Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Perlejewo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 lipca 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-3/14), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Radziszewski

Wójt Gminy Perlejewo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Perlejewo za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Perlejewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

       Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza wykonania budżetu gminy Perlejewo za 2013 r. wykazała nieprawidłowości w zakresie jego planowania i realizacji, co przejawiało się przede wszystkim ujęciem po stronie planu założeń niemających uzasadnienia w świetle okazanej dokumentacji stanowiącej podstawę planowania dochodów i wydatków oraz działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę.

Planowane na 2013 r. dochody zrealizowano na poziomie 87,1%. Na taki wynik główny wpływ miało niewykonanie dochodów majątkowych, które zrealizowano na poziomie jedynie 46,69%. Niewykonane dochody majątkowe stanowiły kwotę 1.360.047,22 zł. Składały się na nie nieotrzymane środki na realizację projektów objętych dofinansowaniem (m.in. wpływ płatności następował w 2014 r.) oraz niewykonane dochody ze sprzedaży nieruchomości. W budżecie planowano dochody ze sprzedaży majątku gminy w kwocie 630.000 zł, podczas gdy wykonanie dochodów z tego źródła wyniosło tylko 7.685 zł. Analiza tego zagadnienia wykazała brak podstaw do planowania dochodów ze sprzedaży majątku w takiej wysokości, jak również brak działań jednostki w celu jego realizacji. Okazano 5 operatów szacunkowych dla nieruchomości, które podaje Pan w wyjaśnieniu jako planowane do sprzedaży. Operaty dla 4 nieruchomości pochodziły z lat 2005-2007, a dla jednej z 2011 r. Łączna wartość szacunkowa nieruchomości wynikająca z operatów to 280.635 zł. Wyjaśnił Pan, że wartość przeznaczonego do sprzedaży mienia oszacowano w oparciu o posiadane informacje na temat cen rynkowych. Należy wskazać, że w przypadku 2 operatów szacunkowych dokonano w 2014 r. ich aktualizacji, z których nie wynika, aby wartość szacunkowa nieruchomości wzrosła. Dalej Pan Wójt wyjaśnia, że nieruchomości nie zostały sprzedane, ponieważ nie zachodziła taka potrzeba. Jednostka nie podjęła żadnych działań w celu pełnej realizacji planu – nie sporządzono i nie upubliczniono wykazów tych nieruchomości jako przeznaczonych do sprzedaży, a w konsekwencji nie ogłoszono także przetargów na ich zbycie. Nie urealniono również planu dochodów w związku z „brakiem potrzeby” dokonania sprzedaży. Przedstawione okoliczności świadczą o tym, że do budżetu przyjęto nierealne dane w zakresie planowanych dochodów ze sprzedaży majątku.

W konsekwencji przedstawionej nieprawidłowości wypaczono wartość wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) w pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2014 r. i uchwały w sprawie WPF na lata 2014-2018. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika nastąpiło bowiem przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2013 r. Dane zawarte w uchwale budżetowej na 2014 r. wskazują na przyjęcie planu dochodów ze sprzedaży majątku na poziomie 458.000 zł. W świetle zaprezentowanych ustaleń kontroli przyjęty plan wymaga przeanalizowania i urealnienia do końca III kwartału 2014 r., w celu zapewnienia realnych danych do obliczenia wskaźnika spłaty długu na 2015 r.

Planowane na 2013 r. wydatki budżetu zrealizowano w 87,40%, w tym majątkowe w 75,06% (nie wykonano wydatków majątkowych na kwotę 824.085,57 zł). W części niezrealizowane wydatki stanowiły pochodną niewykonanych dochodów – dotyczyło to projektów, w związku z którymi gmina planowała dochody z dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, lecz ani dochody ani wydatki nie zostały wykonane. Na przykład zagospodarowanie centrum miejscowości Granne – planowano wydatki w kwocie 220.000 zł, wykonano 3.690 zł. Dochody z dofinansowania realizacji tego zadania planowano na 132.134 zł, wykonanie 0 zł. Ogłoszenie o przetargu na wyłonienie wykonawcy opublikowano 23 grudnia 2013 r., zaś umowę z wykonawca podpisano 12 lutego 2014 r. – nie było więc podstaw do planowania budżecie dochodów i wydatków na to zadanie. Jak wynika z wyjaśnienia Pana Wójta umowę o dofinansowanie podpisano w październiku 2013 r., w związku z czym wykonanie robót w 2013 r. nie było możliwe.

Analiza tego zagadnienia wykazała również planowanie w budżecie wydatków na zadania nieobjęte dofinansowaniem, których realizacji w ogóle nie rozpoczęto w 2013 r. Na rozbudowę Urzędu Gminy planowano wydatki w kwocie 151.718 zł, wykonano 1.476 zł; w 2013 r. nie podjęto działań w celu wyłonienia wykonawcy. Na budowę wodociągu zaplanowano 525.096 zł, wykonanie wyniosło 250.565,28 zł w związku ze – jak wynika z protokołu kontroli – zmianą zakresu robót.

W wyniku niewykonania części wydatków planowany w budżecie deficyt w wysokości 370.351 zł nie został osiągnięty – realizacja budżetu zamknęła się nadwyżką w kwocie 36.798,05 zł. Planowany deficyt miał być pokryty kredytem, podobnie jak planowane rozchody w wysokości 300.000 zł. Limit zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na te cele określono na 670.351 zł. Umową z dnia 30 grudnia 2013 r. gmina zaciągnęła kredyt w wysokości 608.275 zł. Jego wysokość – jak wynika z realizacji budżetu w 2013 r. – była sumą faktycznie wykonanych rozchodów (237.924 zł) oraz planowanego deficytu w wysokości 370.351 zł. Decyzję o zaciągnięciu kredytu uzasadnia Pan następująco: zaciągnięcie kredytu w grudniu 2013 r. na sfinansowanie deficytu, z przeznaczeniem zapewnienia środków na prefinansowanie realizacji projektów zaplanowanych do wykonania w 2014 roku. Należy wskazać, że stan środków na rachunku budżetu na koniec 2013 r. wyniósł 1.254.294,74 zł, zaś deficyt faktycznie nie wystąpił – fakt braku możliwości realizacji w 2013 r. szeregu wydatków był znany w momencie zaciągania kredytu i świadczył o nierealności planowanego deficytu, a w konsekwencji i braku zasadności zaciągania kredytu na jego sfinansowanie.

W kontekście przedstawionego opisu uzasadnione wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej, dotyczących realności planowanych dochodów i wydatków. Postanowień uchwały budżetowej nie zmodyfikowano bowiem do faktycznego przebiegu realizacji jej pierwotnych postanowień w roku budżetowym. Należyte monitorowanie bieżącej realizacji budżetu i związanych z tym potrzeb w zakresie finansowania wydatków i rozchodów nie powinno bowiem – według ustaleń kontroli – skutkować potrzebą zaciągnięcia przez gminę w dniu 30 grudnia 2013 r. przewidzianego w uchwale budżetowej kredytu w części dotyczącej kwoty 370.351 zł, przeznaczonej na finansowanie deficytu – str. 9 i 11-13 protokołu kontroli.

W przedmiocie procedury planowania budżetowego nie stwierdzono ponadto, aby pan Wójt przekazał podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych, jak tego wymaga art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – str. 11 protokołu kontroli. Informacje te, przekazane kierownikom jednostek w terminie 7 dni od dnia przedstawienia Radzie Gminy projektu uchwały budżetowej, stanowią podstawę opracowania projektów planów finansowych jednostek i przedłożenia ich Panu Wójtowi, stosownie do art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Z § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika zaś obowiązek dokonania przez Pana Wójta weryfikacji otrzymanych projektów pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej. Nieprzekazanie informacji niezbędnych do opracowania projektów planów uniemożliwia przeprowadzenie przedstawionej procedury. Za projekty planów w rozumieniu przywołanych przepisów nie można uznać dokumentacji planistycznej sporządzanej przez kierowników jednostek budżetowych przed przedstawieniem Radzie Gminy projektu uchwały budżetowej.

         Badając regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy stwierdzono, że w Statucie Gminy znajduje się postanowienie przewidujące, że pracownikami samorządowymi są osoby zatrudnione na podstawie powołania, tj. m.in. Sekretarz Gminy. Należy wskazać, że od 1 stycznia 2009 r. sekretarz gminy jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.

         Analizując zarządzenie Pana Wójta z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia zasad prowadzenia kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych Gminy oraz jej koordynacji stwierdzono, że jego postanowieniami nałożono na Sekretarza Gminy obowiązki w zakresie opracowywania rocznego planu kontroli. Nie stwierdzono aby w 2013 r. i wcześniej przeprowadzano kontrole, w tym o charakterze finansowym. Nie okazano planów kontroli – str. 5 protokołu kontroli.

         Kontrola zakresów czynności pracowników Urzędu wykazała, że niektórymi zakresami przypisano zadania nie przynależne faktycznie do tych stanowisk, jak również zadania nienależące do kompetencji pracowników. Pracownikom przypisano np. takie zadania jak uchwalanie założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy podejmowanie uchwał w sprawie sprzedaży gruntów. Z kolei inspektorowi ds. księgowości podatków i opłat zakresem obowiązków przypisano m.in. wydawanie zaświadczeń uprawniających do otrzymywania bonów paliwowych (zadanie takie nie jest wykonywane przez jednostkę), nie wskazano natomiast na obowiązki dotyczące zwrotu podatku akcyzowego, które to zadanie pracownik faktycznie realizuje – str. 4 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadki braku kontrasygnaty Skarbnika na umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.).

Ponadto stwierdzono w jednym przypadku – dotyczącym opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej termomodernizacji budynków gminnych o wartości 25.000 zł – że nie udokumentowano wyboru wykonawcy. Obowiązek przeprowadzenia i udokumentowania postępowania w celu wyłonienia wykonawcy wynikał z obowiązującego w Urzędzie regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro – str. 10 i 69 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), poprzez:

a) niewłaściwe prowadzenie ewidencji do konta 011 „Środki trwale”; stwierdzono m.in.:

- pomijanie w opisie środków trwałych w ewidencji analitycznej niektórych danych służących jednoznacznej identyfikacji środka trwałego (np. numerów fabrycznych); opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą wszelkich danych pozwalających na ich identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości,

- ujęcie w ewidencji analitycznej jako jednego środka trwałego 2 dróg gminnych o ogólnej wartości 794.740,72 zł, bez wskazania parametrów (długości) dróg i podania wartości każdej z nich; zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 011, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja ta powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych,

- ujęcie w ewidencji Urzędu zestawów komputerowych, które powinny znajdować się w księgach GOPS – str. 72-73 protokołu kontroli,

b) księgowanie w ewidencji Urzędu zakupionych materiałów bezpośrednio w koszty, za wyjątkiem paliwa do pojazdów, którego zakup ujmuje się na koncie 310 „Materiały”. Przyjęty sposób ewidencji poszczególnych rodzajów materiałów nie wynika z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, co stanowi naruszenie przepisów art. 17 ust. 2 ustawy. Rozliczenie paliwa zakupionego w ciągu roku i ujętego na koncie 310 dokonywane jest na koniec roku (zużycie całoroczne księguje się w koszty), a pozostałość w bakach ujmuje się na koncie 310. Wynika stąd, że wykazywane w trakcie roku na koncie 310 saldo oznaczające stan zmagazynowanego paliwa nie odpowiadało stanowi faktycznemu. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że na koniec roku jednostka nie przeprowadzała inwentaryzacji paliwa, czym naruszono regulacje wewnętrzne oraz przepisy art. 26 ustawy. Wykazana na koniec roku wartość paliwa na koncie 310 ustalona została na podstawie rozliczeń dostarczonych przez kierowców – str. 73 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.):

a) wydatek w kwocie 757.537,83 zł poniesiony na zadanie inwestycyjne „Budowa targowicy” sklasyfikowano w dziale 500 „Handel”, zamiast w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” – str. 47-48 protokołu kontroli,

b) wydatek w kwocie 1.150 zł z tytułu wynagrodzenia dla członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych sklasyfikowano do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”, zamiast do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – str. 54 protokołu kontroli.

Badając wydatki ponoszone przez gminę w związku związane z eksploatacją budynku „ośrodka zdrowia” w Perlejewie (stanowiącego własność gminy) stwierdzono, że pomieszczenia w tym obiekcie zostały wynajęte przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą (gabinet lekarski, stomatologiczny, punkt apteczny); ponadto w budynku wynajęte zostały też 2 lokale mieszkalne. Kontrola wykazała, że wpływy pozyskane przez gminę z najmu pomieszczeń w 2013 r. wyniosły 33.049,56 zł. Wydatki poniesione na utrzymanie budynku w tym okresie stanowiły zaś kwotę 45.834,56 zł. Uwzględniając wyjaśnienie Skarbnika, z którego wynika, że w wydatkach zawarta jest też część wynagrodzenia palacza, który obsługuje kotłownię również w budynku przedszkola, wielkość wydatków dotyczących „ośrodka zdrowia” ustalono na kwotę 38.126,89 zł. Jest ona wyższa od kwoty uzyskanych dochodów z najmu o 5.077,30 zł.

Analiza umów najmu lokali użytkowych wykazała, że ustalają one stawkę czynszu, zaś w zakresie innych kosztów odnoszą się tylko ponoszenia przez najemcę kosztów zużycia energii elektrycznej i wody – brak postanowień odnoszących się w szczególności do kosztów ogrzewania. W zakresie najmu lokali mieszkalnych od najemców pobierana jest stawka za c.o. wynosząca 3,80 zł za 1m². Jak wynika z ustaleń kontroli, została ona przyjęta w 2000 r. i nie była do tej pory zmieniana. Nie była też traktowana jako zaliczka na poczet podlegających rozliczeniu z najemcami opłat niezależnych od właściciela, co w świetle art. 9 ust. 2  ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) uniemożliwia potwierdzenie czy gmina pobiera wystarczające środki na pokrycie faktycznie poniesionych przez nią kosztów ogrzania lokali mieszkalnych. Zgodnie z przywołanym przepisem opłaty niezależne do właściciela powinny być ustalone w takiej wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora energii, gazu, wody, odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych.

Ustalone podczas kontroli dane dotyczące stosunku pobieranych dochodów z najmu pomieszczeń w budynku do wydatków gminy ponoszonych w celu umożliwienia korzystania przez najemców z lokali mieszkalnych i użytkowych uprawniają do sformułowania wniosku, że w praktyce gmina finansuje część kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty zajmujące lokale użytkowe, gdyż pobierany czynsz nie pokrywa tych kosztów – str. 54-55 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu zlecania i realizacji inwestycji oraz innych robót budowlanych, dokonując następujących ustaleń:

a) stwierdzono rozbieżności w dokumentacji zamówienia publicznego na wybór wykonawcy targowicy; jako załącznik nr 8 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymieniony był „wykaz wykonanych robót budowlanych przez wykonawców”, natomiast w treści specyfikacji brak było odniesienia się do wykazu jako elementu, który wykonawcy mają złożyć wraz z ofertą; ze złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia wynika, że zamawiający wymagał jedynie złożenia oświadczenia o posiadaniu doświadczenia w realizacji robot, zaś w wersji papierowej s.i.w.z. nie wykreślono tego załącznika, co stanowiło błąd techniczny – str. 58 protokołu kontroli,

b) w wyniku oględzin wykonania zadania „Budowa drogi gminnej w miejscowości Kobyla” stwierdzono rozbieżność między kosztorysem powykonawczym a stanem stwierdzonym podczas oględzin; w kosztorysie powykonawczym wykazano znaki drogowe – słupki z rur stalowych w ilości 12 sztuk, zaś faktycznie stwierdzono 10 sztuk; brak 2 słupków odpowiada wartości 320 zł netto. W czasie kontroli brakujące słupki zamontowano – str. 65 protokołu kontroli,

c) w 2013 r. zlecono firmie „PROBUD” wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej termomodernizacji budynków gminnych za kwotę 25.000 zł. W wyniku analizy dokumentacji stwierdzono sprzeczności między dokumentacją a faktycznym stanem obiektów, dla których była ona sporządzana, co świadczy zarówno o nierzetelnym wykonaniu dokumentacji, jak i braku staranności przy jej odbiorze. W opisie technicznym dotyczącym budynku szkoły podstawowej wskazano „ściany szkoły są murowane, wykonane z cegły kratówki”; faktycznie ściany te są wykonane z gazobetonu, co obrazują załączone zdjęcia; analogiczne ustalenia dotyczą budynku gimnazjum. W opisie technicznym zawarto też stwierdzenie „ściany zewnętrzne budynku wykończone są z tynku drobnoziarnistego”, który to zapis odnosi się do budynku szkoły podstawowej i gimnazjum i jest niezgodny ze stanem faktycznym – brak jest tynku, co obrazują załączone zdjęcia – str. 69-70 protokołu kontroli.

Sprawdzenie wymaganych prawem regulacji dotyczących gospodarowania nieruchomościami wykazało, że wbrew postanowieniom art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Pan Wójt nie wydał zarządzenia w sprawie stawek czynszu za lokale mieszkalne. Stosowano stawkę 1 zł za m² wynikającą z nieobowiązującej uchwały Nr 57/XIII/99 Rady Gminy w Perlejewie z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne. Stan taki ma miejsce mimo podjęcia przez Radę Gminy w dniu 28 czerwca 2011 r. uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali zawierającego m.in. zasady polityki czynszowej – str. 38 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono ponadto, że nie został opracowany plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Wójcie, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zaś wymagania co do jego treści określa art. 23 ust. 1d ustawy – str. 72 protokołu kontroli.

Jednostki budżetowe gminy gospodarowały nieruchomościami bez określenia formy władania. W myśl postanowień art. 43 ust. 1 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. Decyzje ustanawiające trwały zarząd wydano w trakcie kontroli – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym realizacji dochodów ze sprzedaży nieruchomości, przeprowadzona na podstawie analizy postępowania przetargowego dotyczącego jedynej nieruchomości zbytej w 2013 r., składającej się z działek nr 46/3 i 47/1, wykazała, że:

a) nie sporządzono i nie podano do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Uchybiono tym samym przepisom art. 35 ust. 1 ustawy. W konsekwencji nie wyznaczono również terminu do składania wniosków przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – str. 39 protokołu kontroli,

b) zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2) – str. 39 protokołu kontroli,

c) nie podano do publicznej wiadomości wyniku przetargu poprzez wywieszenie informacji w siedzibie Urzędu na okres 7 dni. Naruszono tym samym § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) – str. 39-40 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono nieprawidłowości, było zagadnienie naliczania i pobierania odsetek za opóźnienie w regulowaniu należności cywilnoprawnych. W przypadku jednej opłaty za użytkowanie wieczyste wniesionej po terminie nie naliczono należnych odsetek za zwłokę w wysokości 6,58 zł. Ponadto ustalono, że winny być przypisane w księgach odsetki od czterech zaległości czynszowych w łącznej wysokości 54,53 zł. Z kolei zgodnie z umownymi zapisami jeden z kontrahentów winien płacić czynsz przelewem bankowym w ciągu 30 dni od otrzymania rachunków wystawianych w okresach kwartalnych. Podmiotowi temu wysyłano rachunki listami zwykłymi, w związku z czym brak daty potwierdzenia odbioru uniemożliwiał prawidłowe naliczenie odsetek. Zaniechanie naliczania w księgach odsetek – w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału – stanowi naruszenie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zobowiązującego od 11 lutego 2012 r. jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności – str. 42-43 protokołu kontroli.

Sprawdzenie prawidłowości zawierania oraz realizacji umów najmu i dzierżawy nieruchomości wykazało następujące nieprawidłowości:

a) z datą 1 stycznia i 1 lutego 2012 r. zawarto dwie umowy najmu lokali użytkowych na czas nieoznaczony; wbrew dyspozycji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przeprowadzono przetargów na wyłonienie najemców. Rada Gminy nie podejmowała uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów; zawarcie tych umów nie było też poprzedzone sporządzeniem i upublicznieniem wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem. Wykaz – zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – powinien być wywieszony na okres 21 dni w siedzibie Urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu wykazu podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych Urzędu – str. 40-41 protokołu kontroli,

b) w przypadku jednej umowy dzierżawy nie zwaloryzowano stawki czynszu, wbrew postanowieniom zawartym w umowie; w efekcie zaniechano w 2013 r. ustalenia należności gminy na łączną kwotę 532,80 zł. W trakcie kontroli zwaloryzowano stawkę czynszu na 2014 rok. W złożonym wyjaśnieniu zapewnił Pan o podjęciu działań w celu wyegzekwowania kwoty 532,80 zł należnej za 2013 r. – str. 41-42 protokołu kontroli.    

Z ustaleń zawartych na str. 43 protokołu kontroli wynika, że od momentu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w latach 80 i 90-tych ubiegłego wieku nie dokonywano aktualizacji wysokości opłat. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji podjęcie działań w tym względzie jest niezbędne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu stwierdzono, że w jednym przypadku opłata za 2013 r. nie została wniesiona przez przedsiębiorcę we właściwej wysokości – wniesiono opłatę w wysokości 516 zł, zamiast należnej kwoty 2.147,69 zł. Opłata została zaniżona o 1.631,69 zł. Kontrolowanie prawidłowości wnoszonych opłat należy do obowiązków inspektora Urzędu wskazanego w protokole kontroli. Przedsiębiorca, którego dotyczyło zaniżenie opłaty, złożył ponadto oświadczenie o sprzedaży napojów alkoholowych za 2012 r. po terminie ustawowym. W takiej sytuacji, stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.), zezwolenie wygasa. Kontrola wykazała, że wniesienie opłat w wysokości niezgodnej z ustawą nie skutkowało żadnymi czynnościami kontrolowanej jednostki związanymi z faktem wygaśnięcia zezwoleń. W złożonym wyjaśnieniu zapewnił Pan o podjęciu działań w celu wyegzekwowania kwoty 1.631,69 zł wraz z odsetkami – str. 43-44 protokołu kontroli.

Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 2 tej ustawy). Nie stwierdzono aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekt uchwały w tej sprawie. W konsekwencji gmina Perlejewo nie realizowała dochodów z tego tytułu – str. 44-45 protokołu kontroli. Opłaty adiacenckie stanowią określone prawem, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości. 

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.  

Analizując zakresy czynności pracowników, którzy w kontrolowanym okresie prowadzili  zagadnienia dotyczące podatków i opłat ustalono, że sprawy z zakresu opłaty targowej nie zostały powierzone żadnemu konkretnemu pracownikowi odpowiednimi zapisami. Ponieważ wykonywane zadania w tym zakresie nie miały charakteru incydentalnego, nie można uznać, że mogą być realizowane w oparciu o zobowiązanie pracownika do wykonywania innych obowiązków zleconych przez Wójta, Sekretarza Gminy czy też Skarbnika, bez odpowiednich zapisów w zakresach czynności – str. 15 protokołu kontroli.     

Ponadto w wyniku działań kontrolnych uzupełniono akta osobowe pracowników o upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, wynikające z art. 37 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).     

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym i podatkiem leśnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 19 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 46 przypadkach stwierdzono brak informacji. Z kolei w kontrolowanej próbie podatników podatku leśnego brak informacji wystąpił w 23 przypadkach – str. 23 protokołu kontroli.      

Weryfikacja dokumentacji dotyczącej ulg ustawowych w podatku rolnym wykazała, że Pan Wójt nie wystąpił z wnioskiem do Rady Gminy dotyczącym podjęcia uchwały określającej tryb oraz szczegółowe warunki zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.) w art. 12 ust. 1 pkt 7 stanowi, że zwalnia się z podatku rolnego grunty gospodarstw rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej, z tym że zwolnienie może dotyczyć nie więcej niż 20% powierzchni użytków rolnych gospodarstwa rolnego, lecz nie więcej niż 10 ha – na okres nie dłuższy niż 3 lata, w stosunku do tych samych gruntów. W trakcie kontroli, w dniu 31 marca 2014 r., Rada Gminy w Perlejewie podjęła uchwałę Nr 167/XXXII/14 w sprawie określenia trybu i szczególnych warunków zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej – str. 21 protokołu kontroli.            

Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono uchybienia była prawidłowość naliczania odsetek za zwłokę w przypadku wpłat uiszczanych po upływie ustawowego terminu płatności. Przypadki niepobierania odsetek od zaległości podatkowych wystąpiły w podatku od środków transportowych oraz w podatku rolnym na łączną kwotę 119 zł. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę. Następuje to od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Ponadto jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, organ podatkowy winien wpłatę tę zaliczyć proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę – str. 24-25 i 32 protokołu kontroli.    

Dokonana przez kontrolujących analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych w kontrolowanym okresie przez organ podatkowy wykazała, że nie podjęto właściwych działań egzekucyjnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w stosunku do 9 podatników na łączną kwotę 4.393,22 zł. Tym samym naruszono również regulacje wewnętrzne jednostki zawarte w § 25 – Upomnienia i tytuły egzekucyjne – załącznika Nr 5 do zarządzenia Nr 10/10 Pana Wójta z dnia 16 grudnia 2010 r. – str. 27 i 34 protokołu kontroli. W kontekście aktualnie obowiązującego stanu prawnego należy zauważyć, iż z dniem 22 maja 2014 roku uchylone zostało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W materii tej obowiązuje obecnie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 roku w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656).

Z ustaleń opisanych na str. 28-29 protokołu kontroli, dotyczących realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej, wynika, że bilety opłaty targowej, które wydaje się sprzedającym w celu potwierdzenia uiszczenia przez nich przedmiotowej opłaty, nie są ewidencjonowane w księdze druków ścisłego zarachowania. Jest to sprzeczne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Ponadto ustalono, że Pan Wójt nie zatwierdził wzoru biletu opłaty targowej jako dokumentu pozwalającego na wykorzystywanie go do realizacji dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Narusza to wskazania § 4 ust. 2 pkt 4 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów. 

Stwierdzono również, że organ podatkowy ma ograniczoną możliwość prowadzenia ewentualnych czynności sprawdzających i kontrolnych, w zakresie wynikającym z treści art. 272 Ordynacji podatkowej, ponieważ funkcjonujące w jednostce dowody wpłaty opłaty targowej (bilety opłaty) wydawane są uiszczającemu opłatę w całości w momencie jej poboru. Brak wewnętrznych regulacji odnośnie kontroli poboru opłaty targowej narusza standardy kontroli zarządczej. Działania podejmowane dla zapewnienia prawidłowości poboru opłaty targowej w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy stanowią element kontroli zarządczej, do zapewnienia której zobligowany jest Pan Wójt – art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.     

Weryfikacja dokumentacji związanej z wydanymi zaświadczeniami o wielkości użytków rolnych oraz o dochodowości wykazała, że w 15 przypadkach zastosowano nieprawidłową podstawę prawną zwolnienia od opłaty skarbowej. Naruszono tym samym przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282, ze zm.) – str. 29-30 protokołu kontroli.

Sprawdzenie obowiązujących w jednostce regulacji odnośnie opłaty od posiadania psów wykazało, że uchwały Nr 13/II/02 oraz 14/II/02 Rady Gminy w Perlejewie nie zostały dostosowane do aktualnego stanu prawnego, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849). Obecnie dochody uzyskiwane z tego tytułu mają charakter opłaty, której nie pobiera się od podatników podatku rolnego od gospodarstw rolnych z tytułu posiadania nie więcej niż dwóch psów – str. 30 protokołu kontroli.                                                         

Badanie pozostałych regulacji wewnętrznych Urzędu dotyczących podatków i opłat doprowadziło do następujących ustaleń: 

- instrukcja do prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera nie zawierała wszystkich elementów wymaganych przez art. 10 ustawy o rachunkowości, takich jak: wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na informatycznych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opis systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 37 protokołu kontroli,

- komputerowe wydruki wpłat stosowane w jednostce do inkasa zobowiązań podatkowych wbrew przepisowi § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego nie zostały formalnie zatwierdzone do stosowania przez kierownika jednostki – str. 34-35 protokołu kontroli,

- nie opracowano procedur przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz nie ustalono planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach prawa podatkowego określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2013 r. organ podatkowy przeprowadzał kontrole w siedzibie podatnika jedynie w zakresie ulg inwestycyjnych, wobec czego nie wykorzystał w pełni upoważnień ustawowych wynikających z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 37 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Gminy w Perlejewie nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Czynności kontrolne wykazały, że przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Pan Wójt – str. 31 protokołu kontroli.

Badanie rzetelności i prawidłowości sporządzenia sprawozdań Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy oraz Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. wykazało, że w sprawozdaniu Rb-27S nie ujęto w odpowiednich kolumnach „Saldo końcowe” zaległości w wysokości 3.600 zł. Jak wyjaśniono, pomimo iż było to zobowiązanie wymagalne kwota nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S jako zaległość ze względu na dokonywanie przypisu należności w momencie zapłaty danej raty przez kontrahenta – uregulowana dnia 7 lutego 2014 r. – str. 42 protokołu kontroli.

Dokonane w trakcie kontroli ustalenia wskazują na niewykonanie niektórych zaleceń pokontrolnych z poprzedniej kontroli kompleksowej, mimo wskazania w informacji o sposobie ich realizacji, że zostaną wykonane. W szczególności należy wskazać, że księgi rachunkowe Ośrodka Pomocy Społecznej i Biblioteki Publicznej prowadzone są w dalszym ciągu przez Urząd Gminy, co stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości. Zgodnie z przywołanymi przepisami na kierownikach osób prawnych i jednostek budżetowych spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1. W odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych wskazał Pan, że zalecenie oddzielenia jednostek organizacyjnych zostanie wprowadzone od początku przyszłego roku, czyli od 2012 r. Z ustaleń kontroli wynika także, że w dalszym ciągu dokumenty finansowo-księgowe Biblioteki zatwierdzane są przez Pana Wójta. W odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych informował Pan też, że nieruchomości zostaną przekazane jednostkom oświatowym w trwały zarząd. Jak wyżej wskazano realizacja tego zalecenia nastąpiła dopiero podczas kontroli. W dalszym ciągu – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 76-77 protokołu kontroli – nie wyegzekwowano też od dyrektora Gimnazjum sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych i finansowych.

         Poczynione podczas kontroli ustalenia jednoznacznie wskazują też na niewykonanie zaleceń pokontrolnych w zakresie dochodów budżetowych. Ustalono, że nie w pełni wykonano zalecenie dotyczące aktualizacji dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości w zakresie wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na informatycznych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Nie przedstawiono Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej mimo, że w odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wydane w wyniku przeprowadzenia poprzedniej kontroli poinformowano o tym, że zostanie on przedłożony. Nie ujmowano w księgach na koniec kwartału odsetek od nieterminowo opłaconych należności – wbrew odpowiedzi, iż będą przestrzegane odpowiednie przepisy w tej materii. Nie opracowano regulacji wewnętrznych dotyczących zasad przeprowadzania kontroli podatkowych oraz nie zatwierdzono w kontrolowanym okresie planu kontroli u podatników, pomimo że informowano o przestrzeganiu przepisów w zakresie kontroli podatkowych. Wystąpiły przypadki nieprawidłowości, wskazane w protokole, których przyczyną jest nieprowadzenie należytych czynności sprawdzających wynikających z Ordynacji podatkowej – wbrew informacji o ich wyeliminowaniu – str. 45-46 protokołu kontroli.

         Pragnę wskazać Panu Wójtowi, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dołożenie większej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem realności przyjętych założeń dotyczących planowanych dochodów i wydatków oraz zasadności zaciągania zobowiązań finansowych służących sfinansowaniu deficytu.

2. Urealnienie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przyjętego w budżecie na 2014 r.

3. Przekazywanie kierownikom podległych jednostek informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, zgodnie z przepisami prawa przywołanymi w części opisowej wystąpienia. Egzekwowanie obowiązku przedłożenia Panu Wójtowi przez kierowników jednostek projektów planów, opracowanych na podstawie informacji, celem dokonania ich weryfikacji.

4. Zapewnienie kierownikom GOPS i instytucji kultury warunków umożliwiających wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami ustawy o rachunkowości. Zaniechanie zatwierdzania przez Pana Wójta dokumentów księgowych jednostek organizacyjnych.

5. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany Statutu Gminy dostosowującej podstawę zatrudnienia Sekretarza Gminy do obowiązujących przepisów.

6. Egzekwowanie realizacji przez pracowników obowiązków w zakresie sporządzania planów kontroli i przeprowadzania kontroli, nałożonych przepisami wewnętrznymi. Ewentualnie rozważenie zmiany postanowień regulacji wewnętrznych w tym zakresie.

7. Przeanalizowanie zakresów czynności pracowników i dostosowanie ich do faktycznie wykonywanych zadań, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

8. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

9. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

b) ujęcie w ewidencji analitycznej środków trwałych poszczególnych dróg jako odrębnych środków trwałych,

c) wyksięgowanie z ewidencji środków trwałych Urzędu składników majątkowych, które powinny być ujęte w księgach GOPS,

d) naliczanie, ujmowanie w księgach i egzekwowanie odsetek od należności nieopłaconych w terminie.

10. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości rodzajów materiałów podlegających odniesieniu w koszty w momencie zakupu i podlegających ewidencji na koncie 310. Określenie zasad (okresów) rozliczania w księgach zużycia materiałów ujmowanych na koncie 310, mając na uwadze zapewnienie rzetelności danych ewidencyjnych.

11. Przeprowadzanie inwentaryzacji stanu paliwa na zasadach określonych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze wybraną w przepisach wewnętrznych, w wykonaniu wniosku nr 10, metodę ewidencji tych materiałów.

12. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych.

13. Obciążanie najemców lokali użytkowych w budynku „ośrodka zdrowia” rzeczywistymi kosztami związanymi z prowadzeniem przez nich działalności gospodarczej. Rozważenie dokonania stosownych zmian umów w tym zakresie, mając na uwadze, że pobierany czynsz powinien stanowić realny dochód budżetu gminy, a nie częściowy tylko zwrot ponoszonych przez gminę kosztów związanych z utrzymaniem budynku.

14. Rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

15. W zakresie wyłaniania wykonawców i realizacji zamówień publicznych:

a) wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych z zachowaniem ustalonych przez Pana wewnętrznych procedur,

b) dołożenie większej staranności przy opracowywaniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia, mając na uwadze uniknięcie wewnętrznych sprzeczności tego dokumentu,

c) dołożenie większej staranności przy odbiorze wykonanych robót oraz opracowanej dokumentacji; wystąpienie do wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej termomodernizacji budynków gminnych o jej zmianę w celu dostosowania do stanu faktycznego.

16. Określenie przez Pana Wójta stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, mając na uwadze art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… i uchwalone przez Radę Gminy zasady polityki czynszowej.

17. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

18. Przestrzeganie procedur zbywania nieruchomości, poprzez:

a) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) pisemne zawiadamianie nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży,

c) podawanie do publicznej wiadomości informacji wyniku przetargu.

19. W zakresie prawidłowości zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości:

a) przeprowadzanie przetargu na oddanie nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas nieoznaczony, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; ewentualnie występowanie do Rady Gminy o odstąpienie od obowiązku przeprowadzania przetargu,

b) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę.

20. Waloryzację czynszów dzierżawnych stosownie do postanowień zawartych w umowach. Wyegzekwowanie kwoty 532,80 zł należnej gminie według umowy z dzierżawcą wskazanym w protokole kontroli za 2013 r. po zwaloryzowaniu czynszu.

21. Przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste. 

22. Stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych we właściwej wysokości. Wyegzekwowanie od przedsiębiorcy wskazanego w protokole kontroli zaniżonej opłaty za 2013 r. w wysokości 1.631,69 zł.

23. Przedłożenie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie:

a) stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej,

b) wprowadzenia opłaty prolongacyjnej.   

24. Uzupełnienie zakresów czynności pracowników wykonujących zadania z zakresu opłaty targowej.  

25. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

26. Prowadzenie czynności sprawdzających na zasadach i w zakresie wymaganym wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej.

27. Prawidłowe naliczanie i egzekwowanie  odsetek od nieterminowych wpłat podatków, mając na względzie przepisy Ordynacji podatkowej oraz przepisy wykonawcze. 

28. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.

29. W zakresie opłaty targowej:

a) formalne zatwierdzenie wzoru biletu opłaty targowej jako dokumentu pozwalającego na wykorzystywanie go do realizacji dochodów w jednostce,

b) ewidencjonowanie pokwitowań (biletów) opłaty w księdze druków ścisłego zarachowania,  

c) opracowanie wewnętrznych regulacji oraz prowadzenie poboru opłaty targowej w sposób umożliwiający dokonywanie kontroli prawidłowości jej pobierania. 

30. Prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej w zakresie opisanym w protokole kontroli.

31. W zakresie regulacji dotyczących podatków i opłat lokalnych:

a) dostosowanie uregulowań dotyczących poboru opłaty od posiadania psów do obecnego stanu prawnego,

b) zatwierdzenie komputerowych wydruków wpłat, stosowanych do inkasa zobowiązań podatkowych, do użytkowania odpowiednim zarządzeniem Pana Wójta,

c) uzupełnienie uregulowań dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej w systemie informatycznym o elementy wskazane treścią przepisów ustawy o rachunkowości,

d) opracowanie procedur przeprowadzania kontroli podatkowych oraz ustalenie planu kontroli.

32. Sporządzenie korekty sprawozdania Rb-27S za 2013 r. oraz przekazanie jej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.     

33. Rzetelne realizowanie zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży