Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Białostockiej

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 stycznia 2015 roku (znak: RIO.I.6001-14/14), o treści jak niżej:

Pan

Romuald Gromacki

Burmistrz Dąbrowy Białostockiej

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dąbrowa Białostocka za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Białostockiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W okresie objętym kontrolą i w czasie jej trwania funkcję Burmistrza Dąbrowy Białostockiej pełnił Tadeusz Ciszkowski.

W zakresie zagadnień dotyczących funkcjonowania instytucji kultury stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej. Stosowny rejestr został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 3-4 protokołu kontroli.

Zarządzeniem Nr 3/2012 z dnia 2 stycznia 2012 r. Burmistrz Dąbrowy Białostockiej ustalił regulamin kontroli zarządczej i zasady jej prowadzenia, w tym opracowywania rocznego planu kontroli zewnętrznych i wewnętrznych oraz sporządzania informacji z realizacji planu kontroli. Stwierdzono, że nie został sporządzony, przewidziany zarządzeniem, plan kontroli na 2013 r. (podlegający zatwierdzeniu przez Sekretarza Gminy) oraz nie zostały przeprowadzone żadne kontrole. Należy dodać, że w dniu 2 stycznia 2012 r. Burmistrz zarządzeniem Nr 1/2012 powołał pełnomocnika ds. kontroli zarządczej, do zadań którego przypisano m.in. koordynowanie działań i prowadzenie rejestru kontroli. W trakcie kontroli wyjaśniono, że w 2013 r. przeprowadzono w ramach systemu zarządzania jakością ISO 9001:2009 audyt wewnętrzny obejmujący 9 komórek organizacyjnych Urzędu oraz, że kontrola zarządcza jest wykonywana w ramach audytu wewnętrznego. Przywołane okoliczności nie uzasadniają jednak odstąpienia od sporządzenia planu kontroli, jak tego wymagają przyjęte procedury. Audyt wewnętrzny, jak wynika z art. 272 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze; ocena dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w jednostce. Zatem audyt wewnętrzny należy odróżnić od pojęcia kontroli zarządczej. Kontrola polega na porównywaniu, ciągłej analizie i ocenie jednostki w trakcie jej funkcjonowania w celu ujawnienia niedociągnięć, natomiast audyt przyczynia się do utrzymywania w jednostce określonych mechanizmów, oceny ich skuteczności i efektywności oraz mechanizmów ciągłego doskonalenia. Kontrola wewnętrzna i audyt wewnętrzny tworzą spójny system gwarantujący należyte funkcjonowanie jednostek sektora finansów publicznych oraz służący ochronie środków publicznych – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza zasad ewidencjowania operacji w księgach rachunkowych, dokonana pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała następujące uchybienia i nieprawidłowości:

a) należności z tytułu pożyczek z ZFŚS udzielanych pracownikom Urzędu nieprawidłowo ujmowano na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, służącym do ewidencji krajowych i zagranicznych należności i roszczeń oraz zobowiązań nieobjętych ewidencją na kontach 201-234, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”; według stanu na 31 grudnia 2013 r. suma tych należności wynosiła 15.000 zł – str. 28 protokołu kontroli,

b) dochody wpływające bezpośrednio na rachunek budżetu ewidencjonowane były w księgach budżetu bezpodstawnym zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, zamiast Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu”; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 222, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, na koncie 222 ujmuje się przelewy dochodów budżetowych na rachunek budżetu dokonane przez jednostki budżetowe. Urząd Miejski jako jednostka budżetowa nie posiada rachunku bankowego do realizacji dochodów (wpływają one bezpośrednio na rachunek budżetu), zatem ewidencjonowanie ich wpływu na rachunek budżetu z kontem 222 nie znajduje uzasadnienia – str. 8 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo ewidencjowano rozliczenia dotyczące podatku od towarów i usług za pośrednictwem konta 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”. Konto to wykazywało na koniec 2013 r. saldo Ma w kwocie 64.234 zł, które oznaczało nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym – zgodną z deklaracją VAT-7 oraz składającą się jednocześnie na saldo Wn konta 225-2 „Urząd Skarbowy – podatek VAT” w ewidencji Urzędu. Na stronie Wn konta 840 ujmowano VAT należny od wpłat mieszkańców na wykonanie przydomowych oczyszczalni ścieków (suma 17.403,92 zł), zaś na stronie Ma VAT naliczony od faktur dokumentujących nabycie towarów i usług związanych z wybudowaniem przydomowych oczyszczalni ścieków (suma 81.637,92 zł, która składała się jednocześnie na saldo Ma konta 225-5 „VAT naliczony” w ewidencji Urzędu). Prawidłowo rozliczenia z tytułu podatku VAT powinny być ujmowane jedynie na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej, w związku z tym, iż są pochodną operacji związanych z realizacją dochodów i wydatków budżetu. Z opisu konta 840 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia wynika, iż służy ono do ewidencji przychodów zaliczanych do przyszłych okresów oraz innych rozliczeń międzyokresowych i rezerw. Wskazania wymaga, że konto 840 nie zostało zawarte w zakładowym planie kont obowiązującym w Urzędzie. Ponadto należności z tytułu podatku VAT zostały zdublowane w ewidencji budżetu i Urzędu. Na koniec 2013 r. należności z tego tytułu wynikały bowiem, w tej samem wysokości, z konta 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu oraz z konta 225-2 w ewidencji Urzędu – str. 11 protokołu kontroli,

d) stan konta syntetycznego 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazano per saldo. Na koncie 221 wykazane zostało saldo Wn w kwocie 1.161.141,34 zł, podczas gdy zgodnie z danymi ustalonymi podczas kontroli na koncie syntetycznym 221 należało wykazać należności w kwocie 1.171.755,20 zł i zobowiązania w kwocie 10.613,86 zł. Zaniechanie ustalania salda dwustronnego narusza zasady funkcjonowania konta 221 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 27-28 protokołu kontroli,

e) ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” objęto składniki majątkowe, których wartość nie przekraczała kwoty 200 zł, czym naruszono postanowienia przepisów wewnętrznych – str. 131 protokołu kontroli,

f) ewidencję analityczną gruntów prowadzono z naruszeniem przepisów art. 23 ust. 2 ustawy; stwierdzono, że zapisy w niej dokonane nie zawierały określenia rodzaju i numeru identyfikującego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. W trakcie kontroli ewidencja została uzupełniona – str. 131 protokołu kontroli,

g) na konto 290 „Odpisy aktualizujące należności” odnoszono jedynie należności główne, z pominięciem naliczonych od nich odsetek. W przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy – dotyczących przede wszystkich cech dłużnika (jego sytuacji majątkowej lub finansowej) – należności z tytułu odsetek należy obejmować odpisem aktualizującym wraz z należnością główną – str. 30 protokołu kontroli,

h) wpływy od MOPS (bezpośredniego realizatora zadań w zakresie przyznawania i wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych) w łącznej kwocie 37 zł z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w części stanowiącej dochód budżetu państwa błędnie księgowano przy wykorzystaniu konta 222 w ewidencji budżetu, co spowodowało bezpodstawne zawyżenie obrotów wymienionego konta (stosowane zapisy: wpływ dochodów Wn 133 – Ma 222 oraz jednocześnie Wn 222 – Ma 224; przekazanie dochodów Wn 222 – Ma 133). W świetle zasad funkcjonowania konta 222 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych w wysokości wynikającej z okresowych sprawozdań tych jednostek. Wymienione dochody nie podlegają wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S MOPS. Stosowne rozliczenia z budżetem państwa i gminą dłużnika kwoty należności wynikających z wypłaconych świadczeń podlegają zatem ujęciu w księgach rachunkowych budżetu jedynie na koncie 224 (prawidłowe zapisy: Wn 133 – Ma 224 i Wn 224 – Ma 133) - str. 136-137 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnień dotyczących sprawozdawczości budżetowej stwierdzono, że dane zawarte w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S Urzędu za okres 2013 r. w zakresie dochodów i wydatków wykonanych nie wynikały z urządzeń księgowych Urzędu, co obrazuje załączone do protokołu kontroli zestawienie obrotów i sald w części dotyczącej konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Prowadzona ewidencja do konta 130 (11 kont o symbolu 130, w tym subkonto 130-1 Rachunek podstawowy dochodów” i subkonto 130-2 „Rachunek podstawowy wydatków”) nie obrazuje bezpośrednio danych o dochodach i wydatkach zrealizowanych przez Urząd Miejski, a tym samym nie może być traktowana jako źródło danych do sporządzenia sprawozdań budżetowych, jak tego wymaga § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... Dotyczy to w szczególności sprawozdania Rb-28S, według którego wydatki wykonane Urzędu wyniosły 20.984.434 zł, zaś zgodnie z zestawieniem obrotów i sald obroty strony Ma subkonta 130-2 stanowiły kwotę 13.338.638,96 zł. Realizowane przez Urząd dochody i wydatki wpływają bezpośrednio na rachunek bankowy budżetu – Urząd nie dysponował wyodrębnionym rachunkiem bieżącym – str. 14-16 protokołu kontroli.

Poza tym czynności kontrolne dotyczące sprawozdawczości budżetowej, których opis zawarto na str. 14-18 protokołu kontroli, przeprowadzone pod kątem przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) wykazały, że:

a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za okres 2013 r. wykazano kwotę zobowiązań ogółem 771.648,63 zł, podczas gdy ich suma wynikająca z ewidencji księgowej (konta: 201, 229, 225, 231 i 240) wynosiła 770.235,32 zł (różnica 1.413,31 zł). Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia w  sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie „Zobowiązania ogółem” należało wykazać wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone do końca okresu sprawozdawczego. Obowiązek zachowania zgodności kwot wykazanych w sprawozdawczości z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej wynikał z § 9 ust. 2 rozporządzenia. Obecnie wskazane zasady wynikają z przepisów § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119) i § 9 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do tego rozporządzenia,

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za okres 2013 r. wykazano w kolumnie 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” łączną sumę 858.184,26 zł, która nie obejmowała wynikających z konta 221 odsetek w kwocie 316.091,36 zł naliczonych od nieopłaconych na koniec roku należności z tytułu podatków – 196.868 zł oraz należności „niepodatkowych” – 119.223,36 zł, a także należności w wysokości 10,78 zł z tytułu niewykorzystanej dotacji przez Podlaskie Centrum Sportów Walki oraz wynikających z konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” należności w kwocie 1.296 zł. Łączna różnica pomiędzy danymi sprawozdania a ewidencją księgową wynosiła 317.398,14 zł. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, iż odsetki od nieuiszczonych w terminie należności zostały naliczone i zaksięgowane na kontach 221/750 bez równoczesnego wskazania w klasyfikacji budżetowej, co spowodowało nieujęcie kwot odsetek w sprawozdaniu; dodała, iż księgowania w 2014 r. będą powiązane z klasyfikacją i jednocześnie ujęte w sprawozdaniu Rb-27S,

c) we własnym sprawozdaniu jednostkowym Rb-N sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2013 r. w wierszach „Należności wymagalne” i „Pozostałe należności” wykazano nieprawidłowe dane; kwota wykazana w wierszu „Należności wymagalne” była zaniżona o 89.089,81 zł, zaś w wierszu „Pozostałe należności” zawyżona o 20.806,23 zł w stosunku do prawidłowych wielkości; jak wynika z wyjaśnień Skarbnika wiązało się to m.in. z błędnym podziałem należności na należności wymagalne i pozostałe. Stosownej korekty sprawozdania Rb-N dokonano w trakcie kontroli,

d) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2013 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 37.710.039,80 zł zamiast sumy 38.112.614,15 zł (różnica 402.574,35 zł) ustalonej na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, tj. dochody wykonane - 38.295.203,80 zł, minus dochody zrealizowane przez Urzędu Skarbowe i Ministerstwo Finansów – 162.735,65 zł, które nie wpłynęły na rachunek bankowy w 2013 r., minus subwencja oświatowa na rok 2013 otrzymana w 2012 r. w kwocie 585.164 zł, plus subwencja oświatowa na rok 2014 otrzymana w 2013 r. w kwocie 552.476 zł, plus niewykorzystana dotacja w roku 2013 zwrócona w 2014 r. w kwocie 12.834 zł. Obecnie wskazane zasady wypełniania kolumny „Dochody otrzymane” wynikają z przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

W obszarze zagadnienia realności i zgodności z posiadaną dokumentacją założeń przyjętych w treści wieloletniej prognozy finansowej (WPF) gminy Dąbrowa Białostocka na lata 2014-2024, w wersji obowiązującej w czasie prowadzenia kontroli, stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą prognozowanych rozchodów budżetu w latach 2015-2017 (kol. 5.1) i kwoty długu w latach 2015-2016 (kol. 6). W WPF rozchody budżetu w 2015 r. przyjęto w wysokości 723.000 zł zamiast 743.000 zł (zaniżenie o 20.000 zł), w 2016 r. w kwocie 1.349.000 zł zamiast 1.429.000 zł (zaniżenie o 80.000 zł), zaś w 2017 r. w wysokości 1.349.000 zł zamiast 1.229.000 zł (zawyżenie o 120.000 zł). Przewidziane w WPF rozchody na lata 2015-2017 odbiegły od harmonogramu spłat rat kapitałowych kredytów i pożyczek oraz wykupu obligacji zamieszczonego w umowach. Nieprawidłowość, będąca według Skarbnika wynikiem pomyłki przy wyliczaniu rat do spłaty na poszczególne lata, skutkowała także wykazaniem niewłaściwych danych w kol. 6 WPF „Kwota długu” w latach 2015-2016. Wskazana rubryka na 2015 r. wykazywała kwotę 10.944.000 zł zamiast 10.924.000 zł (różnica 20.000 zł), zaś na rok 2016 r. 9.595.000 zł zamiast sumy 9.495.000 zł (różnica 100.000 zł). Opisane nieprawidłowości nie miały wpływu na zachowanie przez gminę wskaźnika z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Treść WPF na lata 2014-2024 została dostosowana do stanu faktycznego uchwałą Nr XXXIX/252/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 30 października 2014 r. – str. 20-21 protokołu kontroli.

Kontrola ustalania należności z tytułu zajęcia pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wykazała przypadki błędów w podstawie naliczania opłaty. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalone zostały uchwałą Nr XV/98/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg gminnych gminy Dąbrowa Białostocka. Stwierdzono, iż wnioski PGE z dnia 2 i 27 lipca 2013 r., a także wniosek z dnia 24 kwietnia 2013 r., nie zawierały danych na temat planowanego okresu zajęcia pasa drogowego, który to wymóg wynika z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Wskazania wymaga także, że zgodnie z sentencją wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. (II GSK 189/12) to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia, by zgłaszany wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego zawierał wszystkie niezbędne elementy. Obowiązkiem organu jest natomiast skontrolowanie wniosku pod względem formalnym i w przypadku stwierdzenia braków wezwanie wnioskodawcy do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie stwierdzono wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. W decyzjach wydanych PGE na podstawie wniosków z dnia 2 i 27 lipca 2013 r. (z dnia 8 lipca i 8 sierpnia 2013 r.), a także w decyzji wydanej w dniu 23 października 2013 r. (w tym przypadku z wniosku wynikał termin zajęcia pasa drogowego począwszy od dnia 20 października 2013 r.), opłaty należne za 2013 r. (czyli przez okres krótszy niż rok) nie zostały obliczone proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zastosowano zasadę ich obliczenia na podstawie liczby kolejnych pełnych miesięcy, przyjmując odpowiednio: 5, 4 i 2 miesiące, co potwierdził w wyjaśnieniu p.o. Kierownika Referatu Budownictwa i Gospodarki Komunalnej – str. 61-62 protokołu kontroli.

         Badając zagadnienie najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że w dniu 1 sierpnia 2009 r. została zawarta umowa najmu lokalu socjalnego położonego w Kamiennej Nowej …[1] przedłużana corocznie na kolejne lata, podczas gdy z wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Dąbrowa Białostocka na lata 2012-2016 przyjętego uchwałą Nr XVIII/109/12 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej wynika, że w wykazie lokali socjalnych nie wyodrębniono lokali położonych w Kamiennej Nowej  – lokale mieszkalne w Kamiennej Nowej w ogóle nie są objęte wieloletnim programem, w szczególności w części dotyczącej prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy i jego stanu technicznego. Ze złożonego wyjaśnienia wynika, iż nieruchomość w Kamiennej Nowej  od 2008 r. była wynajmowana od PKP Agencja Nieruchomości w Warszawie; z chwilą włączenia budynku do mieszkaniowego zasobu gminy zarządzeniem Nr 26/13 Burmistrza z dnia 12 czerwca 2013 r. (wydanym w oparciu o przesłankę z art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150)), wydzielił z mieszkaniowego zasobu gminy nieruchomość Kamienna Nowa …[2] z przeznaczeniem na wynajem jako lokale socjalne. Stosownie do treści art. 22 ustawy z zasobu mieszkaniowego (a więc lokali stanowiących własność gminy lub pozostających w posiadaniu samoistnym gminy stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy) gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z zaprezentowanego opisu wynika, iż w okresie od 2009 r. do połowy 2013 r. lokal będący przedmiotem umowy formalnie nie wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a zatem nie mógł być wydzielony i wynajęty jako lokal socjalny na gruncie przepisów art. 22 ustawy.

Czynsz w opisywanej umowie został ustalony (aneksem z 2012 r.) w wysokości 8,90 zł miesięcznie (zastosowano stawkę 1,71 zł/m2 przyjętą w umowie z PKP minus 50%). Z danych zawartych w zarządzeniu Nr 39/11 Burmistrza z dnia 27 września 2011 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Dąbrowa Białostocka wynika, iż najniższa stawka czynszu za lokale mieszkalne wynosi 2 zł za 1m2 (przyjęto jednocześnie, iż stawka czynszu za lokal socjalny wynosi 50% stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym), a zatem ustalona umową stawka czynszu za najem lokalu socjalnego powinna wynosić 1 zł za m2 (w opisywanym przypadku stawka ta była niższa i wynosiła w praktyce 0,91 zł za m2). Podobnie, w oparciu o stawkę czynszu w wysokości 1,71 zł (obowiązującą, gdy właścicielem lokalu były PKP), ustalono czynsz za lokal mieszkalny położony w Kamiennej Nowej …[3] o pow. 17,58 m2. Należy dodać, iż zarządzenie Burmistrza z 2011 r. nie odnosiło się do lokali mieszkalnych w Kamiennej Nowej, a jedynie do lokali w Dąbrowie Białostockiej, Różanymstoku i w „domach nauczyciela”). W chwili jego wydania lokale te nie wchodziły bowiem w skład mieszkaniowego zasobu gminy; w momencie zaś gdy stały się własnością gminy wydzielono je jako lokale socjalne. Z udzielonych wyjaśnień wynika, iż z uwagi na brak wniosków o ustanowienie lokali socjalnych, lokale zasobu Kamienna Nowa …[4] (za wyjątkiem jednego) wynajmowane są na zasadach ogólnych przy zastosowaniu stawek czynszu określonych zarządzeniem Burmistrza dla lokali mieszkalnych w Różanymstoku. Stwierdzono, że prawidłowo przy ich uwzględnieniu stawka czynszu za lokal mieszkalny położony w Kamiennej Nowej …[5] powinna wynosić 2 zł/m2 (nie zaś 1,71 zł).

W zakresie najmu lokali mieszkalnych stwierdzono także zawarcie umów najmu na czas oznaczony (lokale Kamienna Nowa …, lokale w Reszkowcach ….[6]) bez udokumentowania podstaw zawarcia umów na czas oznaczony. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, umowa najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator. W badanych przypadkach stwierdzono, że wynajmowane lokale nie były lokalami socjalnymi, ich najem nie był związany ze stosunkiem pracy, a także brak udokumentowania, aby żądano zawarcia tych umów na czas oznaczony. W udzielonych wyjaśnieniach wskazano, iż w czterech przypadkach umowy najmu były zawierane przez Gminę na czas oznaczony, ponieważ najemcy to w większości osoby nadużywające alkoholu, sprawiające mnóstwo kłopotów, dewastujące mieszkania, a umowa na czas określony jest jakby „straszakiem” dyscyplinującym najemców do opłacenia czynszu – str. 38-42 protokołu kontroli.

Zarządzanie nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi stanowiącymi mieszkaniowy zasób gminy, na mocy umowy zawartej w 2001 r., powierzone zostało Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. z Dąbrowy Białostockiej (spółka ze 100%-owym udziałem gminy). Zgodnie z umową do obowiązków spółki przypisano m.in. prowadzenie pełnej pozabilansowej obsługi finansowo-księgowej administrowanych budynków (każdy budynek oddzielnie), naliczanie najemcom należnych czynszów i opłat związanych z eksploatacją budynku i lokali, wzywanie najemców do zapłaty, a w przypadku bezskuteczności tych czynności przygotowywanie dokumentów niezbędnych do windykacji należności od najemców lokali mieszkalnych do postępowania sądowego. Wskazano, iż wpłaty z tytułu czynszów i opłat stanowią własność zamawiającego i są gromadzone na odrębnym kocie księgowym; powinny one być przekazywane do 10-tego każdego miesiąca na rachunek bankowy zamawiającego. Przewidziano ponadto, że zarządzający dokonuje dekretacji poszczególnych wpłat oraz ich rejestracji na pozabilansowych indywidualnych kontach poszczególnych najemców. Służby finansowo-księgowe zarządzającego mają zaś obowiązek dokonania uzgodnień ze służbami finansowo-księgowymi zamawiającego stanu kont każdorazowo na koniec miesiąca kalendarzowego i ich zgodności z wpłatami wniesionymi przez najemców.

Kontrola realizacji postanowień umowy wykazała, że w praktyce przypis należności wynikający z wystawionych przez spółkę, w imieniu gminy, faktur ewidencjonowany jest w Urzędzie Miejskim na koncie 221-4. Na koncie tym ujmowane są także wpłaty dokonywane przez Spółkę z tytułu uiszczonych przez najemców opłat. Saldo konta 221-4 na dzień 31 grudnia 2013 r. stanowiło kwotę 57.395,63 zł, wykazaną per saldo, podczas gdy zgodnie z danymi ustalonymi podczas weryfikacji sald (w szczególności na podstawie uzgodnień ze służbami finansowo-księgowymi zarządzającego) na koncie syntetycznym 221-4 należało wykazać należności w kwocie 59.203,82 zł i nadpłaty w wysokości 1.808,19 zł (w sprawozdaniu Rb-27S za 2013 r. należności i nadpłaty wykazano w prawidłowej wysokości). Należy wskazać, że sposób prowadzenia konta 221 w ewidencji Urzędu uniemożliwiał w praktyce ustalenie salda dwustronnego. Do konta tego nie była bowiem prowadzona ewidencja szczegółowa według poszczególnych dłużników, wymagana zasadami funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…., a także niezbędna w świetle postanowień umowy o zarządzanie, która zobowiązywała zarządzającego jedynie do prowadzenia pozabilansowo indywidualnych kont najemców. W efekcie kontrolowana jednostka nie była w posiadaniu kompleksowych danych dotyczących należności pozostałych do zapłaty oraz nadpłat, które podlegają wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S na podstawie danych analitycznych kont, jak o tym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

         Nadto nie stwierdzono, aby spółka wywiązywała się z nałożonego umową obowiązku sporządzania dla zamawiającego półrocznego sprawozdania z wykonania planu rzeczowo-finansowego obejmującego m.in. zestawienie najemców i dzierżawców posiadających zaległości w opłatach z rozbiciem na: liczbę najemców i wartość obciążających ich zaległości o wymiarze większym od obciążenia miesięcznego, liczbę najemców i wartość obciążających ich zaległości o wymiarze większym od obciążenia trzymiesięcznego, liczbę najemców i wartość obciążających ich zaległości o wymiarze większym od obciążenia sześciomiesięcznego – str. 42-47 protokołu kontroli.

         Kontrola windykacji należności niepodatkowych wykazała, że w księgach ujęte są należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów od PPHU Ośrodek Maszynowy POM Sp. z o.o. w likwidacji (spółki gminnej) w łącznej kwocie 87.817,07 zł (pochodzące z lat 2001-2009) oraz od Przetwórstwa Mięsnego Anhed z Dąbrowy Białostockiej w łącznej kwocie 30.257,97 zł (pochodzące z lat 2005-2009). W stosunku do PPHU Ośrodek Maszynowy POM zakończone zostało postępowanie likwidacyjne, zaś wierzytelność gminy od drugiego z dłużników nie została uwzględniona w toku przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego. Obowiązująca uchwała Nr XXIX/183/13 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 23 września 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym.... przewiduje, jako przesłankę umorzenia, m.in. okoliczność nieściągnięcia należności w toku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, a także nieskuteczności postępowania egzekucyjnego – str. 53-54 protokołu kontroli.

         W omawianym obszarze stwierdzono ponadto brak należytych działań windykacyjnych w stosunku do zaległości z tytułu czynszów dzierżawnych. Szczegółowa kontrola wykazała, że terminy płatności zbadanych zaległości upłynęły w 2006 r. (na kwotę 741,54 zł) i w dniu 15 września 2011 r. (na kwotę 1.086,40 zł). Z ustaleń kontroli wynika, że podejmowane działania ograniczały się głównie do wysyłania wezwań do zapłaty. W stosunku do przedmiotowych zaległości upłynął termin przedawnienia określony przepisami art. 118 Kodeksu cywilnego, wynoszący trzy lata. Bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zabezpieczenia roszczenia (art. 123 k.c.). Stwierdzone nieprawidłowości, jak wynika z ustaleń kontroli, miały swoje źródło m.in. w niewłaściwej organizacji kontroli zarządczej – realizacja zadań w zakresie egzekwowania należności nie została bowiem przypisana zakresem czynności żadnemu pracownikowi. Potwierdzono to w złożonych wyjaśnieniach wskazując wprost, iż zadania związane z windykacją nie zostały bezpośrednio przypisane żadnemu pracownikowi; jedynie Pani (…) została uprawniona do podpisywania postanowień, upomnień, tytułów wykonawczych z tytułu należności wynikających z zakresu czynności. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania – str. 58-59 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust.1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849), której zasady prowadzenia określone są rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Stwierdzono, że ewidencja, prowadzona za pomocą systemu informatycznego, nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia. Główną wadą jest brak identyfikatorów działek ewidencyjnych – str. 63 protokołu kontroli.

Jednostkowe przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania, stwierdzono zarówno w grupie podatników osób prawnych jak osób fizycznych podatku rolnego – str. 61 protokołu kontroli. W rezultacie w jednym przypadku zaniżono podatek rolny za lata 2009-2014 o kwotę 247 zł,  natomiast w drugim, w latach 2011-2014 zawyżono wymiar podatku o kwotę 131 zł.  Nieprawidłowości stanowiły naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.), który wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi dla gruntów gospodarstw rolnych liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenia do okręgu podatkowego.

W części protokołu dotyczącej dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych opisano wyniki badania, któremu poddano deklarację podatkową złożoną przez kontrolowaną jednostkę. Analizując dokumentację, która służyła do sporządzenia tej deklaracji ustalono, że w 2013 r. nie zadeklarowano 789.569,62 m2 gruntów podlegających opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości. Spowodowało to zaniżenie podatku o kwotę 331.619 zł – str. 69-71 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku leśnego, w grupie podatników będących osobami prawnymi stwierdzono, iż podatnik wskazany w opisie na str. 74-75 protokołu kontroli jest w posiadaniu lasów wraz z osobami fizycznymi. Tymczasem deklarację podatkową składa jak wyłączny właściciel tego przedmiotu opodatkowania. Artykuł 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465) stwierdza, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Natomiast art. 6 ust. 7 ustawy nakazuje, aby w przypadku gdy las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składały deklarację na podatek leśny oraz opłacały należny podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne.

Nieprawidłowości opisane na str. 61, 69-71 i 74-75 protokołu kontroli, dotyczące podatku rolnego, leśnego od osób prawnych oraz od nieruchomości, były skutkiem niepełnego zakresu przeprowadzanych czynności sprawdzających przewidzianych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej.

Opis na str. 81-82 protokołu kontroli wskazuje na istnienie nieprawidłowości dotyczących przepisów wewnętrznych regulujących zagadnienia postępowania upominawczego oraz windykacyjnego w zakresie podatków. Obowiązujące w jednostce zarządzenie Nr 51/12 Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie instrukcji dotyczącej windykacji należności z tytułu podatków i opłat lokalnych ustaliło, iż upomnienia podatnikom wystawiane są nie rzadziej niż dwa razy w roku:

- po terminie płatności II raty, nie później niż do dnia 30 czerwca danego roku budżetowego,

- po terminie płatności IV raty, nie później niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego.

W części dotyczącej postępowania windykacyjnego ustalono, iż po upływie terminu zapłaty określonego w upomnieniach pracownik sporządza na zaległości tytuły wykonawcze przynajmniej raz w roku, nie później niż 31 grudnia roku budżetowego. Zapis taki jest sprzeczny z § 5 obowiązującego w 2013 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.(Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), z treści którego wynika, iż po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, a więc powinien być on wystawiony każdorazowo po wysłaniu każdego upomnienia i nieuiszczeniu zaległości podatkowej przez podatnika. Wątpliwości budzą również ustalone terminy wystawiania upomnień, ponieważ nie biorą pod uwagę terminów płatności przewidzianych w podatku leśnym i od nieruchomości dla grupy podatników będących osobami prawnymi, w przypadku których podatek jest płacony w 12 miesięcznych ratach. W przypadku podatku od środku transportowych podatek jest płatnych w dwóch terminach: do 15 lutego i 15 września – zapisy zarządzenia powodują, iż termin wystawiania upomnienia następuje po terminie płatności rocznego zobowiązania podatkowego. Taki sposób realizowania postępowania upominawczego oraz windykacyjnego może też generować, obciążający podatników, wzrost odsetek za nieopłacone zaległości podatkowe. Należy równocześnie wskazać, że aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656).

W zakresie poboru opłaty targowej ustalono, że sposób przeprowadzania inkasa (łączenie nominałów biletów opłaty targowej) oraz brak kontroli inkasenta przez organ podatkowy w trakcie dokonywania przez niego czynności poboru, uniemożliwia stwierdzenie czy w okresie objętym kontrolą opłatę pobierano we właściwej wysokości, stosując prawidłowe stawki opłaty – str. 84 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków, w oparciu o przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej, ustalono nieprawidłowości opisane na str. 88-89 protokołu kontroli. W opisanej decyzji umorzono podatnikowi podatek od nieruchomości kwocie 21.232 zł. W uzasadnieniu decyzji dotychczasowy Burmistrz podnosił, iż wziął pod uwagę sytuację finansową podatnika i w związku tym umorzył zaległości finansowe z roku 2012. Stwierdza również, że fakt zakupu przez wnioskodawcę nieruchomości leżał w interesie publicznym, ponieważ pozwoli to na ponowne uruchomienie w tym miejscu działalności gospodarczej oraz stworzenie nowych miejsc pracy dla mieszkańców gminy. Umorzenie należności pozwoli na utrzymanie dotychczasowego zatrudnienia i ewentualne poszerzenie działalności gospodarczej a prowadzić będzie do poprawy kondycji finansowej przedsiębiorstwa. Z analizy powyższej argumentacji organu podatkowego wynika, że nie wskazuje ona, które fakty i materiał dowodowy wzięto pod uwagę, zwłaszcza na rzecz innych podmiotów podatnik płaci regularnie swoje zobowiązania. Udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie poprawienie sytuacji podatnika. Na pewno nie można ich traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Kłóciłoby się to z zasadą zawartą w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wskazuje, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Ponadto postępowanie organu podatkowego narusza wymogi art. 120-122 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy podatkowe do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. A zatem organ podatkowy zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania norm prawnych w toku prowadzonego postępowania, z zachowaniem szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że kontrolowana jednostka, której dochodami dysponuje organ podatkowy, nie jest organem założycielskim firmy, którą podatnik prowadzi. Nie ma zatem bezpośredniej odpowiedzialności za jego funkcjonowanie. Ponadto z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Ordynacji). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Takie podejście do załatwienia opisanej sprawy burzy obraz organu podatkowego jaki można było sobie wyrobić na tle pozostałych decyzji, które takich błędów nie posiadają. 

Badanie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzone w kontekście jej zgodności z wymogami ustawy o rachunkowości i przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), pozwoliło stwierdzić:

a) brak kompletnych regulacji w posiadanej przez jednostkę dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości,  przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b i c) ustawy – str. 90 protokołu kontroli,

b) jednostkowe przypadki wypełniania długopisem przez inkasenta kopii kwitariuszy służących do poboru zobowiązań podatkowych – str. 91 protokołu kontroli,

Ponadto zbadano prawidłowość naliczania wynagrodzeń inkasentom, co pozwoliło stwierdzić, że kwoty brutto wynagrodzeń wyliczano z naruszeniem zasad ich zaokrąglania ustalonych treścią art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 93 protokołu kontroli.

Wynikiem kontroli było także ustalenie nieprawidłowości w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP, sporządzonym za rok 2013. Stwierdzono, że w wierszu A5 – podatek od nieruchomości, w kolumnie 5 zaniżono wartość skutków finansowych o kwotę 24 zł oraz w kolumnie 5 wiersza A4 sprawozdania Rb-PDP zawyżono je o 94 zł.  Badając prawidłowość sporządzenia sprawozdania ustalono również, że decyzja z dnia 16 grudnia 2013 r. umarzająca podatek rolny w kwocie 112 zł oraz podatek od nieruchomości w wysokości 23 zł nie została ujęta w rocznych sprawozdaniach Rb-PDP oraz Rb-27S za 2013 rok, ponieważ zaksięgowano ją dopiero w dniu 8 lipca 2014 r.  – str. 93 protokołu kontroli.

Analiza wysokości wynagrodzenia Skarbnika wykazała, że pracownikowi temu przyznano wynagrodzenie zasadnicze w wysokości przekraczającej maksymalny poziom określony przepisami III tabeli załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 150, ze zm.) dla gmin liczących do 15.000 mieszkańców. Przyznane przez Burmistrza w okresie od stycznia 2013 r. do września 2014 r. wynagrodzenie zasadnicze wynosiło 4.853 zł, podczas gdy maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego skarbnika zgodnie z załącznikiem 3 do rozporządzenia wynosi 4.800 zł. Kwota otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego przewyższała maksymalną o 53 zł miesięcznie. Łącznie w okresie od stycznia 2013 r. do września 2014 r. kwota wypłaconego wynagrodzenia zasadniczego była wyższa od maksymalnej o 1.113 zł. Przyznane wynagrodzenie zasadnicze miało również przełożenie na inne składniki wynagrodzenia, w tym na dodatek stażowy, który został wypłacony łącznie w kwocie wyższej od maksymalnej o 222,60 zł. Łącznie z tytułu tych dwóch składników zawyżono wynagrodzenie w badanym okresie o 1.335,60 zł. W trakcie kontroli, z dniem 1 października 2014 r. Skarbnik otrzymała nowy angaż przyznający wynagrodzenie zasadnicze nieprzekraczające dopuszczalnego poziomu – str. 94-96 protokołu kontroli.

W 2013 r. Społeczno-Oświatowe Stowarzyszenie Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym EDUKATOR z Łomży otrzymało z budżetu gminy dotację w łącznej wysokości 987.416,10 zł na prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Kamiennej Nowej wraz z oddziałem „0”, Publicznej Szkoły Podstawowej w Reszkowcach wraz z oddziałem „0” oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Suchodolinie wraz z oddziałem „0”, zaś Stowarzyszenie „Placówka” w Bagnach otrzymało z budżetu gminy dotację w łącznej kwocie 405.085 zł na prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Bagnach oraz Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Bagnach. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w odniesieniu do publicznych szkół podstawowych oraz art. 90 ust. 2d w odniesieniu do Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Bagnach.

W kontrolowanej jednostce obowiązuje, wydana na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, uchwała Nr VI/45/07 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z 26 czerwca 2007 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych (zmieniona uchwałą Nr XIII/93/08 z dnia 26 marca 2008 r.), która – jak wynika z brzmienia § 1 – odnosi się do prowadzonych na terenie gminy publicznych szkół podstawowych i przedszkoli. Nie stwierdzono, aby w przywołanej uchwale Rady Miejskiej zawarto postanowienia odnoszące się do sposobu ustalania dotacji dla Punktu Przedszkolnego w Bagnach (mającego status niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego), co jest wymagane na gruncie przepisów art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty mówiących o obowiązku ustalenia przez organ stanowiący trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie został przywołany jako podstawa prawna podjęcia uchwały). Oznacza to, że należy uzupełnić przepisy uchwały obowiązującej w gminie Dąbowa Białostocka o zapisy odnoszące się do niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego. Zgodnie z przepisami art. 90 ust. 2d ustawy, osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w kwocie nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Dodania wymaga, iż na mocy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), z dniem 1 września 2013 r. weszła w życie regulacja o następującej treści: „Do dnia 31 sierpnia 2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej licznie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, otrzymywanej przez gminę”. Mimo braku odpowiednich uregulowań wewnętrznych w praktyce podstawę dotacji udzielanej Punktowi Przedszkolnemu w Bagnach stanowiło 40% wydatków bieżących planowanych w budżecie gminy w rozdziale 80104 „Przedszkola” (według ustawy ma być to kwota nie niższa niż 40%, co upoważnia organ stanowiący do przyjęcia wyższej kwoty).

         Uchwała Radu Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej nie odnosi się również do sposobu obliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina. Oddziały przedszkolne zostały wprowadzone do systemu oświaty od 1 września 2004 r. jako jedna z form wychowania przedszkolnego funkcjonująca obok przedszkoli, punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Jednakże nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzająca tę formę wychowania przedszkolnego nie zmieniła brzmienia przepisów dotyczących udzielania dotacji z budżetu gminy dla jednostek oświatowych (art. 80 i art. 90 ustawy), tak aby regulowały one udzielanie dotacji również oddziałom przedszkolnym. Stan prawny został zmieniony dopiero przywołaną wyżej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (obowiązującą od dnia 1 września 2013 r.). Zgodnie z art. 6 tej ustawy do 31 sierpnia 2016 r. przepisy m.in. art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (założono jednocześnie, iż ostatecznie z dniem 1 września 2016 r. oddziały przedszkolne z mocy prawa staną się przedszkolami – art. 5 ust. 1). Omawiany przepis odsyła do stosowania odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych – tzn. z uwzględnieniem wszelkich odmienności sytuacji prawnej pomiędzy przedszkolami, o których mowa w art. 80 ustawy o systemie oświaty a oddziałami przedszkolnymi w szkołach podstawowych utworzonymi przez podmioty niepubliczne – przepisów o dotowaniu przedszkoli publicznych utworzonych przez podmioty inne niż gmina. Przepisy zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2013 r. stanowią, iż przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Zatem podstawę dotacji na jednego ucznia oddziału przedszkolnego przy poszczególnych szkołach winna stanowić równowartość wydatków na jednego ucznia gminnego oddziału przedszkolnego z terenu gminy Dąbrowa Białostocka. Z danych sprawozdania Rb-28S z wykonania planu finansowego wydatków gminy w 2013 r. wynika, iż występowały w budżecie wydatki w rozdziale 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”. Ponadto odpowiednie zastosowanie znajduje również przepis art. 80 ust. 4 ustawy, mówiący o obowiązku ustalenia przez organ stanowiący trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Oznacza to, że należy uzupełnić przepisy uchwały obowiązującej w gminie Dąbowa Białostocka o zapisy odnoszące się w powyższym zakresie do oddziałów przedszkolnych.

         Odnośnie dotacji dla 4 publicznych szkół podstawowych w omawianej uchwale Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej postanowiono, iż jest ona ustalana indywidualnie dla każdej szkoły (§ 4 ust. 2). Wskazano, iż wysokość dotacji ulega zmniejszeniu lub zwiększeniu w przypadku zmiany ilości uczniów w ciągu roku i w przypadku zmiany kwot wydatków bieżących ujętych w budżecie gminy dla szkół (§ 4 ust. 5). Dodano, iż zmniejszenie lub zwiększenie dotacji następuje od następnego miesiąca po miesiącu, w którym zmieniła się liczba uczniów lub zmieniła się kwota wydatków bieżących ujętych w budżecie gminy dla szkół (§ 4 ust. 6). Podkreślenia wymaga, iż w świetle przywołanych postanowień uchwały podstawę ustalenia dotacji powinny stanowić wydatki bieżące planowane, o czym świadczy m.in. zapis, że wysokość dotacji ulega zmianie w przypadku zmiany kwot wydatków bieżących ujętych w budżecie gminy dla szkół.

         Przeprowadzona kontrola przekazywanych dotacji wykazała nieprawidłowości przy ustalaniu ich wysokości, co polegało na:

a) błędnym obliczeniu dotacji należnych szkołom podstawowym na podstawie wydatków bieżących przewidzianych łącznie w szkołach podstawowych (rozdział 80101 „Szkoły podstawowe”) i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych (rozdział 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”) w przeliczeniu na wszystkich uczniów szkół i oddziałów przedszkolnych z terenu gminy Dąbrowa Białostocka. W świetle obowiązujących przepisów obliczanie stawki dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego z uwzględnieniem wydatków bieżących planowanych w rozdziale 80101 należy uznać za nieprawidłowe Właściwe przy obliczaniu wysokości wydatków bieżących na ucznia oddziału przedszkolnego jest uwzględnienie wydatków planowanych w rozdziale 80103, proporcjonalnie do liczby uczniów oddziałów przedszkolnych. Skutkiem zastosowanego rozwiązania wyliczona przez kontrolowaną jednostkę stawka dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego i szkoły podstawowej była jednolita i wynosiła 880,05 zł, podczas gdy uwzględniając podział na wydatki w rozdziale 80101 i w rozdziale 80103 stawki dotacji według pierwotnego planu kształtowałyby się następująco: 961,11 zł na ucznia szkoły podstawowej i 483,14 zł na ucznia oddziału przedszkolnego. Z udzielonego przez Skarbnika wyjaśnienia wynika, iż począwszy od 2014 r. dotacja naliczana jest w podziale na uczniów szkół podstawowych i uczniów oddziałów przedszkolnych przy tych szkołach,

b) nieskorygowaniu wysokości dotacji należnych szkołom podstawowym w związku z ostateczną wersją planu wydatków bieżących w budżecie gminy, obowiązującą na dzień 31 grudnia 2013 r. Podstawę obliczenia kwoty dotacji dla szkół podstawowych, zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, stanowią wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez gminę Dąbrowa Białostocka (według stanu na dzień 31 grudnia danego roku, za który obliczana jest dotacja). W uchwale Rady Miejskiej przewidziano zaś, iż przypadku zmiany kwot wydatków bieżących ujętych w budżecie gminy dla szkół dotacja ulega stosownemu zwiększeniu lub zmniejszeniu. Brak korekty dotacji potwierdza przeprowadzona analiza polegająca na podstawieniu ilości uczniów szkół podstawowych z terenu gminy i funkcjonujących przy nich oddziałów przedszkolnych (wskazanych w trakcie kontroli w ilości 519 – uczniowie szkół podstawowych i 106 – uczniowie oddziałów przedszkolnych) do ostatecznych wielkości wydatków bieżących przyjętych w budżecie gminy na 2013 r. w rozdziałach 80101 i 80103 (wynikających ze sprawozdania Rb-28S korekta nr 1 z dnia 25 marca 2014 r.). Z dokonanego wyliczenia, uwzględniającego powyższe uwagi, wynika, iż stawka dotacji dla uczniów szkół podstawowych uległa zwiększeniu do kwoty 984,65 zł, zaś dla uczniów oddziałów przedszkolnych zmniejszeniu do wysokości 499,12 zł. Faktycznie udzielone dotacje obliczono – jak już wyżej wskazano – według jednolitej stawki wynoszącej 880,05 zł przyjętej na podstawie pierwotnego planu wydatków bieżących; należy dodać, iż jednolita stawka obliczona na podstawie ostatecznego planu wydatków także ulegałby zwiększeniu i wynosiłaby 902,30 zł. Uwagi odnoszące się do nieskorygowania wysokości dotacji w związku z ostateczną wersją planu wydatków bieżących w budżecie gminy Dąbrowa Białostocka według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. należy odnieść także do dotacji dla Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Bagnach (przyznanej zgodnie z pierwotną wersją planu w rozdziale 80104 „Przedszkola” według stawki w wysokości 286 zł na ucznia). Jak wynika z dokonanych obliczeń, stawka ta po uwzględnieniu ostatecznej wersji planu finansowego, uległaby zmniejszeniu do kwoty 218,55 zł na ucznia – zmniejszenie wiąże się z faktem zmniejszenia wysokości planowanych wydatków w rozdziale 80104,

c) ustalenia dotacji na 1 ucznia szkół podstawowych i funkcjonujących przy nich oddziałów przedszkolnych oraz Niepublicznego Punktu Przedszkolnego wyłącznie na podstawie wydatków sklasyfikowanych w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”, 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych” i 80104 „Przedszkola”, z pominięciem tzw. wydatków wspólnych, w zakresie w jakim dotyczyły odpowiednio szkół podstawowych, oddziałów przedszkolnych i przedszkoli sklasyfikowanych w rozdziałach: 80114 „Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół”, 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” i 80195 „Pozostała działalność”, które według ustaleń kontroli zostały zaplanowane w 2013 r. w łącznej wysokości 372.686 zł. Ich uwzględnienie w podstawie obliczenia dotacji dla poszczególnych jednostek powinno było skutkować zwiększeniem dotacji na 1 ucznia odpowiednio o kwoty: 22,81 zł (wydatki z rozdziału 80114), 2,22 zł (wydatki z rozdziału 80146) i 1,67 zł (wydatki z rozdziału 80195).

Reasumując, z dokonanych wyliczeń uwzględniających wskazane wyżej uwagi wynika, że po uwzględnieniu korekty planu wydatków w poszczególnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej oraz tzw. wydatków wspólnych, wysokość dotacji na prowadzenie 4 Szkół Podstawowych (klas 0-VI, gdyż okazane dane nie pozwalały na ustalenie uczniów w podziale na oddziały „0” i klasy I-VI) powinna być wyższa w stosunku do dotacji przekazanej o ok. 75.480,90 zł (co ustalono przyjmując: jednolita stawka 902,30 zł + 22,81 zł + 2,22 zł + 1,67 zł = 929 zł × 1.542 zł (łączna liczba uczniów w klasach 0-VI w 2013 r.) = 1.432.518 zł – 1.357.037,10 zł (dotacja przekazana), zaś wysokość dotacji na prowadzenie Punktu Przedszkolnego powinna być niższa w stosunku do przekazanej o ok. 5.053 zł (co ustalono przyjmując: stawka 218,55 zł + 22,81 zł + 2,22 zł + 1,67 zł = 245,25 zł × 124zł (łączna liczba uczniów w Punkcie w 2013 r.) = 30.411 zł – 35.464 zł (dotacja przekazana) - str. 116-123 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji procesu inwestycyjnego przy budowie przydomowych oczyszczalni ścieków w gminie Dąbrowa Białostocka – na podstawie umowy zawartej w dniu 5 marca 2010 r. z Zakładem Murarskim s. j. W. Krahel, E. Krahel-Rowińska z Dąbrowy Białostockiej, aneksowanej w dniach 29 września 2010 r., 1 marca 2011 r. i 14 października 2011 r. – wykazała, że częściowa zmiana sposobu wykonania przedmiotu zamówienia w stosunku do postanowień umowy, polegająca na zastosowaniu osadników z tworzyw sztucznych zamiast osadników z kręgów betonowych, nie znalazła odzwierciedlenia w stosownym aneksie do umowy. Powyższe naruszało § 13 ust. 1 umowy stanowiący, iż wszelkie zmiany jej postanowień wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Na przykładzie tzw. wariantu I „Naturalne przydomowe roślinno-stawowe oczyszczalnie ścieków” stwierdzono, iż w dokumentacji w postaci przedmiaru robót i kosztorysu ofertowego stanowiącego integralną część umowy wykazano wbudowanie w poz. 2 „Osadnik gnilny” studni rewizyjnej z kręgów betonowych w śr. 1.400 mm w gotowym wykopie, głębokość 1,74 m o wartości 1.056,74 zł za 1 szt. (przedmiotem zamówienia było 230 sztuk oczyszczalni), podczas gdy z danych kosztorysu powykonawczego wynika, iż w praktyce wymienioną pozycję zastąpiono „zbiornikiem ścieków PVC w gotowym wykopie” o analogicznej wartości. W trakcie kontroli okazano pismo z dnia 2 maja 2010 r. wystosowane przez zespół projektowy Instytutu Ekologii Stosowanej ze Skórzyna dotyczące zmian w dokumentacji technicznej opisywanego przedsięwzięcia. Wynika z niego, iż zespół po konsultacji z inwestorem i wykonawcą wprowadził zmiany w dokumentacji technicznej „Wariant I”, „Wariant II’, „Wariant III” oraz dokumentacji dotyczącej oczyszczalni przy szkołach polegające na dopuszczeniu stosowania osadników z tworzyw sztucznych zamiast osadników z kręgów betonowych wskazując, iż zmiana wpłynie na polepszenie szczelności zbiorników, a co za tym idzie, minimalizację negatywnego wpływu ma środowisko gruntowo-wodne. Należy nadmienić, iż zmiana ta nastąpiła po wyborze wykonawcy i zawarciu z nim umowy, co jednakże nie skutkowało zmianą umowy. Konieczność zachowania formy pisemnej wynikała także z art. 77 § 1 k.c., wskazującego, iż uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia. Podkreślenia wymaga ponadto, że zamawiający udzielając w dniu 4 lutego 2010 r. odpowiedzi na zapytanie dotyczące specyfikacji istotnych warunków zamówienia o treści: czy zamawiający dopuszcza zastosowanie osadników polietylenowych, które posiadają aprobatę techniczną, spełniają wymagania normy zharmonizowanej PN-EN 12566-1 jako zamienników osadników betonowych? wskazał, iż zastąpienie osadników z kręgów betonowych elementami z polietylenu jest możliwe (pytanie pochodziło od oferenta niewybranego w toku postępowania). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Burmistrz T. Ciszkowski argumentował, iż dokonana zmiana w wykonaniu przedmiotu zamówienia była korzystna dla zamawiającego, dlatego wyrażono na nią zgodę. Dodał, że sporządzenie aneksu do umowy i zmiana jednostkowa ceny wynikająca z dopuszczenia stosowania osadników z tworzyw sztucznych zamiast osadników z kręgów betonowych, byłaby niekorzystna dla zamawiającego, ponieważ cena osadnika z PVC była wyższa, a więc niedopuszczalna ze względu na naruszenie art. 144 Prawa zamówień publicznych; ponadto wykonawca nie zabiegał o zwiększenie kwoty zamówienia z powodu powstałej zamiany – str. 114-115 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli podstaw dysponowania składnikami majątku trwałego przez gminne jednostki organizacyjne stwierdzono, że w dalszym ciągu jedna z nieruchomości o pow. 0,3839 ha położona w Dąbrowie Białostockiej, stanowiąca działkę nr 306/7 zabudowaną budynkiem po byłej szkole podstawowej, znajduje się w rzekomym trwałym zarządzie Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, co wynika z decyzji Burmistrza z dnia 23 stycznia 2009 r. Nieprawidłowość ta była przedmiotem zaleceń po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku, nie została jednak w całości wyeliminowana, mimo deklaracji poprzedniego Burmistrza o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowego uregulowania formy prawnej władania nieruchomościami, zmierzającego do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz przekazania własności budynku na rzecz M-GOK. W użytkowanie wieczyste oddano nieruchomości o numerach 306/6 i 861. Należy ponownie wskazać, że trwały zarząd nie może być formą dysponowania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, co wynika z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Odnosząc się do tej kwestii kierownik Referatu Nieruchomości wyjaśniła, m.in., iż (…) Planowany jest remont budynku wraz z adaptacją na siedzibę Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej oraz salą kinowo-widowiskową. Została opracowana dokumentacja techniczno-projektowa. Szacunkowy koszt przebudowy tego obiektu wynosi około 7mln zł. W 2012 roku Gmina ubiegała się o środku unijne z programu „Współpraca transgraniczna Polska- Białoruś-Ukraina”. Wniosek nie został uwzględniony. Obecnie planowane jest ubieganie się o środki unijne z przyszłej perspektywy finansowej 2014-2020. W związku z powyższym na chwilę obecną trudno jest przewidzieć jakie będą zasady przyznawania środków i dla jakich podmiotów, w związku z tym pozostawiono nieruchomość w trwałym zarządzie MGOK. Po ogłoszeniu zasad naboru wniosków Burmistrz podejmie dalsze kroki związane z nieruchomością – str. 125-126 protokołu kontroli.

Kontrola udzielenia Powiatowi Sokólskiemu dotacji celowej na dofinansowanie przebudowy drogi powiatowej Ostrowie-Kropiwno wykazała, że umowę o dofinansowanie zadania zawarto 18 września 2013 r., natomiast uchwała w sprawie udzielenia powiatowi pomocy finansowej została podjęta przez Radę Miejską w Dąbrowie Białostockiej w dniu 23 września 2013 r., czyli po zawarciu umowy dotacyjnej – str. 135-136 protokołu kontroli. Naruszono tym samym art. 216 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 220 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że udzielenie pomocy (zawarcie umowy) powinno być poprzedzone podjęciem przez Radę Miejską odrębnej uchwały określającej tę pomoc. Nadto stwierdzono, że umowa w sprawie udzielenia pomocy nie zawierała postanowień odnośnie terminu wykorzystania dotacji, terminu i sposobu rozliczenia udzielonej dotacji oraz terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, tj. postanowień wymaganych przepisami 250 ustawy o finansach publicznych. Kwota udzielonej pomocy finansowej wyniosła 389.811 zł.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości gminy i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowana funkcji Burmistrza przez Tadeusza Ciszkowskiego.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie przyjętych przepisami wewnętrznymi obowiązków w zakresie planowania i realizacji kontroli wewnętrznych i zewnętrznych; ewentualnie rozważenie modyfikacji ustalonych procedur dotyczących kontroli w Urzędzie Miejskim i jednostkach organizacyjnych poprzez ich dostosowanie do faktycznych potrzeb jednostki.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie należności z tytułu pożyczek z ZFŚS udzielonych pracownikom Urzędu Miejskiego na koncie 234,

b) ewidencjonowanie dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu zapisem Wn 133 – Ma 901,

c) prowadzenie ewidencji rozliczeń z tytułu podatku VAT z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia oraz na str. 11 protokołu kontroli; zaniechanie dokonywania jakichkolwiek zapisów na koncie 840 w ewidencji Urzędu w związku z ewidencją operacji dotyczących rozliczenia VAT, a także dublowania należności z tytułu podatku VAT w ewidencji budżetu i Urzędu,

d) zaniechanie ustalania stanu konta 221 jako per salda należności i zobowiązań,

e) ujmowanie na koncie 013 pozostałych środków trwałych o wartości ustalonej przepisami wewnętrznymi; ewentualne rozważenie zmiany przyjętych zasad w tym zakresie,

f) dokonywanie w ewidencji analitycznej gruntów zapisów odpowiadających treścią wymaganiom art. 23 ustawy o rachunkowości,

g) prawidłowe dokonywanie odpisów aktualizujących należności, mając na uwadze, że dokonanie odpisu należności głównej jest co do zasady równoznaczne także z istnieniem podstaw do dokonania odpisu odsetek naliczonych od tej należności,

h) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji budżetu do księgowania wpływów od MOPS stanowiących dochód gminy dłużnika i dochód budżetu państwa; ewidencjonowanie tych operacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

i) prowadzenie ewidencji dochodów i wydatków w sposób zapewniający uzyskanie przejrzystych danych stanowiących podstawę sporządzenia jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S,

j) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 według poszczególnych dłużników dla przypisanych w ewidencji syntetycznej zbiorczą kwotą należności od najemców lokali mieszkalnych zarządzanych przez PGKiM.

3. Zapewnienie rzetelności sporządzanej sprawozdawczości, poprzez:

a) wykazywanie w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27S i Rb-28S danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych,

b) wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi instrukcją sporządzania tych sprawozdań,

c) sporządzanie sprawozdań Rb-27S w zakresie dochodów otrzymanych zgodnie z zasadami ustalonymi przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

4. Wykazywanie w wieloletniej prognozie finansowej danych dotyczących rozchodów budżetu w poszczególnych latach zgodnie z kwotami spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupu obligacji, wynikającymi z treści obowiązujących gminę umów.

5. Egzekwowanie od wnioskodawców ubiegających się o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego informacji o planowanym okresie zajęcia pasa drogowego, celem prawidłowego naliczenia opłaty w świetle tez zawartych w części opisowej niniejszego wystąpienia.

6. W zakresie dochodów z najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy:

a) przestrzeganie, aby przedmiot umów o najem lokali socjalnych stanowiły lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy,

b) formalne objęcie postanowieniami zarządzenia wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Dąbrowa Białostocka,

c) zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych na czas oznaczony w przypadkach wskazanych w części opisowej.

7. Wyegzekwowanie od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. obowiązku sporządzania półrocznego sprawozdania z wykonania planu rzeczowo-finansowego, nałożonego umową o zarządzanie przez Spółkę budynkami mieszkalnymi stanowiącymi mieszkaniowy zasób gminy.

8. Podjęcie czynności mających na celu umorzenie należności od PPHU Ośrodek Maszynowy POM oraz firmy Anhed.

9. Prowadzenie systematycznych, przewidzianych prawem czynności egzekucyjnych w stosunku do zalegających z zapłatą czynszów, mając na uwadze upływ terminów przedawnienia określonych dla należności cywilnoprawnych w art. 118 Kodeksu cywilnego oraz wskazane w art. 123 k.c. czynności, które przerywają bieg przedawnienia.

10. Pisemne powierzenie obowiązków w zakresie podejmowania czynności zmierzających do windykacji należności.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli, poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

13. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych  przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Doprecyzowanie w regulacjach wewnętrznych terminów przeprowadzania postępowania upominawczego i egzekucyjnego, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących poboru opłaty targowej poprzez prawidłowe i kompletne prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych  przepisów Ordynacji podatkowej. Ustanowienie i stosowanie mechanizmów kontroli zarządczej w obszarze pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty targowej.

16. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych.

17. Zachowanie prawidłowości naliczania wynagrodzeń inkasentom, z uwzględnieniem wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej.

18. Uzupełnienie dokumentacji wewnętrznej dotyczącej prowadzenia ewidencji podatków i opłat o elementy wymagane treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz zapewnienie wyeliminowania pozostałych nieprawidłowości w zakresie ewidencji podatków i opłat.

19. Dokonanie korekty sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP w związku z ustaleniami kontroli podatków i opłat lokalnych oraz przedłożenie ich do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

20. Rozważenie wystąpienia do Skarbnika o dobrowolny zwrot kwoty 1.335,60 zł odpowiadającej zawyżeniu wynagrodzenia w okresie od stycznia 2013 r. do września 2014 r. z powodu niezgodnego z przepisami ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego.

21. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej postanowienia uchwały Nr VI/45/07 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z 26 czerwca 2007 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych, poprzez uregulowanie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina oraz dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego.

22. Prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Miejskiej, ustalanie dotacji dla Stowarzyszenia EDUKATOR oraz dla Stowarzyszenia „Placówka” w Bagnach prowadzących publiczne i niepubliczne jednostki oświaty, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

23. Ponowne obliczenie dotacji na prowadzenie 4 publicznych szkół podstawowych – w Bagnach, Suchodolinie, Reszkowcach i Kamiennej Nowej oraz na prowadzenie Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Bagnach z zastosowaniem uwag i ustaleń zawartych w części opisowej wystąpienia. Wypłacenie zaniżonych oraz wystąpienie o zwrot zawyżonych za 2013 r. kwot dotacji. Poinformowanie RIO o ostatecznie ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie.

24. Dokonywanie zmian sposobu realizacji zamówienia publicznego przy zachowaniu formy pisemnej.

25. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomością nr 306/7 na rzecz Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Określenie cywilnoprawnej formy władania tą nieruchomością przez M-GOK.

26. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego:

a) zawieranie umowy w sprawie udzielenia pomocy po podjęciu przez Radę Miejską uchwały określającej pomoc,

b) przestrzeganie, aby w umowach w sprawie udzielenia pomocy zawarte były wszystkie postanowienia wymagane przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku