Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zarządzie Ekonomicznym Szkół Gminy Łomża

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 października 2014 roku (znak: RIO.I.6002-13/14), o treści jak niżej:

Pan

Tomasz Paweł Tyszka

Dyrektor Zarządu Ekonomicznego Szkół Gminy Łomża

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Zarządzie Ekonomicznym Szkół Gminy Łomża na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości Zarządu i obsługiwanych jednostek oświatowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) wykazała, że:

a) jako element zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe wymieniono w regulacjach wewnętrznych Zarządu, a także w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wprowadzonej przez dyrektorów każdej z 9 szkół obsługiwanych przez Zarząd, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 10 i 12 protokołu kontroli,

b) w politykach rachunkowości szkół obsługiwanych przez Zarząd dyrektorzy tych jednostek postanowili, że jednostki nie prowadzą gospodarki kasowej, co było niezgodne ze stanem faktycznym ustalonym w trakcie kontroli dla 6 szkół – str. 12-13 protokołu kontroli,

c) nie określono metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów); obowiązek wyboru metody spośród wskazanych przepisami art. 17 ust. 2 ustawy spoczywa na kierowniku jednostki – str. 78-79 protokołu kontroli,

d) w regulacjach określających zasady przeprowadzania inwentaryzacji przewidziano niewłaściwą, w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy, metodę inwentaryzacji należności i zobowiązań dotyczących osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych – w drodze uzgodnienia sald zamiast w drodze weryfikacji – str. 79-80 protokołu kontroli,

e) w zakładowych planach kont Zarządu i obsługiwanych jednostek przewidziano konto 224; zgodnie z zasadami określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto to w jednostkach budżetowych służy do ewidencji przekazania i rozliczenia dotacji budżetowych. Mając na uwadze postanowienia art. 249 ust. 3-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) gminne jednostki budżetowe inne niż urząd gminy nie mogą ujmować w swoich planach finansowych wydatków z tytułu dotacji, a zatem także prowadzić konta 224 o treści wskazanej rozporządzeniem – str. 10 i 12 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że w praktyce na koncie 224 w ewidencji Zarządu księgowano wydatki z tytułu dotacji bezpodstawnie ujętych w planie finansowym badanej jednostki, o czym w dalszej części wystąpienia,

f) nie uregulowano stosowanych w praktyce zasad gromadzenia i przechowywania dokumentów księgowych Zarządu i obsługiwanego Gimnazjum; księgi rachunkowe tych jednostek prowadzone są w formie wyodrębnionych rejestrów, co przekłada się na sposób gromadzenia dokumentów (4 zbiory dla Zarządu, 2 zbiory dla Gimnazjum). Rachunkowość jednostki obejmuje m.in. gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych (art. 4 ust. 3 pkt 7 ustawy) – str. 10-11 protokołu kontroli.

Analiza pozostałych regulacji wewnętrznych obowiązujących w Zarządzie wykazała, że według tych przepisów nie są zaliczone do druków ścisłego zarachowania karty drogowe, które faktycznie traktowane są jako druki ścisłego zarachowania. Przepisy wewnętrzne wymieniają zaś jako druki ścisłego zarachowania dokumenty niestosowane w jednostce, tj. legitymacje ubezpieczeniowe pracowników i legitymacje przejazdowe pracowników. Ponadto w zakresie tego zagadnienia ustalono, że w ewidencji druków ścisłego zarachowania nie były ujęte, wbrew obowiązującym przepisom wewnętrznym, kwitariusze przychodowe – str. 23-24 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, poprzez:

a) niezachowanie zasady ciągłości wyrażonej w art. 5 ustawy w odniesieniu do salda konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, które w bilansie zamknięcia 2012 r. wykazywało saldo Wn wynikające z ewidencja prowadzonej ręcznie, a w bilansie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2013 r. (ewidencja komputerowa) stanowiło sumę salda konta 234 za 2012 r. oraz persalda konta 240 „Pozostałe rozrachunki”. Jak wynika z wyjaśnienia złożonego przez głównego księgowego wprowadzając bilans otwarcia w rejestrze zfśs na 01.01.2013 r. w programie księgowym, pożyczki zostały rozdzielone na pożyczki udzielane pracownikom jednostek – konto 234-01 (…) oraz pożyczki udzielane emerytowanym pracownikom – per saldo konta 240-01 Wn (…) i 240-01 Ma (…) – str. 13 protokołu kontroli,

b) księgowanie przychodów z tytułu takich dochodów jak dochody z najmu i dzierżawy oraz z usług na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zamiast na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” jak stanowią zasady funkcjonowania tych kont zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zaprezentowane księgowanie przychodów skutkowało wykazaniem w rachunku zysków i strat zrealizowanych przychodów w całości (oprócz odsetek) w poz. pozostałe przychody operacyjne zamiast w poz. przychody z tytułu dochodów budżetowych – str. 15-16 protokołu kontroli,

c) bezpodstawne utrzymywanie w księgach rachunkowych badanej jednostki wartości majątku (grunty, budynki, wyposażenie) po zlikwidowanej szkole podstawowej w Lutostani. Podstawę do ujęcia w księgach jednostki budżetowej wartości środków trwałych winno być przekazanie ich w zarząd lub użytkowanie jednostki, jak to wynika z § 2 pkt 5 rozporządzenia. W przypadku nieruchomości i ich części składowych winna to być decyzja o oddaniu nieruchomości jednostce w trwały zarząd, wydana na podstawie art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). W odniesieniu do nieruchomości pozostałych po likwidacji szkoły w Lutostani nie wydano decyzji ustanawiającej trwały zarząd na rzecz kontrolowanej jednostki – str. 75-76 protokołu kontroli,

d) ujęcie wartości składników majątkowych posiadających cechy środków trwałych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy (piłki, pompki do piłek, ochraniacze piłkarskie) na koncie 310 „Materiały”, zamiast na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” – str. 77 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowym ujmowaniu wartości zapasu materiałów pozostałych na koniec roku (paliwa, znaczków pocztowych) jako należności od pracowników na koncie 234, zamiast na koncie 310 „Materiały” (wraz ze zmniejszeniem kosztów). Wartość materiałów na koniec roku wynosiła 569,44 zł (materiały podlegające wykazaniu w księgach Zarządu) i 32,85 zł (materiały podlegające wykazaniu w księgach Gimnazjum). Wykazywanie takich sald na koncie 234 nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad jego funkcjonowania zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Z kolei z ogólnego opisu zawartego w zakładowym planie kont wynika, że zapasy materiałów winny być ujmowane na kontach zespołu 3 – str. 77-78 protokołu kontroli,

f) nienaliczenie odsetek od nieterminowych płatności czynszu za najem pomieszczeń Gimnazjum Publicznego Nr 9 w Łomży oraz za najem lokali mieszkalnych w Szkole Podstawowej w Pniewie o łącznej wartości 24,76 zł; naruszono tym samym § 8 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 28-29 i 35-36 protokołu kontroli. Należy wskazać, że przywołany w wyjaśnieniu głównego księgowego przepis art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) – jako uzasadnienie nienaliczania odsetek – nie znajduje zastosowania do należności cywilnoprawnych. Zwrócenia uwagi wymaga natomiast brzmienie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny.

Analiza zagadnienia nienaliczania odsetek wykazała, że w fakturach za najem pomieszczeń Gimnazjum wskazywano różne terminy płatności – 7, 14 i 21 dni od daty otrzymania faktury. Były one rozbieżne z postanowieniami umów w zakresie terminu płatności należności, według których opłatę należy wnosić na koniec miesiąca lub opłatę można regulować do 10 dnia każdego miesiąca, co nie pozwala na precyzyjne ustalenie terminu płatności. Okoliczność tę podnosi w złożonym wyjaśnieniu główny księgowy, wskazując ją jako jedną z przyczyn nienaliczania odsetek. Z wyjaśnienia wynika ponadto, że zamieszczanie różnych terminów płatności na fakturach wynikało z przeoczenia – str. 27-29 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia gospodarki kasowej wykazała, że kasjer przyjmował wpłaty na jeden kwitariusz przychodowy (K-103), zbiorczo przez niego wypełniany z oznaczeniem siebie jako wpłacającego. Wpłaty dotyczyły podatku od pracowników od świadczeń socjalnych (wycieczek) i zaliczek na wycieczki. Do kwitariuszy dołączano imienną listę osób wpłacających sporządzaną przez kasjera. W wyjaśnieniu złożonym przez kasjera na okoliczność braku pokwitowań wpłat gotówki wskazano, że wpłat dokonują nauczyciele, pracownicy biblioteki, Gok-u bezpośrednio swoim przełożonym, którzy następnie przekazują do kasjera ZESz gotówkę wraz z listą osób dokonujących wpłat. Ponadto kontrola wykazała, że pozostałe wpłaty dokumentowano dowodem KP, dla którego numery nadawał kasjer prowadzący jednocześnie ewidencję druków ścisłego zarachowania, w której sam podpisuje wydanie bloczka dowodów KP. W związku z tym, że kasjer dokonuje wpłat do kasy na podstawie druków niemających cech druków ścisłego zarachowania (samodzielnie przez niego numerowanych i ewidencjonowanych), nie można racjonalnie zapewnić, że wszystkie operacje wpływów gotówkowych do kasy ujęte zostały w raporcie kasowym oraz że nastąpiło to w podanej dacie operacji. Stwierdzono również, że 3 na 10 raportów kasowych sporządzonych w 2013 r. nie zostało sprawdzonych przez głównego księgowego Zarządu, co stanowi naruszenie regulacji wewnętrznych oraz postanowień zakresu czynności głównego księgowego – str. 21-23 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowość stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że wydatki z tytułu prowadzenia gminnych punktów przedszkolnych oraz z tytułu dotacji na prowadzenie punktu przedszkolnego w Lutostani klasyfikowano w rozdziale 80104 „Przedszkola” zamiast w rozdz. 80106 „Inne formy wychowania przedszkolnego”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053) – str. 16 i 64 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów budżetowych wykazała, że Zarząd Ekonomiczny Szkół Gminy Łomża w 2013 r. otrzymał 2.810,16 zł tytułem wpłat za najem lokalu wynikający z umowy najmu z dnia 10 grudnia 1996 r., zawartej z TP S.A. Zakładem Telekomunikacji w Łomży. Na podstawie okazanych dokumentów ustalono, że wynajmowany lokal, zgodnie z umową użyczenia z dnia 26 czerwca 2012 r. zawartą między gminą Łomża a Biblioteką Publiczną Gminy Łomża z/s w Podgórzu, został przekazany w bezpłatne używanie Bibliotece Publicznej. Nieruchomość, w której znajduje się lokal, ujęta jest w księgach Biblioteki. Umowa użyczenia stanowi, że biorący do używania (BP) zobowiązuje się, iż nie odda przedmiotu użyczenia osobie trzeciej do używania oraz nie może bez pisemnej zgody użyczającego (gminy Łomża) powierzyć przedmiotu użyczenia innej osobie. W związku z tym aktualnie obowiązująca umowa najmu lokalu powinna zostać zawarta przez dyrektora Biblioteki (po uzyskaniu zgody Wójta Gminy Łomża) – jej stroną nie powinien być Zarząd Ekonomiczny Szkół, na co zwróciłem uwagę Wójtowi Gminy odrębnym pismem – str. 31-32 protokołu kontroli.

Zarząd Ekonomiczny Szkół Gminy Łomża realizował ujęte w planie finansowym wydatki z tytułu dotacji na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Lutostani, której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie EDUKATOR, ujęte w par. 2590 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla publicznej jednostki systemu oświaty prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną”. Tego rodzaju wydatki nie mogą być realizowane przez inną niż Urząd Gminy jednostkę budżetową. Zgodnie bowiem z treścią art. 249 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, dotacje ujmuje się w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość ujmowania wydatków z tytułu dotacji w planach finansowych jednostek budżetowych innych niż urząd istnieje tylko w przypadku wojewódzkich jednostek budżetowych i dotyczy realizacji programów operacyjnych – art. 249 ust. 5 ustawy. Stosowne uwagi dotyczące nieujmowania w planie finansowym Zarządu wydatków dotacyjnych zostały przekazane Wójtowi Gminy Łomża odrębnym pismem – str. 16-17 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości ustalenia wysokości dotacji dla szkoły podstawowej w Lutostani i funkcjonującego przy niej oddziału przedszkolnego stwierdzono, że dotację dla Stowarzyszenia EDUKATOR obliczono z uwzględnieniem wydatków planowanych wyłącznie w rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe” i 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”, odniesionych do liczby uczniów według stanu na 30 września 2012 r. podanej w Systemie Informacji Oświatowej. Pominięto inne wydatki bieżące dotyczące uczniów szkoły podstawowej i oddziału przedszkolnego, takie jak wydatki na obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych oraz wydatki z rozdziałów 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” i 80148 „Stołówki szkolne”. Wydatki bieżące w paragrafach 4260 „Zakup energii”, 4270 „Zakup usług remontowych”, 4350 „Zakup usług do sieci Internet” i 4370 „Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych…” klasyfikacji budżetowej zostały ujęte wyłącznie w rozdziale 80101 planów finansowych szkół, mimo że dotyczyły również wydatków planowanych na prowadzenie oddziałów przedszkolnych. W trakcie kontroli dokonano proporcjonalnego przeliczenia wskazanych powyżej wydatków z uwzględnieniem średniorocznych liczb uczniów poszczególnych jednostek oświatowych, w wyniku czego ustalono, że kwotę dotacji na prowadzenie szkoły podstawowej zaniżono o 5.844,48 zł, zaś kwotę dotacji na prowadzenie oddziału przedszkolnego zawyżono o 3.408,95 zł – str. 65-75 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na zakup biletów dla uczniów dojeżdżających do szkół w gminie Łomża wykazała, że wydatki w 2013 r. dotyczące przejazdów uczniów zostały zrealizowane m.in. na rzecz Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Łomży w kwocie 93.275 zł netto oraz Miejskiego Przedsiębiorstwo Komunikacji w Łomży w kwocie 145.341,50 zł (w tym 8% VAT). Wydatków z tytułu opłat za bilety miesięczne dla uczniów korzystających z przejazdów dokonywano na podstawie faktur wystawianych przez kontrahentów, w oparciu o ilość sprzedanych uczniom biletów miesięcznych wynikającą z comiesięcznych zamówień dokonywanych przez dyrektorów szkół oraz sporządzanych przez nich wykazów uczniów korzystających z przejazdów. Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka zawarła pisemne umowy z wymienionymi przedsiębiorstwami. Kwoty netto wydatkowane na rzecz tych kontrahentów w 2013 r. stanowią równowartość odpowiednio 23.205,04 euro (PKS) i 33.364,64 euro (MPK). W związku z tym przy wyłonieniu wykonawców usługi dowożenia uczniów do szkół w oparciu o bilety miesięczne zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Stosownie do art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych ustanawia zasadę, że zamówienia można udzielić wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Wartość usług wykonanych przez te przedsiębiorstwa znacznie przekraczała w 2013 r. równowartość 14.000 euro, tj. próg kwotowy powyżej którego zamawiający zobowiązany był, przed dniem 16 kwietnia 2014 r., do wyłonienia wykonawcy z zastosowaniem procedur określonych Prawem zamówień publicznych (art. 4 pkt 8 ustawy), jeżeli pozostałe regulacje nie wyłączały stosowania procedur ze względu na rodzaj dostaw, robót lub usług. Od 16 kwietnia 2014 r. próg ten wynosi równowartość 30.000 euro. Wartość szacunkowa zamówienia, w celu ustalenia podstaw do zastosowania procedur ustawy, powinna być obliczona zgodnie z zasadami określonymi przepisami art. 34 Prawa zamówień publicznych. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzono tylko na część tras dowozu uczniów. Jako wykonawcę wyłoniono firmę „MAJA”, na rzecz której poniesiono wydatki w wysokości 139.998,62 zł – str. 47-48 protokołu kontroli.

Nie negując uwarunkowań ekonomicznych uzasadniających zlecenie tym podmiotom dowożenia uczniów poprzez zakup biletów miesięcznych – podanych przez Pana Dyrektora w złożonym wyjaśnieniu – wskazania wymaga, że zlecenie usług „z wolnej ręki”, na które wskazał Pan w wyjaśnieniu, nie oznacza braku jakiejkolwiek dokumentacji wyboru wykonawcy oraz braku pisemnej umowy. Prawo zamówień publicznych określa w przepisach art. 66-68 zarówno przesłanki zastosowania trybu z wolnej ręki, jak i dokumenty niezbędne do jego przeprowadzenia. Obowiązek zawarcia umowy pisemnej w sprawie udzielenia zamówienia publicznego formułuje art. 139 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.

Badanie prawidłowości dokonania odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazało, że odpis na emerytowanych nauczycieli i pracowników obsługi wszystkich jednostek objętych wspólną działalnością socjalną został naliczony w wysokości 60.952 zł i zaklasyfikowany w par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” rozdz. 80195 „Pozostała działalność”. Z okazanego kontrolującym wykazu wszystkich emerytowanych pracowników (nauczycieli i obsługi) jednostek, dla których naliczono odpis w 2013 r., wynika, że odpis został naliczony dla 58 nauczycieli szkół gminy Łomża i 11 pracowników obsługi, z czego odpis na 4 emerytowanych pracowników Zarządu powinien zostać naliczony w wysokości 729,28 zł (4 x 182,32 zł). Tym samym odpis ujęty w planie finansowym kontrolowanej jednostki powinien być niższy o 60.222,72 zł – odpowiednie kwoty wydatków z tytułu odpisu, składające się na podaną sumę, powinny być ujęte w planach wydatków poszczególnych szkół. Zgodnie z art. 53 ust. 3 Karty Nauczyciela, odpisy na ZFŚS dotyczące nauczycieli łącznie z naliczonymi odpisami podstawowymi na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na pozostałych pracowników oraz emerytów, rencistów i nauczycieli pobierających nauczycielskie świadczenie kompensacyjne – byłych pracowników, stanowią jeden fundusz w szkole – str. 51-54 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości opracowania przez Zarząd danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Łomża sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, stwierdzono, że pomniejszenia miesięcznego etatu (przy ustalaniu struktury zatrudnienia) z tytułu nieobecności pracownika w pracy dokonywano w miesiącu, w którym wypłacono mu zasiłek chorobowy (świadczenie z ZUS) lub zasiłek macierzyński (nieobecność w pracy, za czas której nie przysługuje wynagrodzenie płatne z planu finansowego szkoły). W związku z tym, że nauczyciele otrzymują wynagrodzenie płatne z góry za dany miesiąc a rozliczenie zasiłków z tytułu nieobecności dokonywane jest przy wypłacie wynagrodzenia w następnym miesiącu, struktura zatrudnienia korygowana jest w miesiącu jego wypłaty – przysługujący nauczycielowi zasiłek chorobowy za grudzień 2013 r. wypłacony był w styczniu 2014 r., a tym samym pomniejszenia wymiaru etatu za ten okres dokonano w miesiącu, w którym nauczyciel pobrał zasiłek chorobowy, a nie w miesiącu faktycznej nieobecności. Tym samym etat pomniejszano w styczniu następnego roku, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem średniorocznej liczby etatów za 2013 r. Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Przepis zawarty w ust. 8 przywołanego § 3 stanowi zaś, że przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się proporcjonalnie do okresów, w których nie wypłacono wynagrodzenia ze środków ujętych w planie finansowym szkoły, liczby etatów nauczycieli w okresach nieobecności w pracy, za czas których nie przysługuje wynagrodzenie. Na gruncie przywołanych przepisów nieobecność nauczyciela w pracy należy uwzględniać w miesiącu, w którym ona wystąpiła, a nie w miesiącu dokonania rozliczenia tego zdarzenia – str. 44 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała nieprawidłowość, w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez dyrektora Gimnazjum Nr 9 w Łomży oraz dyrektora Szkoły Podstawowej w Podgórzu dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu – str. 40-41 protokołu kontroli. Ustalono, że podstawą otrzymywania dodatku były pisma Wójta Gminy Łomża dotyczące powierzenia dyrektorowi Gimnazjum funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli w okresie od 1 września 2009 r. do 31 maja 2015 r., zaś dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Podgórzu w okresie od 1 września 2009 r. do 31 maja 2013 r. Należy zauważyć, że postanowienia art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Stanowią one, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźnie oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.).

Łącznie w okresie od 1 września 2009 r. do 1 września 2014 r. (tj. do dnia kontroli) wypłacono dyrektorowi Gimnazjum dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w wysokości 3.160 zł, zaś dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Podgórzu 1.800 zł (łącznie 4.960 zł), mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

Odrębnym pismem wskazałem Wójtowi Gminy Łomża na zaniechanie przyznawania dyrektorom szkół funkcji opiekuna stażu.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono ponadto, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektorów i wicedyrektorów 2 szkół prowadzonych przez gminę Łomża (PG nr 9 w Łomży i SP w Czaplicach) przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Według arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2013/2014, zatwierdzonego przez Wójta Gminy Łomża, liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora Gimnazjum i jego zastępcy wynosiła 10 godzin; także średnia ilość godzin ponadwymiarowych realizowanych w praktyce przez te osoby, w przyjętej do kontroli próbie, wynosiła 10 godzin. Liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora Szkoły Podstawowej w Czaplicach, według arkusza jak i realizowanych faktycznie, wynosiła zaś 4 godziny. Zgodnie z uchwałą Nr XXIX/215/09 Rady Gminy Łomża z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, dyrektorowi szkoły powyżej 10 oddziałów obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych do 3 godzin tygodniowo, szkoły od 4 do 10 oddziałów do 5 godzin tygodniowo, zaś wicedyrektorowi szkoły powyżej 12 oddziałów do 6 godzin tygodniowo. Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Z uwagi na fakt, iż obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczyciela wynosi 18 godzin tygodniowo, przydział dyrektorowi Gimnazjum i jego zastępcy 10 godzin ponadwymiarowych przekracza ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, czyli narusza przywołane wyżej przepisy. Prawidłowo, stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 3 godzin (jak dla dyrektora Gimnazjum), liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 2, zaś w przypadku obniżenia go do 6 godzin (jak w przypadku wicedyrektora Gimnazjum), liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 3. Poza tym przyznanie dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Czaplicach godzin ponadwymiarowych w ilości 4 godzin tygodniowo nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony Dyrektorowi wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 8 (faktycznie wynosił 5); stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 5 godzin, liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 3 – str. 38-40 protokołu kontroli.

Odrębnym pismem zwróciłem się do Wójta Gminy Łomża o wzmożenie nadzoru w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych przewidywanych w arkuszach organizacyjnych szkół dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych w stosunku do obowiązującego ich wymiaru godzin po obniżkach.

Jak wykazały czynności kontrolne (opisane na str. 67-69 protokołu kontroli) 6 szkół objętych obsługą finansowo-księgową Zarządu (szkoły podstawowe w: Wygodzie, Kupiskach, Konarzycach, Pniewie, Jarnutach oraz Gimnazjum Nr 9 w Łomży) prowadzą stołówki szkolne zorganizowane w formie nabywania usług gastronomicznych (cateringu) od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jednakże związane z tą działalnością gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywało się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a także poza księgami rachunkowymi wymienionych jednostek w rozumieniu ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… Stwierdzono, iż przyjętą praktyką było organizowanie przetargu na przygotowanie i dostawę posiłków dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych w gminie Łomża na dany rok szkolny przez Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Łomża (występujący w charakterze zamawiającego). Przykładowo, przedmiot zamówienia w roku szkolnym 2013/2014 stanowiły usługi żywieniowe polegające na przygotowaniu i dostawie gorących posiłków (pełnych obiadów) do wymienionych wyżej szkół w łącznej liczbie około 38.000. Występowanie OPS w charakterze zamawiającego wiązało się z realizacją programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Od 2014 r. program wspierania finansowego gmin „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 realizowany jest na podstawie uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Kontrola wykazała, że w wyniku przeprowadzanej przez OPS procedury przetargowej zawierane były corocznie, pomiędzy OPS (zamawiającym), daną placówką oświatową (odbiorcą) i wykonawcą, umowy na usługi żywieniowe, w których treści wskazywano, iż płatnikiem faktur jest OPS. Całkowita cena jednego posiłku ustalona w drodze przetargu wynosiła 6,44 zł w roku szkolnym 2012/2013 i 6,47 zł w roku szkolnym 2013/2014.

Z ustaleń kontroli wynika, że z usług żywieniowych realizowanych przez firmy cateringowe korzystali także uczniowie szkół z terenu gminy Łomża nie objęci dofinansowaniem z OPS, co potwierdzają przedłożone w trakcie kontroli przez Szkoły Podstawowe w Kupiskach, Pniewie, Jarmutach i Konarzycach wykazy uczniów korzystających z odpłatnego żywienia w okresie 2013 - I półrocze 2014 r. wraz z dokonanymi przez nich wpłatami. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, że w szkołach, do których dowożone są pełne posiłki, dzieci z rodzin nie spełniających krytemu dochodowego i nie otrzymujących dofinansowania z OPS, które chcą korzystać z dożywiania, finansują je same, tzn. wpłacają pieniądze do dyrektora, który przekazuje je dostawcy posiłków. Dyrektorzy szkół nie ustalają stawek za posiłki, a jedynie informują o stawkach zaproponowanych przez dostawcę dla pozostałych uczniów nie spełniających kryteriów uprawniających do darmowego posiłku. Na podstawie okazanych wykazów stwierdzono, że w szkołach podstawowych w Kupiskach i Konarzycach stosowano stawki za pełen obiad nieco odbiegające od stawek ustalonych „trójstronnymi” umowami, o których wyżej mowa. W roku szkolnym 2012/2013 w obu szkołach obowiązywała stawka w wysokości 6,60 zł, zaś w roku szkolnym 2013/2014 cena pełnego obiadu wynosiła 6,50 zł (jednocześnie w szkole w Kupiskach ustalono cennik za: zupę, II danie, ½ całego obiadu, ½ II dania oraz ½ zupy, zaś w szkole w Konarzycach cenę II dania (bez zupy)). W dwóch pozostałych szkołach – w Pniewie i Jarmutach stawki dotyczyły niepełnego obiadu, tj. samego II dania, za które pobierano 4,50 zł lub samej zupy, której koszt ustalono na 2 zł.

Jak wykazała kontrola, finansowanie umów zawieranych z firmą gastronomiczną na przygotowanie i dowóz posiłków dla uczniów objętych programem „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” realizowane jest z udziałem OPS – występującym w charakterze zamawiającego i płatnika faktur (a zatem z planu finansowego tej jednostki). Gromadzenie zaś i wydatkowanie środków publicznych związanych z prowadzeniem żywienia dla uczniów nim nie objętych odbywa się poza budżetem gminy i ewidencją księgową – brak dochodów z odpłatności za posiłki i wydatków na ich zakup. Należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.); przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek - prowadzenia przez szkoły publiczne stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłączenie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Z treści art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Nie stwierdzono, aby dyrektorzy wymienionych wyżej szkół z terenu gminy Łomża określili w porozumieniu Wójtem procedury dotyczące warunków korzystania ze stołówki oraz stawki opłat za posiłki. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności powinny być odprowadzane na rachunek budżetu gminy, z budżetu należy też pokrywać wydatki jej dotyczące. Działalność ta może być także finansowana za pomocą wyodrębnionego rachunku bankowego szkoły, w przypadku podjęcia przez organ stanowiący uchwały o jego utworzeniu na podstawie przepisów art. 223 ustawy o finansach publicznych.

Podkreślenia wymaga ponadto, że realizacja przez gminę programu „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, zgodnie z postanowieniami § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), miała odbywać się przy pomocy ośrodka pomocy społecznej, w jednostkach organizacyjnych gminy, które posiadają bazę żywieniową lub odpowiednie warunki do wydawania produktów żywnościowych (rozporządzenie wygasło z dniem 20 marca 2014 r.). Począwszy od 1 stycznia 2014 r. w uchwale nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 postanowiono, iż koordynatorem programu na szczeblu gminy jest wójt; program realizują samorządowe jednostki pomocy społecznej przy udziale innych jednostek organizacyjnych gminy. Zadania w zakresie żywienia uczniów w szkołach zbiegają się z ogólnym zadaniem własnym gminy o charakterze socjalnym, jakim jest obecnie obowiązek zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej i uczniom do ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej wynikający z uchwały Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 (do dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązek ów ustanowiony był przepisami ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”). Na gruncie przywołanych przepisów, ze środków przekazanych gminom z Programu pomocy udziela się m.in. w formie posiłku. W przepisach § 3 ust. 2, obowiązującego do dnia 20 marca 2014 r.,  rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” wskazano wprost, iż dzieci i młodzież realizujące obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, którym przyznano pomoc w formie posiłku, spożywają posiłek w szkole, jeżeli szkoła posiada warunki pozwalające na przygotowywanie lub wydawanie posiłków. Konsekwencją zwolnienia od opłaty za posiłek jest konieczność pokrycia tej opłaty z budżetu gminy poprzez świadczenie przyznane uczniowi na zasadach z przywołanych wcześniej Programów; obowiązek zapłaty za posiłek przechodzi wówczas na gminny ośrodek pomocy społecznej. Przywołane okoliczności nie zwalniają jednakże dyrektora szkoły od obowiązku przestrzegania wskazanych wcześniej zasad dotyczących prowadzenia stołówek szkolnych uregulowanych w przepisach art. 67a ustawy o systemie oświaty, a także od obowiązku gromadzenia i wydatkowania środków publicznych związanych z prowadzeniem żywienia dla pozostałych uczniów (w przypadku podjęcia decyzji o prowadzeniu przez szkołę stołówki) w ramach budżetu gminy (tj. objęcia tej działalności planowaniem finansowym i rachunkowością).

Zaprezentowane nieprawidłowości w zakresie organizacji żywienia uczniów w szkołach obsługiwanych przez Zarząd wraz ze stosownymi wnioskami zmierzającymi do ich usunięcia zostały przekazane Wójtowi Gminy odrębnym pismem.

Ostatnia inwentaryzacja środków trwałych i pozostałych środków trwałych została przeprowadzona w dniach 26-30 września 2011 r. na podstawie zarządzenia Pana Dyrektora z dnia 26 września 2011 r. Stwierdzono, iż na arkuszu spisu z natury ujęto m.in. wartości niematerialne i prawne. Składniki aktywów o takim charakterze powinny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji ich wartości (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości). W udzielonym wyjaśnieniu Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej wskazuje, że inwentaryzację oprogramowania w 2011 r. przeprowadzona została w drodze weryfikacji i omyłkowo spisana została na arkuszu spisu z natury.

Z ustaleń kontroli wynika, iż składniki aktywów oddane Szkole Podstawowej w Lutostani, prowadzonej przez Stowarzyszenie EDUKATOR z Łomży, w użyczenie i ujęte w księgach Zarządu nie były inwentaryzowane zgodnie z zasadami określonymi przepisem art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości. W świetle przywołanego przepisu własne składniki aktywów, które zostały powierzone kontrahentowi podlegają inwentaryzacji na ostatni dzień każdego roku obrotowego w drodze otrzymania od kontrahenta potwierdzenia prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic.

Badając terminowość i częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych w obsługiwanych szkołach stwierdzono, że inwentaryzacja odbywała się na podstawie zarządzeń podejmowanych przez dyrektorów poszczególnych szkół. Należy wskazać, że obowiązujące od 22 kwietnia 2009 r. brzmienie art. 5 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty określa obowiązki podlegające wykonaniu w ramach realizacji obsługi administracyjnej i finansowej szkoły. Należą do nich czynności wymienione w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, a więc m.in. okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów (art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy). Zapewnienie częstotliwości przeprowadzenia inwentaryzacji (w tym zarządzanie jej przeprowadzania) należy więc przypisać do obowiązków Pana Dyrektora, jako kierownika jednostki obsługującej szkoły – str. 81-82 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości szkół, zasad udzielania zamówień publicznych, nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także błędów organu prowadzącego szkoły.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu jako kierowniku jednostki, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową obsługiwanych szkół spoczywa na ich dyrektorach jako kierownikach odrębnych jednostek budżetowych. Kierownik każdej jednostki odpowiedzialny jest także za opracowanie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości i art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) określenie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów),

c) dostosowanie postanowień regulujących metodę inwentaryzacji należności i zobowiązań dotyczących osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych do przepisów ustawy o rachunkowości,

d) usunięcie z zakładowego planu kont konta 224,

e) uregulowanie stosowanych w praktyce zasad gromadzenia i przechowywania dokumentów księgowych Zarządu według poszczególnych rejestrów.

2. Wskazanie dyrektorom szkół obsługiwanych przez Zarząd na potrzebę modyfikacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poszczególnych szkół, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) dostosowanie postanowień dotyczących prowadzenia gospodarki kasowej do stanu faktycznego (w przypadku 6 szkół wskazanych w protokole kontroli),

c) usunięcie z zakładowych planów kont konta 224,

d) uregulowanie stosowanych w praktyce zasad gromadzenia i przechowywania dokumentów księgowych według poszczególnych rejestrów (w przypadku Gimnazjum).

3. W zakresie druków ścisłego zarachowania:

a) objęcie ewidencją druków kwitariuszy przychodowych, jak to wynika z przepisów wewnętrznych,

b) ujęcie w przepisach wewnętrznych kart drogowych, jako druków ścisłego zarachowania,

c) usunięcie z przepisów wewnętrznych druków niestosowanych w jednostce.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zachowywanie zasady ciągłości określonej w art. 5 ustawy o rachunkowości,

b) księgowanie przychodów z tytułu dochodów budżetowych na koncie 720,

c) przeksięgowanie wartości składników majątkowych posiadających cechy środków trwałych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości z konta 310 na konto 013,

d) ujmowanie wartości zapasu materiałów pozostałych na koniec roku na koncie 310,

e) naliczanie, ujmowanie w księgach i egzekwowanie odsetek od należności nieopłaconych w terminie.

5. Podjęcie w porozumieniu z Wójtem Gminy Łomża działań mających na celu wyjaśnienie podstaw utrzymywania w księgach rachunkowych Zarządu wartości majątku (grunty, budynki, wyposażenie) po zlikwidowanej szkole podstawowej w Lutostani przekazanego w użyczenie Stowarzyszeniu EDUKATOR z Łomży. W przypadku niewydania przez Wójta decyzji o ustanowieniu na rzecz Zarządu trwałego zarządu przedmiotowymi nieruchomościami przeniesienie wartości tego majątku z ksiąg Zarządu do ksiąg Urzędu Gminy.

6. Wskazanie dyrektorowi Gimnazjum Publicznego Nr 9 w Łomży na konieczność jednoznacznego określenia (doprecyzowania) w umowach najmu terminów zapłaty czynszu, celem wyeliminowania rozbieżności pomiędzy terminem płatności przyjętym w umowach i w wystawionych najemcom fakturach oraz usunięcia wątpliwości co do wysokości odsetek podlegających naliczeniu w przypadku nieterminowej wpłaty.

7. W zakresie gospodarki kasowej:

a) kwitowanie przez kasjera przyjęcia gotówki wpłacanej do kasy, ze wskazaniem osób faktycznie dokonujących wpłaty,

b) dokumentowanie operacji przychodowych wyłącznie za pomocą dowodów, którym nadano cechy druków ścisłego zarachowania (takie jak niepowtarzalne oznaczenia, objęcie ewidencją ilościową, wydawanie za pokwitowaniem osobie przyjmującej wpłaty i rozliczanie), co jest warunkiem umożliwiającym weryfikację prawidłowości rozliczenia się osób przyjmujących wpłaty z pobranej gotówki, w tym zapewnienia, że wszystkie operacje wpływów gotówkowych do kasy ujęte zostały w raporcie kasowym oraz, że nastąpiło to w podanej dacie operacji,

c) zobowiązanie głównego księgowego do przestrzegania spoczywających na nim obowiązków w zakresie sprawdzania raportów kasowych.

8. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej wydatków.

9. Podjęcie, w porozumieniu z Wójtem Gminy Łomża, działań mających na celu rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego zawartej z TP S.A. i zaprzestanie pobierania przez Zarząd – jako podmiot niemogący być stroną umowy najmu tego lokalu – dochodów z tego tytułu.

10. W zakresie udzielania dotacji szkołom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina:

a) prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty, ustalanie wysokości dotacji dla szkół publicznych, dla których organem prowadzącym nie jest gmina Łomża, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

c) wypłacenie Stowarzyszeniu EDUKATOR z Łomży zaniżonej za 2013 r. kwoty dotacji w wysokości 2.435,53 zł, wynikającej z dokonanego w trakcie kontroli ponownego obliczenia dotacji dla Szkoły Podstawowej w Lutostani i oddziału przedszkolnego funkcjonującego przy tej szkole.

11. Przestrzeganie przy zlecaniu usług dowozu uczniów zasady powszechności stosowania procedur Prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień o wartości przekraczającej kwotę określoną przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy.

12. Zwrócenie się do Wójta Gminy Łomża o zaniechania uwzględniania w planie finansowym Zarządu kwot wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych przypadającego na emerytowanych nauczycieli i pracowników obsługi obsługiwanych szkół, które powinny być ujmowane w planach wydatków poszczególnych szkół.

13. Ustalanie danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Łomża sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania...

14. W zakresie  inwentaryzacji:

a) zaniechanie dokumentowania inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych na arkuszu spisu z natury,

b) inwentaryzowanie na ostatni dzień każdego roku obrotowego własnych składników aktywów, które zostały powierzone kontrahentowi w drodze potwierdzenia sald,

c) wykonywanie obowiązków w zakresie organizowania i przeprowadzania inwentaryzacji stanu aktywów i pasywów w obsługiwanych szkołach.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Łomża

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 21 października 2014  roku, do organu wykonawczego:

Pan

Jacek Albin Nowakowski

Wójt Gminy Łomża

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie lipiec-sierpień 2014 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zarządu Ekonomicznego Szkół Gminy Łomża (zwanego dalej Zarządem) i szkół obsługiwanych przez tę jednostkę. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Zarządu, którego egzemplarz przekazuję w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Ustalono, że Zarząd bezpodstawnie utrzymuje w księgach rachunkowych wartość majątku (grunty, budynki, wyposażenie) po zlikwidowanej szkole podstawowej w Lutostani. W 14 lipca 2000 r. Stowarzyszenie EDUKATOR z Łomży przejęło obowiązki organu prowadzącego Publiczną Szkołę Podstawową w Lutostani; w tej samej dacie majątek po byłej szkole przekazano Stowarzyszeniu w użyczenie. Podstawą do ujęcia w księgach jednostki budżetowej (Zarządu) wartości środków trwałych winno być przekazanie ich w zarząd lub użytkowanie jednostki, jak to wynika z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289). W przypadku nieruchomości i ich części składowych winna to być decyzja Pana Wójta o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, wydana na podstawie art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). W odniesieniu do nieruchomości pozostałych po likwidacji szkoły w Lutostani nie wydano decyzji ustanawiającej trwały zarząd na rzecz Zarządu, która stanowiłaby podstawę ujmowania tych nieruchomości w księgach Zarządu.

Kontrola dochodów budżetowych wykazała, że Zarząd realizował dochody (klasyfikowane w rozdziale 92116 „Biblioteki”) z tytułu najmu lokalu przez TP S.A. Zakład Telekomunikacji w Łomży (w 2013 r. wyniosły one 2.810,16 zł). Na podstawie okazanych dokumentów ustalono, że wynajmowany lokal, zgodnie z umową użyczenia z dnia 26 czerwca 2012 r. zawartą między gminą Łomża a Biblioteką Publiczną Gminy Łomża, został przekazany w bezpłatne używanie Bibliotece. Nieruchomość, w której znajduje się lokal, ujęta jest w księgach Biblioteki, a nie Zarządu. Umowa użyczenia stanowi, że biorący do używania (Biblioteka) zobowiązuje się, że nie odda przedmiotu użyczenia osobie trzeciej do używania oraz nie może bez pisemnej zgody użyczającego (gminy Łomża) powierzyć przedmiotu użyczenia innej osobie. W związku z tym aktualnie obowiązująca umowa najmu lokalu powinna zostać zawarta przez dyrektora Biblioteki (po uzyskaniu zgody Pana Wójta) – jej stroną nie powinien być Zarząd.

Zarząd  realizował ujęte w planie finansowym wydatki z tytułu dotacji na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Lutostani, której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie EDUKATOR, sklasyfikowane w par. 2590 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla publicznej jednostki systemu oświaty prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną”. Tego rodzaju wydatki nie mogą być realizowane przez inną niż Urząd Gminy jednostkę budżetową. Zgodnie bowiem z treścią art. 249 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dotacje ujmuje się w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość ujmowania wydatków z tytułu dotacji w planach finansowych jednostek budżetowych innych niż urząd istnieje tylko w przypadku wojewódzkich jednostek budżetowych i dotyczy realizacji programów operacyjnych – art. 249 ust. 5 ustawy.

Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała nieprawidłowość, w świetle przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), polegającą na otrzymywaniu przez dyrektora Gimnazjum Nr 9 w Łomży oraz dyrektora Szkoły Podstawowej w Podgórzu dodatku z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu. Ustalono, że podstawą otrzymywania dodatku były pisma Pana Wójta dotyczące powierzenia dyrektorowi Gimnazjum funkcji opiekuna stażu dla nauczyciela w okresie od 1 września 2009 r. do 31 maja 2015 r., zaś dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Podgórzu w okresie od 1 września 2009 r. do 31 maja 2013 r. Należy zauważyć, że postanowienia art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Stanowią one, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że, w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźnie oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.). Łącznie w okresie od 1 września 2009 r. do 1 września 2014 r. (tj. do dnia kontroli) wypłacono dyrektorowi Gimnazjum dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w wysokości 3.160 zł, zaś dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Podgórzu 1.800 zł (suma 4.960 zł), mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono ponadto, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektorów i wicedyrektorów 2 szkół prowadzonych przez Gminę Łomża (PG nr 9 w Łomży i SP w Czaplicach) przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Według arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2013/2014, zatwierdzonego przez Pana Wójta, liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora Gimnazjum i jego zastępcy wynosiła 10 godzin; także średnia ilość godzin ponadwymiarowych realizowanych w praktyce przez te osoby, w przyjętej do kontroli próbie, wynosiła 10 godzin. Liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora Szkoły Podstawowej w Czaplicach, według arkusza jak i realizowanych faktycznie, wynosiła zaś 4 godziny. Zgodnie z uchwałą Nr XXIX/215/09 Rady Gminy Łomża z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, dyrektorowi szkoły powyżej 10 oddziałów obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych do 3 godzin tygodniowo, szkoły od 4 do 10 oddziałów do 5 godzin tygodniowo, zaś wicedyrektorowi szkoły powyżej 12 oddziałów do 6 godzin tygodniowo. Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Z uwagi na fakt, iż obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczyciela wynosi 18 godzin tygodniowo, przydział dyrektorowi Gimnazjum i jego zastępcy 10 godzin ponadwymiarowych przekracza ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, czyli narusza przywołane wyżej przepisy. Prawidłowo, stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 3 godzin (jak dla dyrektora Gimnazjum), liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 2, zaś w przypadku obniżenia go do 6 godzin (jak w przypadku wicedyrektora Gimnazjum) liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 3. Poza tym przyznanie dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Czaplicach godzin ponadwymiarowych w ilości 4 godzin tygodniowo nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony dyrektorowi wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 8 (faktycznie wynosił 5); stosując obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 5 godzin, liczba godzin ponadwymiarowych może maksymalnie wynosić 3.

Jak wykazały czynności kontrolne 6 szkół objętych obsługą finansowo-księgową Zarządu (tj. szkoły podstawowe w: Wygodzie, Kupiskach, Konarzycach, Pniewie, Jarnutach oraz Gimnazjum Nr 9 w Łomży) prowadzą stołówki szkolne zorganizowane w formie nabywania usług gastronomicznych (cateringu) od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jednakże związane z tą działalnością gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywało się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a także poza księgami rachunkowymi wymienionych jednostek w rozumieniu ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… Stwierdzono, iż przyjętą praktyką było organizowanie przez Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Łomża (występującego w charakterze zamawiającego) przetargu na przygotowanie i dostawę posiłków dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych w gminie Łomża na dany rok szkolny. Przykładowo, przedmiot zamówienia w roku szkolnym 2013/2014 stanowiły usługi żywieniowe polegające na przygotowaniu i dostawie gorących posiłków (pełnych obiadów) do wymienionych wyżej szkół w łącznej liczbie około 38.000. Występowanie OPS w charakterze zamawiającego wiązało się z realizacją programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” ustanowionego ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Od 2014 r. program wspierania finansowego gmin „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 realizowany jest na podstawie uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Kontrola wykazała, że w wyniku przeprowadzanej przez OPS procedury przetargowej zawierane były corocznie, pomiędzy OPS (zamawiającym), daną placówką oświatową (odbiorcą) i wykonawcą, umowy na usługi żywieniowe, w których treści wskazywano, iż płatnikiem faktur jest OPS Gminy Łomża. Całkowita cena jednego posiłku ustalona w drodze przetargu wynosiła 6,44 zł w roku szkolnym 2012/2013 i 6,47 zł w roku szkolnym 2013/2014.

Z ustaleń kontroli wynika, iż z usług żywieniowych realizowanych przez firmy cateringowe korzystali także uczniowie szkół z terenu gminy Łomża nie objęci dofinansowaniem z OPS, co potwierdzają przedłożone w trakcie kontroli przez Szkoły Podstawowe w Kupiskach, Pniewie, Jarmutach i Konarzycach wykazy uczniów korzystających z odpłatnego żywienia w okresie 2013-I półrocze 2014 r. wraz z dokonanymi przez nich wpłatami. Odnosząc się do tej kwestii dyrektor Zarządu wskazał, iż w szkołach, do których dowożone są pełne posiłki, dzieci z rodzin nie spełniających krytemu dochodowego i nie otrzymujących dofinansowania z OPS, które chcą korzystać z dożywiania, finansują je same, tzn. wpłacają pieniądze do dyrektora, który przekazuje je dostawcy posiłków. Dyrektorzy szkół nie ustalają stawek za posiłki, a jedynie informują o stawkach zaproponowanych przez dostawcę dla pozostałych uczniów nie spełniających kryteriów uprawniających do darmowego posiłku. Na podstawie okazanych wykazów stwierdzono, że w szkołach podstawowych w Kupiskach i Konarzycach stosowano stawki za pełen obiad nieco odbiegające od stawek ustalonych „trójstronnymi” umowami, o których wyżej mowa. W roku szkolnym 2012/2013 w obu szkołach obowiązywała stawka w wysokości 6,60 zł, zaś w roku szkolnym 2013/2014 cena pełnego obiadu wynosiła 6,50 zł (jednocześnie w szkole w Kupiskach ustalono cennik za: zupę, II danie, ½ całego obiadu, ½ II dania oraz ½ zupy, zaś w szkole w Konarzycach za samo II danie). W dwóch pozostałych szkołach - w Pniewie i w Jarmutach stawki dotyczyły niepełnego obiadu, tj. samego II dania, za które pobierani 4,50 zł lub samej zupy, której koszt ustalono na 2 zł.

Jak wykazała kontrola, finansowanie umów zawieranych z firmą gastronomiczną na przygotowanie i dowóz posiłków dla uczniów objętych programem „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” realizowane jest z udziałem OPS – występującym w charakterze zamawiającego i płatnika faktur (a zatem planu finansowego tej jednostki). Gromadzenie zaś i wydatkowanie środków publicznych związanych z prowadzeniem żywienia dla uczniów nim nie objętych odbywa się poza budżetem gminy i księgami rachunkowymi – brak dochodów z odpłatności za posiłki i wydatków na ich zakup. Należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.); przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek - prowadzenia przez szkoły publiczne stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłączenie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Z treści art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Nie stwierdzono, aby dyrektorzy wymienionych wyżej szkół z terenu gminy Łomża określili w porozumieniu Panem Wójtem procedury dotyczące warunków korzystania ze stołówki oraz stawki opłat za posiłki. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności powinny być odprowadzane na rachunek budżetu gminy, z budżetu należy też pokrywać wydatki jej dotyczące. Działalność ta może być także finansowana za pomocą wyodrębnionego rachunku bankowego szkoły, w przypadku podjęcia przez organ stanowiący uchwały o jego utworzeniu na podstawie przepisów art. 223 ustawy o finansach publicznych.

Podkreślenia wymaga ponadto, że realizacja przez gminę programu „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, zgodnie z postanowieniami § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), miała odbywać się przy pomocy ośrodka pomocy społecznej, w jednostkach organizacyjnych gminy, które posiadają bazę żywieniową lub odpowiednie warunki do wydawania produktów żywnościowych (rozporządzenie wygasło z dniem 20 marca 2014 r.). Począwszy od 1 stycznia 2014 r., w uchwale nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 postanowiono, iż koordynatorem programu na szczeblu gminy jest wójt; program realizują samorządowe jednostki pomocy społecznej przy udziale innych jednostek organizacyjnych gminy. Zadania w zakresie żywienia uczniów w szkołach zbiegają się z ogólnym zadaniem własnym gminy, o charakterze socjalnym, jakim jest obecnie obowiązek zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej i uczniom do ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej wynikający z uchwały Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” na lata 2014-2020 (do dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązek ów ustanowiony był przepisami ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”). Na gruncie przywołanych przepisów, ze środków przekazanych gminom z Programu pomocy udziela się m.in. w formie posiłku. W przepisach § 3 ust. 2, obowiązującego do dnia 20 marca 2014 r.,  rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, wskazano wprost, iż dzieci i młodzież realizujące obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, którym przyznano pomoc w formie posiłku, spożywają posiłek w szkole, jeżeli szkoła posiada warunki pozwalające na przygotowywanie lub wydawanie posiłków. Konsekwencją zwolnienia od opłaty za posiłek jest konieczność pokrycia tej opłaty z budżetu gminy poprzez świadczenie przyznane uczniowi na zasadach wynikających z przywołanych wcześniej Programów; obowiązek zapłaty za posiłek przechodzi wówczas na gminny ośrodek pomocy społecznej. Przywołane okoliczności nie zwalniają jednakże dyrektora szkoły od obowiązku przestrzegania wskazanych wcześniej zasad dotyczących prowadzenia stołówek szkolnych uregulowanych w art. 67a ustawy o systemie oświaty, a także od obowiązku gromadzenia i wydatkowania środków publicznych związanych z prowadzeniem żywienia dla pozostałych uczniów (w przypadku podjęcia decyzji o prowadzeniu przez szkołę stołówki) w ramach budżetu gminy (tj. objęcia tej działalności planowaniem finansowym i rachunkowością).

Kontrola udzielania w 2013 r. dotacji jednostkom oświatowym, których organem prowadzącym są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego wykazała, iż uchwała Nr XXIX/214/09 Rady Gminy Łomża z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy Łomża przez osoby prawne i fizyczne nie reguluje zasad udzielania i rozliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina. Oddziały przedszkolne zostały wprowadzone do systemu oświaty od 1 września 2004 r. jako jedna z form wychowania przedszkolnego funkcjonująca obok przedszkoli, punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Jednakże nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzająca tę formę wychowania przedszkolnego nie zmieniła brzmienia przepisów dotyczących udzielania dotacji z budżetu gminy dla jednostek oświatowych (art. 80 i art. 90 ustawy), tak aby regulowały one udzielanie dotacji również oddziałom przedszkolnym. Stan prawny został zmieniony dopiero ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), obowiązującą od dnia 1 września 2013 r. Zgodnie z art. 6 tej ustawy do 31 sierpnia 2016 r. przepisy m.in. art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (założono jednocześnie, iż ostatecznie z dniem 1 września 2016 r. oddziały przedszkolne z mocy prawa staną się przedszkolami – art. 5 ust. 1). Omawiany przepis odsyła do stosowania odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych – tzn. z uwzględnieniem wszelkich odmienności sytuacji prawnej pomiędzy przedszkolami, o których mowa w art. 80 ustawy o systemie oświaty, a oddziałami przedszkolnymi w szkołach podstawowych utworzonymi przez podmioty niepubliczne – przepisów o dotowaniu przedszkoli publicznych utworzonych przez podmioty inne niż gmina. Przepisy zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2013 r. stanowią, iż przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Kontrola wykazała, iż przy publicznej Szkole Podstawowej w Lutostani prowadzonej przez Stowarzyszenie EDUKATOR z Łomży (dotowanej z budżetu gminy Łomża) funkcjonował oddział przedszkolny. Zatem podstawę dotacji na jednego ucznia oddziału przedszkolnego winna stanowić równowartość wydatków na jednego ucznia gminnego oddziału przedszkolnego z terenu gminy Łomża – pomimo braku odpowiednich uregulowań w uchwale podstawę dotacji udzielanej oddziałowi przedszkolnemu przy Szkole Podstawowej w Lutostani w praktyce stanowiły wydatki bieżące poniesione przez gminę w rozdziale 80103. Stwierdzona w trakcie kontroli nieprawidłowość dotyczyła pominięcia przy obliczaniu dotacji dla oddziału przedszkolnego wydatków bieżących w paragrafach 4260 „Zakup energii”, 4270 „Zakup usług remontowych”, 4350 „Zakup usług do sieci Internet” i 4370 „Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych…” ujętych wyłącznie w rozdziale 80101 planów finansowych szkół oraz innych wydatków bieżących dotyczących uczniów oddziału przedszkolnego, takich jak wydatki na obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych oraz wydatki z rozdziałów 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” i 80148 „Stołówki szkolne”. Ponadto odpowiednie zastosowanie znajduje również przepis art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty mówiący o obowiązku ustalenia przez organ stanowiący trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Oznacza to, że należy uzupełnić przepisy uchwały obowiązującej w gminie Łomża o zapisy odnoszące się w powyższym zakresie do oddziałów przedszkolnych.

Reasumując, dla usunięcia przedstawionych wyżej nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta następujących działań:

a) rozważenie wydania decyzji o ustanowieniu na rzecz Zarządu trwałego zarządu nieruchomościami po byłej szkole w Lutostani; w przypadku braku takiej decyzji ujęcie w księgach rachunkowych Urzędu Gminy wartości składników majątkowych użyczonych Stowarzyszeniu EDUKATOR z Łomży,

b) wskazanie dyrektorowi Biblioteki Publicznej Gminy Łomża na okoliczność, iż oddany instytucji kultury w użyczenie lokal jest przedmiotem najmu przez T.P. S.A. na podstawie umowy zawartej przez Zarząd, tj. podmiot niebędący formalnie stroną umowy, celem podjęcia przez dyrektora Biblioteki działań zmierzających do prawidłowego uregulowania kwestii najmu z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej niniejszego pisma,

c) ujęcie wydatków z tytułu dotacji na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Lutostani, której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie EDUKATOR z Łomży, w planie finansowym Urzędu Gminy,

d) zaniechanie powierzania funkcji opiekuna stażu dyrektorom szkół oraz innym nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze,

e) zwróceniu uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół na zgodność liczby godzin ponadwymiarowych nauczycieli z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela,

f) w zakresie organizacji żywienia uczniów w stołówkach prowadzonych przez szkoły obsługiwane przez Zarząd:

- objęcie budżetem gminy oraz planami finansowymi poszczególnych szkół dochodów z opłat za posiłki pobieranych od uczniów i wydatków ponoszonych na zakup usług gastronomicznych (cateringu) finansowanych z tych opłat, a w konsekwencji zapewnienie ujmowania wniesionych opłat za posiłki na rachunek bieżący szkoły (konto 130) oraz odprowadzania tych środków – jako zrealizowanych dochodów – na rachunek budżetu gminy i obejmowania sprawozdaniami Rb-27S poszczególnych szkół,

- rozważenie zasadności przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały wyrażającej zgodę na utworzenie przez poszczególne szkoły wyodrębnionego rachunku dochodów za żywienie i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w przepisach art. 223 ustawy o finansach publicznych,

- zobowiązanie dyrektorów szkół do ustalenia – w porozumieniu z Panem Wójtem – warunków korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki,

g) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej postanowienia uchwały Nr XXIX/214/09 Rady Gminy Łomża z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy… poprzez uregulowanie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku