Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Mielniku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 września 2014 roku (znak: RIO.I.6001-10/14), o treści jak niżej:

Pan

Adam Tobota

Wójt Gminy Mielnik

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mielnik za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Mielniku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Mielnik od dnia 20 lutego 2013 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta (do tego czasu funkcję tę pełniła K. M. Turosieńska-Durlik odwołana przez Pana zarządzeniem nr 191/13 z dnia 19 lutego 2013 r.). Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), w gminie Mielnik może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż do czasu zmiany regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Mielnik, wprowadzonej przez Pana zarządzeniem nr 3/2014 z dnia 21 marca 2014 r., z postanowień tego aktu wynikało, iż Wójt organizuje pracę Urzędu przy pomocy Zastępcy Wójta, Sekretarza i Skarbnika. Regulamin określał także zadania zastępcy wójta, a w szczególności stanowił, że w czasie nieobecności lub niemożności pełnienia obowiązków przez Wójta Zastępca sprawuje funkcję Wójta. Dokonaną zaś przez Pana zmianą, z treści regulaminu organizacyjnego wykreślono wszystkie zapisy określające zadania, prawa i obowiązki zastępcy Wójta – str. 2-3 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała następujące uchybienia:

a) stan konta syntetycznego 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazano per saldo (Wn 129.018,87 zł), podczas gdy zgodnie z danymi ustalonymi podczas kontroli na koncie tym należało wykazać należności w kwocie 132.520,06 zł i zobowiązania w kwocie 3.501,19 zł. Zaniechanie ustalania salda dwustronnego narusza zasady funkcjonowania konta 221 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wskazane uchybienie nie skutkowało błędami w sprawozdawczości budżetowej – str. 11 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo ujęto na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” naliczone odsetki od należności nieopłaconych w terminie w łącznej wysokości 13.994,80 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania kont zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, naliczone odsetki za zwłokę w zapłacie należności podlegają ujęciu na koncie 750 „Przychody finansowe” (w korespondencji z kontem 221). Należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 przypisywane odsetki nie mogą być ewidencjonowane na tym koncie „automatycznie” w momencie przypisu. Odpisy aktualizujące należności z tytułu odsetek powinny być dokonywane na takich samych zasadach, jak odpisy aktualizujące należność główną, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, i ujmowane zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290. Ustalono ponadto, że badana jednostka nie ewidencjonowała odpisów aktualizujących należności główne, mimo istnienia należności o charakterze określonym w art. 35b ust. 1 ustawy, których łączna wartość wynosiła 19.002,97 zł, w tym 8.980,66 zł z tytułu nieopłaconego czynszu mieszkaniowego i 10.022,31 zł z tytułu nieopłaconego czynszu dzierżawnego (właściwy zapis dla należności głównej Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290) – str. 11 i 13 protokołu kontroli.

Z brzmienia art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) wynika, iż plany finansowe samorządowych osób prawnych są sporządzane zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. W art. 31 tej ustawy wskazano wymagane elementy planu finansowego wszystkich jednostek posiadających osobowość prawną, zaliczanych do sektora finansów publicznych. Okazane plany finansowe Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Mielniku na 2013 r. wbrew postanowieniom art. 31 nie zawierały danych na temat stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku – str. 15 protokołu kontroli.

W zakresie wykonania budżetu gminy Mielnik na 2013 r. stwierdzono, że ostateczna wersja budżetu przewidywała realizację dochodów w wysokości 20.522.407 zł i wydatków na poziomie 22.226.050 zł. Plan dochodów wykonano w wysokości 19.301.66,51 zł (94,05%), zaś wydatków na kwotę 19.458.858,58 zł (87,55%). Planowany deficyt w wysokości 1.703.643 zł nie został osiągnięty – wykonanie budżetu zamknęło się deficytem wynoszącym 157.194,07 zł. W budżecie zaplanowano zaciągnięcie kredytu w wysokości 1.300.000 zł przeznaczonego na pokrycie planowanego deficytu (w wysokości 528.000 zł) i spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (w wysokości 772.000 zł). Ustalono, że w dniu 5 grudnia 2013 r. została podpisała z Bankiem Spółdzielczym w Hajnówce umowa kredytu długoterminowego na kwotę 1.300.000 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu gminy i spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. W wykonaniu umowy uruchomiono kredyt w określonej w umowie wysokości, który wpłynął na rachunek budżetu w dniu 10 grudnia 2013 r.

W trakcie kontroli zwrócono uwagę na stosunkowo niskie wykonanie wydatków budżetowych w stosunku do planu – nie wykonano wydatków na łączną kwotę 2.767.191,42 zł – przy jednoczesnym braku zobowiązań w podziałkach klasyfikacyjnych niewykonanych wydatków. Z tej kwoty 1.817.016,16 zł dotyczyło niezrealizowanych zadań inwestycyjnych, w tym suma w wysokości 1.274.636,06 zł dotyczyła jednej inwestycji pn. „Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z modernizacją stacji uzdatniania wody w Mielniku” (dział 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”). Drugą pozycję wśród niewykonanych wydatków inwestycyjnych stanowiło zadanie pn. „Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Mielnik” – różnica pomiędzy planem a wykonaniem wyniosła 199.069 zł (dział 720 „Informatyka”, rozdział 72095 „Pozostała działalność”). W dalszej kolejności niewykonane wydatki majątkowe na łączną kwotę 143.050,50 zł wystąpiły w dziale 630 „Turystyka”, rozdziale 63095 „Pozostała działalność” i dotyczyły inwestycji pn. „Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej – województwo podlaskie”, a także w kwocie 89.242,65 zł w dziale 821 „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”, rozdziale 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” (wykonanie dokumentacji projektowej na przebudowę świetlic w Moszczonie Królewskiej i Niemirowie). Pozostała suma (950.175,26 zł) dotyczyła m.in. niewykonanych wydatków bieżących (np. 157.608,01 zł w dziale 720 „Informatyka”, rozdz. 72095 „Pozostała działalność” na zadanie pn. „Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Mielnik”).

         Wskazania wymaga, iż według danych uchwały budżetowej (załącznik nr 3 „Zadania inwestycyjne na rok 2013”) źródłem finansowania planowanych na łączną sumę 4.377.018 zł wydatków na inwestycję pn. „Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z modernizacją stacji uzdatniania wody w Mielniku” miał być m.in. kredyt w wysokości 528.000 zł (wykonanie wydatków zamknęło się kwotą 3.122.381,94 zł). W złożonym w trakcie kontroli wyjaśnieniu referent ds. inwestycji wskazał, iż niska realizacja planu finansowego w zadaniu „Budowa kanalizacji sanitarnej w Mielniku” spowodowana była zaprzestaniem prowadzenia robót budowlanych (niezgodnych z projektem) przez firmę Skanska jesienią 2013 r. W związku z tym wstrzymane zostały odbiory robót, a co za tym idzie także płatności. Sporządzenie dokumentacji zamiennej dla inwestycji w odpowiednim terminie również było niemożliwe. W związku z tym umowa z wykonawcą dokumentacji została aneksowana w dniu 30 grudnia 2013 r. do 31 lipca 2014 r. Z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji wynika, że pierwotny termin realizacji zadania przez wykonawcę, określony umową Nr ZP-O272.4-2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r., wyznaczono na dzień 31 marca 2014 r. Aneksem nr 1/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. wydłużono go do dnia 30 czerwca 2014 r. dokonując jednocześnie aktualizacji harmonogramu rzeczowo-finansowego. Dodatkowo w złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, iż w dniu 30 czerwca 2014 r. umowę ponownie aneksowano przedłużając termin realizacji inwestycji do dnia 31 maja 2015 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w trakcie 2013 r. zmniejszono wydatki na opisywane zadanie na łączną kwotę 1.938.785 zł wskazując w uzasadnieniu do uchwały Nr XXIV/176/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 25 września 2013 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2013 r., jako powód zmniejszenia, zmianę harmonogramu rzeczowo-finansowego realizowanego zadania. Pomimo dokonanej zmiany różnica na koniec roku pomiędzy planem a wykonaniem wydatków była znacząca i wynosiła 1.274.636,06 zł – zmiana uchwały budżetowej miała miejsce we wrześniu 2013 r., co świadczy o tym, iż przywołane w wyjaśnieniu referenta ds. inwestycji okoliczności mające wpływ na niskie wykonanie planu wydatków opisywanej inwestycji nie skutkowały w istocie urealnieniem ich wysokości w ostatecznej wersji uchwały budżetowej.

W kontekście przedstawionego opisu uzasadnione wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej, dotyczących przede wszystkim realności planowanych wydatków. Postanowień uchwały budżetowej nie zmodyfikowano bowiem do faktycznego przebiegu realizacji jej pierwotnych postanowień w roku budżetowym. Częściowe niezrealizowanie zaplanowanych wydatków skutkowało w efekcie osiągnięciem deficytu mniejszego niż planowano o 1.546.448,93 zł. Wskazania wymaga, iż planowany deficyt zamierzano pokryć przychodami pochodzącymi z kredytu w kwocie 528.000 zł oraz wolnymi środkami. Wysokość zaciągniętego w grudniu 2013 r. kredytu na kwotę 1.300.000 zł – jak wynika z realizacji budżetu w 2013 r. – jest uzasadniona kwotą faktycznie wykonanych rozchodów (772.000 zł). Pierwotnie miała też odpowiadać sumie 528.000 zł planowanej na pokrycie deficytu, co jednakże nie miało miejsca z uwagi na osiągnięcie deficytu w mniejszej wysokości niż planowana. Ostatecznie różnica pomiędzy kwotą deficytu planowaną do pokrycia z kredytu a wysokością faktycznego deficytu wyniosła 370.805,93 zł. Należyte monitorowanie bieżącej realizacji budżetu i związanych z tym potrzeb w zakresie finansowania wydatków i rozchodów nie powinno zatem – według ustaleń kontroli – skutkować potrzebą zaciągnięcia przez gminę w dniu 5 grudnia 2013 r. przewidzianego w uchwale budżetowej kredytu w części dotyczącej kwoty 370.805,93 zł, przeznaczonej na finansowanie deficytu. Według danych sprawozdania Rb-NDS za 2013 r. wykonanie „finansowania” – rozumianego w świetle § 13 pkt 4 załącznika nr 39 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) jako różnica pomiędzy przychodami ogółem a rozchodami ogółem, której wysokość powinna była zapewnić pokrycie kwoty deficytu, w przypadku jego wystąpienia – stanowiło kwotę dodatnią w wysokości 1.999.998,58 zł (tzw. nadwyżka „finansowania”). Jednocześnie stan środków pieniężnych na rachunku budżetu gminy na koniec 2013 r. wynosił 1.916.735,51 zł. Także na tej podstawie można wysunąć wniosek o zaciągnięciu zobowiązania zaliczanego do długu ponad potrzeby wynikające z faktycznej konieczności opłacenia wydatków lub sfinansowania rozchodów, co skutkuje m.in. koniecznością ponoszenia kosztów obsługi zadłużenia niewykorzystanego na finansowanie wydatków – str. 58–63 protokołu kontroli.

W wyniku czynności sprawdzających dotyczących sprzedaży nieruchomości o powierzchni 3.000 m2 (nr geodezyjny 6063) ustalono, że ogłoszenie o przetargu zamieszczono w prasie w dniu 19 sierpnia 2013 r., tj. na 16 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Jak zaś wymagały przepisy § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) w wersji obowiązującej w dniu ogłoszenia przetargu – w przypadku przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza przekraczała równowartość 10.000 euro, ogłoszenie o przetargu należało zamieścić w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Obecnie z brzmienia § 6 ust. 4 przywołanego rozporządzenia, obowiązującego od dnia 4 września 2013 r. (na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 942)), wynika obowiązek zamieszczenia w prasie wyciągu z ogłoszenia o przetargu, co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu – str. 22-23 protokołu kontroli.

         Badanie dochodów z tytułu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2013 r. wykazało, że jeden przedsiębiorca wniósł opłatę w kwocie zaniżonej o 64,05 zł. W odniesieniu do przedsiębiorcy, który nie wniósł opłaty w należnej wysokości należy wskazać, że stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012, poz. 1356, ze zm.) zezwolenie w takiej sytuacji wygasa. Przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w art. 18 ust. 12 pkt 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia – art. 18 ust. 13 ustawy. Brak działań jednostki w celu wygaszenia zezwolenia świadczy o braku należytej analizy prawidłowości wnoszonych opłat – str. 25-26 protokołu kontroli.

Kontrola kompletności uchwał Rady Gminy niezbędnych z punktu widzenia możliwości pobierania dochodów wykazała w dalszym ciągu brak uchwały ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Na brak uchwały w tej sprawie, uniemożliwiający podejmowanie ewentualnych czynności w celu ustalenia kwoty dochodów należnych gminie na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), wskazywano w wystąpieniu pokontrolnym wydanym przez RIO w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej gminy Mielnik. Ówczesny Wójt w odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z dnia 2 listopada 2010 r. zobowiązał się do opracowania i przedłożenia Radzie Gminy stosownego projektu uchwały. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Sekretarz Gminy wskazał, iż projekt uchwały został przygotowany i po skonsultowaniu z ówczesnym Wójtem miał zostać przedłożony pod obrady Rady. W związku z upływem kadencji Rada Gminy w swych planach działania nie uwzględniła tego projektu sugerując, że dopiero po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej w Mielniku oraz innych miejscowościach gminy zasadnym będzie wprowadzenie tego projektu pod obrady Rady. Biorąc pod uwagę ciągle trwające prace związane z sanitacją miejscowości w Mielniku, obecna Rada Gminy nie podjęła tego problemu do rozwiązania. Ze względu na małą ilość dokonanych podziałów nieruchomości nie było zasadnym uznanie takiego działania za priorytetowe. Z tez zawartych w wyjaśnieniu wynika zatem niewykonanie zalecenia pokontrolnego. Wskazania wymaga, iż opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających jej wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu – str. 26 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości stosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wykazała, iż przedstawiony w dniu 13 czerwca 2012 r. Radzie Gminy Mielnik wniosek, posiadający charakter wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania (na okres od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.) dotychczasowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie zawierał uzasadnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 9b ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem w uzasadnieniu powinny znaleźć się informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie. Na jego podstawie Rada Gminy Mielnik w dniu 20 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę Nr XV/97/12 w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy cenowej za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie gminy Mielnik – str. 27 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Kontrola wykazała, że pomimo bezpośredniego dostępu do bazy danych Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach organ podatkowy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Ewidencja geodezyjna pozwala jedynie na weryfikację powierzchni gruntów wykazywanych w deklaracjach podatkowych. Natomiast w przypadku znacznej części podatników organ podatkowy nie ma możliwości ustalenia czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych, dotyczące powierzchni budynków oraz wartości budowli, a także sposobu wykorzystywania budynków i gruntów są zgodne z panującym stanem faktycznym. Organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami podatkowymi) i w tym celu powinny korzystać z wszelkich dostępnych sposobów, wynikających z obowiązujących przepisów np. Działu IV Ordynacji podatkowej. Wskazane jest zatem zintensyfikowanie działań organu podatkowego mających na celu uzyskanie dokumentów pozwalających na weryfikację danych zawartych we wszystkich deklaracjach.

Analizując deklaracje podatkowe podatników podatku od nieruchomości, złożone przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej, pod kątem prawidłowości i powszechności opodatkowania stwierdzono, że:

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 8 należy wyjaśnić zasadność wykazania w złożonych deklaracjach na podatek rolny, leśny i od nieruchomości gruntów, których powierzchnia jest większa o 461 m2 od pow. geodezyjnej. W deklaracji na podatek od nieruchomości wykazano grunty o pow. 251.133 m2, na podatek rolny 7.674 m2 i podatek leśny 15.300 m2. Z danych geodezyjnych wynika, że podatnik jest posiadaczem gruntów o pow. 47.646 m2. Również podatnicy wymienieni pod poz. 11 i 5 wykazali w deklaracjach inną powierzchnię niż jest zapisana w ewidencji geodezyjnej. W przypadku pierwszego podatnika z zapisów ewidencji gruntów i budynków wynika, że w jego posiadaniu są grunty o pow. 12.946 m2, natomiast w deklaracji wykazano grunty o pow. 13.019 m2. W drugim przypadku powierzchnia gruntów wynikająca z danych geodezyjnych wynosi 320.000 m2 i jest o 26.400 m2 większa od powierzchni deklarowanej przez podmioty będące w grupie PKP. Mając na uwadze, że podstawą opodatkowania są zapisy ewidencji gruntów i budynków należy ustalić czy były przyczyny prawne lub faktyczne do wykazania innej powierzchni aniżeli wynikająca z ewidencji. W przypadku braku takich powodów należy ustalić przyczyny nieprawidłowego deklarowania gruntów oraz wyegzekwować prawidłowo złożoną deklarację;

- podatnicy wymienieni w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 32 i 34 złożyli deklaracje po terminie wynikającym z art. 6 ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849). Pierwszy z wymienionych podatników złożył deklarację w dniu 12 marca 2013 r. natomiast drugi w dniu 17 kwietnia 2013 r. Z dokumentacji podatkowej wynika, że organ podatkowy nie występował do urzędów skarbowych, właściwych miejscowo dla tych podatników, o wszczęcie postępowania w związku możliwością popełniania wykroczenia, o którym mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) – str. 32-33 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym podatników zaliczanych do osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej (opis na str. 34-38 protokołu kontroli) wykazała, że:

- podatnik wymieniony pod poz. 11 wykazując w deklaracji łącznie grunty będące w jego wyłącznym posiadaniu oraz będące we współwłasności naruszył art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach), z zastrzeżeniem ust. 6. Ponadto należy zwrócić uwagę podatnikowi, aby w przypadku składania deklaracji korygującej wyjaśnienie przyczyn jej złożenia pozwalało na zweryfikowanie deklaracji;

- podatnik wymieniony pod poz. 12 wykazał w deklaracji użytki rolne o pow. 1,05 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 0,69 ha, a podatek 26 zł. Według ewidencji gruntów i budynków podatnik posiada użytki rolne o pow. 1,2909 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 0,6730 ha i podatek 25 zł. Wykazanie do opodatkowania powierzchni innej aniżeli wynikająca z ewidencji gruntów i budynków narusza postanowienia art. 4 ust. 1 ustawy o podatku rolnym;

- siedmiu podatników złożyło deklaracje po terminie wynikającym z art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym. Nieprawidłowość ta nie miała wpływu na realizację dochodów z tytułu podatku rolnego, ponieważ większość deklaracji wpłynęła przed terminem płatności podatku lub zachodziły przesłanki zwolnienia z podatku na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym. Niemniej jednak należy pamiętać, że według art. 56 § 4 k.k.s. niezłożenie deklaracji w terminie podlega karze grzywny.

          Kontrola realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała:

- w przypadku podatników wymienionych pod poz. 2, 4, 5, 8, 10 i 13, że w złożonych deklaracjach nie podali oni daty zalesienia gruntów korzystających ze zwolnienia. Zgodnie z art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobowiązany do sprawdzenia czy dane wykazane w złożonych dokumentach są zgodne ze stanem faktycznym. W trakcie tych czynności organ podatkowy powinie m.in. ustalić czy podatnik prawidłowo zadeklarował powierzchnię gruntów korzystających ze zwolnienia. W przypadku gdy podstawą zwolnienia jest wiek lasu, uzyskanie informacji na temat wieku lasu może nastąpić np. poprzez złożenie przez podatnika oświadczenia. W przypadku powzięcia wątpliwości, co do prawidłowości takiego oświadczenia można wykorzystać inne metody ustalenia wieku lasu; 

- podatnik wymieniony pod poz. 5 wykazał w deklaracji grunty leśne o pow. 255,74 ha, z których 161,413 ha korzystało ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465). Z przedstawionych w trakcie kontroli danych wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty leśne o pow. 109,7465 ha. Ponieważ zgodnie z art. 3 ustawy o podatku leśnym podstawą opodatkowania jest powierzchnia lasu wyrażona w hektarach wynikająca z ewidencji gruntów i budynków należy ustalić, czy zaistniały okoliczności faktyczne i wynikające z materialnego prawa podatkowego wskazujące, że podatnik zadeklarował prawidłową powierzchnię gruntów;

- podatnik wymieniony pod poz. 9 wykazując w złożonej deklaracji grunty będące w jego wyłącznym posiadaniu oraz powierzchnię odpowiadającą posiadanemu udziałowi w gruntach będących we współposiadaniu naruszył art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym. Ponadto należy zweryfikować prawidłowość danych wykazanych w deklaracji ponieważ z dokumentacji podatkowej wynika, że w 2013 r. podatnik sprzedał grunty leśne o pow. 0,57 ha, a zdarzenie to nie skutkowało złożeniem korekty deklaracji podatkowej. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku leśnym podatnik ma obowiązek korygowania deklaracji w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy – str. 39-42 protokołu kontroli;

- podatnicy wymienieni pod poz. 13 i 14 naruszyli art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy o podatku leśnym poprzez złożenie deklaracji podatkowych po obowiązującym terminie. Deklaracja pierwszego z wymienionych podatników wpłynęła w dniu 29 stycznia 2013 r., a w przypadku drugiego w dniu 28 marca 2013 r. Do pierwszego podatnika organ podatkowy wystosował wezwanie do złożenia deklaracji. Z wyjaśnień pracownika merytorycznego odpowiedzialnego za realizację dochodów z tytułu podatku leśnego wynika, że brak wezwań w przypadku drugiego z podatników wynikał ze złożenia przez niego deklaracji przed zakończeniem czynności sprawdzających. W żadnym ze wskazanych przypadków organ podatkowy nie wystosował wniosków do urzędów skarbowych o wszczęcie postępowań, pomimo iż w myśl art. 56 § 4 k.k.s. czyn taki może stanowić wykroczenie skarbowe. Analogiczną sytuację stwierdzono w przypadku pozostałych podatników wskazanych na str. 39 protokołu kontroli, niepowodującą jednak zaniżenia lub opóźnienia realizacji dochodów z tego tytułu. 

Przeprowadzona analiza wymiaru podatku rolnego i od nieruchomości dokonanego przez organ podatkowy osobom fizycznym wykazała, że:

 - podatnicy wymienieni pod poz. 9, 10, 21, 22, 27 i 42 w informacjach na podatek leśny nie wskazali daty zalesienia gruntów wykazanych jako zwolnione. Powoduje to brak możliwości ustalenia przez organ podatkowy czy podatnik prawidłowo zadeklarował powierzchnię gruntów korzystających ze zwolnienia. Zgodnie z art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobowiązany do sprawdzenia czy dane wykazane w złożonych dokumentach są zgodne ze stanem faktycznym;

- ustalenia wymaga faktyczna powierzchnia budynku mieszkalnego posiadanego przez podatnika wymienionego pod poz. 10. W informacji podatkowej wykazano budynek mieszkalny o pow. 290 m2. Natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi 110 m2. Z dokumentacji podatkowej nie wynika dlaczego organ podatkowy dokonał wymiaru niezgodnie z danymi wynikającymi z informacji podatkowej. Nie ma w nich również dokumentów, z których wynikałoby, że organ kwestionuje prawidłowość sporządzenia informacji podatkowej. Ponieważ informacja podatkowa obecnie jest podstawowym źródłem informacji na temat posiadanego przez podatnika budynku, zatem do momentu uzyskania dowodów wskazujących, że stan faktyczny w tej materii odbiega od przedstawionego w informacji, wymiaru należy dokonać w oparciu o dane wynikające z tego dokumentu. Opodatkowanie na innej podstawie narusza zasady wymiaru podatku od nieruchomości wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych;

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 31 należy wyegzekwować informację podatkową zgodną ze stanem faktycznym, jaki został ustalony podczas prowadzonego w 2011 r. postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 11, są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3. W przypadku niewypełnienia wskazanego obowiązku organ podatkowy powinien korzystać z uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów, w tym w szczególności z art. 274a Ordynacji podatkowej. Ponadto niezłożenie informacji podatkowej może stanowić wykroczenie skarbowe, o którym mowa w art. 56 § 4 k.k.s. – str. 42-44 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności osiągania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazała jedynie naruszenie art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez podatników wymienionych pod poz. 5 i 10.  Pierwszy z podatników złożył deklarację w dniu 23 sierpnia 2013 r., a zdarzenie mające wpływ na powstanie obowiązku podatkowego miało miejsce lipcu 2013 r. Natomiast drugi z podatników złożył deklarację w dniu 1 października 2013 r., natomiast sprzedaż pojazdu miała miejsce w dniu 15 sierpnia 2013 roku. Naruszenie przedmiotowego przepisu, zgodnie z art. 56 § 4 k.k.s. może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe – str. 45 protokołu kontroli.

Z opisu zawartego na str. 46-50 protokołu kontroli wynika, że udzielenie ulg w zapłacie podatku, na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej podatnikowi, którego dotyczą decyzje nr Fn.3123.2.4.2013  i Fn. 3113-2.7.2013 może naruszać przepisy Działu IV ustawy. Z okazanej dokumentacji wynika, że od kilku lat podatnik regularnie korzystał z pomocy w postaci umorzenia lub odroczenia terminu płatności zaległości podatkowych. Udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie poprawienie sytuacji podatnika. Nie można ich traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Kłóciłoby to się z zasadą zawartą w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Udzielanie ulg w zapłacie podatku nieprzerwanie przez kilka lat nosi znamiona podmiotowego zwolnienia z podatku, do którego organ podatkowy nie ma umocowania ustawowego. Wskazuje również, że podstawowy cel udzielanych ulg nie zostaje osiągnięty ponieważ podatnik i tak ciągle potrzebuje pomocy. Ponadto postępowanie organu podatkowego narusza przepisy art. 120-122 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy podatkowe do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ podatkowy zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania norm prawnych w toku prowadzonego postępowania, z zachowaniem szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tymczasem z wyjaśnień podatnika wynika, że jego trudności są związane m.in. z ciągłymi inwestycjami, co rzutuje na jego kondycję finansową. Mając na względzie wyjaśnienie do uzasadnienia prawnego trudno jest ustalić, jakie zdarzenie przekonało organ podatkowy o występowaniu przesłanek wskazanych w art. 67a Ordynacji podatkowej. W przypadku pozostałych kontrolowanych decyzji stwierdzono również, że niektóre z nich nie zawierają wyjaśnień do uzasadnienia prawnego lub też w uzasadnieniu faktycznym nie uprawdopodobniono występowania jednej z ustawowych przesłanek. Należy pamiętać, że organ podatkowy zobligowany jest do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Działu IV, które mają charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 Ordynacji zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Odstąpienie od przestrzegania wskazanych norm powoduje, że postępowanie w tej części należy uznać za nieprawidłowe.

                   Z przedstawionej do kontroli dokumentacji wynika, że w roku 2013 nie wypłacono wynagrodzenia części inkasentów, którzy pobierali opłatę miejscową i odprowadzili ja na rachunek Urzędu Gminy, czym naruszono postanowienia § 5 ust. 1 uchwały Nr XIV/64/08 Rady Gminy Mielnik z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie opłaty miejscowej. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że brak wypłaty wynagrodzenia wynikał z niewielkiej wysokości należnego wynagrodzenia, którego wysokość oscylowała w przedziale od 2 do 6,60 zł. Przepisy przedmiotowej uchwały nie zawierają regulacji, z których wynikałyby szczególne zasady postępowania w przypadku wynagrodzenia o niskiej wartości. Jeżeli sytuacje takie są cykliczne należy rozważyć zmianę zapisów uchwały w części dotyczącej sposobu wynagradzania inkasentów – str. 52 protokołu kontroli.

                   Analizując prawidłowość prowadzonych działań upominawczych i egzekucyjnych stwierdzono, że:

- w 2013 r. dokonano odpisu z tytułu przedawnienia zaległości podatkowych w wysokości 116,30 zł, na którą to kwotę składają się należności 8 podatników z 2007 r. Z dokumentacji wytypowanych do kontroli podatników wynika, że nie prowadzono działań upominawczych i windykacyjnych w celu wyegzekwowania tych należności. Brak działań uzasadniano niekorzystnym bilansem uzyskanych dochodów do wysokości poniesionych kosztów. Podatnicy, na których kontach widnieją zaległości zgodnie z wiedzą organu podatkowego nie żyją, a koszty jakie należałoby ponieść w celu ustalenia ewentualnych spadkobierców byłyby niewspółmiernie wysokie w stosunku do kwoty zaległości. Najwyższa kwota zaległości u jednego podatnika wynosiła maksymalnie 24 zł. Należy zauważyć, że obowiązujące w tej materii przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają regulacji, które uprawniałyby organ podatkowy do zaniechania działań w celu wyegzekwowania należności. Istnieje wprawdzie możliwość umorzenia zaległości z urzędu w przypadkach określonych w art. 67d Ordynacji podatkowej, jednakże prawo to jest uwarunkowane spełnieniem odpowiednich wymogów dotyczących wysokości zaległości i kosztów związanych z egzekucją. Niemniej jednak jest to rozwiązanie wyjątkowe i nie należy go stosować nagminnie;

- w badanym okresie 56 podatnikom (załącznik nr 3/9 do protokołu kontroli), którzy nie opłacili należności podatkowych przypisanych w 2013 r. nie wystawiono upomnień. W  części przypadków brak działań upominawczych jest uzasadniony postanowień obowiązujących przepisów wynikających z przyjętych zasad rachunkowości, zgodnie z którą nie wystawia się upomnień, jeżeli kwota zaległości nie przekracza kwoty 20 zł. Natomiast w pozostałych przypadkach upomnienia powinny być wystawione w ciągu miesiąca od terminu płatności podatku lub raty. Należy również pamiętać, że od 21 maja 2014 r. organ podatkowy, zgodnie z § 5  rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656), ma niezwłocznie doręczyć zobowiązanemu upomnienie w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Określenie niezwłocznie w tych okolicznościach należy rozumieć jako najbliższy możliwy termin od dnia powzięcia informacji o powstaniu zadłużenia;

- w zakresie prowadzenia działań egzekucyjnych należy zauważyć, że na koniec 2013 r. było 84 podatników, którzy nie opłacili zaległości, a którym wystawiono upomnienia. Z dokumentacji podatkowej wynika, że w 2013 r. wystawiono 14 tytułów wykonawczych, ale działaniami objęto jedynie 4 podatników. Ponieważ w regulacjach zawartych w polityce rachunkowości w ogólny sposób zapisano zasady wystawiania tytułów (brak określeń kwot i czasu) należy stosować zasady wynikające z obowiązujących przepisów, które obligowały organ podatkowy do wystawienia tytułu w przypadku nieopłacenia należności w terminie wskazanym w upomnieniu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.)). Natomiast od dnia 21 maja 2014 r. organ podatkowy zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ma obowiązek niezwłocznie wystawić tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy – str. 54-57 protokołu kontroli.

Przeprowadzone badanie prawidłowości naliczania inkasentom wynagrodzenia za pobór podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości wykazało, że ustalając jego wysokość nie stosowano zasady wynikającej z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2 – str. 59 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że w regulaminie wynagradzania ustalono, iż pracodawca może w indywidualnych przypadkach przyznać dodatek specjalny także na czas nieokreślony, co narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Należy wskazać, że ustawową przesłanką przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch z wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego.

Kontrola wykazała, że Skarbnikowi i Sekretarzowi Gminy przyznał Pan począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. dodatki specjalne w kwotach odpowiednio 1.500 zł i 1.200 zł – bez wskazania okresu ich przyznania oraz zadań uzasadniających przyznania tego dodatku. Analogiczna sytuacja dotyczy wskazanego w protokole kontroli pracownika zatrudnionego na stanowisku referenta, któremu z dniem 1 stycznia 2012 r. został przyznany dodatek specjalny w kwocie 300 zł bez wskazania okresu jego otrzymywania oraz zadań uzasadniających jego przyznanie. Z wyjaśnienia, które złożył Pan kontrolującym wynika, że dodatek przyznano Skarbnikowi w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków służbowych wynikających z wykonywania czynności kierownika Referatu Finansowego (po raz pierwszy w 2009 r.), Sekretarzowi w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków służbowych wynikających z wykonywania czynności kierownika Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich (po raz pierwszy w 2009 r.), zaś referentowi za prowadzenie zwiększonej ilości zadań inwestycyjnych i wzrost ilości realizowanych zadań z 8 w 2011 r. na 18 w 2012 r. W wyjaśnieniu dodał Pan, iż pracownicy którzy otrzymali dodatki specjalne za każdym razem byli informowani ustnie za jakie dodatkowe zadania czy zwiększone obowiązki otrzymują dodatek. Wskazania wymaga, iż w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy Mielnik (obowiązującym od dnia 21 marca 2014 r.) wprost określono, że Skarbnik wykonuje jednocześnie funkcję kierownika Referatu Finansowego, zaś Sekretarz pełni jednocześnie funkcję kierownika Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich; także z poprzedniej wersji regulaminu wynikało sprawowanie przez wymienione osoby funkcji kierowniczych obu referatów. Wymienione dodatki w efekcie stanowią więc stały element wynagrodzenia, a nie są związane z okresowym zwiększeniem obowiązków lub powierzeniem im dodatkowych zadań, jak wynika z ustawowych zasad przyznawania dodatków. Nadto ustalono, iż w dniu 27 grudnia 2012 r. przyznał Pan pracownikowi wskazanemu wyżej referentowi na okres od 1 stycznia do 31 marca 2013 r. dodatek specjalny w kwocie 1.800 zł miesięcznie z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych bez precyzyjnego ich określenia, co także pozostawało w sprzeczności z przywołanym art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż dodatkowe obowiązki polegały na sprawdzeniu dokumentacji zadania pn. „Trylogia” Park Historyczny i przygotowaniem specyfikacji istotnych warunków zamówienia do przetargu – str. 68-70 protokołu kontroli.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań ujawniła jeden przypadek zapłaty zobowiązania z przekroczeniem terminu płatności wynoszącym 4 dni (faktura PKS Sp. z o.o. w Siemiatyczach na kwotę 22.097,67 zł). Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 87 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu winien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 92 protokołu kontroli.

         Ustalono ponadto, iż gmina Mielnik pobrała od Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku środki tytułem opłaty za trwały zarząd nieruchomościami na podstawie decyzji Wójta Gminy Mielnik nr RG.72244-3/06 z dnia 17 maja 2006 r. i nr OS-GN.6844.1.2011 z dnia 16 grudnia 2011 r. W 2013 r. dochody te stanowiły 4.303,86 zł. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 10 wskazanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce organizacyjnej, należy przez to rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. GOKSiR, będący samorządową osobą prawną nie powinien zatem władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu i – w konsekwencji – ponosić opłat wynikających z tego rodzaju władztwa nad mieniem komunalnym – str. 92-93 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zabezpieczenia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie ustalania stanu konta 221 jako per salda należności i zobowiązań,

b) księgowanie przypisu odsetek od nieterminowo opłacanych należności w korespondencji z kontem 750; wyksięgowanie z konta 290 i ujęcie na koncie 750 odsetek na kwotę 13.994,80 zł,

c) dokonywanie odpisów aktualizujących należności główne wraz z odsetkami w przypadku wystąpienia przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; zaewidencjonowanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności w wysokości 19.002,97 zł oraz odsetek naliczonych od tych należności.

3. Przekazanie kierownikom Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Mielniku uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości sporządzania planów finansowych instytucji kultury.

4. Dołożenie większej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem przyjętych założeń dotyczących realności planowanych wydatków oraz zasadności zaciągania zobowiązań finansowych służących sfinansowaniu deficytu lub spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

5. Zamieszczanie w prasie wyciągu z ogłoszenia o przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu.

6. Stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prawidłowej wysokości. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do należytego weryfikowania prawidłowości wpłat oraz wyegzekwowanie od przedsiębiorcy zaniżonej opłaty za 2013 r. w wysokości 64,05 zł.

7. Przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

8. Zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do składania wniosków o przedłużenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę zgodnych w formie i treści z przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia.

9. Gromadzenie dokumentacji podatkowej umożliwiającej prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

10. Wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń dotyczących każdego podatnika.

11. Przestrzeganie przepisów materialnego prawa podatkowego i Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

12. Przestrzeganie postanowień uchwały Rady Gminy Mielnik w sprawie opłaty miejscowej.

13. Przestrzeganie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz obowiązujących przepisów wykonawczych w zakresie prowadzonych działań upominawczych i egzekucyjnych.

14. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie zasad ustalania wynagrodzenia inkasentów.

15. Dokonanie zmiany regulaminu wynagradzania dostosowującej jego treść w zakresie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących przepisów prawa.

16. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

17. Terminowe regulowanie zobowiązań.

18. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

19. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz GOKSiR, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwe uregulowanie formy władania nieruchomościami niezbędnymi do wykonywania działalności statutowej przez GOKSiR w Mielniku, mając na uwadze, że prawną formą władania nieruchomościami przez instytucje kultury – jako osoby prawne – jest forma cywilnoprawna.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

          Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku