Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu nr 1 w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 kwietnia 2014 roku (znak: RIO.V.6002-2/14), o treści jak niżej:

Pani

Barbara Rybek

Dyrektor Przedszkola Nr 1

w Augustowie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Przedszkola Nr 1 w Augustowie za 2013 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne dotyczące funkcjonowania Przedszkola, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

         W sferze zagadnień organizacyjnych ustalono, że zakres czynności głównego księgowego nie odnosił się w pełni do obowiązków i odpowiedzialności przypisanych stanowisku głównego księgowego przepisami art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Pominięto w nim kwestię wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 4 protokołu kontroli.

Z analizy zakresów czynności głównego księgowego oraz pracownika zatrudnionego na stanowisku intendenta wynika ponadto, że nie zostały ustalone zastępstwa pracowników w czasie ich nieobecności. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 8 protokołu kontroli.

Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości jednostki, opracowana w 2006 r., nie została dostosowana do obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289). Zakładowy plan kont nie przewidywał szeregu kont wymaganych przepisami rozporządzenia, w tym m.in.: 141 „Krótkotrwałe aktywa finansowe”, 400 „Amortyzacja”, 401 „Zużycie materiałów i energii”, 402 „Usługi obce”, 403 „Podatki i opłaty”, 404 „Wynagrodzenia”, 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia”, 409 „Pozostałe koszty rodzajowe”, 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, 751 „Koszty finansowe”, 761 „Pozostałe koszty operacyjne”. Poza tym nazwy niektórych kont były nieaktualne, przykładowo konto 761 występowało pod nazwą „Pokrycie amortyzacji”, zamiast „Pozostałe koszty operacyjne”. Mimo braku zmian w regulacjach wewnętrznych znowelizowane zasady ewidencji uwzględniano w prowadzeniu ksiąg rachunkowych. W trakcie kontroli, zarządzeniem nr 1/2014 z dnia 18 lutego 2014 r., dokonała Pani stosownych zmian dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości – str. 9-10 protokołu kontroli.

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, poprzez:

a) stosowanie do ewidencji przepływu gotówki z banku do kasy konta 140 „Krótkoterminowe aktywa finansów” zamiast konta 141 – str. 12 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowe ujęcie w księgach operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem równowartości odpisu na rachunek ZFŚS. Zostały one uwidocznione zapisami Wn 405 – Ma 141 i jednocześnie Wn 141 – Ma 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” (naliczenie odpisu), Wn 141 – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” (przekazanie środków na rachunek Funduszu) i Wn 135 – Ma 141 (wpływ odpisu na rachunek Funduszu). Właściwym ujęciem w księgach rachunkowych przedmiotowych tych operacji powinno być: Wn 405 – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” (naliczenie odpisu jako zobowiązania działalności podstawowej wobec Funduszu), Wn 240 – Ma 130 (przelew środków na rachunek Funduszu) i Wn 135 – Ma 851 (wpływ środków na rachunek Funduszu) – str. 12-13 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowe oznaczanie zapisów księgowych datami; zapisy opatrzone są jedną datą, określoną jako „data dokumentu”. Stosowana praktyka pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – oraz datę zapisu – str. 13 protokołu kontroli,

d) nieprowadzenie ewidencji analitycznej do konta 011 „Środki trwałe”, do czego zobowiązują przepisy art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz zasady funkcjonowania konta 011 określone w rozporządzeniu. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 011 ewidencja szczegółowa powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych, ustalenie osób i komórek, którym powierzono środki trwałe oraz należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, a zatem powinna zawierać m.in. datę przyjęcia do użytkowania środka trwałego wraz z numerem dowodu będącego podstawą jego ujęcia w księgach rachunkowych, wskazanie danych identyfikujących poszczególne środki trwałe, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych środków trwałych, w tym jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy. W trakcie kontroli okazano sporządzony na dzień 31 grudnia 2013 r. wykaz środków trwałych zawierający informacje na temat grupy i nazwy poszczególnych środków trwałych oraz ich ilości i wartości, który nie miał jednakże cech ewidencji analitycznej – str. 35-36 protokołu kontroli.

         Sprawdzenie terminowości sporządzania przez Panią Dyrektor jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S w świetle obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), wykazało, że miesięczne sprawozdania za okres od początku roku do 31 stycznia, 31 sierpnia i 31 października 2013 r. zostały sporządzone i przekazane z jedno lub dwudniowym opóźnieniem. Obowiązek terminowego przekazywania sprawozdań odbiorcom ciążył na Pani, jako kierowniku samorządowej jednostki organizacyjnej, na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia oraz załącznika nr 44 do rozporządzenia wskazującego terminy przekazywania sprawozdań i ich odbiorców. Obecnie obowiązki te wynikają z § 16 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119) oraz załącznika nr 44 do rozporządzenia – str. 14-15 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli gospodarki pieniężnej (str. 17-23 protokołu kontroli), regulowanej instrukcją w sprawie gospodarki kasowej wprowadzoną przez Panią Dyrektor zarządzeniem nr 5 z dnia 29 grudnia 2006 r., stwierdzono:

a) sporządzenie w dwóch przypadkach raportów kasowych na przełomie miesięcy, co pozostawało w sprzeczności z postanowieniami § 21 pkt 4 instrukcji zobowiązującymi do ich sporządzania „z datą ostatniego dnia miesiąca”,

b) nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z § 13 pkt 1 ppkt 1 instrukcji, zgodnie z którym „wypłata gotówki z kasy może nastąpić na podstawie źródłowych dowodów, m.in. dowodów wpłat na własne rachunki bankowe; fakt dokonania wpłaty powinien potwierdzać stempel banku na dowodzie wpłaty”. Kontrola wykazała brak dokumentów potwierdzających rozchód gotówki w zakresie kwot wpłacanych na rachunki bankowe. Wskazana nieprawidłowość została wyeliminowana w trakcie kontroli – str. 17-18 protokołu kontroli,

c) wystąpienie w 11 raportach kasowych (na 38 objętych kontrolą) różnic pomiędzy wysokością przychodu ujętego w raportach kasowych a wysokością kwot pobranych według dowodów źródłowych, tj. kwitariuszy przychodowych i list wpłat. Łącznie w raportach kasowych ujęto kwotę o 222,70 zł mniejszą od danych dowodów źródłowych. Jak ustalono na rachunek bieżący Przedszkola odprowadzono kwoty wynikające z raportów kasowych. W złożonym wyjaśnieniu kasjer wskazał, że Rozbieżność kwot wpisanych w kwitariuszach, a naliczeniem i wpłatami do banku wynika z powodu omyłkowego wpisywania kwot do kwitariusza. Lista opłat za przedszkole zawiera ogólną kwotę należności, odpisy i kwotę do zapłaty. W kwitariuszach opłat za pobyt w Przedszkolu wyszczególniam należność główną, dodaję należności za nadgodziny i ujmuję odpisy za nieobecności. W kwitariuszu żywieniowym wyszczególniam należność główną i odpisy za poprzedni miesiąc. Podczas wypisywania kwitów zdarzają mi się pomyłki związane z tym, że spisuję należności z rubryki wyżej lub niżej. Wynika to z pośpiechu, ponieważ na uiszczenie odpłatności czekają już inni rodzice. Nadmieniam również, że te pomyłki mogą zdarzać się w związku z chorobą wzroku – początki jaskry. Kwoty pobrane od rodziców i wpłacone do banku są prawidłowe. Rodzice na początku miesiąca otrzymują wydruk, w którym szczegółowo mają rozliczony miesiąc i kwoty do zapłaty. Nie zdarzyło się nigdy, aby któryś z rodziców zgłaszał sprzeciw w związku z uiszczona opłatą. Przedstawiony stan faktyczny świadczy o nierzetelności dokumentacji obrazującej obrót kasowy w zakresie opłat za Przedszkole, co narusza w szczególności postanowienia art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości wymagające rzetelności dowodów księgowych, tj. m.in. zgodności z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej. Różnice między danymi raportów kasowych a danymi dowodów przychodowych naruszają zaś zasadę dokonywania zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych (art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o rachunkowości),

d) niezamieszczenie na niektórych dowodach rozchodowych dat odbioru gotówki z kasy; obowiązek wskazania daty dokonania operacji gospodarczej na dowodzie księgowym został nałożony przepisem art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości oraz § 14 pkt instrukcji,

e) brak na sporządzonych na koniec czerwca i grudnia 2013 r. listach zwrotów odpisów z tytułu opłaty stałej i wyżywienia na łączną kwotę 13.172 zł podpisu na dowód sprawdzenia pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz zatwierdzenia do wypłaty przez upoważnione osoby, wbrew wymogom § 14 pkt 3 i 4 instrukcji,

f) druki KP „kasa przyjmie” posiadały numery nadawane w momencie przyjmowania gotówki do kasy, przez osobę dokonującą operacji kasowych oraz prowadzącą ewidencję druków KP. W istocie zatem przyjmowanie wpłat do kasy następowało na podstawie druków niemających cech druków ścisłego zarachowania, a więc nie można przyjąć racjonalnego zapewnienia, że wszystkie operacje wpływów gotówkowych do kasy ujęte zostały w raporcie kasowym oraz że nastąpiło to w dacie operacji. Dodatkowo kontrola wykazała brak ciągłości w numeracji dowodów KP – według danych raportu kasowego nr 24/2103 ostatni dowód KP opatrzony był nr 219, zaś według danych następnego raportu kasowego nr 25/2013 numeracja dowodów KP rozpoczynała się od nr 199. W trakcie kontroli drukom KP nadano cechy druków ścisłego zarachowania – wydanie druków kasjerowi dokonywane jest przez głównego księgowego, co odzwierciedlają zapisy w prowadzonej książce druków ścisłego zarachowania.

         Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2013 r. nie dokonano korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. W trakcie kontroli stwierdzono zmniejszenie przeciętnej liczby zatrudnionych, w efekcie czego odpis na 2013 r. został zawyżony o kwotę 2.116,69 zł – str. 31-32 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie zostały opracowane procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Stwierdzono, że Przedszkole udzielając zamówienia na dostawy oleju opałowego zastosowało niepisaną i nieudokumentowaną zasadę wyboru wykonawcy oferującego najniższą cenę (spośród trzech dostawców, z którymi przeprowadzono rozmowy telefoniczne). Uwzględniając zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423) aktualnie procedury wewnętrzne powinny odnosić się do zasad wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro – str. 32-33 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka realizuje zadania władając m.in. nieruchomością gruntową zabudowaną budynkiem Przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W trakcie kontroli nie okazano decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy. Stosowny wniosek pokontrolny w tym zakresie zostanie przekazany Burmistrzowi Augustowa w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli miasta Augustów – str. 5 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Przedszkola Nr 1 w Augustowie jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie powierzenia zadań i odpowiedzialności pracownikom Przedszkola:

a) powierzenie głównemu księgowemu obowiązków i odpowiedzialności w pełnym zakresie wynikającym z art. 54 ustawy o finansach publicznych,

b) określenie zasad zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie środków pieniężnych w drodze za pośrednictwem konta 141,

b) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem równowartości odpisu na rachunek ZFŚS w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

c) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

d) założenie ewidencji szczegółowej do konta 011, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

3. Terminowe przekazywanie sprawozdań budżetowych.

4. W zakresie gospodarki pieniężnej:

a) podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec kasjera i wzmożenie nadzoru nad wykonywaniem przez niego obowiązków, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczące rzetelności dokumentacji obrazującej obrót kasowy,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur dotyczących okresów sporządzania raportów kasowych,

c) zobowiązanie kasjera do opatrywania dowodów rozchodowych datami odbioru gotówki z kasy,

d) zapewnienie, aby operacje gotówkowe były dokumentowane wyłącznie dowodami sprawdzonymi i zatwierdzonymi przez upoważnione osoby.

5. Zmniejszenie wysokości odpisu na ZFŚS za 2014 r. o kwotę 2.116,69 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2013 r.

6. Dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349).

7. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Augustowa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach