Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zarządzie Dróg Powiatowych w Grajewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 lutego 2015 roku (znak: RIO.IV.6002-1/14), o treści jak niżej:

Pan

Jan Julian Połonowicz

Dyrektor

Zarządu Dróg Powiatowych

w Grajewie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zarządu Dróg Powiatowych w Grajewie za 2013 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

Analiza prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała przypadki pominięcia w ewidencji analitycznej prowadzonej do kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” danych na temat niektórych istotnych cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe, np. numerów fabrycznych składników majątkowych, które je posiadają. Oprócz tego stwierdzono również braki w zakresie daty nabycia środka trwałego. Dokładne oznaczanie poszczególnych obiektów inwentarzowych należy uznać za warunek służący zarówno należytej ochronie posiadanych zasobów majątkowych, jak i prawidłowemu wypełnieniu obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) – str. 26 protokołu kontroli.

W zakresie dotyczącym prawidłowości ewidencji stwierdzono też brak w kosztach inwestycji kosztów opracowania ich dokumentacji projektowej i kosztów sprawowania nadzoru inwestorskiego przy ich realizacji. Dokumentacja i nadzór wykonywane są przez pracowników ZDP w ramach zakresu obowiązków. Z opisu konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, zawartego w rozporządzeniu Ministra Finansów z  dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wynika, że do kosztów inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości stanowią zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem, co w przypadku kontrolowanej jednostki dotyczy kosztów zatrudnienia pracowników wykonujących dokumentację projektową lub sprawujących nadzór inwestorski. W praktyce zwiększenie kosztów inwestycji powinno polegać na przeniesieniu na konto 080 z kont zespołu 4 odpowiednio ustalonych kwot kosztów bieżących. Należy dodatkowo podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów w zakresie zachowania zgodności między kwotą wydatków w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” a wartością kosztów inwestycyjnych ujętych na koncie 080, jak również zgodności wydatków bieżących poniesionych w poszczególnych paragrafach klasyfikacyjnych z odpowiednimi kontami zespołu 4. Zatem właściwe ustalenie wartości inwestycji – z uwzględnieniem kosztów pracy własnych pracowników – nie może skutkować zmianą klasyfikacji budżetowej wydatków poniesionych na ten cel (w szczególności na wynagrodzenia) – str. 22-23 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadki braku podpisu głównego księgowego na umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych (3 umowy opiewające łącznie na kwotę 128.212,79 zł), co należy ocenić jako uchybienie w funkcjonowaniu kontroli zarządczej – str. 4 i 21-22 protokołu kontroli. Na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych zobowiązany jest do sprawowania kontroli wstępnej zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Dowodem dokonania wstępnej kontroli jest podpis złożony przez głównego księgowego na dokumentach dotyczących danej operacji, o czym stanowią przepisy art. 54 ust. 3 tejże ustawy. Odpowiednia adnotacja głównego księgowego na zawieranej umowie stanowi dla Pana Dyrektora potwierdzenie (gwarancję), że jednostka dysponuje w planie finansowym odpowiednimi środkami na opłacenie zaciąganego zobowiązania, a tym samym, że dokonuje Pan jego zaciągnięcia prawidłowo w świetle art. 261 ustawy o finansach publicznych.

Kontrolowana jednostka posiadała przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), wprowadzone przez Pana w dniu 11 sierpnia 2010 r. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), weszła w życie nowelizacja art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Stwierdzono, że nowelizacja ustawy nie skutkowała zmodyfikowaniem przez Pana przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nie przekraczającej 30.000 euro. Nadto należy dodać, że w stosowanym w dalszym ciągu regulaminie udzielania zamówień publicznych zawarto ogólnikowe postanowienia wskazujące, iż udzielanie zamówień podprogowych odbywa się z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Dodano, że podstawowy sposób dokumentowania przebiegu postępowania stanowi opis faktury wykonywany zgodnie z zasadami określonymi dla obiegu dokumentów finansowo-księgowych; uzupełniającym sposobem dokumentowania przebiegu postępowania mogą być zebrane w postępowaniu oferty lub notatka służbowa informująca o przebiegu postępowania. Z przywołanych procedur wynika co prawda powtórzenie obowiązku stosowania zasady z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, jednakże określenie sposobu dokumentowania jej zastosowania w praktyce – polegające na wskazaniu, iż zebrane w postępowaniu oferty lub notatki służbowe mogą być (lecz nie muszą) jedynie uzupełniającym, obok opisu faktury, sposobem dokumentowania przebiegu postępowania – skutkuje de facto zwolnieniem pracowników z obowiązku dokumentowania przebiegu postępowania w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty. Wewnętrzne procedury winny zapewniać, iż przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług zasada z art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych będzie przestrzegana, zwłaszcza dla wydatków o wysokości istotnej z punktu widzenia planu finansowego jednostki. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce brak udokumentowania jej stosowania przy wyborze wykonawców stwierdzono przy zleceniu m.in. naprawy i wymiany części ciągników rolniczych na łączną kwotę 48.043,31 zł, naprawy samochodu marki Toyota na kwotę 12.302,56 zł, przy zakupie masy bitumicznej na zimno o wartości 19.630,80 zł czy też zakupie betonu o wartości 4.920 zł. Należy dodać, iż łączna wartość udzielonych zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, wyniosła za 2013 r. – według sprawozdania o udzielonych zamówieniach – 575.010,39 zł, co stanowi znaczącą kwotę wobec planu finansowego ZDP – str. 5 i 11-12 protokołu kontroli.

Badając wydatki na zakup materiałów do remontów dróg (w postaci mieszanki mineralno-asfaltowej na zimno zakupionej za kwotę 68.979,18 zł i emulsji asfaltowej szybkorozpadowej o łącznej wartości 94.818,24 zł) stwierdzono brak zasad ewidencjonowania tych materiałów oraz nieustanowienie procedur w zakresie wykonania i odbioru robót dokonywanych z zakupionych materiałów (z uwzględnieniem opisu, kto i kiedy wykonywał roboty z tych materiałów i czy zostały one faktycznie wbudowane). Jak bowiem ustalono, dostawy księgowane były bezpośrednio w koszty zapisem Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” (przyjęte rozwiązanie nie wynikało dokumentacji opisującej obowiązujące zasady rachunkowości). Mieszanka mineralno-asfaltowa na zimno dostarczana i składowana była w workach, zaś emulsję asfaltową szybkorozpadową dostarczano cysterną a następnie rozlewano do pojemników znajdujących się na placu ZDP, czyli nie następowało bezpośrednie zużycie (wbudowanie) materiałów spisanych w koszty. Z przytoczonych w protokole kontroli wyjaśnień kierownika służby interwencyjnej wynika, że wbudowanie następowało z reguły w ciągu 1-2 tygodni od dnia zakupu. Fakt fizycznego wbudowania zakupionych materiałów nie był dokumentowany. Z opisu na okazanych fakturach wynikało, iż wydatki na zakup przedmiotowych materiałów dokonywane były na podstawie umów, zaś jedynie na części faktur zamieszczono adnotację wskazującą drogę (przykładowo Bełda-Stoczek-Ciszewo), na remont której zakupione materiały miały być wykorzystane. Przepisy art. 17 ust. 2  ustawy o rachunkowości dają kierownikowi jednostki swobodę w wyborze metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych. Jedną z nich jest metoda spisywania materiałów w koszty w momencie zakupu, połączonego z ustalaniem stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu, przy czym zapis o wybranej metodzie powinien się znaleźć w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości jednostki. Mając na uwadze, że stosowana faktycznie metoda spisywania w koszty w momencie zakupu dotyczy materiałów o znacznej wartości, niepodlegających wbudowaniu w całości przy dostawie lecz przechowywanych przez jednostkę, właściwe jest prowadzenie ilościowej ewidencji przychodu i wydania tych składników – str. 10-11 protokołu kontroli.

Dodania wymaga, iż zasadę bezpośredniego odnoszenia w koszty przyjęto także dla wartości zakupionego paliwa, co również nie miało także odzwierciedlenia w regulacjach wewnętrznych. W związku z faktycznie stosowaną metodą spisywania w koszty zakupionego paliwa, jednostka pod datą 31 grudnia danego roku powinna ująć na koncie 310 „Materiały” jego wartość ustaloną w drodze inwentaryzacji, zmniejszając jednocześnie o tę kwotę wartość poniesionych kosztów. Jak ustalono, wartość paliwa ujęta została na dzień 31 grudnia 2013 r. na koncie 310 w wysokości 2.519,05 zł, a ustalona została na podstawie danych wynikających z miesięcznego rozliczenia paliwa, nie zaś w drodze inwentaryzacji przeprowadzonej w drodze spisu z natury, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości – str. 26-27 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli w zakresie poprawności stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wynika, że błędnie zaliczono do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatek na zakup soli drogowej i żwiru o łącznej wartości 8.139,66 zł, który powinien być ujęty w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 12 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonych przetargów na dostawy benzyny bezołowiowej, oleju napędowego oraz innych olejów w 2013 r. zawarł Pan w dniu 28 grudnia 2012 r. i 2 grudnia 2013 r. dwie umowy z wybranym wykonawcą. Zgodnie z postanowieniami umów ceny benzyny, oleju napędowego oraz olejów będą się zmieniały wraz ze zmianą cen u producenta. Dodano, że przy każdej zmianie cen paliw przez producenta wykonawca jest zobowiązany do przesłania zamawiającemu informacji o zmianie tych cen z podaniem terminu zmiany oraz załączenia nowego cennika producenta. Kontrola realizacji umów wykazała, że w praktyce nie egzekwowano od dostawcy przedstawiania dokumentów potwierdzających zmianę cen u producenta – str. 24 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących gospodarowania pojazdami – na stanie ZDP znajdują się dwa samochody osobowe, dwa osobowo-towarowe, jeden ciężarowy i cztery ciągniki – stwierdzono, że obowiązujące procedury zawarte zostały w zarządzeniu nr 5/2008 podjętym przez Pana w dniu 17 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia maksymalnych norm zużycia paliw podczas eksploatacji samochodów osobowych, ciągników rolniczych oraz zasad rozliczania zużycia paliwa. Na jego mocy (a także aneksów z 31 grudnia 2010 r., 1 listopada 2013 r. oraz 17 kwietnia 2014 r.) ustalane były m.in. normy zużycia paliwa. Z ustaleń kontroli wynikają przypadki wystąpienia w ciągu roku rozbieżności pomiędzy faktycznym zużyciem paliwa a zużyciem według ustalonych przez Pana norm. Przykładowo w rozliczeniu kart drogowych: ciągnika Stejer za październik 2013 r. wykazano oszczędność w wysokości 41,92 l, samochodu Toyota za kwiecień 2013 r. wykazano przepał w wysokości 18,21 l, ciągnika ZETOR za styczeń 2014 r. wykazano oszczędność w wysokości 251,86 l. Nie stwierdzono, aby w przywołanym zarządzeniu uregulowano sposób rozliczenia przepału lub oszczędności.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz błędów w organizacji i funkcjonowaniu kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Kierownik jednostki odpowiedzialny jest także za opracowanie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, oraz przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art.9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zalecam:

1. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

b) zaliczanie odpowiedniej kwoty kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników opracowujących dokumentację projektową na potrzeby realizowanych inwestycji oraz sprawujących nadzór inwestorski przy tych inwestycjach do kosztów właściwej inwestycji, poprzez przeniesienie jej z kont zespołu 4 na konto 080.

2. Przedkładanie głównemu księgowemu umów zawieranych przez Pana Dyrektora celem złożenia podpisu potwierdzającego, że jednostka posiada w planie finansowym limit na opłacenie zobowiązań z nich wynikających.

3. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, w związku z nowelizacją Prawa zamówień publicznych podnoszącą próg kwotowy tych zamówień do 30.000 euro oraz wykazanym w części opisowej wystąpienia brakiem procedur zapewniających należyte udokumentowanie, że wydatki na realizację tych zamówień zostały poniesione w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

4. Formalne uregulowanie wybranej do stosowania metody ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów przeznaczonych do remontów dróg oraz paliwa), stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

5. Wdrożenie pisemnych procedur kontroli stanu nabywanych i czasowo przechowywanych przez jednostkę materiałów (w szczególności polegających na założeniu ewidencji ilościowej) oraz procedur potwierdzania ich wbudowania.

6. Klasyfikowanie wydatków na zakup soli i żwiru w par. 4210.

7. Egzekwowanie od dostawców paliw realizacji określonych umową obowiązków w zakresie potwierdzania cen nabycia paliw u producenta, mając na uwadze obowiązek weryfikacji zgodności cen dostaw z ofertą.

8. Uregulowanie zasad rozliczania przepału lub oszczędności paliwa.

9. Ustalanie na koniec roku w drodze inwentaryzacji zapasu materiałów księgowanych w koszty w momencie zakupu i ujmowanie wartości tego stanu na koncie 310 z równoczesnym zmniejszeniem kosztów działalności.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Zarząd Powiatu Grajewskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży