Kontrola doraźna gospodarki finansowej w zakresie

osiągania przez gminę Czyże wysokości średnich

wynagrodzeń nauczycieli za 2013 rok

przeprowadzona w Zespole Szkół w Czyżach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 czerwca 2014 roku (znak: RIO.I.6003-5/14), o treści jak niżej:

Pan

Mirosław Pietkiewicz

Dyrektor

Zespołu Szkół w Czyżach

W wyniku doraźnej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Czyżach obejmującej swym zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Czyże wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego za 2013 r., o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontroli poddano prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Czyże sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2013 r., a także prawidłowość ustalenia wysokości dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli.

Kontrola wykazała, że w ramach średniorocznej liczby etatów nauczycieli zatrudnionych w stopniu awansu zawodowego „nauczyciel stażysta” uwzględniono 9 nauczycieli dyplomowanych (będących pracownikami Zespołu zatrudnionymi w pełnym wymiarze czasu pracy) zatrudnionych przez Pana w roku szkolnym 2012/2013 i 2013/2014 na podstawie dodatkowych umów o pracę na czas określony w ułamkowych częściach wymiaru czasu pracy nauczyciela stażysty. Zawarcie umów na czas określony skutkowało zaprezentowaniem średniorocznej liczby etatów w stopniu nauczyciel stażysta ustalonej dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych 2013 r. na następującym poziomie: od dnia 1 stycznia do 31 sierpnia – 0,39 i od dnia 1 września do 31 grudnia 2013 r. – 0,75. Poza wskazanymi umowami w Zespole Szkół nie zatrudniano nauczycieli w stopniu stażysty.

Wskazania wymaga, że co do zasady nauczyciel może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo mianowania. Dodatkowo z przepisów Karty Nauczyciela wynika zasada zatrudniania nauczycieli, którzy legitymują się przewidzianymi prawem kwalifikacjami, określonymi przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 1207). Ustawodawca przewidział jednakże szczególne okoliczności uprawniające do zatrudnienia nauczycieli z pominięciem tych zasad, regulowane przepisami art. 10 ust. 7 i 9 Karty Nauczyciela. Do tych szczególnych okoliczności zaliczono sytuację zaistnienia potrzeby wynikającej z organizacji nauczania lub zastępstwa nieobecnego nauczyciela, w których to przypadkach istnieje możliwość nawiązania stosunku pracy z osobą rozpoczynającą pracę w szkole, nauczycielem kontraktowym, mianowanym lub dyplomowanym na podstawie umowy o pracę na czas określony. Dodatkowo wskazano, iż w wymienionych przypadkach, jeżeli zatrudnienie osoby posiadającej wymagane kwalifikacje nie jest możliwe, można za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny zatrudnić nauczyciela, który nie dysponuje kwalifikacjami. Wariant ten należy traktować jako wyjątkowy. Organy nadzoru mogą samodzielnie określać, jakie działania muszą zostać podjęte przez dyrektora szkoły, by można było stwierdzić brak możliwości zatrudnienia nauczyciela dysponującego odpowiednimi kwalifikacjami. Od podjęcia takich działań uzależnia się udzielenie zgody na zatrudnienie nauczyciela bez kwalifikacji. Katalog wymagań stawianych w takiej sytuacji przez organ nadzoru (Podlaskiego Kuratora Oświaty) został uregulowany zarządzeniem nr 58/2014 Kuratora z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia dokumentu pn. „Procedura dotycząca wyrażenia zgody na zatrudnienie nauczycieli i osób nieposiadających wymaganych kwalifikacji do zatrudnienia w szkołach i placówkach, nad którymi nadzór pedagogiczny sprawuje Podlaski Kurator Oświaty. W okresie objętym kontrolą zagadnienie to regulowały postanowienia zarządzenia nr 91/10 Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 27 września 2010 r. Wynika z niego wymóg przedłożenia wniosku wraz z uzasadnieniem wskazującym przyczyny i konieczność zatrudnienia nauczyciela bez wymaganych kwalifikacji, zawierającym w szczególności informacje dotyczące lokalizacji szkoły, sytuacji kadrowej w szkole oraz szczegółowy opis działań podjętych celem zatrudnienia osoby posiadającej wymagane kwalifikacje, w tym informację z urzędu pracy o braku chętnych do zatrudnienia posiadających wymagane kwalifikacje oraz datę zgłoszenia wakatu do bazy wolnych miejsc pracy funkcjonującej w Kuratorium Oświaty w Białymstoku. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela, nauczyciele bez kwalifikacji zatrudnieni za zgodą kuratora oświaty są dla celów płacowych traktowani jak nauczyciele stażyści.

Z analizy okazanych umów o pracę na czas określony wynika, że dodatkowe zatrudnienie nauczycieli dyplomowanych na ułamkowych częściach etatu nauczyciela stażysty (z uwagi na brak wymaganych kwalifikacji) dotyczyło następujących zajęć:

a) techniki – przydzielonych Panu Dyrektorowi w okresie od 3 września 2012 r. do 3 czerwca 2013 r. w wymiarze 2/18 nauczyciela stażysty oraz w okresie od 2 września 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w wymiarze 3/18,

b) techniki – przydzielonych A. J. w okresie od 3 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 2,5/18 nauczyciela stażysty oraz w okresie od 2 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r. w wymiarze 1/18,

c) WOS - przydzielonych E. K. w okresie od 3 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 1/18 nauczyciela stażysty,

d) WOS - przydzielonych K. K. w okresie od 2 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r. w wymiarze 2/18 nauczyciela stażysty,

e) WOS - przydzielonych H. S. w okresie od 3 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 1/18 nauczyciela stażysty,

f) korekcyjno-kompensacyjnych – przydzielonych E. T. w okresie od 1 marca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 2/18 nauczyciela stażysty,

g) logopedycznych - przydzielonych D. W. w okresie od 1 marca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 1/18 nauczyciela stażysty oraz w okresie od 2 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r. w wymiarze 3/18,

h) logopedycznych – przydzielonych M. Z. w okresie od 1 marca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w wymiarze 1/18 nauczyciela stażysty oraz w okresie od 2 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r. w wymiarze 2/18,

i) muzyki – przydzielonych E. M. w okresie od 2 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r. w wymiarze 2,5/18 nauczyciela stażysty.

Łącznie w roku szkolnym 2012/2013 zawarł Pan 7 dodatkowych umów o pracę na czas określony (w tym jedną umowę sam ze sobą), zaś w roku szkolnym 2013/2014 6 dodatkowych umów (w tym jedną dotyczącą świadczenia pracy przez Pana). W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym przyczyn dodatkowego zatrudnienia nauczycieli ze stopniem awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego na podstawie umów o pracę ze stawką wynagrodzenia nauczyciela stażysty wskazał Pan na brak w szkole specjalistów do prowadzenia zajęć techniki, WOS, muzyki i zajęć logopedycznych oraz trudności w znalezieniu nauczycieli z kwalifikacjami do prowadzenia tych przedmiotów ze względu na mały ich udział godzinowy w ramowym planie nauczania poszczególnych etatów edukacyjnych.

         W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby zatrudnienie nauczycieli bez kwalifikacji poprzedzone było uzyskaniem zgody Podlaskiego Kuratora Oświaty wymaganej przepisami art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela, co rzutuje na zasadność i skuteczność zawartych umów o pracę na czas określony. Fakt niewystępowania przez Pana o zgodę wiąże się z brakiem dokumentacji wskazującej na przyczyny i konieczność zatrudnienia nauczycieli bez wymaganych kwalifikacji, a co za tym idzie niemożnością dokonania rzetelnej oceny zaistnienia szczególnych okoliczności uprawniających Pana do zatrudnienia nauczycieli wbrew ogólnym zasadom, tj. potrzeby wynikającej z organizacji nauczania lub zastępstwa nieobecnego nauczyciela i jednocześnie niemożności zatrudnienia osoby z wymaganymi kwalifikacjami). Tezę o braku okoliczności, o których mowa w przywołanym art. 10 ust. 7 i 9 Karty Nauczyciela, dodatkowo potwierdza zawarcie umów o pracę na czas określony w następujących po sobie latach, tj. w roku szkolnym 2012/2013 i 2013/2014. Jak wynika z sentencji wyroku NSA z dnia 25 września 2008 r. (I OSK 1465/07) zatrudnienie nauczyciela bez kwalifikacji jest absolutnym wyjątkiem możliwym do zrealizowania tylko w ściśle określonych w przepisach sytuacjach, to jest gdy taka potrzeba wynika z organizacji nauczania, bądź zastępstwa nieobecnego nauczyciela i tylko za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o czym stanowi art. 10 ust. 9 w zw. z art. 10 ust. 7 Karty Nauczyciela, przy czym zawsze jest to zatrudnienie terminowe.

Za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać także zawarcie przez Pana z samym sobą dwóch umów o pracę na czas określony (na okres od dnia 3 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. z wynagrodzeniem zasadniczym w wysokości 251,67 zł miesięcznie oraz na okres od dnia 2 września 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. z wynagrodzeniem zasadniczym w wysokości 377,50 zł miesięcznie – łączna kwota wypłaconego w oparciu o wymienione umowy wynagrodzenia zasadniczego stanowiła 4.404,17 zł). Stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników jednostek organizacyjnych wykonuje wójt gminy. Przez pojęcie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, użyte w art. 7 ustawy, należy rozumieć wszystkie czynności z zakresu indywidualnego oraz zbiorowego prawa pracy, w tym zarówno oświadczenia woli (czyli zawarcie umowy o pracę), jak i działania faktyczne mające znaczenie prawne (np. wystawienie świadectwa pracy).

Reasumując, zawierając umowy o pracę na czas określony z nauczycielami dyplomowanymi nie dopełnił Pan podstawowego warunku jakim było uzyskanie zgody organu sprawującego nadzór pedagogiczny; dodatkowo był Pan stroną czynności prawnych z samym sobą. Powyższe skutkuje nieprawidłowością nawiązania stosunków pracy w świetle obowiązujących przepisów prawa – str. 5-8 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że w dokumencie pn. „sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego” sporządzonym przez Pana w dniu 24 stycznia 2014 r. i przekazanym Wójtowi celem sporządzenia sprawozdania, o którym mowa w Karcie Nauczyciela, wystąpiły błędy rachunkowe w zakresie obliczenia sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli kontraktowych i mianowanych ustalonych dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych (kol. 8, wiersz 2 i 3). W odniesieniu do nauczycieli kontraktowych prawidłowa suma iloczynów powinna wynosić 35.353,61 zł przy wykazanej 35.474,28 zł (różnica 120,67 zł), zaś odnośnie nauczycieli mianowanych 76.701,27 zł przy wykazanej 76.544,73 zł (różnica 156,54 zł). Wymienione błędy miały wpływ na prawidłowość obliczenia różnicy pomiędzy wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w wymienionych stopniach awansu zawodowego a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń. Wynosiła ona: dla nauczycieli kontraktowych (+) 2.709,37 zł zamiast (+) 2.830,04 zł (z uwagi na dodatnią różnicę błąd nie miał wpływu na wypłatę jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli kontraktowych) oraz dla nauczycieli mianowanych (-) 5.156.75 zł zamiast (-) 5.313,29 zł. Wskazania wymaga, że okazane w trakcie kontroli sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Czyże z dnia 5 lutego 2014 r. zawierało prawidłowe dane (błąd rachunkowy został skorygowany), przy czym – jak ustalono – obliczenia i wypłaty jednorazowego dodatku uzupełniającego dokonano w oparciu o dokument sporządzony przez Zespół Szkół, a zatem wysokość dodatku dla nauczycieli mianowanych zaniżono o kwotę 156,54 zł – str. 9-11 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała także, że zakres czynności sekretarza Zespołu Szkół w Czyżach nie obejmuje faktycznie wykonywanych zadań w zakresie przeprowadzania analizy osiągania przez gminę Czyże wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli – str. 4 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawa określających zasady opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz ustalania wysokości dodatków uzupełniających oraz przepisów regulujących zasady zatrudniania nauczycieli.

Ogólna odpowiedzialność za gospodarkę finansową Zespołu Szkół jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Nawiązywanie z nauczycielami stosunków pracy na czas określony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, mając na uwadze opis zawarty w części opisowej wystąpienia.

2. Zaprzestanie zawierania przez Pana Dyrektora umów o pracę z samym sobą.

3. Rozliczenie z nauczycielami mianowanymi nieprawidłowo ustalonych kwot jednorazowego dodatku uzupełniającego za 2013 r.

4. Uzupełnienie zakresu czynności sekretarza Zespołu Szkół w Czyżach o zadania związane z analizą osiągania przez gminę Czyże średnich wynagrodzeń nauczycieli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Czyże