do przyznanego limitu kilometrów z uwzględnieniem liczby dni świadczenia pracy. W innym wypadku przyjęty w jednostce sposób obliczania ryczałtu (pomniejszania o 1/22 dla pracownika zatrudnionego tylko na część etatu) może doprowadzić do sytuacji, w której wypłata ryczałtu nastąpi mimo tego, że pracownik zatrudniony na ułamek etatu nie przepracował w miesiącu ani jednego dnia.

Gmina Łapy po przeprowadzeniu konkursu ofert na wspieranie realizacji zadań gminy Łapy z zakresu kultury, oświaty, sportu i zdrowia zawarła w dniu 4 lutego 2013 r. umowę z UKS Narew o wsparcie realizacji zadania publicznego pn. „Organizacja działalności sportowej UKS Narew Łapy w 2013” kwotą 41.000 zł. Umowa uzależniła przekazanie kolejnych transz środków od złożenia sprawozdania częściowego, po wydatkowaniu co najmniej 75% przekazanych środków. Jednocześnie określa konkretne terminy przekazania kolejnych transz, nie wskazując przy tym na terminy składania sprawozdań częściowych (§ 3 umowy). Ponadto umowa zawierała zapis, że jeżeli dany koszt finansowy z dotacji wykazany w sprawozdaniu nie jest równy z kosztem określonym w odpowiedniej pozycji kosztorysu to uznaje się za zgodny z kosztorysem wtedy, gdy nie nastąpiło jego zwiększenie o więcej niż 10%, a przekroczenie tego limitu uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Transze dotacji przekazano UKS Narew zgodnie z terminami określonymi umową. Ustalono, że Urząd nie żądał jednak przedstawienia sprawozdań częściowych, których złożenie – jak wynika z treści umowy – było warunkiem przekazania kolejnych transz dotacji. Kontrola wykazała również, że w trzech pozycjach sprawozdania końcowego przekroczono koszty zadania o więcej niż 10%, łącznie o 1.560,38 zł. Zgodnie z § 11 ust. 6 umowy przekroczenie tych limitów uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Sekretarz Gminy wyjaśniła, że wykorzystanie dotacji uznano za prawidłowe, ponieważ uznano, że z § 11 ust. 6 umowy wynika m.in., że za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości uważa się przekroczenie łącznie limitów, o których mowa w § 11 ust. 4 i 5 umowy. W związku z powyższym uznano, że dotacji nie pobrano w nadmiernej wysokości i nie występowano do UKS Narew o zwrot.

Zapis § 11 ust. 6 umowy przewiduje, iż przekroczenie limitów, o których mowa w ust. 4 i 5, uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Należy go oceniać odrębnie w odniesieniu do sytuacji, gdy koszt finansowany z dotacji wykazany w sprawozdaniu przekracza o więcej niż 10% kwotę w danej pozycji kosztorysu (ust. 4) i odrębnie do sytuacji, gdy procentowy udział dotacji w całkowitym koszcie zadania publicznego dotacji przekroczony zostanie o więcej niż 5% (ust. 5). Zgodnie z umową wystarczy zatem przekroczenie jednego z tych wskaźników, aby traktować dotację za pobraną w nadmiernej wysokości.

         Identycznie jak w przypadku opisanej dotacji gmina Łapy przekazywała również UKS Pogoń kolejne transze dotacji bez zachowania uwarunkowań zawartych w umowach, uzależniających przekazanie kolejnych transz od faktu przedstawienia sprawozdań częściowych po wydatkowaniu co najmniej 75% przekazanych środków (§ 3 ust. 7 i 8). Stosowano konkretnie określone w umowie terminy przekazywania transz z § 3 ust. 1 pkt 2 – str. 73-75 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie na koncie 011  zwiększeń i zmniejszeń wartości początkowej  środków trwałych, w części umorzonej w korespondencji z kontem 071, a w części nieumorzonej w korespondencji z kontem 800,

b) zweryfikowanie wartości początkowej gruntów nabytych w latach 2011-2012 i przyjętych na stan środków trwałych według cen ewidencyjnych – ustalonych w wyniku przemnożenia powierzchni przez przyjętą wartość 2,67zł/m² – poprzez dostosowanie ich wartości początkowej do wartości odpowiadającej cenom nabycia,  

c) księgowanie nadwyżki wartości środków trwałych wniesionych w formie aportu do spółki nad wartością objętych w spółce udziałów zapisem Wn 800 – Ma 011,

d) bieżące ujmowanie w ewidencji księgowej zobowiązań wynikających z decyzji Ministra Finansów, Wojewody Podlaskiego i innych organów,

e) ujęcie w ewidencji Urzędu jako jednostki  budżetowej pełnej kwoty zobowiązań wobec budżetu państwa z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości części wyrównawczej subwencji ogólnej oraz z tytułu pobranych w nadmiernej wysokości dotacji celowych zapisami Wn 761 – Ma 225 (zobowiązania główne) i Wn 751 – Ma 225 (odsetki), z jednoczesnym wyksięgowaniem nieopłaconych zobowiązań z ewidencji budżetu zapisem Wn 224 – Ma 909, mając na uwadze, że opłacenie tych zobowiązań stanowi wydatek budżetowy finansowany z planu finansowego Urzędu Miejskiego,

f) księgowanie wartości należności rozłożonych na raty, płatnych w następnych latach, na koncie 226,

g) klasyfikowanie wynagrodzeń inspektora nadzoru zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia jako wydatków bieżących oraz zaliczanie ich do kosztów właściwej inwestycji, mając na uwadze, że:

- ewidencyjne ustalenie wartości nakładów poniesionych na wyceniany środek trwały jako wydatki bieżące następuje poprzez przeniesienie odpowiednich kosztów z kont zespołu 4 na konto 080,

- dane sprawozdania Rb-28S powinny obrazować kwotę rzeczywiście poniesionych wydatków bieżących na poszczególne cele odpowiadające treści podziałek klasyfikacji budżetowej,

- poziom planowanych i wykonanych wydatków bieżących stanowi jeden z podstawowych wyznaczników oceny sytuacji finansowej gminy i prawidłowości konstrukcji budżetu, co wynika z przepisów art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych.

2.  Sporządzanie jednostkowych i zbiorczych sprawozdań Rb-27S, Rb-27ZZ i Rb-Z zgodnie z instrukcjami ich sporządzania określonymi rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U z 2014 r. poz. 119) i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, poprzez:

a) wykazywanie należności z tytułu odsetek w sprawozdaniu Rb-27S  w kolumnie „Zaległości”,

b) zaprzestanie wykazywania danych w kolumnie „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-ZZ Urzędu Miejskiego; wykazywanie w kolumnie „Dochody przekazane” sprawozdania jednostkowego dochodów przekazanych z rachunku Urzędu na rachunek budżetu gminy, a nie dochodów przekazanych na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego,

c)  prezentowanie w sprawozdaniach Rb-Z zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek jako zobowiązań krótkoterminowych, jeżeli od czasu powstania zobowiązania (uruchomienia środków kredytu lub pożyczki) do wynikającego z dokumentacji terminu jego spłaty upływa okres nie dłuższy niż rok.

3. W zakresie sprawozdawczości finansowej:

a) wnikliwe analizowanie danych zamieszczonych w jednostkowych sprawozdaniach finansowych przed włączeniem tych danych do łącznego bilansu, łącznego rachunku zysków i strat oraz łącznego zestawienia zmian w funduszu jednostki, zwracając szczególną uwagę na:

- wykazywanie w bilansie należności pomniejszonych o odpisy aktualizacyjne;

- właściwe wykazywanie w rachunku zysków i strat przychodów z tytułu dochodów budżetowych, pozostałych przychodów operacyjnych, pozostałych kosztów operacyjnych oraz przychodów i kosztów finansowych;

b) wykazywanie w bilansie budżetu krótkoterminowych zobowiązań finansowych stosownie do przepisów art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości.

4. Dostosowanie planu wydatków budżetu na 2014 r. do rzeczywistych zobowiązań gminy poprzez uwzględnienie w nim właściwych kwot wynikających z decyzji Ministra Finansów i Wojewody Podlaskiego dotyczących zwrotu nadmiernie pobranej części wyrównawczej subwencji ogólnej i dotacji celowych wraz z odsetkami od tych zobowiązań.

5.  W zakresie dzierżawy nieruchomości:

a) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia w przypadkach przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) przestrzeganie stawek czynszu określonych zarządzeniem Pana Burmistrza w sprawie podziału miasta na strefy do ustalenia czynszu dzierżawnego za grunty stanowiące własność lub będące we władaniu Gminy Łapy; rozważenie zawarcia w zasadach ustalania stawek czynszu postanowień umożliwiających modyfikowanie ich wysokości w konkretnych okolicznościach, mając na uwadze powtarzające się – względem ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej – przypadki zawierania umów przewidujących stawki niezgodne z zarządzeniem,

c) zawieranie z tym samym podmiotem kolejnych umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata, gdy łączny czas trwania stosunku najmu lub dzierżawy przekracza okres 3 lat, po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej, jak to wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

6. Usunięcie z przepisów wewnętrznych jednostki postanowień określających warunki umożliwiające zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowego opłacania należności cywilnoprawnych, mając na uwadze przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

7. Pisemne zawiadamianie wyłonionych nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

8. Wydawanie decyzji w sprawie naliczenia opłaty za zajecie pasa drogowego zgodnie z prawidłowo sporządzonym wnioskiem zainteresowanego podmiotu.

9. Wskazywanie okresu, na jaki przyznawany jest dodatek specjalny, mając na uwadze, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest to świadczenie przyznawane za stałe (bezterminowe) zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań.

10. Uwzględnianie wymiaru etatu pracownika przy obliczaniu miesięcznych potrąceń ryczałtu za jazdy lokalne, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

11. W zakresie dotacji na wsparcie realizacji zadań publicznych udzielanych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych:

a) wyeliminowanie z treści umów o udzielenie dotacji sprzeczności dotyczących zasad przekazywania kolejnych transz dotacji,

b) przestrzeganie określonych w umowie zasad oceny zgodności rozliczenia dotacji z poszczególnymi pozycjami kosztorysu,

c) wystąpienie do UKS Narew o zwrot kwoty 1.560,38 zł, stanowiącej w świetle postanowień umowy i przedłożonego rozliczenia dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku