Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Stawiskach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08 grudnia 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-6/14), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Rafałowski

Burmistrz Stawisk

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Stawiski za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Stawiskach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W okresie objętym kontrolą i w czasie jej trwania funkcję Burmistrza Stawisk pełnił Marek Waszkiewicz.

W zakresie zagadnień dotyczących funkcjonowania instytucji kultury stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej. Stosowny rejestr został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 5 protokołu kontroli.

W kwestii organizacji wewnętrznej Urzędu ustalono, że część zadań z zakresu rozliczenia wyników inwentaryzacji przypisano Instrukcją inwentaryzacyjną dla zastępcy Skarbnika, które to stanowisko nie zostało utworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego. Praktyczne ich wykonywanie, zgodnie z zakresem czynności, należy do wskazanego w protokole kontroli podinspektora w Urzędzie Miejskim – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek oświatowych wykazała, że obsługa finansowo-księgowa szkół prowadzona jest przez Urząd Miejski. Nie stwierdzono, aby dyrektorzy szkół opracowali dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości kierowanych przez siebie jednostek. Obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości należy do dyrektorów szkół obsługiwanych przez Urząd. Wynika to z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) określającego zakres zadań podlegających realizacji w ramach wspólnej obsługi – należą do nich zagadnienia, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Prowadzenie obsługi szkoły nie zwalnia zatem jej dyrektora z obowiązku opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, o której mowa w art. 4 ust. 3 pkt 1 i art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 9-10 protokołu kontroli.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzając, że:

a) zapisami polityki rachunkowości została dopuszczona możliwość, ze wskazaniem na przepisy art. 20 ust. 4 ustawy, dokumentowania niektórych wydatków dowodami zastępczymi, określając, iż dotyczy m.in. następujących sytuacji: zakupów w przypadku nieprzewidzianych zdarzeń, opłaty za przyłącze energetyczne (na podstawie umowy), opłaty związanej z zanieczyszczeniami wprowadzonymi do powietrza, opłaty z tytułu ubezpieczenia, not księgowych zewnętrznych wystawianych przez jednostki podległe w zakresie kosztów, not księgowych wystawianych przez inne jst, deklaracji na podatek od środków transportowych pojazdów gminnych, miesięcznego zestawienia zaliczek na podatek dochodowy. Należy wskazać, iż przepisy art. 20 ust. 4 ustawy dopuszczają możliwość określenia przez kierownika jednostki przypadków trwałego wprowadzenia zapisu na podstawie dowodu zastępczego, lecz jedynie w razie uzasadnionego braku możliwości uzyskania zewnętrznych obcych dowodów źródłowych; poza tym wskazane rozwiązanie nie może dotyczyć operacji gospodarczych, których przedmiotem są zakupy opodatkowane podatkiem od towarów i usług. W związku z tym zakres dokumentowania dowodami zastępczymi, dopuszczony przywołanymi przepisami polityki rachunkowości, wykracza poza ramy określone ustawą – str. 7-8 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo ujmowano operacje utworzenia tzw. pogotowia kasowego poprzez zastosowanie, równolegle do zapisu Wn 101 „Kasa” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” (z podziałką klasyfikacji rozdz. 75023, par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”), zapisu Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 101 (w 2012 r. dotyczyło to kwoty 3.000 zł, zaś w 2013 r. kwoty 1.500 zł). Skutkiem dodatkowego zapisu, oznaczającego poniesione koszty z tytułu zużycia materiałów i energii o wartości równej stałemu zapasowi gotówki oraz rozchód gotówki z kasy, w trakcie roku stany ewidencyjne na koncie 101 (wykazującym nierealne saldo 0 zł) nie odpowiadały przejściowo saldom raportów kasowych, według których salda wynosiły odpowiednio 3.000 zł w 2012 r. i 1.500 zł w 2013 r. Prawidłowo zapis Wn 401 – Ma 101 powinien wystąpić w związku z operacją wypłaty z kasy środków z pogotowia kasowego po przedstawieniu konkretnego dokumentu kosztowego; ponadto niezbędne byłoby wówczas skorygowanie stanu konta 130 (o ile wydatek dotyczy inne podziałki klasyfikacji budżetowej niż rozdz. 75023, par. 4210). Wskazania wymaga, że pozostający w kasie na koniec 2013 r. stały zapas gotówki zwrócono w tym dniu na rachunek bankowy dokonując jednocześnie korekty wydatków i kosztów sklasyfikowanych w rozdz. 75023, par. 4210. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że pogotowie kasowe istniejące na dzień 31 grudnia 2012 r. w wysokości 3.000 zł wpłacono w tym dniu do punktu kasowego innego banku niż bank prowadzący obsługę bankową gminy. W związku powyższym wpływ tej kwoty na rachunek podstawowy kontrolowanej jednostki miał miejsce dopiero w dniu 3 stycznia 2013 r., którą to operację zaewidencjonowano niewłaściwie zapisem Wn 130-1 „Subkonto wydatków” – Ma 401 (z podziałką klasyfikacji rozdz. 75023, par. 4210), tj. jako zmniejszenie wydatków i kosztów 2013 roku. Efektem wskazanych błędnych księgowań dokonanych na początku roku oraz nieprawidłowego odprowadzenia gotówki do banku, o kwotę 3.000 zł zawyżono wydatki 2012 r. i zaniżono wydatki 2013 r., a tym samym nieprawidłowo ustalono wynik budżetu za te lata – str. 12-13 i 16 protokołu kontroli,

c) ewidencja na subkoncie dochodów i subkoncie wydatków do konta 130 prowadzona była z naruszeniem, określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zasady czystości obrotów, która wymaga, aby do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt stosowany był dodatkowo techniczny zapis ujemny – str. 18-19 protokołu kontroli,

d) należności z tytułu pożyczek z ZFŚS udzielonych emerytom oraz pracownikom jednostek organizacyjnych gminy objętych umową o wspólnej działalności socjalnej nieprawidłowo ujmowano na koncie 234 „Rozrachunki z pracownikami”, służącym do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia, zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”; według stanu na 31 grudnia 2013 r. suma tych należności wynosiła 20.641,83 zł. Nadto, wpłaty pracowników stanowiące udział własny w kosztach organizacji wycieczki, wynoszące 6.640 zł, błędnie zaewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”, zamiast za pośrednictwem konta rozrachunkowego (jako wartość usługi obciążającej pracowników) – str. 20-22 protokołu kontroli,

e) w ewidencji budżetu utrzymywano bezpodstawnie saldo Ma na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” na kwotę 1.801,66 zł dotyczące wpłaty w 2001 r. od kontrahenta na poczet ceny za lokal mieszkalny, która to transakcja do dnia kontroli nie została sfinalizowana (z przyczyn leżących po stronie nabywcy). Z uwagi, iż konto 240 służy do ewidencji innych rozrachunków związanych z realizacją budżetu, rozliczenia tego typu powinny być ujmowane w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej. Przytoczone w protokole kontroli okoliczności, dotyczące przyczyn braku sfinalizowania umowy sprzedaży, przesądzają o konieczności potraktowania wpłaconej kwoty jako sumy depozytowej podlegającej ewidencji na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. W dniu podpisania protokołu kontroli okazano dowód zwrotu tej kwoty kontrahentowi na jego pisemny wniosek uzasadniony rezygnacją z wykupu lokalu mieszkalnego. Podobnie na koncie 240 w ewidencji Urzędu utrzymywano saldo Ma z tytułu wpłaty kwoty 781,60 zł na poczet zakupu lokalu mieszkalnego (przechowywanej na rachunku sum depozytowych). Jak wynika z ustaleń kontroli, kontrahent zmarł przed dokonaniem transakcji sprzedaży. Saldo nie zostało rozliczone od czasu poprzedniej kontroli – str. 27 i 33 protokołu kontroli,

f) ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” objęto składniki majątkowe, których wartość nie przekraczała kwoty 50 zł, czym naruszono postanowienia przepisów wewnętrznych, w myśl których księgi pomocnicze prowadzi się dla pozostałych środków trwałych (…) od  kwoty powyżej 50 zł do 3.500 zł – str. 118-119 protokołu kontroli,

g) dwa komputery o wartości 2.699 zł i 1.749 zł, których zakup zrealizowano w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, nieprawidłowo ujęto na koncie 011 „Środki trwałe”, zamiast na koncie 013 – str. 119-120 protokołu kontroli,

h) wyceny samochodu Skoda Octavia 2.0 Ambiance, otrzymanego nieodpłatnie w dniu 20 sierpnia 2012 r. na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego od OSP w Stawiskach, dokonano dopiero po jego ujawnieniu w toku inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2013 r. W jej efekcie, po przyjęciu wartości na kwotę 10.800 zł, samochód objęto ewidencją księgową do konta 011. Do tego czasu samochód ujęty był w księdze inwentarzowej do konta 011 bez podania wartości. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy aktywa wycenia się nie rzadziej niż na dzień bilansowy. Z brzmienia art. 28 ust. 2 wynika zaś, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie ceny nabycia składnika aktywów, a w szczególności przyjętego niedopłatnie, w tym w drodze darowizny – jego wyceny dokonuje się według ceny sprzedaży takiego samego lub podobnego przedmiotu – str. 120-121 protokołu kontroli,

i) nie naliczono i nie ujęto w księgach rachunkowych na koniec 2013 r. odsetek za zwłokę w regulowaniu należności gminy z tytułu użytkowania wieczystego w łącznej wysokości 63,02 zł. Stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału, jak to wynika z § 8 ust. 5 rozporządzenia – str. 85 protokołu kontroli.

Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) oraz konfrontacja z ewidencją do konta 240, określającą źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków w wysokości 8.162,33 zł wniesionych w latach 2005-2008 przez wykonawców zadań inwestycyjnych na poczet zabezpieczenia gwarancyjnego. Składały się na nie kwoty stanowiące 30% wartości zabezpieczeń należytego wykonania 3 umów, w stosunku do których 36-miesięczny termin gwarancji upłynął odpowiednio w 2008, 2010 i 2011 r. Terminy zwrotu zabezpieczenia określają przepisy art. 151 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Zwrotu środków dokonano w trakcie kontroli, w dniu 15 września 2014 r. – str. 32 protokołu kontroli.

                   Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań budżetowych wynikają następujące nieprawidłowości:

a) w wierszu N.4 „Należności wymagalne” wykazano kwotę 88.265 zł, podczas gdy prawidłowo – według przepisów § 13 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247 ze zm.) – wykazaniu podlegała suma 87.871,98 zł (różnica 393,02 zł) – str. 14 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-Z sporządzonym za 2013 r. wykazano dane dotyczące wyemitowanych obligacji samorządowych niezgodnie z klasyfikacją tytułów dłużnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, do kategorii papiery wartościowe zalicza się zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, czyli takie, dla których istnieje płynny rynek wtórny. Natomiast do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się m.in. papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Zbieżne regulacje w zakresie kwalifikacji poszczególnych tytułów dłużnych zawiera § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767). Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.) obrót na rynku zorganizowanym obejmuje obrót na regulowanym rynku giełdowym lub pozagiełdowym oraz w alternatywnym systemie obrotu (ASO). Obligacje notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., MTS-Ce-TO S.A., bądź na rynku ASO stworzonym przez firmy inwestycyjne (np. domy maklerskie, banki prowadzące działalność maklerską), są papierami, dla których istnieje płynny rynek wtórny (opinia Ministerstwa Finansów z dnia 28 listopada 2008 r., DP8/0657/153/OSM/08/2394). Jak ustalono, dla wyemitowanych przez kontrolowaną jednostkę w 2013 r. obligacji nie istnieje płynny rynek wtórny. W procedurze emisyjnej emitent zaproponował nabycie obligacji gminy jednemu bankowi, z którym podpisano umowę zobowiązującą ten bank (zwany Gwarantem Emisji) do wykonania określonych obowiązków związanych z obsługą emisji obligacji oraz ich nabyciem. Bank objął na rynku pierwotnym emitowane obligacje po cenie emisyjnej równej wartości nominalnej obligacji poprzez przyjęcie złożonej przez emitenta propozycji nabycia emitowanych obligacji. Przedmiotowe papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, mieszczą się zatem w kategorii kredytów i pożyczek, co wiąże się z obowiązkiem ich wykazywania w sprawozdaniach Rb-Z w układzie przedmiotowym jako zobowiązania wynikające z kredytów i pożyczek (poz. E2). W pierwotnej wersji sprawozdania Rb-Z objętego kontrolą zobowiązania te wykazano prawidłowo (w poz. E2), po czym w wyniku dokonanej korekty zaprezentowano je błędnie jako papiery wartościowe (poz. E1). Ich wartość wynosi 820.000 zł – str. 14-15 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość procedur sprzedaży nieruchomości w trybie przetargowym ustalono, że zaniechano pisemnego informowania nabywców nieruchomości o terminie i miejscu zwarcia umowy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) organizator przetargu jest zobowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie – str. 80 protokołu kontroli.

         Ustalono, że dotychczas Rada Miejska w Stawiskach nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych oraz podziałem nieruchomości. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały dotyczącej stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Z protokołu nr XV/11 dokumentującego przebieg obrad sesji Rady Miejskiej w Stawiskach odbytej w dniu 30 sierpnia 2011 r. wynika, iż do porządku obrad wprowadzono pkt 8 dotyczący podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (bez sprecyzowania czy chodzi o opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej czy też wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości). W trakcie obrad Burmistrz M. Waszkiewicz wyraził pogląd, iż opłata adiacencka dotyczy właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jst. Dodał, iż w gminie wprowadzenie powyższej opłaty nie przyniosłoby oczekiwanych rezultatów, gdyż proces naliczania opłaca się i jest realizowanych w dużych gminach; w naszej gminie koszt wyceny nieruchomości przewyższy uzyskaną opłatę adiacencką z tego tytułu. W protokole zapisano, iż w związku z powyższym Rada Miejska nie podjęła dyskusji w tym temacie; przegłosowano odrzucenie projektu uchwały. Na podstawie zaprezentowanego zapisu należy przyjąć, iż przedłożony Radzie przez Burmistrza projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenkiej ograniczał się wyłącznie do przesłanki wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

         Podkreślenia wymaga, że nieokreślenie przez Radę Miejską stawek procentowych opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115). Jednocześnie dodać należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości – str. 83 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Dokonana analiza decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wskazuje, że w większości przypadków materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia faktycznego nie zawierają faktów i dowodów, które pozwalałyby na ustalenie podstaw do zastosowania ulgi przez organ podatkowy. Zdaniem organu podatkowego za ważny interes podatnika, który jest jedną z przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi, należy rozumieć „… zdarzenia losowe powodujące znaczne osłabienie zdolności płatniczych podatnika (gradobicie, powódź)…”. Materiał dowodowy w większości przypadków nie przedstawia (uwiarygodnia) uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków oraz nie stwierdza, czy sytuacja ma charakter nagły, niedający się przewidzieć i przejściowy. W konsekwencji należy uznać, że organ nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 122 Ordynacji podatkowej, w myśl którego jest on zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 187 § 1 ustawy organ podatkowy jest zobowiązany do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Ordynacji). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Należy również pamiętać, że każde postępowanie organu podatkowego powinno mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa (art. 120 Ordynacji). W przypadku nie zachowania wskazanych zasad organ podatkowy w sposób istotny narusza przepisy i nie uzyskuje prawa do udzielenia ulgi – str. 47 protokołu kontroli.

Ustalono że, deklaracji na podatek od nieruchomości nie składały Gminny Ośrodek Kultury i Sportu oraz Ośrodek Pomocy Społecznej w Stawiskach. Organ podatkowy naruszył art. 272 ustawy Ordynacji podatkowej nie dokonując czynności sprawdzających mających na celu spowodowanie złożenia deklaracji podatkowej przez wymienione jednostki. Opisana na str. 58 protokołu kontroli sytuacja spowodowała zaniżenie dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2012 i 2013 w łącznej kwocie 47.840 zł.

Badaniu poddano zagadnienia związane z opłatą targową i stwierdzono, że pokwitowania wpłaty uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty. Na bloczkach nie wskazywano szczegółowo przedmiotu opłaty – np. sprzedaż z samochodu, z ręki, z kosza, ze stołu itp. – a jedynie kwotę zainkasowaną w danym dniu. Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy w 2013 r. nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowej m.in. u inkasentów. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, który zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Jednocześnie stwierdzono, że pokwitowania wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208 poz. 1375). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia pokwitowanie wpłaty lub wypłaty powinno zawierać dane umożliwiające identyfikację: egzemplarza pokwitowania, podatnika, podatku lub innego tytułu wpłaty lub wypłaty, wysokości kwoty wpłaty lub wypłaty, w przypadku wpłaty również okres, którego dotyczy wpłata, daty wpłaty – str. 60-61 protokołu kontroli.

         W 2013 r. organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych w siedzibach podatników, mających na celu porównanie danych wykazanych w informacjach podatkowych ze stanem faktycznym; nie opracowano też planu kontroli. Wskazuje to, że nie wykorzystano upoważnień wynikających z treści art. 281 Ordynacji podatkowej – str. 62 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2013 r. nie dokonano korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. Przeciętna liczba zatrudnionych uległa zwiększeniu do liczby 57,8. W efekcie odpis na ZFŚS został zaniżony o kwotę 3.022 zł. Z ustaleń dotyczących gospodarowania środkami ZFŚS wynika zaś niedookreślenie w zakładowym regulaminie Funduszu warunków udzielania świadczeń finansowych z uwzględnieniem zasady ich przyznawania na podstawie sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawionej do korzystania z Funduszu. Stwierdzono, iż w praktyce prawo do świadczeń socjalnych ustalane było w różnej wysokości. Jej różnicowania dokonywała każdorazowo Rada Pracownicza na etapie podejmowaniu decyzji o przyznaniu danego świadczenia – str. 20-22 protokołu kontroli.

Z analizy wydatków związanych z eksploatacją samochodu służbowego Skoda Octavia Ambiente wynika, że samochód wykorzystywany był przez Burmistrza M. Waszkiewicza zarówno do celów służbowych jak i prywatnych. Podstawę wykorzystywania samochodu w celach prywatnych stanowiła umowa nr 1/2011 zawarta w dniu 27 czerwca 2011 r. pomiędzy Burmistrzem a Urzędem Miejskim w Stawiskach (pracodawcą) reprezentowanym przez A. Rutkowską – Z-cę Burmistrza (zgodnie z aneksem z dnia 9 października 2012 r. przez A. Rutkowską jako Sekretarza Gminy). Umowę zawarto na czas określony do końca obecnej kadencji Burmistrza Stawisk. Z postanowień umowy wynikało m.in., iż pracodawca wyraża zgodę na używanie przez pracownika samochodu do celów prywatnych pracownika; pracownik z tytułu użytkowania samochodu będzie pokrywał koszty eksploatacji samochodu według stawki za 1 km przebiegu, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Przewidziano ponadto, że naliczanie należności następuje po złożeniu przez pracownika co kwartał pisemnego oświadczenia o używaniu samochodu do celów prywatnych w terminie do 7 dnia miesiąca następującego po danym kwartale. Suma uiszczona z tego tytułu przez Burmistrza w 2013 r. wyniosła łącznie 2.767,47 zł za przejechanie, według złożonych oświadczeń, 2.692 km. Odnośnie 2014 r. okazano jedno oświadczenie z dnia 7 kwietnia 2014 r., w którym M. Waszkiewicz zadeklarował przejechanie w celach prywatnych w okresie styczeń-marzec 2014 r. łącznie 623 km za kwotę 520,70 zł, co udokumentowano kartą drogową za styczeń 2014 r., wypełnioną przez Burmistrza, według której zadeklarowana liczba przejazdów w celach prywatnych wynosiła 365 km, oraz kartami drogowymi z okresu od 12 do 31 marca 2014 r. stwierdzającymi przejechanie 273 km – załączona do protokołu kontroli przykładowa karta z tego okresu nr 381/2014 wypełniona została przez kierowcę Urzędu. Należy nadmienić, że w dniu 28 stycznia 2014 r. Burmistrz M. Waszkiewicz złożył oświadczenie o odstąpieniu od użytkowania samochodu do celów prywatnych na czas zatrzymania prawa jazdy od dnia 28 stycznia 2014 r. Nie stwierdzono, aby w związku z tym zdarzeniem Sekretarz Gminy, wykonująca wobec Burmistrza czynności z zakresu prawa pracy, cofnęła zgodę na używanie samochodu do celów prywatnych. Cofnięcie zgody wymienione zostało w § 4 ust. 2 pkt 1 umowy jako okoliczność skutkująca jej wygaśnięciem; należy przy tym wskazać, iż w umowie nie sprecyzowano przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji przez pracodawcę, co powoduje, iż wskazany zapis umowny w praktyce nie znajdował zastosowania. Następnie, w dniu 12 marca 2014 r. Burmistrz złożył kolejne oświadczenie o dalszym użytkowaniu samochodu służbowego zgodnie z zawartą umową. Z danych kart drogowych (załączonych do protokołu kontroli) pochodzących z okresu od 1 kwietnia do 30 lipca 2014 r. wynika, iż kierującym samochodem służbowym był pracownik Urzędu zatrudniony na stanowisku kierowcy (wypełniał on karty drogowe). W rubryce „podpis jadącego” (w przypadku wskazania jako „nazwisko jadącego” danych Burmistrza oraz określenia trasy jako „cel prywatny”) znajdują się co do zasady podpisy kierowcy, jedynie w dwóch przypadkach (karty drogowe z dnia 24 kwietnia i 9 maja) rubryka „podpis jadącego” opatrzona jest podpisem byłego Burmistrza. Liczba kilometrów przejechanych w celach prywatnych w tym okresie, według sporządzonego przez Skarbnika zestawienia, wyniosła 334. Nie stwierdzono, aby za II kwartał 2014 r. Burmistrz złożył oświadczenie o używaniu samochodu do celów prywatnych, na co miał czas do dnia 7 lipca 2014 r. Skutkowało to nienaliczeniem stosownej należności, której wysokość na podstawie umowy powinna wynosić 279,15 zł. Powodem tego stanu rzeczy był także fakt nieposiadania przez komórkę księgowości dokumentacji oraz wiedzy na temat złożonego przez Burmistrza w dniu 12 marca 2014 r. oświadczenia o dalszym użytkowaniu samochodu służbowego do celów prywatnych.

Zgodnie z § 1 ust. 3 umowy o użytkowanie samochodu służbowego do celów prywatnych pracownik zobowiązany był do bezzwłocznego zawiadomienia Urzędu Miejskiego o utracie uprawnień do kierowania samochodami; wskazana okoliczność na mocy postanowień § 4 ust. 2 pkt 2 umowy powoduje zaś jej wygaśnięcie. Zdaniem M. Waszkiewicza, wyrażonym w złożonym podczas kontroli wyjaśnieniu, przesłanka określona przywołanym postanowieniem umownym nie wystąpiła, co uprawniało go do użytkowania samochodu do celów prywatnych. Tym samym Burmistrz poświadczył, iż w związku z zatrzymaniem prawa jazdy nie utracił praw do kierowania pojazdami. Nadto wskazania wymaga, iż na mocy umowy pracodawca wyraził zgodę na używanie przez pracownika samochodu do celów prywatnych, a pracownik oświadczył, że posiada uprawnienia niezbędne do kierowania pojazdami, na potwierdzenie czego przedstawia prawo jazdy kat. B. Zapisy umowy przesądzały o osobistym użytkowaniu samochodu służbowego przez pracownika, podczas gdy z danych kart drogowych wynika, iż co najmniej od 25 marca 2014 r. kierującym samochodem służbowym, także w jazdach prywatnych Burmistrza (w tym odbytych podczas przebywania M. Waszkiewicza na zwolnieniu lekarskim, co obrazuje zestawienie wyjazdów prywatnych za I półrocze 2014 r.), był kierowca Urzędu Miejskiego. Należy uznać, że taki sposób użytkowania samochodu służbowego (przy wykorzystaniu pracownika Urzędu) nie mieścił się w ramach umowy z dnia 27 czerwca 2011 r. Był to rodzaj usługi świadczonej na rzecz Burmistrza przy wykorzystaniu mienia gminnego i pracownika opłacanego ze środków publicznych, której koszt nie został formalnie skalkulowany. Nie stwierdzono też, aby w kontrolowanej jednostce obowiązywały regulacje w zakresie zasad takiej gospodarki pojazdami, w tym zasad odpłatności za usługi wykonywane przy ich wykorzystaniu. Dodatkowo, jak wynika z ustaleń kontroli dokonanych na podstawie danych II kwartału 2014 r., M. Waszkiewicz nie został też obciążony kosztami tej usługi.

W wyniku kontroli stosowanej praktyki korzystania z samochodu Skoda Octavia Ambiente do celów służbowych stwierdzono z kolei brak jawności i przejrzystości w zakresie celu i miejsca wyjazdów oraz czasu ich trwania. W trakcie 2013 r. oraz w styczniu 2014 r. stosowane były miesięczne karty drogowe, w których nie określano miejsca ani celu wyjazdu, a także godzin ich rozpoczęcia i zakończenia; wpisywano jedynie „teren województwa podlaskiego – wyjazdy służbowe”. Powyższa praktyka eksploatowania pojazdu uniemożliwiała zweryfikowanie celowości wyjazdów (ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, w szczególności w kontekście jednoczesnego wykorzystywania samochodu do celów prywatnych ówczesnego Burmistrza), a tym samym legalności wydatków poniesionych w związku z zakupem paliwa. Według danych przedstawionych przez Skarbnika, wydatki na zakup usług i materiałów (w tym paliwa) do samochodu służbowego w 2013 r. wyniosły łącznie 20.530,87 zł; liczba przejechanych w tym czasie przez samochód służbowy kilometrów (z wyłączeniem jazd prywatnych Burmistrza) wyniosła 20.094 km. Podkreślenia wymaga, że w stosowanych od marca 2014 r. dziennych kartach drogowych, w przypadku podróży poza teren gminy Stawiski, pracownik zatrudniony na stanowisku kierowcy wpisuje trasę przejazdu; w przypadku zaś przejazdów po terenie gminy zawiera adnotację „teren gminy”. Wskazywane są ponadto godziny wyjazdów i przyjazdów.

Z kolei konfrontacja kart drogowych z danymi ewidencji poleceń wyjazdu służbowego wykazała brak poleceń wyjazdu służbowego poza teren gminy dla Burmistrza M. Waszkiewicza jako odbywającego podróż. Stwierdzono to na podstawie próby obejmującej rok 2013, dla którego w ewidencji wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w Stawiskach nie odnotowano żadnej dyspozycji wyjazdu dla Burmistrza. Nakazuje to traktować dane kart drogowych jako nierzetelne bądź świadczy o odbywaniu podróży służbowych bez formalnego delegowania poprzez wystawienie polecenia wyjazdu. Należy wskazać, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do jej odbycia określa pracodawca – str. 28-30 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) wykazało, iż w dniu 29 października 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w Stawiskach przedstawił Radzie informację o nieprawidłowościach stwierdzonych w oświadczeniach majątkowych analizowanych przez PUW w Białymstoku (w zakresie oświadczeń Burmistrza M. Waszkiewicza i Przewodniczącego Rady Miejskiej) oraz Urząd Skarbowy w Kolnie (w zakresie oświadczeń majątkowych radnych i kierowników jednostek). Nie stwierdzono, aby Burmistrz i Przewodniczący Rady Miejskiej, jako podmioty dokonujące analizy oświadczeń majątkowych, przedłożyli w 2013 r. Radzie wymagane informacje o osobach, które nie złożyły oświadczenia lub złożyły je po terminie, o nieprawidłowościach stwierdzonych w analizowanych oświadczeniach oraz o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych. Zgodnie z art. 24h ust. 12 ustawy termin wykonania tych czynności minął 30 października (analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej RIO). Należy wskazać, iż z treści analiz oświadczeń majątkowych przesłanych przez Urząd Skarbowy w dniu 28 sierpnia 2014 r. wynika, że występujące w oświadczeniach nieprawidłowości zaszły po raz kolejny, co można uznać za konsekwencję braku działań Burmistrza i Przewodniczącego Rady w zakresie wzywania pracowników i radnych do uzupełnienia oświadczeń o brakujące dane w trybie art. 24h ust. 12 pkt 3 ustawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego wystąpił do osób przyjmujących oświadczenia o zwracanie uwagi na poprawność formalną oświadczeń z zastrzeżeniem, iż w przypadku stwierdzenia w kolejnym roku składania oświadczeń popełnionych błędów formalnych, błędne oświadczenia będą zwracane do osób przyjmujących w celu poinformowania osoby składającej o konieczności uzupełnienia oświadczenia bądź złożenia jego korekty – str. 96-97 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała nieprawidłowe, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053), stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków, co polegało na:

a) ujęciu sumy 39.990 zł wydatkowanej na zakup 8 przystanków autobusowych, których cena jednostkowa przekraczała 3.500 zł, w par. 4210 „Zakup materiałów  i wyposażenia”, zamiast do paragrafu inwestycyjnego (par. 6060 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”). Nieprawidłowe uznanie za wydatki bieżące wydatków, które miały charakter majątkowy, wpływa na pogorszenie wyniku części bieżącej budżetu oraz wskaźnika dopuszczalnej spłaty długu, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 98 protokołu kontroli,

b) ujęciu sumy 2.110 zł poniesionej na wypłatę wynagrodzeń członkom Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”, zamiast do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – str. 109 protokołu kontroli.

W regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu ustalono, że w szczególnie uzasadnionych, indywidualnych przypadkach pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony, co narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202). Należy wskazać, że ustawową podstawą przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego (nie stwierdzono, aby w praktyce skorzystano z zakwestionowanego uprawnienia).

Analiza prawidłowości wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w 2013 r. Burmistrz przyznał dodatki specjalne, w tym Skarbnikowi, Sekretarzowi oraz innym pracownikom, bez wskazania na piśmie uzasadnienia ich przyznania, w szczególności określenia, które z okoliczności regulowanych przepisami art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiły uzasadnienie przyznania dodatku. Nadto, jak wynika z ustaleń kontroli, Skarbnikowi oraz Sekretarzowi przyznano dodatki specjalne na okres 18 miesięcy (tj. od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.), co uchybiało postanowieniom § 22 ust. 2 regulaminu wynagradzania określającym, iż dodatek specjalny przysługuje na czas określony nie dłuższy niż jeden rok.

Stwierdzono także przypadki stosowania niewłaściwej kategorii zaszeregowania. Pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku inspektora określono kategorię zaszeregowania X, podczas gdy właściwą kategorią, przewidzianą przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1050, ze zm.), była kategoria XII. Ustalając zaś Sekretarzowi wynagrodzenie zasadnicze na kwotę 5.200 zł nie zmieniono kategorii zaszeregowania z XVII na XVIII, dla której postanowieniami regulaminu wynagradzania przewidziano maksymalną stawkę wynagrodzenia w tej wysokości (w kategorii XVII maksymalne wynagrodzenie wynosiło 4.800 zł). Dostosowania kategorii zaszeregowania wymienionych pracowników dokonano w trakcie kontroli.

Wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego jako pomoc administracyjna (dla którego przyznano IV kategorię zaszeregowania) wynosząca od lipca 2013 r. 2.500 zł nie mieściła się w granicach rozpiętości wynagrodzenia w poszczególnych kategoriach zaszeregowania, wynikających z regulaminu wynagradzania, według którego w IV kategorii zaszeregowania maksymalne wynagrodzenie wynosi 2.350 zł. W trakcie kontroli (z dniem 1 sierpnia 2014 r.), dokonano zmiany warunków umowy o pracę z wymienionym pracownikiem zatrudniając go na stanowisku podinspektora z X kategorią zaszeregowania. Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że pracownik ten w kwietniu 2014 r. nabył prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 5% wynagrodzenia zasadniczego, który nie był mu wypłacany. Ogólna kwota zaniżenia z tego tytułu do dnia kontroli wyniosła 625 zł. W trakcie kontroli dokonano naliczenia należnego dodatku stażowego, który podlegał wypłacie łącznie z wynagrodzeniem za wrzesień 2014 r. – str. 91-94 protokołu kontroli.

Kontrola osiągania na terenie gminy w 2013 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa art. 30 ust 3 Karty Nauczyciela i realizacji obowiązków określonych w art. 30a ustawy, wykazała błędnie naliczenie kwoty jednorazowego dodatku uzupełniającego dla nauczycieli stażystów. Jak stwierdzono, w zakresie Miejskiego Przedszkola w Stawiskach wykazano średnioroczną strukturę zatrudnienia nauczycieli stażystów w okresie styczeń-sierpień w liczbie 0,24, a rzeczywista średnioroczna struktura zatrudnienia nauczycieli stażystów w tym okresie wynosiła 0,32. W danych tych nie uwzględniono jednego etatu nauczyciela w czerwcu 2013 r. Niewykazanie zatrudnienia jednego nauczyciela w czerwcu 2013 r. spowodowało, poza zaniżeniem średniej liczby etatów nauczycieli stażystów w gminie i zaniżeniem kwoty wykazywanej w kol. 8 sprawozdania, zaniżenie o 1.739,26 zł kwoty różnicy wykazywanej w kol. 10 sprawozdania. Podobnie zatrudnionego w czerwcu nauczyciela stażysty nie uwzględniono przy ustalaniu i wypłacie kwot jednorazowych dodatków uzupełniających. W myśl postanowień art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, kwota ujemnej różnicy jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy. Stosownie zaś do treści § 5 rozrządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35), wysokość jednorazowego dodatku uzupełniającego, o którym mowa w art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, ustala się proporcjonalnie do okresu zatrudnienia, w którym nauczyciel pobierał wynagrodzenie, oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, w sposób określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W trakcie kontroli dokonano stosowanej korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Stawiski. Okazano listy płac, na podstawie których w październiku 2014 r. należało wypłacić nauczycielom stażystom należne im dodatki w wysokości 1.739,26 zł – str. 111-113 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania przepisów zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) wykazała, że roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach publicznych w 2013 r. zawierało informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Zamawiający wykazał w nim, że liczba postępowań prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego zakończonych udzieleniem zamówienia na dostawy wynosiła 1, zaś wartość zawartej w wyniku postępowania umowy stanowiła kwotę 109.233,37 zł; faktycznie w zakresie dostaw przeprowadzono jedno postępowanie w trybie z wolnej ręki, zaś wartości zawartej w jego wyniku umowy wynosiła 352.195,12 zł. Ze sprawozdania wynikało ponadto, że zamawiający przeprowadził dwa postępowania zakończone udzieleniem zamówienia na usługi, których łączna wartość wynosiła 501.808,39 zł. W praktyce jedno z wykazanych postępowań przeprowadzone zostało w 2011 r. i obejmowało wykonanie usługi także w 2013 r., której wartość nieprawidłowo włączono do sprawozdania. Z treści § 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie zakresu informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2013 r. poz. 1530) wynika, iż składane przez zamawiającego roczne sprawozdanie zawiera liczbę postępowań zakończonych udzieleniem zamówienia w podziale na tryby udzielenia zamówienia; nadto w objaśnieniach do załącznika zawierającego wzór sprawozdania wskazano, iż w rubrykach dotyczących wartości zawartych umów należy podać całkowitą wartość zamówień udzielonych w roku, którego dotyczy sprawozdanie, również w przypadku, gdy umowy nie zostały jeszcze w całości wykonane i zamawiający nie wydatkował całych kwot, na jakie zostały zawarte umowy – str. 113-114 protokołu kontroli.

         W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę paliw płynnych do pojazdów i urządzeń gminy Stawiski w latach 2013-2014 naruszono:

a) art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez przyjęcie jako wartości szacunkowej dostaw paliw w 2013 i 2014 r., wartości dostaw zrealizowanych w 2011 r. i w okresie od 1 stycznia do 31 października 2012 r. oraz średniej za miesiące XI-XII 2012 r. z uwzględnieniem prognozowanego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w wysokości 7%. Stosownie do przywołanego przepisu, podstawą ustalenia wartości zamówienia na dostawy powtarzające się okresowo jest łączna wartość tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy (w omawianym przypadku w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r.) lub w poprzednim roku budżetowym (w omawianym przypadku w roku 2011), z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych dostaw (przyjętym na 5%). W kolejnym etapie zamawiający oblicza, biorąc pod uwagę otrzymaną wcześniej podstawę ustalania wartości zamówienia, wartość zamówienia w zależności od czasu trwania umowy, co wynika z treści art. 34 ust. 3 ustawy. W opisywanym postępowaniu czas wykonywania zamówienia przewidywano na 2 lata, co oznacza, iż podstawę ustalenia wartości zamówienia należało przemnożyć przez 2, tj. przez okres wykonywania zamówienia. Zakwestionowaniu podlega także przyjęcie przy obliczeniu wartości szacunkowej zamówienia prognozowanego wskaźnika cen towarów i usług w wysokości 7%, podczas gdy zgodnie z treścią art. 18 ustawy budżetowej na rok 2012 z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 273), wskaźnik ów wynosił 2,8%. Poza tym podanej w dokumentacji postępowania wartości szacunkowej zamówienia nie zwiększono o przewidywane zamówienia uzupełniające. Zgodnie z art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie zamówień uzupełniających, przy ustalaniu wartości zamówienia uwzględnia się wartość zamówień uzupełniających. Niewłaściwe ustalenie wartości szacunkowej nie spowodowało pominięcia procedur nakazanych Prawem zamówień publicznych – str. 101-102 protokołu kontroli,

b) art. 96 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w wyniku niesporządzenia protokołu postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego (unieważnieniowego w oparciu o przesłankę z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy), jak i postępowania prowadzonego w trybie z wolnej ręki – str. 103 i 106 protokołu kontroli,

c) art. 66 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w związku ze skierowaniem zaproszenia do negocjacji w trybie z wolnej ręki (na podstawie okoliczności wymienionej w art. 67 ust. 1 pkt. 4 Prawa zamówień publicznych), do dwóch wykonawców: Stacji Paliw J. D. Plona Sp. j. ze Stawisk i PKN Orlen S.A. Zamówienie z wolnej ręki to tryb zamówienia, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą – str. 104 protokołu kontroli,

d) art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, na skutek nieprzedstawienia dowodów poświadczających zamieszczenie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych, co powinno nastąpić niezwłocznie po zawarciu umowy z wykonawcą. Uchybienie wymogowi zamieszczenia w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia stwierdzono także podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO – str. 106-107 protokołu kontroli.

W zakresie opisywanego postępowania na dostawę paliw płynnych do pojazdów i urządzeń gminy Stawiski stwierdzono ponadto, że według okazanej dokumentacji mailowej negocjacje z PKN Orlen S.A. trwały co najmniej do 7 stycznia 2013 r., zaś z danych umowy wynika, iż jej zawarcie miało miejsce w dniu 4 stycznia 2013 r. W złożonym wyjaśnieniu Burmistrz wskazał, iż umowa faktycznie została zawarta w dniu 7 stycznia 2013 r.; data 4 stycznia 2013 r. została wpisana omyłkowo – str. 105-106 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości gminy i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowana funkcji Burmistrza przez Marka Waszkiewicza.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie rozbieżności między stanem faktycznym a postanowieniami Instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie dotyczącym realizacji obowiązków związanych z rozliczeniem wyników inwentaryzacji.

2. Wskazanie dyrektorom szkół obsługiwanym przez Urząd Miejski na powinność opracowania dokumentacji opisującej przyjęte w ich jednostkach zasady rachunkowości.

3. Dokonanie stosownych zmian w dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie zasady rachunkowości w zakresie dopuszczalności stosowania dowodów zastępczych, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prawidłowe ewidencjonowanie operacji tworzenia i odprowadzania stałego zapasu gotówki w kasie, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) prowadzenie ewidencji na subkontach dochodów i wydatków do konta 130 z zachowaniem czystości obrotów,

c) ujmowanie należności z tytułu pożyczek z ZFŚS udzielonych emerytom oraz pracownikom jednostek organizacyjnych gminy objętych umową o wspólnej działalności socjalnej na koncie 240,

d) dokonywanie na koncie 851 wyłącznie zapisów dotyczących operacji stanowiących podstawy zwiększenia lub zmniejszenia stanu ZFŚS,

e) przechowywanie sum depozytowych na rachunku ewidencjonowanym na koncie 139,

f) rozliczenie kwoty 781,60 zł składającej się na saldo Ma kont 240 w ewidencji Urzędu ze spadkobiercami zmarłego kontrahenta lub zarachowanie na dochody budżetu, jeżeli nie będzie możliwe ustalenie podmiotów, którym ma być zwrócona,

g) ujmowanie na koncie 013 pozostałych środków trwałych o wartości ustalonej przepisami wewnętrznymi,

h) przeksięgowanie wartości komputerów o wartości 2.699 zł i 1.749 zł z konta 011 na konto 013,

i) dokonywanie wyceny aktywów zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej niniejszego wystąpienia odnośnie wyceny przyjętego samochodu,

j) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od nieopłaconych w terminie należności.

5. Zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy w terminach określonych przepisami art. 151 Prawa zamówień publicznych.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) prawidłowe wykazywanie danych w sprawozdaniach Rb-N,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z danych dotyczących istniejącego zadłużenia z tytułu wyemitowanych obligacji jako zadłużenia z kredytów i pożyczek, stosownie do obowiązujących zasad klasyfikacji tytułów dłużnych.

7. Pisemne przekazywanie wyłonionemu w przetargu nabywcy nieruchomości informacji o miejscu i terminie zwarcia umowy sprzedaży.

8. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości, mając na uwadze uwarunkowania prawne zawarte w części opisowej wystąpienia.

9. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

10. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości  oraz należności z tego tytułu od podmiotów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

11. Dokonywanie poboru opłaty targowej z uwzględnieniem obowiązujących norm prawnych, w tym także czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie pozyskiwania dochodów z tego tytułu.

12. W zakresie zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zwiększenie wysokości odpisu na ZFŚS za 2014 r. o kwotę 3.022 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu w 2013 r.,

b) dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349),

c) uzupełnienie postanowień regulaminu o zasady przyznawania świadczeń finansowych z Funduszu, w celu jego dostosowania do wymagań art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, ze zm.).

13. W zakresie podróży służbowych i dysponowania samochodami służbowymi:

a) podjęcie działań mających na celu wyegzekwowanie od byłego Burmistrza należności w kwocie 279,15 zł z tytułu wykorzystywania samochodu służbowego do celów prywatnych,

b) zapewnienie zgodności między ewidencją poleceń wyjazdu służbowego, a danymi kart drogowych wskazującymi na odbywanie podróży służbowych, które winny mieć umocowanie w pisemnym poleceniu wyjazdu określającym miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także jej cel.

14. Wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia uchybień w zakresie realizacji obowiązków nałożonych przepisami art. 24h ustawy o samorządzie gminnym.

15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków.

16. W zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznanie dodatku specjalnego na czas nieokreślony,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększenia obowiązków – w stosunku do obowiązującego pracownika zakresu obowiązków – a także wykazania okresowego charakteru przyczyny powstania dodatku,

c) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych na okresy dłuższe niż rok,

d) ustalanie wysokości wynagrodzenia adekwatnie do przyznanej kategorii zaszeregowania; kwalifikowanie stanowisk pracy do właściwej kategorii zaszeregowania,

e) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za naliczanie wynagrodzeń do dołożenia należytej staranności przy obliczaniu wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia, w szczególności ustalaniu prawa pracownika do dodatku stażowego.

17. Ustalanie kwot jednorazowych dodatków uzupełniających w sposób określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r., w tym uwzględnianie przy ustalaniu dodatków wszystkich nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, stosownie do art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela i § 5 rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych, poprzez:

a) prawidłowe sporządzanie sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych,

b) ustalanie wartości zamówienia na dostawy powtarzające się okresowo zgodnie z wymogami art. 34 Prawa zamówień publicznych oraz z uwzględnieniem wartości przewidzianych w specyfikacji zamówień uzupełniających,

c) sporządzanie protokołu każdego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego z zastosowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych,

d) przekazywanie zaproszenia do negocjacji w postępowaniu prowadzonym w trybie z wolnej ręki do jednego wykonawcy,

e) zamieszczanie w BZP ogłoszeń o udzieleniu zamówienia,

f) rzetelne wskazywanie daty zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży