Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej w Trzciannem

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 kwietnia 2014 roku (znak: RIO.I.6002-8/14), o treści jak niżej:

Pani

Ewa Piekutowska

Dyrektor Szkoły Podstawowej

w Trzciannem

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej w Trzciannem za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W okresie objętym kontrolą Szkoła Podstawowa liczyła 9 oddziałów, w związku z czym – zgodnie z postanowieniami statutu Szkoły z dnia 13 listopada 2007 r. – nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora. Kontrola wykazała, że organ stanowiący nie wyznaczył nauczyciela zastępującego dyrektora podczas jego nieobecności. Zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły, wyznaczony przez organ prowadzący – str. 2 protokołu kontroli.

Analiza zakresu czynności głównego księgowego wykazała, że nie zostały mu formalnie powierzone obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wszystkich zagadnień przewidzianych przepisami art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Pominięto kwestię dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. W trakcie kontroli zakres czynności głównego księgowego został uzupełniony o brakujące elementy – str. 2-3 protokołu kontroli.

         W zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w Szkole stwierdzono, że pracownik zatrudniony na stanowisku pomocy administracyjnej dokonywał zatwierdzania dowodów finansowo-księgowych pod względem formalno-rachunkowym. Realizacja tych zadań nie została powierzona w formie pisemnej, czego wymagają przepisy art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Nadto stwierdzono, że pracownik ten wykonywał funkcję kasjera, która też nie została pisemnie powierzona. Uregulowania obu kwestii dokonano w trakcie kontroli poprzez powierzenie wymienionemu pracownikowi w zakresie czynności obowiązków dotyczących zatwierdzania dowodów pod względem formalno-rachunkowym oraz prowadzenia kasy – str. 6-7 i 10 protokołu kontroli.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazało następujące uchybienia:

a) ustanowiony przez Panią Dyrektor w 2011 r. zakładowy plany kont nie był kompletny w świetle przepisów przywołanych wyżej aktów prawnych oraz faktycznie stosowanych rozwiązań w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych. W szczególności nie zawarto w nim kont 221 „Rozliczenie z tytułu dochodów budżetowych”, 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, 750 „Przychody finansowe” (konto otwarte w księdze głównej), a także konta 751 „Koszty finansowe”. W trakcie kontroli, zarządzeniem nr 1/K/2014 z 3 marca 2013 r., zmieniła Pani zakładowy plan kont eliminując wskazane braki – str. 4 protokołu kontroli,

b) kontrolowana jednostka nie prowadziła konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w podziale na subkonto dochodów i wydatków, co narusza zasady funkcjonowania tego konta określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 8 protokołu kontroli,

c) na koncie 130 dokonywano zapisów ujemnych, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania tego konta określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi zapisy na koncie 130 muszą być zgodne z danymi wyciągów bankowych. Powyższe dotyczyło zaksięgowania zapisem ujemnym Wn 130 – Ma 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” odprowadzenia na rachunek budżetu gminy pozostałych na dzień 31 grudnia 2013 r. na rachunku bieżącym środków pieniężnych w łącznej wysokości 934,92 zł z tytułu przypisanych przez bank odsetek oraz środków otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, niewykorzystanych do końca roku. Prawidłowo odprowadzenie dochodów z tytułu odsetek należało ująć zapisem Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 130, zaś środków niewykorzystanych na wydatki zapisem Wn 223 – Ma 130 – str. 6-7 protokołu kontroli,

d) zrealizowane dochody z tytułu odsetek od wyodrębnionego rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, w wysokości 69,53 zł przelano z konta 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” bezpośrednio na rachunek budżetu gminy stosując nieprawidłowe zapisy Wn 222 – Ma 132 i Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 222. Operację polegającą na przelewie środków pozostających na wyodrębnionym rachunku na koniec roku na rachunek budżetu gminy należało ująć zapisem Wn 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” – Ma 132 – str. 7 protokołu kontroli,

e) postanowienia umowy z dnia 28 października 2013 r. o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Indywidualizacja procesu nauczania w gminie Trzcianne” w zakresie prowadzenia ewidencji projektu błędnie traktowano jako obowiązek prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych. Operacje na rachunku bankowym projektu ewidencjonowane były w odrębnych zbiorach księgowych obejmujących m.in. dziennik i zestawienie obrotów i sald; na podstawie prowadzonej ewidencji sporządzano odrębną sprawozdawczość budżetową, dla której jako nazwa jednostki wskazywano „Szkoła Podstawowa w Trzciannem”. Należy podkreślić, że z umowy o dofinansowanie projektu wynika jedynie obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu, a nie obowiązek prowadzenia wyodrębnionych ksiąg rachunkowych. Oznacza to obowiązek prowadzenia odpowiednich kont analitycznych i szczegółowych do kont syntetycznych Szkoły jako jednostki budżetowej lub dziennika częściowego czy odrębnego rejestru, aby możliwe było wydzielenie operacji dotyczących projektu. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki – str. 9-10 protokołu kontroli.

W zakresie planowania budżetowego stwierdzono, że Szkoła nie sporządziła projektu planu finansowego na 2013 r. i 2014 r., co należy wiązać z brakiem udokumentowania przekazania przez Wójta Gminy Trzcianne informacji niezbędnych do opracowania projektów, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis stanowi, że w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownicy jednostek mają natomiast obowiązek sporządzenia projektów planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Wnioski zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w zakresie opracowywania projektów planów finansowych zostaną zawarte w wystąpieniu wystosowanym do Wójta Gminy Trzcianne na podstawie kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Urzędzie Gminy – str. 13-14 protokołu kontroli.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowanych przez Panią Dyrektor przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Według arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2013/2014, zatwierdzonego w dniu 30 kwietnia 2013 r. przez Wójta, liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora wynosiła 7 godzin, zaś ustalony tygodniowy wymiar zajęć dydaktycznych i wychowawczych wynosił 12 godzin. Z kolei aneksem nr 1/2013 obowiązującym od dnia 2 września 2013 r. zwiększono tygodniowy wymiar zajęć dydaktycznych i wychowawczych realizowanych przez Panią Dyrektor do 13 godzin, zaś liczbę godzin ponadwymiarowych do 8. Zgodnie z uchwałą Nr XLIII/185/10 Rady Gminy Trzcianne z dnia 21 września 2010 r. w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzina nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych i wychowawczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze…, dyrektorom szkół liczącym powyżej 7 oddziałów obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych i wychowawczych do 5 godzin tygodniowo (§ 2 pkt 1). Wymiar ustalony arkuszem organizacyjnym na rok szkolny 2013/2014 wynoszący 13 godzin odbiegał zatem od postanowień uchwały Rady Gminy, co nie znajdowało uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Według regulacji zawartych w § 10 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) arkusz organizacyjny opracowuje dyrektor szkoły; w arkuszu zamieszcza się w szczególności liczbę pracowników szkoły, w tym zajmujących stanowiska kierownicze oraz ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Przywołane przepisy nie upoważniają dyrektora do zawierania w arkuszu organizacyjnym danych pozostających w sprzeczności z ustanowionym przez Radę Gminy obniżonym tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin dydaktycznych i wychowawczych. Z regulacji zawartych w przywołanej uchwale Rady Gminy Trzcianne (§ 2 pkt 2) wynika ponadto, że nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze mogą być przydzielone godziny ponadwymiarowe w wymiarze nie przekraczającym ½ wymiaru godzin, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Karty nauczyciela. Według złożonego przez Panią wyjaśnienia upoważniają one do przyznania nauczycielowi zajmującemu stanowisko kierownicze maksymalnie 9 godzin ponadwymiarowych tygodniowo.

Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Przepisy Karty Nauczyciela w art. 35 regulują kompleksowo zagadnienie dopuszczalnej liczby godzin ponadwymiarowych. W ustawie brak delegacji dla organu prowadzącego do odmiennego regulowania limitu godzin ponadwymiarowych. Wynika stąd, że przyznanie Pani Dyrektor 8 godzin ponadwymiarowych nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 16 godzin (faktycznie wymiar określony uchwałą Rady Gminy wynosił 5 godzin, zaś ustanowiony arkuszem organizacyjnym 13 godzin). Obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 5 godzin powoduje, że liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 3 (po zaokrągleniach), zaś uwzględniając nieprawidłowe – jak wyżej wskazano – dane arkusza organizacyjnego przewidujące wymiar godzin Pani Dyrektor w liczbie 13 godzin, liczba godzin ponadwymiarowych mogłaby maksymalnie wynosić 7 (po zaokrągleniach).

Zagadnienie zatwierdzania w arkuszu organizacyjnym Szkoły Podstawowej liczby godzin obowiązkowego wymiaru godzin dydaktycznych i wychowawczych dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych przekraczającej wymiar ustalony przez Radę Gminy oraz liczby godzin ponadwymiarowych nauczycieli sprzecznej z przepisami Karty Nauczyciela będzie objęte treścią wystąpienia pokontrolnego skierowanego do Wójta Gminy Trzcianne na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 16-18 protokołu kontroli.

W wyniku badania wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że główny księgowy otrzymywał od dnia 1 grudnia 2012 r. dodatek funkcyjny przyznany przez Panią w wymiarze 22% wynagrodzenia zasadniczego. Regulamin wynagradzania pracowników niepedagogicznych z dnia 16 czerwca 2009 r. określał jedynie, że pracownik może otrzymać dodatek funkcyjny. Nie odnosił się natomiast do warunków i sposobu jego przyznawania, które powinny być uregulowane zgodnie z przepisami art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Stosownej zmiany regulaminu dokonano w trakcie kontroli określając w nim wysokość dodatku funkcyjnego  oraz warunki i sposób jego przyznawania – str. 18 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Szkoły Podstawowej oraz przekazania środków na wyodrębniony rachunek bankowy. Jak wynika z ustaleń kontroli, odpis na 2013 r. został zawyżony o kwotę 465,11 zł – str. 21-22 protokołu kontroli.

W zakresie uzyskiwanych dochodów z najmu sali gimnastycznej, gromadzonych na wyodrębnionym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, ustalono, że zarządzeniem nr 15/2013 z dnia 16 września 2013 r. obowiązującym od dnia 1 października 2013 r. ustaliła Pani opłaty za korzystanie z sali gimnastycznej w kwocie 3 zł. Do czasu wejścia w życie przywołanej regulacji obowiązywała ustalona Pani zarządzeniem nr 9/06 z dnia 30 września 2006 r. stawka w wysokości 2 zł za każdorazowe wejście i korzystanie z sali poza zajęciami szkolnymi, bez względu na czas pobytu. Kontrola wykazała, że kwotę 3 zł pobierano we wrześniu 2013 r., mimo iż formalnie w tym miesiącu obowiązywała jeszcze opłata wynosząca 2 zł, przez co zawyżono dochody o łączną kwotę 67 zł.

Ponadto stwierdzono brak uregulowania w przepisach wewnętrznych procedur poboru opłat za korzystanie z sali gimnastycznej oraz ich przekazywania na wyodrębniony rachunek dochodów. W praktyce wpłaty przyjmowane były na kwitariusze przychodowe przez nauczyciela, któremu umową zlecenia powierzono opiekę nad salą gimnastyczną podczas zajęć w godzinach popołudniowych oraz prowadzenie zajęć w siłowni. Kontrolowana jednostka nie prowadziła ewidencji wejść na salę gimnastyczną. W trakcie kontroli wskazane uchybienia zostały wyeliminowane poprzez wprowadzenie stosownych regulacji wewnętrznych - str. 26-27 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wystąpienie do Wójta Gminy Trzcianne o wyznaczenie nauczyciela zastępującego Panią Dyrektor podczas Pani nieobecności.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130,

b) dokonywanie zapisów na koncie 130 zgodnie z danymi wyciągów bankowych, tj. po właściwej – w świetle danych wyciągów bankowych – stronie konta, mając na uwadze, że zapis ujemny może wystąpić na koncie 130 wyłącznie po obu stronach tego konta, jako zapis techniczny służący zachowaniu czystości obrotów,

c) ewidencjowanie rozliczenia z budżetem środków pozostających 31 grudnia na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych z wykorzystaniem konta 820,

d) zaniechanie wyodrębniania ewidencji projektu w formie odrębnych ksiąg rachunkowych, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

3. Zaniechanie realizacji przez Panią Dyrektor godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej ½ wymiaru godzin ustalonego przez Radę Gminy oraz opracowywanie arkusza organizacyjnego Szkoły zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy określającej zasady i rozmiar obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych i wychowawczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze.

4. Zmniejszenie odpisu na ZFŚS na 2014 r. o kwotę 465,11 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu za 2013 r.

5. Pobieranie opłat za korzystanie z sali gimnastycznej zgodnie z ustalonymi stawkami.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

              Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Trzcianne