Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Bargłowie Kościelnym

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 lipca 2014 roku (znak: RIO.V.6001-2/14), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Kwieciński

Wójt Gminy Bargłów Kościelny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bargłów Kościelny za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bargłów Kościelny na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień dotyczących funkcjonowania instytucji kultury stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej. Stosowny rejestr został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 4 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli kompletności pełnomocnictw udzielonych przez Pana Wójta kierownikom jednostek organizacyjnych stwierdzono, że nie zostało udzielone pełnomocnictwo dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Łabętniku. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Kontrola wykazała także, że na podstawie przywołanego art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym udzielił Pan pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych kierownikowi Gminnej Biblioteki Publicznej w Bargłowie Kościelnym. Należy wskazać, że udzielanie pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi, jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.) instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała następujące nieprawidłowości i uchybienia:

a) w postanowieniach zakładowego planu kont budżetu przewidziano, że ewidencja pomocnicza do konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i do konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” może być prowadzona zbiorczo dla wszystkich jednostek oświatowych (przyjętą zasadę stosowano także w praktyce), co naruszało postanowienia rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencję szczegółową do wymienionych kont prowadzi w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów i wydatków budżetowych. Stosownej zmiany w planie kont i ewidencji dokonano w trakcie kontroli – str. 14 protokołu kontroli,

b) dowody zbiorcze, służące dokonaniu zbiorczego zapisu danych wynikających z wpłat dokonanych za pośrednictwem rachunku bankowego z tytułu podatków, opłaty za gospodarowanie odpadami oraz czynszów, sporządzano z naruszeniem wymagań stawianym dowodom zbiorczym przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy (dowody zbiorcze nie wymieniały dowodów źródłowych stanowiących podstawę ich sporządzenia) – str. 18 protokołu kontroli,

c) bezpodstawnie dokonano na dzień 31 grudnia 2013 r. odpisów aktualizujących od wszystkich należności wymagalnych wraz z należnymi odsetkami (za wyjątkiem należności zabezpieczonych hipoteką) na łączną kwotę 11.078,84 zł, czym naruszono przepisy art. 35b ustawy. Powyższe, wynikało z przyjęcia w dokumentacji opisującej zasady rachunkowości sposobu dokonywania odpisów aktualizujących należności w sytuacji braku informacji o sytuacji finansowej i majątkowej dłużnika poprzez zakwalifikowanie należności wymagalnej do przedziału czasowego zalegania z płatnością. Wskazano, że przedziałom czasowym okresów zalegania z płatnością przypisane są stawki procentowe odpisów aktualizujących wycenę należności wg podanego algorytmu. Jak ustalono, w rzeczywistości kontrolowana jednostka nie miała należności o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności – uznanie należności objętych odpisem za nieściągalne było przedwczesne. Tezę tę potwierdziła Skarbnik Gminy stwierdzając, że po ponownym przeanalizowaniu należności pod kątem art. 35b ustawy stwierdziłam, że od należności wymagalnych, które wystąpiły na dzień 31 grudnia 2013 r. nie należało naliczać odpisu aktualizującego, gdyż nie były to należności wątpliwe. Dodała, że przyjęte w wewnętrznych procedurach metody wyceny należności na podstawie struktury wiekowej nie znajdują odzwierciedlenia w faktycznej możliwości wyegzekwowania należności wymagalnych. Nieprawidłowość została wyeliminowana w trakcie kontroli poprzez wyksięgowanie pod datą 14 kwietnia 2014 r. dokonanych odpisów aktualizujących należności. Wskazania wymaga dodatkowo, że dokonane odpisy aktualizujące spowodowały zaniżenie wyniku finansowego Urzędu za 2013 r. o kwotę 3.874,48 zł – str. 28-30 protokołu kontroli,

d) w ewidencji ilościowo-wartościowej środków trwałych do konta 011 „Środki trwałe” pod jednym numerem inwentarzowym figurowało 5 przystanków autobusowych położonych w miejscowości Dreństwo. Analiza okazanej dokumentacji wykazała, iż wartość każdego z przystanków wynosiła 2.905,84 zł, czyli nie przekraczała kwoty 3.500 zł przyjętej przepisami wewnętrznymi dla minimalnej wartości środków trwałych podlegających umorzeniu. Prawidłowo zatem przystanki podlegały zaewidencjonowaniu na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” oraz jednorazowemu umorzeniu, stosownie do przepisów § 6 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia. Podobnie jako jeden środek trwały zaewidencjonowano dwa drewniane pomosty znajdujące się na jeziorze Dreństwo, których łączna wartość ewidencyjna wynosiła 63.059,72 zł. Pomosty, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 242, poz. 1622), stanowią odrębne obiekty inwentarzowe w ramach grupy 2 „Obiekty inżynierii lądowej i wodnej”, rodzaj 224 „Budowle wodne z wyłączeniem melioracji wodnych”. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 011, określonymi przepisami rozporządzenia, ewidencja szczegółowa do tego konta powinna umożliwić ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych, co przesądza o tym, iż każdy obiekt inwentarzowy należy ewidencjonować w oddzielnej pozycji – str. 165 protokołu kontroli,

e) ewidencją ilościowo-wartościową pozostałych środków trwałych obejmowano także przedmioty o wartości poniżej 300 zł, wbrew zasadom ewidencjowania składników majątkowych zawartym w przepisach wewnętrznych, w myśl których do ewidencji pozostałych środków trwałych wprowadza się przedmioty o wartości jednostkowej powyżej 300 zł – str. 166-167 protokołu kontroli,

f) na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” zaewidencjonowano dokumenty „Plan Rozwoju Lokalnego Gminy Bargłów Kościelny” o wartości 7.350,50 zł oraz „Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy Bargłów Kościelny” o wartości 118.366,62 zł niestanowiące praw majątkowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy. Dodatkowo wskazania wymaga, iż oba dokumenty stanowią część uchwał Rady Gminy Bargłów Kościelny, co oznacza, iż posiadają status dokumentów urzędowych, które są wyłączone spod zakresu pojęcia przedmiotu prawa autorskiego przez art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawach autorskich i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) – str. 171 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość uzyskiwania dochodów z najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono, iż we wszystkich umowach najmu lokali socjalnych zastosowano niewłaściwe stawki czynszu w świetle przepisów art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przywołanym przepisem, stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Zarządzeniem nr 44 z dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia stawek za wynajem lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy ustalił Pan stawkę bazową czynszu w wysokości 1 zł brutto za 1m2 lokalu z zastosowaniem czynników stanowiących załącznik do zarządzenia. Z danych zawartych w załączniku wynika, iż najniższa stawka czynszu za lokale mieszkalne wynosi 0,80 zł za 1m2 (lokal w miejscowości Pomiany 18A), a zatem ustalone umowami stawki czynszu za najem lokali socjalnych nie mogły przekraczać kwoty 0,40 zł za 1m2. Kontrola wykazała zaś, że we wszystkich 13 umowach najmu lokali socjalnych zastosowano stawkę w wysokości 0,80 zł za 1m2 lokalu. Stwierdzono, że suma nadpłaconego czynszu za najem lokali socjalnych stanowiła latach 2011-2013 kwotę 6.712,04 zł.

         Analiza umów najmu lokali mieszkalnych i socjalnych wykazała ponadto, że w 10 przypadkach naruszono przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów… regulujące okres, na jaki umowy te mogą być zawierane. Stwierdzono mianowicie, iż 9 umów najmu lokali socjalnych zawarto na czas nieokreślony, czym naruszono postanowienia zawarte w art. 23 ust. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którymi umowy tego typu zawiera się na czas oznaczony. Jedną z umów na najem lokalu mieszkalnego, wbrew zasadzie określonej przepisami 20 ust. 2 ustawy, zawarto zaś na czas oznaczony bez udokumentowania żądania zawarcia umowy na czas oznaczony przez lokatora.

W zakresie terminowości wpłat czynszu najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono natomiast, że zgodnie z umowami zapłata czynszu ma następować w terminie do 10 dnia każdego miesiąca. Z ustaleń kontroli wynika, że płatności dokonywane były z reguły po terminie, co nie skutkowało jednakże naliczaniem i pobieraniem odsetek od nieterminowych płatności czynszu. Powodem tego stanu było m.in. sformułowanie zawarte w § 10 pkt 10 zarządzenia nr 32/12 Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia zasad (polityki) rachunkowości: nie nalicza się odsetek od należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w momencie zapłaty lub na koniec kwartału, jeżeli ich wartość nie przekracza trzykrotności opłaty dodatkowej pobieranej przez Pocztę Polską za polecenie przesyłki listowej. Jak ustalono, przyjęta regulacja była także powodem nienaliczania odsetek od nieterminowych płatności czynszu za najem lokali użytkowych oraz opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Wskazania wymaga, że przepisy wewnętrzne jednostki odnoszą się ogólnie do odsetek od należności, nie precyzują też okresu, za jaki odsetki nie będą naliczane (np. miesiąc, kwartał, rok). Może to powodować bezpodstawne zaniechanie naliczania odsetek np. na koniec kwartału, które za cały rok budżetowy od danego dłużnika przekraczałyby kwotę określoną przepisami wewnętrznymi. Należy też wskazać, że od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, który wymaga od jednostki sektora finansów publicznych ustalania przypadających jej należności pieniężnych. W przepisach powszechnie obowiązujących brak zaś przepisu upoważniającego do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). Ponadto stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… wynika zaś, że odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 73-79, 82 i 86  protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących najmu lokali wykazała również, iż od najemców lokali mieszkalnych i socjalnych pobierana jest stawka za c.o. wynosząca 2,80 zł za 1m2. Jak wynika z ustaleń kontroli, została ona przyjęta zarządzeniem Pana Wójta nr 43/10 z dnia 31 grudnia 2010 r. i nie była do tej pory zmieniana. Nie była też traktowana jako zaliczka na poczet podlegających rozliczeniu z najemcami opłat niezależnych od właściciela, co w świetle art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, uniemożliwia potwierdzenie czy gmina pobiera wystarczające środki na pokrycie faktycznie poniesionych przez nią kosztów ogrzania lokali mieszkalnych i socjalnych. Zgodnie z przywołanym przepisem opłaty niezależne do właściciela (zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy) powinny być ustalone w takiej wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora energii, gazu, wody, odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych – str. 94 protokołu kontroli.

         W toku kontroli dochodów z najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów stwierdzono przypadki uchybienia procedurze upublicznienia danych wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, określonej przepisami art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), wymagającej podania informacji o wywieszeniu wykazu przez ogłoszenie w prasie lokalnej – str. 81-82, 84 i 86 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 86-87 protokołu kontroli wynika, że od momentu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w latach 90-tych ubiegłego wieku nie dokonywano aktualizacji wysokości opłat. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji podjęcie działań w tym względzie jest niezbędne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

         W obrębie zagadnienia zgodności postępowania prowadzonego w celu zbycia nieruchomości zabudowanej o nr geod. 43/8 położonej w miejscowości Pruska z przepisami prawa, stwierdzono uchybienie polegające na upublicznieniu ogłoszenia o przetargu na jej sprzedaż w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat w dniu 17 stycznia 2012 r., podczas gdy termin przetargu wyznaczono na dzień 14 lutego 2012 r. Nie został zatem dochowany 30-dniowy termin pomiędzy podaniem do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu a wyznaczonym terminem przetargu, o którym mowa w przepisach § 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.). Stwierdzono ponadto, że w przypadku ogłaszania kolejnych przetargów na zbycie opisywanej nieruchomości w ogłoszeniach nie były podawane terminy przeprowadzania poprzednich przetargów, wymagane przepisem art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 89-94 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości stosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wykazała szereg nieprawidłowości opisanych na str. 94-98 protokołu kontroli. Funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Bargłów Kościelny pełni Zakład Gospodarki Komunalnej w Bargłowie Kościelnym. W zakresie poprawności ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustalono, iż nie były respektowane zasady i tryb określone przywołaną ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), co polegało na tym, że:

a) obowiązująca w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę wynosząca 1,88 zł netto za 1m3 wody oraz taryfa za zbiorowe odprowadzenie ścieków doprowadzonych kolektorem wynosząca 2,67 zł netto za 1m3 ścieków została ustalona uchwałą Nr XIII/103/12 Rady Gminy Bargłów Kościelny z dnia 20 listopada 2012 r. Wymienioną uchwałą Rada Gminy, działając na podstawie art. 24 ust. 9a ustawy, przedłużyła obowiązywanie dotychczasowych taryf. Z ustaleń kontroli wynika, że odnośnie taryf na 2014 r. wniosek złożony przez przedsiębiorstwo ponownie dotyczył przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych stawek. Uchwałą Nr XVIII/150/13 z dnia 23 września 2013 r. Rada Gminy Bargłów Kościelny dokonała kolejnego przedłużenia czasu obowiązywania taryf na cały 2014 r., co oznacza, że łączny okres przedłużenia czasu obowiązywania taryf wynosi 2 lata. Wskazane działanie stanowiło naruszenie regulacji zawartej w art. 24 ust. 9a ustawy, w której ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia przez radę gminy czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, jednak ograniczył to uprawnienie, stanowiąc, że przedłużenie, o którym mowa może nastąpić na czas nie dłuższy niż rok;

b) zatwierdzenia taryf obowiązujących w latach 2012-2014 Rada Gminy Bargłów Kościelny dokonała uchwałą Nr VIII/55/2011 z dnia 28 października 2011 r. w oparciu o wniosek przedłożony przez przedsiębiorstwo w dniu 5 października 2011 r. Z załączonej do wniosku analizy kalkulacji cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków nie wynika, aby uwzględniono w niej koszty eksploatacji i utrzymania w postaci amortyzacji urządzeń związanych z prowadzeniem przez przedsiębiorstwo działalności wodociągowo-kanalizacyjnej oraz podatków (w szczególności podatku od nieruchomości), który to obowiązek określają przepisy § 6 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia oraz załącznik do tego rozporządzenia zawierający wzór wniosku. Z okazanych w trakcie kontroli deklaracji na podatek od nieruchomości na lata 2011-2013, składanych przez Pana Wójta w imieniu Urzędu Gminy w Bargłowie Kościelnym, wynika że zawierały one grunty i budowle w postaci hydroforni, wysypiska, oczyszczalni ścieków oraz kanalizacji sanitarnej, podczas gdy prawidłowo w roli podatnika powinien występować Zakład Gospodarki Komunalnej eksploatujący w praktyce, w ramach prowadzonej działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, nieruchomości będące przedmiotem opodatkowania. Stwierdzone okoliczności świadczą o braku formalnego uregulowania władztwa Zakładu nad nimi. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849), podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. jednostki organizacyjne będące posiadaczami nieruchomości lub ich części stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie jest bez tytułu prawnego. Opodatkowanie Zakładu podatkiem od nieruchomości skutkowałoby koniecznością uwzględniania kosztów jego zapłaty w kosztach eksploatacji i utrzymania przedsiębiorstwa ustalanych dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z ustaleń kontroli wynika, że łączna kwota podatku od nieruchomości nieuwzględniona (w latach 2011-2013) z opisanych wyżej przyczyn w kosztach przedsiębiorstwa przy wyliczeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę wynosiła 672.761 zł (z tego: 223.487 zł w 2011 r., 223.937 zł w 2012 r. i 225.287 zł w 2013 r.), zaś nieuwzględniona w kalkulacji taryfy za zbiorowe odprowadzenie ścieków stanowiła sumę 271.672 zł (z tego: 90.224 zł w 2011 r., 90.424 w 2012 r. i 91.024 w 2013 r.).

W zakresie prawidłowości opracowania wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdzono ponadto, iż zgodnie z kalkulacją przewidywane koszty odprowadzenia 1m3 ścieków wynosiły 92.624,36 zł, przy założeniu ich rocznego zrzutu na poziomie 15.541 m3, co dawało stawkę w wysokości 5,96 zł. We wniosku kierownik ZGK zaproponował natomiast stawkę jednostkową opłaty w wysokości 2,67 zł netto (2,88 zł brutto), którą uzyskano w wyniku pomniejszenia stawki wynoszącej 5,96 zł za m3 o kwotę 3,08 zł określoną w kalkulacji jako „dopłata do 1 m3 ścieków”; według kalkulacji zakładano dotację z budżetu gminy w łącznej wysokości 47.866,28 zł. Zastosowana metoda polegająca na „uwzględnieniu dopłaty” w kalkulacji załączonej do wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 20 ust. 2 i 4 ustawy oraz § 6 rozporządzenia określających procedurę opracowywania taryf. Na gruncie przepisów art. 24 ust. 5 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (w wysokości wynikającej z kalkulacji) albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Organ stanowiący może też podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców, dopłata taka podlega przekazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (art. 24 ust. 6). Stosowanie dopłaty jest instrumentem godzenia interesu ekonomicznego przedsiębiorstwa z interesem odbiorców usług, który nie jest w żaden sposób związany z przewidzianą prawem procedurą ustalania i zatwierdzania taryf;

c) przedstawiane Radzie Gminy wnioski o zatwierdzenie taryf nie zawierały uzasadnienia, o którym mowa w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem w uzasadnieniu powinny znaleźć się informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia, standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę, spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzaniu nowych metod alokacji kosztów, zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf;

d) na podstawie wniosków o zatwierdzenie taryf i dołączonych do nich dokumentów nie było możliwe potwierdzenie czy dokonywał Pan sprawdzenia taryf pod kątem zgodności z ustawą oraz weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług pod względem celowości ich ponoszenia, co należy do obowiązków Pana Wójta stosownie do postanowienia art. 24 ust. 4 ustawy.

         Analiza dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykazała uchybienie zasadzie proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia, uregulowanej przepisami art. 111 ust. 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.). Stwierdzono mianowicie, iż w przypadku dwóch przedsiębiorców (o numerach kont 2 i 56), którzy nabyli uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych w dniu 14 czerwca i 2 grudnia 2013 r. zawyżono opłatę odpowiednio o 17,14 zł i 3,10 zł, co wynikało z faktu, iż dokonując ustalenia okresu ważności zezwolenia przyjęto czas w miesiącach, a nie dniach, tj. obliczono opłatę w pierwszym przypadku za okres pełnych 7 miesięcy, a nie 201 dni, zaś w drugim przypadku za miesiąc grudzień, zamiast za 30 dni. W przypadku zaś przedsiębiorcy o numerze konta 17, którego zezwolenie utraciło ważność z dniem 1 października 2013 r. i który nie uiścił III raty płatnej do dnia 30 września tego roku, nie dochodzono opłaty należnej za miesiąc wrzesień 2013 r. wynoszącej według ustaleń kontroli 264,66 zł. Z brzmienia ust. 1 przywołanego art. 111 wynika, że opłatę pobiera się za korzystanie ze zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Miesiąc wrzesień był zaś miesiącem, w którym przedsiębiorca z zezwolenia jeszcze korzystał – str. 101-102 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli.

Badanie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych, pozwoliła ustalić, że w przypadku dwóch podatników (o nr ewid. …[1]) grunty będące we współwłasności oraz grunty będące własnością podatnika połączono w jedno gospodarstwo rolne. Stanowi to naruszenie art. 3 ust 5 ustawy o podatku rolnym, z którego wynika, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach. Ustalenia dotyczyły także jednego przypadku (podatnik o nr ewid. …[2]) łączenia gruntów leśnych będących własnością podatnika z gruntami będącymi we współwłasności, co z kolei narusza przepis art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym. Bowiem jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach - str. 42 oraz 51 protokołu kontroli.

         Działania kontrolne, prowadzone w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego, obejmowały również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień w omawianej należności. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły trzech bezpodstawnie udzielonych ulg inwestycyjnych (decyzje o numerach: O.3111.1.2013 z 29 marca 2013 roku; O.3111.2.2013 z 29 marca 2013 roku; O.3111.3.2013 z 29 marca 2013 roku). We wskazanych przypadkach rolnicy dokonali remontu budynków inwentarskich, co wynika tak ze złożonych wniosków, jak i z charakteru wykonanych robót budowlanych. Polegały one m.in. na wymianie instalacji wodnej (elektrycznej), wymianie okien, posadzek itp. Mamy zatem do czynienia z przywróceniem elementom budynku ich właściwego stanu czyli z remontem, wobec powyższego ulga inwestycyjna nie przysługuje, albowiem, zgodnie z treścią art. 13 ustawy o podatku rolnym, ulga inwestycyjna przysługuje z tytułu wydatków poniesionych m.in. na budowę lub modernizację budynków inwentarskich służących do chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich. Ugruntowana w orzecznictwie definicja modernizacji budynku (unowocześnienie) oznacza jego dostosowanie do aktualnych wymagań technologicznych m. in. takich jak: zmiana systemu utrzymania zwierząt, wymiarów stanowisk, kojców, systemów usuwania obornika czy zadawania paszy. Kwota bezpodstawnie zatem udzielonych ulg wynosiła 22.454,25 zł – str. 45 - 48 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników będącymi osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od środków transportowych od osób fizycznych i prawnych. Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w wielu przypadkach skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku – odpowiednio str. 60 - 61 protokołu kontroli.

         W trakcie analizy uchwały Nr II/16/02 z dnia 20 grudnia roku 2002 r. w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości stwierdzono niezgodność treści § 1 ust. 1 uchwały z aktualną treścią art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków mieszkalnych stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu rolników indywidualnych oraz gruntów, budynków stanowiących własność, będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie policji. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stosowania prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin, co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten, w obecnym brzmieniu, dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanych wyżej przepisach. Pan Wójt, jako Organ podatkowy, zaniechał przedłożenia Radzie Gminy projektu dotyczącego zmiany uchwały, będącej w obrocie prawnym od 01 stycznia 2003 r., w kontekście obecnie obowiązujących przepisów limitujących zwolnienia w podatku od nieruchomości – str. 53-55 protokołu kontroli.

         Podkreślić należy, iż dwie z ustalonych podczas niniejszej kontroli nieprawidłowości mają charakter powtarzających się, ponieważ nie zostały one wyeliminowane poprzez uwzględnienie wniosków z poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy przeprowadzonej przez Izbę Obrachunkową. Organ wykonawczy gminy poinformował o działaniach zmierzających do wykonania przekazanych przez Izbę Obrachunkową zaleceń pokontrolnych. Świadczy to, iż nie dokonano niezbędnych działań w celu poprawy prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej gminy w zakresie dochodów – str. 186 i 187 protokołu kontroli. Nie zostały wykonane zalecenia dotyczące udzielania ulg inwestycyjnych w podatku rolnym oraz w zakresie pobierania opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

         W okresie objętym kontrolą regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Bargłów Kościelny, wprowadzony Pana zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2012 r., ustalał, że w indywidualnych przypadkach pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony, co naruszało przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Należy wskazać, że ustawową podstawą przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Nie stwierdzono, aby w praktyce pracownikowi Urzędu został przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony – str. 108-109 protokołu kontroli.

         W wyniku badania wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że do podstawowych obowiązków pracowników zatrudnionych w Urzędzie na stanowisku głównego księgowego budżetu oświaty oraz księgowej ds. płac i ubezpieczeń społecznych pracowników oświaty (przypisanych zakresami czynności z dnia 30 stycznia 2009 r.) należy m.in. odpowiednio: obsługa finansowa projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej oraz współdziałanie w zakresie obsługi finansowej tych projektów. Kontrola wykazała, iż w związku z projektami realizowanymi przez szkoły w ramach PO KL 2007-2013, dla których wymienieni pracownicy prowadzą obsługę finansowo-księgową, stosował Pan, jako formę gratyfikacji za czynności wykonywane w ramach tej obsługi, zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego (okresowe) oraz dodatki specjalne. Łącznie w trakcie 2013 r. realizowano 5 projektów pn.: „Bargiełki”, „Punkt Przedszkolny w Tajnie Starym”, „Edukacja z pasją”, „Nowoczesna Szkoła” i „Edukacja na miarę możliwości”. Z okazanej dokumentacji wynika, że w zakresie projektu „Bargiełki” wymienionym pracownikom przyznał Pan, na czas od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r., dodatki specjalne (w wysokości 418 zł i 250 zł miesięcznie), wskazując na zwiększenie obowiązków polegających na dekretacji i ewidencji księgowej dokumentów wytworzonych w ramach projektu (w przypadku głównego księgowego) oraz na naliczeniu i wypłacie płac (w przypadku księgowej ds. płac). W projekcie pn. „Punkt Przedszkolny w Tajnie Starym”, jako formę uposażenia (wskazaną w angażach pracownic ze stycznia i sierpnia 2013 r.) z tytułu dodatkowych obowiązków służbowych polegających na dekretacji i ewidencji księgowej oraz przygotowywania wniosków o płatność (główny księgowy) oraz polegających na naliczaniu i wypłacie płac (księgowa ds. płac) przewidziano zwiększenie do 31 lipca 2014 r. wynagrodzeń zasadniczych o kwoty odpowiednio 313 zł i 320 zł. W przypadku trzech pozostałych projektów w odniesieniu do głównej księgowej zastosował Pan okresowe (do dnia 30 czerwca 2015 r. włącznie) zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego o 313 zł za projekt „Edukacja z pasją”, o 240 zł za projekt „Nowoczesna Szkoła” i o 205 zł za projekt „Edukacja na miarę możliwości”. Z treści angaży pracownika wynika, iż zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego miało związek z dodatkowymi obowiązkami służbowymi polegającymi na dekretacji i ewidencji księgowej dokumentów wytworzonych w ramach projektów. Księgowej ds. płac w zakresie projektów „Edukacja z pasją”, „Nowoczesna Szkoła” i „Edukacja na miarę możliwości” przyznał Pan zarówno zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego (na czas do 30 czerwca 2015 r.) odpowiednio o kwoty: 295 zł, 240 zł i 205 zł (wskazując jako uzasadnienie dodatkowe obowiązki służbowe polegające na naliczaniu i wypłacie płac), jak i dodatki specjalne – w kwotach: 75 zł, 310 zł i 340 zł (na okres do 31 lipca 2014 r.) z tytułu wykonywania dodatkowych obowiązków służbowych wynikających z przygotowywania wniosków o płatność.

         W kwestii dodatkowego uposażenia pracowników z tytułu wykonywania prac przy obsłudze projektów unijnych należy wskazać na wewnętrzne sprzeczności i brak jednorodności działania. Z jednej strony bowiem obsługa projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej (bez wyszczególnia konkretnych projektów) wchodziła, jak wyżej wskazano, w skład podstawowych obowiązków obu pracowników, którym oprócz tego powierzono prowadzenie rachunkowości oświatowych jednostek budżetowych (główny księgowy oświaty) i sporządzanie list płac pracowników szkół i przedszkoli oraz przygotowywania dyspozycji wypłat miesięcznych wynagrodzeń (księgowa ds. płac). Z drugiej strony w angażach wskazywano, iż zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego wiąże się każdorazowo z „dodatkowymi” obowiązkami służbowymi wynikającymi z projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Powyższe skutkuje tezą o braku jasno określonych zakresów obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności stanowiących niezbędny element kontroli zarządczej. Zgodnie ze Standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych stanowiącymi załącznik komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny, aktualny zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika. Nadto podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań może skutkować przyznaniem pracownikowi świadczenia w formie dodatku specjalnego. Jak ustalono, dodatek ów został przez Pana w odniesieniu do głównego księgowego zastosowany jedynie w projekcie „Bargiełki” – jego przyznanie uzasadnił Pan zwiększeniem obowiązków służbowych polegających na dekretacji i ewidencji księgowej dokumentów wytworzonych w ramach projektu; w zaś sytuacji powierzenia analogicznych zadań związanych z realizacją 4 pozostałych projektów zwiększył Pan pracownikowi wynagrodzenie zasadnicze. Odmienność wykazują metody zastosowane w odniesieniu do księgowej ds. płac. Czynności wykonywane przez nią przy obsłudze łącznie 4 projektów skutkowały przyznaniem dodatku specjalnego – w 3 z nich tytułem wykonywania dodatkowych czynności wynikających z przygotowywania wniosków o płatność, zaś w 1 (projekt „Bargiełki”) tytułem zwiększenia obowiązków służbowych polegających na naliczaniu i wypłacie płac. Wykonywanie przez tego pracownika czynności polegających na naliczaniu i wypłacie płac przy realizacji 4 projektów (z wyłączeniem projektu „Bargiełki”) wiązało się natomiast z okresowym zwiększeniem wynagrodzenia zasadniczego, pomimo wyraźnego wskazania, że chodzi o „dodatkowe obowiązki”. Z brzmienia przywołanego art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że przyznanie dodatku specjalnego może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek – okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Przedstawiony opis stanu faktycznego wskazuje natomiast, że przesłanki te w niektórych przypadkach stanowiły podstawę przyznania przez Pana tego dodatku, w innych zaś skutkowały zwiększeniem wynagrodzenia zasadniczego. Nadto należy podkreślić, że wynagrodzenie zasadnicze jest stałym (ze względu na częstotliwość i regularność występowania) i obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia pracownika. Jest to podstawowy odpowiednik wykonywanej pracy, którego charakter i wysokość ustalane są w zależności od systemu wynagradzania, w którym pracownik jest zatrudniony. Stanowi ponadto podstawę do obliczania innych stałych i niestałych składników wynagrodzenia, np. dodatku za wieloletnią pracę, który w opisywanych przypadkach ulegał stosownemu „okresowemu” wzrostowi z uwagi na dokonane zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego – str. 112-115 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, iż metodę okresowego podwyższania wynagrodzenia zasadniczego z tytułu zwiększonego nakładu pracy wynikającego z zarządzania wymienionymi projektami stosowano także wobec dyrektorów podległych szkół. Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, zaś wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy. Poza tym z postanowień zawartych w § 8 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Bargłów Kościelny, wprowadzonego uchwałą Nr XIII/107/2012 r. Rady Gminy Bargłów Kościelny z dnia 10 listopada 2012 r., wynika, iż Za przygotowanie oraz realizację projektów finansowanych z funduszy europejskich lub innych funduszy pomocowych nauczyciele oraz dyrektorzy szkół mogą uzyskać zwiększenie dodatku motywacyjnego ponad przyznaną kwotę, w tym ponad stawki określone w § 6 ust. 2 i 3, jednak nie więcej niż do 2.000 zł miesięcznie przez okres trwania projektu; stwierdzono, że zastosowane wobec dyrektorów zwiększenia miesięcznych wynagrodzeń zasadniczych nie przekraczały kwoty 2.000 zł. Na gruncie przywołanych przepisów właściwą formą gratyfikacji za czynności wykonywane przez dyrektorów w ramach zarządu projektami powinny być zatem zwiększone dodatki motywacyjne – str. 158-159 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej (opisanych na str. 121-122, 124, 151, 177-178 protokołu kontroli), określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.), wynika, że błędnie zaliczono:

a) do par. 4270 „Zakup usług remontowych” wydatki na zakup i dostawę pospółki na drogi gminne o łącznej wartości 521.686,12 zł, zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”,

b) do par. 4270 wydatek za instalację centralnego ogrzewania w lokalu socjalnym o wartości 7.500 zł oraz wydatek za wykonanie utwardzenia z kostki brukowej placu przy oczyszczalni ścieków w Bargłowie Kościelnym o wartości 23.000 zł, zamiast do paragrafu inwestycyjnego; nieprawidłowe uznanie za bieżące wydatków, które miały charakter wydatków majątkowych, wpływa na pogorszenie wyniku części bieżącej budżetu oraz wskaźnika dopuszczalnej spłaty długu, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.),

c) do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” wydatek dotyczący zakupu 2 przystanków autobusowych o łącznej wartości 7.995 zł, zamiast do par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”,

d) do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatki dotyczące przekazanych w ramach porozumienia zawartego pomiędzy gminą Bargłów Kościelny a miastem Suwałki dotacji celowych na pokrycie kosztów zapewnienia przez Izbę Wytrzeźwień w Suwałkach opieki osobom w stanie nietrzeźwości w łącznej wysokości 3.102 zł, zamiast do par. 2310 „Dotacje celowe przekazane gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”.

         Kontrola wydatków poniesionych na wypłatę zwrotu kosztów używania w celach służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy wykazała przyjęcie metody wypłaty ryczałtów w terminie wypłaty wynagrodzeń pracowników, co powodowało, że stosownych potrąceń za każdy dzień roboczy nieobecności pracownika w miejscu pracy oraz za każdy dzień roboczy, w którym pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych dokonywano w terminie sporządzania list płacy (przeważnie w dacie 22-24 danego miesiąca), zaś potrącenia związane z nieobecnością pracownika lub niedysponowaniem przez niego samochodem do celów służbowych po tej dacie dokonywane były w miesiącu następnym. Pozostawało to w sprzeczności z zapisami umów o używanie samochodów prywatnych do celów służbowych oraz przepisami § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Stanowią one, że zwrot następuje w formie miesięcznego ryczałtu po złożeniu przez pracownika pisemnego oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu do celów służbowych w danym miesiącu.

Stwierdzono ponadto, że w niektórych przypadkach oświadczenia o używaniu o używaniu pojazdu do celów służbowych w danym miesiącu nie zawierały danych dotyczących pojemności silnika, wymaganych przywołanym § 4 rozporządzenia – str. 133-135 protokołu kontroli.

         W wyniku analizy zagadnienia osiągania przez gminę wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli nie stwierdzono udokumentowania przekazania przez Pana, jako wykonującego zadania i kompetencje organu prowadzącego, Radzie Gminy Bargłów Kościelny sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę, jak tego wymagają przepisy art. 30a ust. 5 w zw. z art. 91d pkt 2 Karty Nauczyciela – str. 158 protokołu kontroli.

         W zakresie zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają te jednostki. Powodem tego stanu rzeczy, jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez Zastępcę Wójta, jest niewystąpienie przez te jednostki z wnioskami o jego ustanowienie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanowiony w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy. – str. 162 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej; udzielenie pełnomocnictwa dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Łabędniku.

2. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących dokonywanie odpisów aktualizujących poprzez kwalifikowanie należności wymagalnych w zależności od przedziału czasowego zalegania z płatnością.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie dowodów zbiorczych przy zachowaniu wymogów określonych w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

b) księgowanie odpisu aktualizującego należności wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia jednej z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości,

c) naliczanie odsetek od nieterminowo regulowanych należności i ujmowanie ich w księgach na koniec każdego kwartału,

d) wyksięgowanie z konta 011 wartości przystanków autobusowych o wartości jednostkowej niższej niż 3.500 zł i przeniesienie ich do ewidencji pozostałych środków trwałych,

e) ewidencjonowanie środków trwałych stanowiących odrębne obiekty inwentarzowe w oddzielnej pozycji w księgach inwentarzowych, z wyodrębnieniem wartości każdego z nich,

f) ujmowanie pozostałych środków trwałych na koncie 013 zgodnie z kryterium wartościowym przyjętym w obowiązujących regulacjach wewnętrznych; ewentualnie rozważenie zmiany regulacji wewnętrznych w tym zakresie, jeżeli nie odpowiadają potrzebom jednostki,

g) księgowanie na koncie 020 wyłącznie wartości niematerialnych i prawnych w rozumieniu ustawy o rachunkowości; usunięcie ujętych na nim dokumentów urzędowych.

4. W zakresie dochodów z najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy:

a) stosowanie właściwych, w świetle przepisów art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, stawek czynszu za najem lokali socjalnych,

b) zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych i socjalnych wyłącznie na okresy przewidziane przepisami prawa,

c) rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych i socjalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

5. Usunięcie z przepisów wewnętrznych jednostki postanowień określających warunki umożliwiające zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowego opłacania należności z wszelkich tytułów, mając na uwadze przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

6. Upublicznianie informacji o wywieszeniu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w sposób przewidziany przepisami art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7. Przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.

8. Wyeliminowanie uchybień w zakresie zbywania nieruchomości, poprzez:

a) zachowywanie 30-dniowego terminu pomiędzy datą upublicznienia ogłoszenia o przetargu a wyznaczonym terminem przetargu,

b) podawanie informacji o terminach przeprowadzania poprzednich przetargów w przypadku ogłoszenia kolejnego przetargu.

9. W zakresie opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) wskazanie Radzie Gminy na jej kompetencje w zakresie zatwierdzania taryf, a w szczególności ich przedłużania, wynikające z przepisów art. 24 ust. 9a ustawy, mając na uwadze nieprawidłowości w tym obszarze wskazane w niniejszym wystąpieniu,

b) zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do składania wniosków o zatwierdzanie taryf lub ich przedłużenie zgodnych w formie i treści z przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia,

c) wykonywanie przez Pana określonych ustawą obowiązków w zakresie analizy i weryfikacji prawidłowości taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

10. Określenie formy władania przez zakład budżetowy nieruchomościami i budowlami wykorzystywanymi przez niego do prowadzenia działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, mają na uwadze przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości.

11. Pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia. Rozliczenie z dwoma przedsiębiorcami opłat zawyżonych o łączną kwotę 20,24 zł oraz wyegzekwowanie od jednego przedsiębiorcy zaniżonej opłaty za 2013 r. w wysokości 264,66 zł.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkami rolnym i leśnym polegających na łączeniu gruntów będących własnością oraz gruntów będących współwłasnością podatnika w jedną pozycję wymiarową.

13. Rozważenie możliwości istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących ulg inwestycyjnych w podatku rolnym.

14. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, celem zachowania terminowości składania deklaracji podatkowych.

15. Wystąpienie do Rady Gminy o uchylenie uchwały dotyczącej zwolnień przedmiotowo-podmiotowych w podatku od nieruchomości.

16. Zapewnienie  należytej i rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

17. Dokonanie zmiany regulaminu wynagradzania dostosowującej jego treść w zakresie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących przepisów prawa.

18. Rozważenie stosowania – jako formy gratyfikacji za czynności wykonywane przez pracowników Urzędu gminy oraz dyrektorów szkół w ramach realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej – odpowiednio dodatków specjalnych i dodatków motywacyjnych, mając na uwadze opis zawarty w części opisowej wystąpienia. Uwzględnienia wymaga jednocześnie okoliczność, że realizowanie (i wynagradzanie) tych zadań jako dodatkowych powinno wiązać się z ich dodatkowym charakterem w świetle obowiązujących pracowników zakresów czynności.

19. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych.

20. Zapewnienie przestrzegania obowiązku terminowego (comiesięcznego) składania oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego do jazd lokalnych oraz zawierania w nich danych na temat pojemności silnika.

21. Wypełnianie obowiązków w zakresie przekazywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli wszystkim podmiotom wymienionym przepisami art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela.

22. Zobligowanie kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej do wystąpienia z wnioskami o ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami będącymi w ich posiadaniu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

           Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach