Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Ogrodniczkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 marca 2014 roku (znak: RIO.I.6002-1/14), o treści jak niżej:

Pani

Bożenna Chmielewska

Dyrektor

Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w Ogrodniczkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ogrodniczkach za 2013 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienia osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieujęcie w księgach wartości gruntu pozostającego w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Było to efektem zaniechania przez Urząd Miejski formalnego przekazania gruntu jednostce. W okazanej dokumentacji znajdował się jedynie protokół przekazania budynku szkoły w dniu 2 grudnia 2010 r. W rezultacie w ewidencji księgowej wykazano wyłącznie wartość budynku. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o środkach trwałych, rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w zarząd i użytkowane na potrzeby jednostki – str. 33-34 protokołu kontroli. Z ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Supraśl, prowadzonej w Urzędzie Miejskim w Supraślu, wynika, że podjęte zostały już działania zmierzające do przeniesienia wartości gruntu z ksiąg Urzędu do ksiąg Zespołu.

Badanie sprawozdawczości budżetowej wykazało, że w sprawozdaniu Rb-34S z wykonania planu dochodów i wydatków wyodrębnionego rachunku jednostki, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm.), sporządzonym za I półrocze 2013 r., nie wykazano należności na kwotę 665,04 zł ujętych na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, dotyczących opłat za obiady finansowane przez MOPS. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu zasady sporządzania sprawozdań jednostkowych na podstawie ewidencji księgowej wyrażonej w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Obecnie analogiczne regulacje zawierają przepisy § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119) – str. 9 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów i wydatków związanych z żywieniem uczniów wykazała, że zawarte przez Panią umowy z firmami gastronomicznymi („Pruszynka” Gastronomia z Białegostoku i Casablanca Catering sp. z o.o. z Białegostoku) na przygotowanie ciepłych posiłków wraz z dostawą do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego (odpowiednio w okresie od 10 września 2012 r. do 21 czerwca 2013 r. oraz od 9 września 2013 r. do 25 czerwca 2014 r.) przewidywały ceny w wysokości 4,89 zł brutto za zestaw obiadowy i 1,10 zł brutto za zupę (w przypadku pierwszej z umów) oraz 4,65 zł brutto za zestaw trzydaniowy i 1,15 zł brutto za zupę (w przypadku drugiej z umów), nie specyfikując kosztów artykułów żywnościowych, kosztów przygotowania i kosztów dowozu. W zastosowanej procedurze wyłonienia wykonawców, przeprowadzonej na podstawie wewnętrznych zasad udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, przedmiot zamówienia określono jako „przygotowanie i dostawa obiadów codziennie od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni wolnych od nauki szkolnej”. Z treści zawartych umów jednoznacznie wynikało zaś, że opłaty pobierane przez Zespół Szkolno-Przedszkolny za żywienie dzieci obejmują m.in. koszty przygotowania i dowozu tych posiłków. Stwierdzony stan faktyczny sprzeciwia się postanowieniom art. 67a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolne nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Założenie, że koszty przygotowania posiłków obciążają budżet gminy tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w szkole tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponosiliby kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni, zobowiązani byliby do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…) – str. 17 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości zaszeregowania oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia wybranych pracowników administracji i obsługi wykazała, że zgodnie z postanowieniami regulaminu obowiązującego w Zespole Szkolno-Przedszkolnym pracownik może otrzymać premię, której wysokość ustala indywidualnie dyrektor szkoły, a jej wysokość nie może przekroczyć 30% wynagrodzenia zasadniczego otrzymywanego przez pracownika. Stwierdzono, że w grudniu 2013 r. wszystkim pracownikom niepedagogicznym Zespołu wypłacono premie przekraczające przyjętą wysokość, wynosiły one bowiem 40% otrzymywanego przez nich wynagrodzenia zasadniczego. Łączna kwota zawyżenia wynosiła 759,25 zł. Z udzielonych przez Panią wyjaśnień wynika, że wprawdzie w regulaminie wynagradzania pracowników jest zapis o górnej granicy premii, ale niepisana umowa z pracownikami jest taka, że premia grudniowa może być wyższa, jeśli w budżecie mamy nadwyżkę kwoty przeznaczonej na wynagrodzenia pracowników obsługi i administracji. Zobowiązuję się umieścić w regulaminie zapis o takiej możliwości, żeby tę sprawę uregulować prawnie – str. 22 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości danych przygotowanych przez Zespół Szkolno-Przedszkolny na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli i sporządzenia przez Burmistrza Supraśla sprawozdania w tym zakresie wykazała zaniżenie średniorocznego zatrudnienia nauczycieli mianowanych w okresie I-VIII 2013 r. o 0,01 etatu (w czerwcu 2013 r. jeden nauczyciel otrzymał zasiłek z ZUS za 24 dni zwolnienia lekarskiego, wymiar etatu za ten miesiąc przyjęto jako 0,16, a winno być 0,20). Ustalenia kontroli rzutują na prawidłowość obliczenia sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli mianowanych wykazaną w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczyciel na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Supraśl. Ustalono ją na kwotę 910.866,69 zł zamiast 911.179,76 zł. Stwierdzone uchybienie miało zatem wpływ na kwotę różnicy pomiędzy wydatkami poniesionymi przez gminę na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń. Według sprawozdania wynosiła ona (-) 7.222,65 zł, zamiast (-) 7.535,72 zł. Ujemna różnica powinna być większa o 313,07 zł; o tę kwotę zaniżono zatem łączną wysokość środków podlegających wypłacie nauczycielom mianowanym tytułem dodatków uzupełniających. W trakcie kontroli przekazała Pani Burmistrzowi Supraśla korektę danych w zakresie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli mianowanych – str. 24-28 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość rozliczania kosztów podróży służbowych stwierdzono liczne przypadki rozliczenia kosztów podróży przez pracownika (głównie Panią Dyrektor) po upływie 14 dni od zakończenia podróży, tj. z naruszeniem terminu ustalonego przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Opóźnienia w rozliczaniu kosztów podróży służbowych wynosiły od 1 do 27 dni – str. 29-30 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji ustalono, że w zarządzeniu nr 1/2010/2011 wydanym przez Panią w dniu 18 stycznia 2011 r. w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji nie określono terminu (dnia), na który ma być przeprowadzona inwentaryzacja. Wyznaczono jedynie termin przeprowadzenia inwentaryzacji – od 20 stycznia do 6 lutego 2011 r. Nie wskazano też, które składniki majątku należy objąć spisem z natury. Wyznaczenie dnia, na który ma być przeprowadzona inwentaryzacja ma istotne znaczenie przy jej rozliczeniu, bowiem wyniki inwentaryzacji należy porównać ze stanem ewidencyjnym na dzień jej przeprowadzenia, co wynika z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Ponadto w arkuszach spisu z natury ujęto wartości niematerialne i prawne, a więc składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Stwierdzono, że w czasie prac inwentaryzacyjnych likwidacji poddawany był sprzęt elektroniczny i elektrotechniczny o łącznej wartości 4.012,46 zł. Na okoliczność likwidacji tych składników został sporządzony protokół podpisany przez komisję likwidacyjną stwierdzający, że sprzęt został przekazany do utylizacji. Jak wynika z ustaleń kontroli brak dowodów, aby zlikwidowany sprzęt został przekazany do utylizacji. W trakcie kontroli złożyła Pani oświadczenie o jego przekazaniu do utylizacji za pośrednictwem PGO „Czyste Środowisko” Polskiej Korporacji Recyklingu w Lublinie) . Zgodnie z art. 35 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1155) użytkownik sprzętu jest obowiązany do oddania zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego zbierającemu sprzęt – str. 35-36 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Zespołu Szkolno-Przedszkolnego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wykazywanie w sprawozdaniach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych.

2. Określanie warunków zamówienia publicznego na przygotowanie i dowóz posiłków w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków.

3. Przestrzeganie postanowień regulaminu premiowania w zakresie warunków i sposobu wypłacania premii pracownikom administracji i obsługi. Ewentualnie rozważenie dostosowania postanowień tego regulaminu do faktycznych możliwości i potrzeb Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w zakresie udzielania premii.

4. Przestrzeganie terminu przedkładania do rozliczenia kosztów podróży służbowych.

5. Dołożenie większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzania przez Burmistrza Supraśla sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, w szczególności w zakresie ustalania struktury zatrudnienia.

6. W zakresie inwentaryzacji:

a) ustalanie w zarządzeniu o inwentaryzacji, według stanu na jaki dzień inwentaryzacja ma być przeprowadzona,

b) stosowanie właściwych, określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, metod inwentaryzacji poszczególnych składników.

7. Dokumentowanie przekazania do utylizacji zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Supraśla