Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Nowe Piekuty

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 marca 2008 roku (znak: RIO.IV.6011 - 4/07), o treści jak niżej:

Pan

Marek Kaczyński

Wójt Gminy Nowe Piekuty

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty za 2006 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badanie wewnętrznych regulacji organizacyjno-prawnych dotyczących ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie funkcjonują jednostki organizacyjne w formie instytucji kultury. Jak stwierdzono, w 1995 roku biblioteki gminne zostały połączone z bibliotekami szkolnymi, zaś wydatki na ich funkcjonowanie ujmowane są w dziale „Oświata i wychowanie”. Należy wskazać, że stosownie do postanowienia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Natomiast art. 13 ust. 7 ustawy, obowiązujący od 31 grudnia 2001 r., stanowi, iż biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Jak wynika zaś z przepisów art. 2, art. 9 i art. 32 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), formą organizacyjno-prawną właściwą dla prowadzenia placówek upowszechniania kultury, w tym m.in. bibliotek, są instytucje kultury – str. 2 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że procedury wewnętrznej kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zostały przez Pana Wójta określone m.in. w wewnętrznych instrukcjach, w tym obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. Na podstawie analizy wewnętrznych regulacji ustalono, że zostało w nich pominięte zagadnienie prowadzenia kart drogowych do pojazdów, które w kontrolowanej jednostce stanowią podstawę dokonywania rozliczeń paliwa – str. 4 protokołu kontroli. Jak wynika z przywołanych przepisów ustawy, kierownik jednostki powinien określić w formie pisemnej procedury kontroli dotyczące wszystkich zachodzących w jednostce procesów, związanych m.in. z dokonywaniem wydatków budżetowych.

W przedmiocie ewidencji księgowej oraz sprawozdawczości Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Zespołów Szkół w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej, objętych obsługą finansowo-księgową przez Urząd Gminy, ustalono, że w 2006 roku nie prowadzono wyodrębnionej ewidencji księgowej dla tych jednostek budżetowych. Nie były też sporządzane jednostkowe sprawozdania finansowe i budżetowe przez kierowników poszczególnych jednostek. Ewidencję księgową i sprawozdawczość wyodrębniono w roku 2007, zaś od 1 stycznia 2008 r. dla każdej jednostki prowadzony jest również odrębny rachunek bankowy – str. 5 i 48 protokołu kontroli. Należy dodać, że na powinność wypełniania obowiązków sprawozdawczych przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych Izba Obrachunkowa wskazywała w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 lutego 2005 r., wystosowanym w wyniku poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Kontrola gospodarki pieniężnej i rozrachunków wykazała, że:

a) stan wykorzystanego na koniec 2006 roku kredytu w rachunku bieżącym budżetu gminy w kwocie 56.643,63 zł ujęto w ewidencji budżetu gminy na koncie 134 „Kredyty bankowe”, zamiast na koncie 133 „Rachunek budżetu”. Stosownie do zasad funkcjonowania kont, zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), na stronie Ma konta 133 ujmuje się m.in. wypłaty dokonane w ramach kredytu udzielonego przez bank na rachunku budżetu (saldo kredytowe konta 133) oraz wypłaty z tytułu spłaty kredytu przelanego przez bank na rachunek budżetu, w korespondencji z kontem 134; konto 133 może wykazywać saldo strony Ma, które oznacza kwotę wykorzystanego kredytu bankowego udzielonego przez bank w rachunku budżetu – str. 6 protokołu kontroli (nieprawidłowy sposób księgowania kredytu w rachunku budżetu wskazano też w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej);

b) w bilansie budżetu po stronie aktywów (jako należności) została wykazana m.in. kwota 660,- zł, stanowiąca w rzeczywistości zobowiązanie wobec PUW z tytułu zrealizowanych przez gminę i nieprzekazanych do końca roku dochodów budżetu państwa; po stronie pasywów (zobowiązań) ujęto zaś kwotę 28.633,99 zł (saldo konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu) stanowiącą rozliczenia z tytułu zabezpieczeń należytego wykonania umów wniesionych przez wykonawców robót. Rozrachunki z tytułu zabezpieczeń wykonania umów winny być prowadzone w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej. Fakt ich występowania w rozrachunkach związanych z realizacją budżetu (według wyjaśnienia Skarbnika Gminy saldo tego rodzaju istniało również na koniec 2005 roku) wskazuje na niedozwolone finansowanie potrzeb budżetu ze wskazanych środków, które winny być gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym, nie zaś rachunku budżetu. Stosownych przeksięgowań i przelewu środków na rachunek depozytowy dokonano w roku 2007 – str. 7-8 protokołu kontroli (wskazaną nieprawidłowość ujawniono także w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej);

c) od 2005 roku w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej uwidocznione były należności w kwocie 2.053,83 zł przypisane za rozmowy telefoniczne o charakterze prywatnym; wpłaty tej kwoty dokonano w trakcie trwania kontroli – str. 7 protokołu kontroli, co wskazuje, że nie podejmowano wcześniej stosownych działań celem wyegzekwowania ustalonej należności jednostki;

d) wodę dostarczoną odbiorcom w II półroczu 2006 roku zafakturowano na wartość 167.830,42 zł i ujęto w księgach rachunkowych 2007 roku. Według wyjaśnienia pracownika Urzędu ds. wodociągów, wystawienie faktur za wskazany okres w miesiącach marzec i czerwiec 2007 roku miało związek z trudnościami we wdrożeniu nowego oprogramowania do prowadzenia rozliczeń z tytułu dostaw wody (na powinność objęcia procedurami kontroli wewnętrznej operacji związanych ze sprzedażą wody wskazywano w wyniku poprzedniej kontroli kompelsowej). Należy wskazać, że księgi rachunkowe w zakresie przychodów i kosztów winny być prowadzone z zachowaniem zasady memoriału, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Z naruszeniem wskazanej zasady, w księgach rachunkowych 2006 roku nie ujęto również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w kwocie 10.220,- zł – str. 12 i 38 protokołu kontroli.

         Według sporządzonego przez kontrolowaną jednostkę sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie faktyczny deficyt budżetu 2006 roku, stanowiący ujemną różnicę między zrealizowanymi dochodami budżetowymi (8.106.031,83 zł) i wydatkami budżetowymi (8.181.590,74 zł) zamknął się kwotą 75.558,91 zł. Badana jednostka dokonała też w 2006 roku rozchodów budżetowych, związanych ze spłatą wcześniej zaciągniętych kredytów, na kwotę 230.000 zł. Łącznie, na sfinansowanie deficytu i rozchodów wykorzystano środki finansowe w wysokości 305.558,91 zł. Według sprawozdania Rb-NDS finansowanie wskazanych potrzeb nastąpiło z kredytu w rachunku bankowym budżetu gminy w kwocie 56.643,63 zł (stan zadłużenia z tytułu kredytu na 31.12.2006 r.; kredyt w rachunku, stosownie do postanowień umowy z dnia 2 listopada 2006 r., mógł być zaciągnięty do kwoty 250 tys. zł) oraz z „innych źródeł” w wysokości 248.915,28 zł. Według zaś wyjaśnienia do sprawozdania, na kwotę „innych źródeł” finansowania składały się niewykorzystane do końca roku dotacje, a także przekazane na rachunek budżetu gminy środki subwencji oświatowej stanowiące dochód budżetu roku 2007 – str. 9 protokołu kontroli.

         Należy wskazać, że stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredytu i pożyczki na finansowanie planowanego deficytu budżetu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów. Natomiast zgodnie z art. 168 ust. 2 ustawy, deficyt budżetu może być sfinansowany przychodami pochodzącymi m.in. z kredytów, pożyczek, nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych, a także wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku budżetu, wynikających  z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Jak wynika z ewidencji księgowej, maksymalna kwota wykorzystanego kredytu w rachunku wyniosła 92.494,12 zł (w dniu 20.12.2006 r.), stąd wniosek, że finansowanie na kwotę 213.064,79 zł nastąpiło m.in. ze źródeł nieokreślonych w przywołanych przepisach ustawy o finansach publicznych i uchwale budżetowej. Dodać bowiem należy, że w uchwale budżetowej na 2006 rok (załącznik nr 3) zakładano zaciągniecie pożyczek na kwotę 990 tys. zł, które miały być źródłem finansowania planowanego deficytu (760 tys. zł), jak i planowanych rozchodów (230 tys. zł).

Badając zagadnienie dochodów ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę stwierdzono (poza kwestią fakturowania i ujmowania w księgach rachunkowych należności z tego tytułu), że obowiązująca w 2006 i 2007 roku w rozliczeniach z odbiorcami stawka opłaty za 1m³ wody pobieranej z wodociągów wiejskich została ustalona uchwałą Rady Gminy z dnia 2 grudnia 2005 r., podjętą na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Również na podstawie wskazanej regulacji prawnej podjęto uchwałę w sprawie stawki opłat obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. (uchwała z dnia 29 listopada 2007 r.) – str. 11 protokołu kontroli. Należy podkreślić, że wskazany jako podstawa prawna ustalenia cen za dostawę wody przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia organ stanowiący do ustalania cen i opłat na usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym zasady ustalania i zatwierdzania taryf stanowiących podstawę rozliczeń z tego tytułu, uregulowana jest natomiast szczegółowo w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Ustalanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę winno zatem następować w trybie tej ustawy. Między innymi, na Urzędzie Gminy, jako przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym realizującym w gminie Nowe Piekuty zadania wynikające z ustawy, ciążą obowiązki w zakresie:

- określania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, z uwzględnieniem zasad określonych w rozdziale 4 ustawy,

- wnioskowanie do Rady Gminy o zatwierdzenie taryf w drodze uchwały, z uwzględnieniem zasad określonych w rozdziale 5 ustawy.

Wskazać należy, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie, a także rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), powinny być przedkładane organowi stanowiącemu w formie wniosku o ich zatwierdzenie i obowiązywać, co do zasady, przez jeden rok, stosownie do przepisów art. 24 przywołanej ustawy. Artykuł 24 ust. 9a ustawy stanowi natomiast, iż na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o jeden rok.

W wyniku analizy zastosowania procedur poprzedzających zbycie nieruchomości, określonych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stwierdzono niewystarczające działania w kwestii upublicznienia obrotu nieruchomościami. Na podstawie dokumentacji dotyczącej dokonanej w latach 2005 – 2007 sprzedaży 5 nieruchomości na łączną wartość 185.336,- zł ustalono, że:

- wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie były podawane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, co jest naruszeniem postanowień art. 35 ust. 1 ustawy;

- w dwóch przypadkach ogłoszenia w sprawie przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości nie zamieszczono w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, mimo, że ceny wywoławcze nieruchomości były wyższe niż równowartość 10.000 euro. Wskazany obowiązek ustanawiają przepisy § 6 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargu oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108).

Wykazy nieruchomości i ogłoszenia o przetargach podawano do wiadomości poprzez wywieszanie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i zamieszczanie na stronie podmiotowej Urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej – str. 12, 45-46 protokołu kontroli.

Ustalono również, że zasady nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata zostały ustanowione przez Radę Gminy na mocy uchwały podjętej w 1993 roku. Z analizy uchwały wynika, że jej postanowienia nie odnoszą się do budynków i lokali użytkowych jako części składowych nieruchomości gruntowych. Należy wskazać, że z dniem 22 października 2007 r. przepis art. 18 ust 1 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę podjęcia uchwały, uległ zmianie. Obecnie stanowi on, że Rada Gminy powinna określić zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała Rady Gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad Pan Wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 14 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Stwierdzono nieprawidłowości naruszające zasady doręczania decyzji podatkowych ich adresatom. W sytuacjach wskazanych opisem na stronie 18 protokołu kontroli organ podatkowy zaniechał wymogu uzyskania potwierdzenia odbioru decyzji, naruszając normy wynikające z treści art. 144 Ordynacji podatkowej. Zgodnie ze wskazaną regulacją, na organie podatkowym ciąży obowiązek doręczania pism za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto, decyzje wydawane przez kontrolowany organ podatkowy nie zawierały wszystkich elementów składowych wymaganych przepisami Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim brak w nich wskazania właściwego przepisu prawnego, na podstawie którego podjęto decyzję, co narusza art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Przywołany art. ustawy stanowi, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, natomiast uzasadnienie faktyczne odnosi się do ustaleń poczynionych w trakcie postępowania podatkowego – dotyczy faktów i dokumentów oraz ich oceny i znaczenia w prowadzonym postępowaniu.

Podczas kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej stwierdzono, że podatnicy wymienieni w protokole kontroli na stronie 22 nie złożyli deklaracji podatkowych na podatek od nieruchomości za lata 2006 i 2007, naruszając art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9 poz. 84 ze zm.), zgodnie z którym są oni obowiązani składać organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy w terminie do dnia 15 stycznia. W deklaracjach tych podatnicy powinni dokonać samoopodatkowania budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a także gruntów i budynków związanych z tą działalnością. Jak ustalono w toku kontroli, obowiązek podatkowy ciążył na wymienionych podmiotach na mocy art. 3 ust. 1 pkt. 4 ustawy jako posiadaczach nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W opisanej sytuacji, organ podatkowy nie prowadząc czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, i nie egzekwując deklaracji podatkowych doprowadził do uszczuplenia potencjalnych dochodów podatkowych gminy o kwotę 483 zł w roku 2006 i 494 zł w roku 2007.

         Ustalenia dotyczyły również nieprawidłowej klasyfikacji dochodów. W par. 45 klasyfikacji, służącym do ewidencjonowania dochodów z tytułu opłaty administracyjnej, stwierdzono niewłaściwie zaklasyfikowane wpływy z tytułu opłaty skarbowej oraz z tytułu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub zmiany tego wpisu, pobieranej na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178 ze zm.). Stanowi to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).

Stwierdzono również, że w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2006 nieprawidłowo wykazano kwoty dotyczące skutków obniżenia górnych stawek podatkowych obliczonych za okres sprawozdawczy. W wierszu A5 (podatek od nieruchomości) wykazano kwotę 70.097 zł. Prawidłowa wartość wynosi 67.861 zł, co oznacza zawyżenie skutków o kwotę 2.236 zł. Natomiast w kolumnie dotyczącej skutków udzielonych ulg i zwolnień, obliczonych za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych) ujęto kwotę 69.661 zł. Ponieważ prawidłowa wysokość skutków z tego tytułu wynosi 28.547 zł zostały one zawyżone o 41.114 zł. Ustalenia w powyższym zakresie, przedstawione na stronie 26 protokołu kontroli, ilustrują naruszenie treści § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2007 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115 poz.781 ze zm.), z którego wynika, iż kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym.

Pośród wydatków bieżących badaniu poddano m.in. wydatki na wynagrodzenia. Stwierdzono, że Pan Wójt w latach 2004 – 2007 pobierał nagrody przyznawane przez Przewodniczącego Rady Gminy, mimo obowiązującego od 12 września 2001 roku zakazu przyznawania wójtom tego typu nagród. Wielkość nagrody w 2007 r. to kwota 500 zł, w 2006 r. – 4.500 zł, w 2005 – 4.500 zł, w 2004 – 4.300 zł. Łączna wielkość wydatków budżetowych z tytułu przyznanych Panu nagród wyniosła 13.800 zł. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), m.in. wójtom nie przysługują nagrody, za wyjątkiem nagrody jubileuszowej. Podkreślenia poza tym wymaga, że jak wynika z wyraźnego zastrzeżenia w art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy, Przewodniczący Rady Gminy nie posiada uprawnienia do ustalania wynagrodzenia Pana Wójta, kompetencja w tym względzie przysługuje wyłącznie Radzie Gminy (przy uwzględnieniu ograniczenia z art. 20 ust. 5 ustawy) – str. 28-29 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu kwestii nagród Pan Wójt wskazał m.in., że nagrody były przyznawane z inicjatywy Przewodniczącego Rady Gminy w uznaniu za pracę i zaangażowanie na rzecz gminy, sam zaś nie sprawdzał obowiązujących w tej kwestii przepisów. Pan Wójt podniósł również, że w przypadku posiadania wiedzy o tym, iż nagrody mu nie przysługują, nie odebrałby ich.

Ustalono również, że w latach 1997-2002 Pan Wójt korzystał z finansowania z budżetu gminy studiów zaocznych (licencjackich i następnie magisterskich) w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Białymstoku. Zagadnienie podnoszenia przez pracowników kwalifikacji zawodowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U Nr 103, poz. 472 ze zm.).

Pisemne skierowanie na studia zostało podpisane przez ówczesnego Przewodniczącego Rady Gminy Z. Zalewskiego (pismo z dnia 4 września 1996 r.). Umowy określającej prawa i obowiązki stron, o której mowa w § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia, nie stwierdzono. Należy jednakże wskazać, że stosownie do postanowienia § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zakład pracy mógł przyznać pracownikowi świadczenie polegające na pokryciu opłaty za naukę, pobieraną przez szkołę. Po skierowaniu na studia, w okresie od 20 października 1997 r. do 18 października 2001 r. Pan Wójt pełnił funkcję posła na Sejm RP i w okresie pełnienia mandatu pobierał uposażenie traktowane jako wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ustalono, że pismem z dnia 10 października 1997 r., podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy, Pan Wójt uzyskał urlop bezpłatny na okres od 20 października 1997 r. do dnia 18 października 2001 r. (okres wykonywania mandatu posła). Udzielenie tego urlopu pozostawało w zgodzie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2006 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 ze zm.), jednakże należy zwrócić uwagę, że upływ kadencji organów gminy, w tym zarządu, następował w 1998 r., tym samym udzielony urlop mógł dotyczyć kadencji w organie gminy, nie zaś kadencji poselskiej (na kadencję rozpoczynającą się w 1998 r. funkcja Wójta została Panu powierzona uchwałą Rady Gminy z dnia 3 listopada 1998 r.). Ustalono też, że w statucie gminy, po zmianach dokonanych uchwałą nr 115/XXVI/97 Rady Gminy z dnia 29 października 1997 r., w § 45 ust. 1 postanowiono, że „ Wójt pełni funkcję społecznie i nie pozostaje w stosunku pracy”. Z brzmienia tego postanowienia statutu wynika, że Pan Wójt w czasie pełnienia funkcji posła nie był pracownikiem Urzędu. Zgodnie zaś z przywołanym rozporządzeniem w sprawie podnoszenia kwalifikacji i wykształcenia ogólnego dorosłych, finansowanie opłat za szkołę może dotyczyć pracownika, czyli osoby pozostającej w stosunku pracy (§ 4 i nast.). W dniu 20 września 2000 r., w trakcie pełnienia funkcji posła, Pan Wójt wystąpił z pismem do Przewodniczącego Rady o sfinansowanie z budżetu gminy czesnego z tytułu kontynuowania studiów (studia magisterskie), na co uzyskał przyzwolenie. Dnia 26 września 2000 r. została zawarta umowa pomiędzy Radą Gminy reprezentowaną przez jej Przewodniczącego i Panem Wójtem jako „ pracownikiem”, co nie odpowiadało unormowaniu § 45 statutu gminy. Należy też wskazać, że począwszy od 1999 r. obowiązywał art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w formie uchwały lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący. W 2000 r. Przewodniczący Rady Gminy nie był upoważniony przez Radę, ma mocy przywołanego przepisu ustawy, do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta. Z protokołów sesji Rady z roku 2000 nie wynika, by był tam poruszany problem pokrycia opłat za naukę.

W świetle przedstawionych okoliczności, a zwłaszcza obowiązujących wówczas uregulowań statutu gminy, opłacanie przez Pana Wójta czesnego ze środków gminy w okresie pełnienia funkcji posła należy uznać za świadczenie nienależne. Łączna kwota czesnego wynikająca z okazanej dokumentacji wyniosła 13.200 zł, natomiast kwota pokryta przez kontrolowaną jednostkę w trakcie kadencji poselskiej Pana Wójta wyniosła 9.700 zł – str. 49-50 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu omówionych kwestii Pan Wójt wskazał m.in., że pozostawał w przekonaniu, iż mimo pełnienia funkcji społecznie pozostawał pracownikiem, kierując pracami Zarządu Gminy i działając na rzecz gminy.

Kontrola wydatkowania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała nieprzestrzeganie przepisów art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz. 335 ze zm.) oraz regulaminu ZFŚS, określających że wysokość przyznawanych świadczeń uzależniona jest od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. Przejawiało się to ustalaniem świadczenia w postaci wypłaty zapomóg w równej wysokości dla wszystkich uprawnionych, uzależnionym jedynie od wymiaru zatrudnienia (cały etat bądź część etatu) – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto również prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655). Czynności kontrolne oparto o procedury przetargów nieograniczonych na budowę biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków, przebudowę dróg gminnych i robót budowlanych w budynku szkolnym w Nowych Piekutach – str. 40-44 protokołu kontroli.

Ustalono, że w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia dotyczących wymienionych zadań jako kryteria oceny ofert oprócz ceny wskazano kryterium „wiarygodność i referencje” (w 2 przypadkach) i „doświadczenie i referencje” (w 1 przypadku). Stosownie do art. 91 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej, wybór zaś oferty najkorzystniejszej winien być dokonywany z uwzględnieniem ceny i ewentualnie innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia. Kwestia wiarygodności i doświadczenia wykonawców oraz jakości wykonywanych przez nich zamówień winna być poddawana weryfikacji przez zamawiającego na etapie oceny spełniania warunków ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego – stanowią o tym m.in. przepisy art. 22 i art. 25 ustawy, a także przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605). Wskazane nieprawidłowości nie miały wpływu na wynik postępowań, bowiem jak ustalono decydujący wpływ na wybór ofert najkorzystniejszych miało kryterium najniższej ceny.

Wystąpiły również nieprawidłowości w przedmiocie ustanawiania zabezpieczenia należytego wykonania umów dotyczących przebudowy dróg gminnych i robót budowlanych w budynku Sz. P. w Nowych Piekutach:

- w specyfikacji istotnych warunków zamówienia na przebudowę dróg gminnych określono zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 7% ceny ofertowej, natomiast w umowie z wykonawcą postanowiono o zabezpieczeniu w wysokości 5%. Z tego względu, ustanowione zabezpieczenie zostało zaniżone o kwotę 16.612,43 zł. Zarówno w specyfikacji, jak i w umowie z wykonawcą postanowiono, że przed podpisaniem umowy wykonawca wnosi 30% kwoty zabezpieczenia, pozostała kwota zostanie potrącona z pierwszej faktury, co stanowiło naruszenie art. 150 ust. 3 ustawy, bowiem taki sposób tworzenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy może mieć miejsce w przypadku, gdy okres realizacji zamówienia jest dłuższy niż rok (w omawianym przypadku realizacja zamówienia wynosiła 3 miesiące). Poza tym, w specyfikacji nieprawidłowo określono kwotę zabezpieczenia, jaką zamawiający pozostawi tytułem zabezpieczenia roszczeń z tytułu gwarancji jakości – przyjęto 40% wartości zabezpieczenia, natomiast art. 151 ust. 2 ustawy stanowi, że kwota pozostawiona na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi za wady lub gwarancji jakości nie może przekraczać 30% wysokości zabezpieczenia (faktycznie, w umowie ta część zabezpieczenia została ustanowiona w wysokości 10% na sumę 4.153,11 zł);

- w specyfikacji istotnych warunków zamówienia na roboty budowlane w budynku szkoły zamawiający postanowił, że wykonawca wniesie zabezpieczenie w wysokości 12.000 zł przed podpisaniem umowy oraz, że 70% jego wartości zostanie zwrócone po wykonaniu zamówienia, zaś 30% po upływie terminu gwarancji. Natomiast w umowie z wykonawcą postanowiono, że zabezpieczenie zostanie potrącone z pierwszej faktury częściowej za wykonane roboty i dokonano jego podziału w zakresie terminów zwrotu w równym stosunku 50%. Jak ustalono, w rzeczywistości kontrolowana jednostka utworzyła zabezpieczenie z faktury końcowej za roboty w wysokości 6.000 zł, zatem sposób tworzenia zabezpieczenia oraz jego podziału uchybiał wskazanym wyżej przepisom Prawa zamówień publicznych.

Wzmiankowana budowa przydomowych oczyszczalni ścieków była poprzedzona realizacją w latach 2000 – 2002 koncepcji zbiorowego odprowadzania ścieków w gminie Nowe Piekuty – została sporządzona dokumentacja projektowa budowy oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej, natomiast od realizacji tej inwestycji odstąpiono. Na podstawie okazanej dokumentacji, w tym protokołów z posiedzeń Rady Gminy i Zarządu Gminy, zbadano proces wydatkowania środków na opracowanie dokumentacji projektowej – str. 51-54, załącznik nr 21 do protokołu kontroli.

Stwierdzono, że na sesji odbytej w dniu 24 stycznia 2000 r. Rada Gminy zaakceptowała (14 głosami) wniosek Pana Wójta w sprawie rozpoczęcia prac nad koncepcją budowy oczyszczalni w Nowych Piekutach i Jabłoni Kościelnej. Kwestia koncepcji oczyszczalni była wzmiankowana na sesji Rady w dniu 25 kwietnia 2000 r. i na posiedzeniu Zarządu Gminy w dniu 5 maja 2000 r., jak zaś wynika z protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 18 maja 2000 r. W wyniku przeprowadzonego głosowania przyjęto wstępną koncepcję budowy oczyszczalni oraz podjęcie dalszych działań w tym kierunku (na tym etapie wstępna koncepcja zakładała budowę dwóch oczyszczalni wraz z siecią kanalizacyjną). W toku dalszych prac nad koncepcją Zarząd Gminy na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2000 r. postanowił o zleceniu firmie EKO-AQUA Invest Sp. z o.o. opracowania koncepcji kompleksowego rozwiązania gospodarki ściekowej na terenie gminy (opracowana koncepcja zakładała budowę jednej oczyszczalni wraz z siecią kanalizacji o przepustowości dobowej 350 m³). Następnie, w wyniku przetargu nieograniczonego ogłoszonego w dniu 14 lipca 2000 r., Zarząd Gminy zlecił umową z dnia 8 sierpnia 2000 r. opracowanie dokumentacji geodezyjnej (wykonanie wtórników lewostronnych) pod planowaną inwestycję. W dniu 8 sierpnia 2000 r. został też ogłoszony w Biuletynie Zamówień Publicznych przetarg nieograniczony na wykonanie kompletnej dokumentacji projektowej budowy oczyszczalni wraz z siecią kanalizacji i przyłączami, z terminem realizacji do 31 grudnia 2001 r. W wyniku przetargu wyłoniono jako najkorzystniejszą ofertę firmy EKO-AQUA Invest Sp. z o.o., z którą w dniu 9 października 2000 r. podpisano umowę o wartości 168.500,- zł.

W trakcie trwania prac projektowych, na sesji Rady Gminy w dniu 4 grudnia 2000 r. jeden z radnych podniósł kwestię „olbrzymich” kosztów budowy oraz wskazał, iż sprawę budowy oczyszczalni powinno się przedyskutować w terenie. Sprawa oczyszczalni i kanalizacji była też przedmiotem obrad Rady Gminy na sesji w dniu 20 stycznia 2001 r., w wyniku których przegłosowano wniosek (większością dwóch głosów) o wstrzymaniu wszelkich prac, łącznie z dokumentacją  przy oczyszczalni i kanalizacji. W trakcie dyskusji, jak wynika z protokołu z sesji, podnoszono w szczególności kwestię braku konsultacji zamierzanej inwestycji z mieszkańcami gminy. Na sesji w dniu 3 marca 2001 r. (poprzedzonej spotkaniem w dniu 30 stycznia 2001 r. z udziałem radnych i przedstawicieli wykonawcy dokumentacji projektowej) Rada Gminy postanowiła jednogłośnie o dokończeniu prac nad dokumentacją, przyjmując argumentację Pana Wójta m.in. o znacznym zaawansowaniu prac projektowych (zwłaszcza w odniesieniu do oczyszczalni) i poniesionych w związku z tym przez wykonawcę kosztami, które gmina będzie zobowiązana pokryć.

         Przebieg prac projektowych obrazuje też korespondencja pomiędzy Urzędem Gminy i firmą EKO-AQUA. Już w piśmie z dnia 28 listopada 2000 r., zawierającym wniosek o przesunięcie terminu wykonania zamówienia, wykonawca wskazywał na trudności w uzgodnieniu niektórych odcinków kanalizacji z właścicielami wymuszające ich przeprojektowanie. W pismach z dnia 8 i 19 stycznia 2001 r. wykonawca przekazał szczegółowe informacje w zakresie uzgodnień. Z drugiego z wymienionych pism wynika wniosek projektanta, iż ok. 50% mieszkańców przewidzianych w ramach I etapu budowy nie jest zainteresowanych budową kanalizacji sanitarnej. Odnośnie miejscowości objętych kanalizacją w II etapie, z danych zawartych w piśmie wynika, że w większości tych miejscowości istnieje ogólny brak zgody na przejście sieci kanalizacyjnej przez prywatne działki. Wykonawca podkreślił też, że Z uwagi na brak współpracy i negatywne nastawienie mieszkańców próby dalszych uzgodnień stały się bezskuteczne oraz wskazał, iż kontynuacja prac może nastąpić przy odejściu od pierwotnych założeń i przeniesieniu przebiegu tras kanalizacji z działek prywatnych w pas dróg, co spowoduje zmianę zakresu uzgodnień i wzrost kosztów realizacyjnych. W kolejnych pismach z 5 i 19 lutego, a także 2 marca 2001 r. (po podjęciu przez Radę decyzji o wstrzymaniu prac nad inwestycją) wykonawca wskazywał m.in. na ułomność dyskutowanej w tym czasie koncepcji zmniejszenia przepustowości oczyszczalni i informował o zaawansowaniu rzeczowym i finansowym wstrzymanych prac – projekt oczyszczalni 90%, projekt kanalizacji 70% na łączną wartość 132.650 zł. Ostatecznie, w związku z trudnościami w przebiegu prac, dokumentacja projektowa, o węższym niż pierwotnie zakładano zakresie, została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 27 listopada 2002 r. W dniu 17 października 2002 r. gmina uzyskała natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków wraz z sieciami i obiektami towarzyszącymi.

Jak wynika z ustaleń kontroli, wydatki bezpośrednie poniesione w latach 2000 – 2002 na sporządzenie dokumentacji zamknęły się kwotą 243.099,49 zł. Składały się na nie:

a) kwota 104.910,- zł – poniesiona na opracowanie dokumentacji geodezyjnej (opracowanie wtórników). Analizując procedurę przetargową zmierzającą do wyłonienia wykonawcy zadania w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) i zawartą umowę ustalono m.in., że:

- ogłoszenie o przetargu nie zawierało niektórych elementów wymaganych art. 30 ustawy, w tym wskazania pożądanego lub wymaganego terminu realizacji zamówienia, informacji o warunkach wymaganych od wykonawców, a także danych dotyczących ilości i podstawowych parametrów zamawianych usług (jeden z oferentów realizacji zadania przedstawił wykonanie wtórników wariantowo, to jest w skali 1:500 względnie 1:1000),

- umowa z wykonawcą z 8 sierpnia 2000 r., podpisana przez zastępcę Wójta Janinę Markowską i członka Zarządu Wiesława Brzozowskiego, wyznaczała (§ 3) etapowe terminy wykonania i przekazania materiałów do Urzędu Gminy: pierwszy etap – 30.09.2000 r., drugi etap – 31.10.2000 r. Jak wynika z wystawionych faktur, większość materiałów wykonawca przekazał w umownym terminie za wyjątkiem materiałów o ogólnej wartości 3.900 zł, które przekazano w grudniu 2000 r. i styczniu 2001 r. – kontrolowana jednostka nie egzekwowała kar umownych na podstawie § 7 umowy;

b) kwota 3.660.- zł – poniesiona na opłacenie koncepcji kompleksowego opracowania gospodarki ściekowej sporządzonej przez EKO-AQUA Invest Sp. z o.o.;

c) 134.270,50 zł – opłacona na rzecz EKO-AQUA tytułem wykonania dokumentacji projektowej oczyszczalni i sieci kanalizacyjnej. Różnica w wysokości 34.239,50 zł między ceną zapłaconą wykonawcy a ceną umowną (168.500 zł) wynika z mniejszego od zakładanego wykonania zakresu prac projektowych sieci kanalizacyjnej (projekt wykonano w 65% w stosunku do zamierzeń). Ostateczna kwota wynagrodzenia wykonawcy została ustalona w protokole uzgodnień dotyczącym rozliczenia finansowego wykonania prac projektowych spisanym w dniu 27 listopada 2002 r. Analizując dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie usługi i zawartą umowę ustalono m.in. że:

- w opracowanej dla przetargu specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający ustanowił kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej i ich wagi: cena ofertowa 50%, ocena techniczna (nowoczesność technologii) 30%, koszty eksploatacji proponowanych rozwiązań 10%, termin wykonania dokumentacji 10%, nie zawarł jednakże opisu zastosowania innych niż cena kryteriów, wbrew wymogom art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, co uniemożliwia ocenę prawidłowości punktacji w odniesieniu do tych kryteriów (wybrana oferta zawierała najniższą cenę wykonania przedmiotu zamówienia),

- w umowie z wykonawcą z dnia 9 października 2000 r., którą ze strony zamawiającego podpisał Pan Wójt i członek Zarządu Gminy Wiesław Brzozowski, nie zostały zamieszczone zapisy w kwestii zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokości 5% ceny ofertowej (kwota 8.425,- zł), przewidzianego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

d) kwota 258,99 zł – poniesiona na opłacenie rachunku z 28.11.2001 r. za uzgodnienia dokumentacji projektowej na rzecz Starostwa Powiatowego w Wysokiem Mazowieckiem.

         Wydatkowanie środków na sporządzenie dokumentacji projektowej zbiorowego odprowadzania ścieków nastąpiło bez efektu, ponieważ zaniechano realizacji tego typu inwestycji, przystępując do wykonania systemu oczyszczalni przydomowych (kwestia zasadności budowy oczyszczalni indywidualnych była podnoszona podczas dyskusji prowadzonych w trakcie realizacji dokumentacji projektowej oczyszczalni i kanalizacji). Świadczy to o ponoszeniu wydatków budżetowych z naruszeniem zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych wyrażonej ówcześnie w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 35 ust. 3 pkt 1), iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Ponadto przywołania tu wymaga art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakładający na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu tego zarządu.

Jedną z podstawowych przyczyn zaniechania inwestycji był brak zgody większości mieszkańców gminy na proponowaną koncepcję budowy. Jak stwierdził Pan Wójt na wzmiankowanym spotkaniu w dniu 30 stycznia 2001 r. (za protokołem ze spotkania): ...ja się przyznaję do tego błędu bo powinna pójść najpierw dogłębna analiza w terenie, dyskusja, konsultacja czy ludzie chcą tej kanalizacji czy nie, ale gdybyśmy zaczęli od tej strony to pewnie nie ruszyłoby nigdy. Z formalno-prawnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny wynikający z ustawy o samorządzie gminnym, odpowiedzialność za wydatkowanie środków z naruszeniem ustawowej zasady ponoszą Zarząd Gminy, a także Rada Gminy, która w ramach przysługujących jej kompetencji przyjęła do realizacji koncepcję budowy oczyszczalni i kanalizacji, podejmowała też uchwały budżetowe, w których planowano wydatki na opracowanie dokumentacji na to przedsięwzięcie. Podkreślenia jednakże wymaga, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy, stosownie do obowiązującego wówczas postanowienia art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odpowiadał Zarząd Gminy, którego pracami kierował Pan Wójt jako jego przewodniczący.

         Jak ustalono, budowa biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków jest zadaniem wieloletnim, planowanym do zakończenia w roku 2010. W okresie 2006 r. – I półrocze 2007 r. wykonano 82 oczyszczalnie przyzagrodowe, których łączny koszt wyniósł 612.984,34 zł, z tego koszty dokumentacji – 31.456,56 zł, wykonawstwo – 573.997,78 zł i nadzór inwestorski – 7.500 zł. Zadanie finansowane jest przy współudziale mieszkańców gminy. Jednostkowy koszt partycypacji wynosi 30% wartości wykonanej oczyszczalni. Do dnia kontroli należności gminy z tytułu partycypacji wyniosły 204.392,55 zł, z czego mieszkańcy gminy uregulowali 195.817,68 zł. Wybudowane oczyszczalnie przyzagrodowe stanowią majątek gminy, ujęty w księgach rachunkowych na koncie 011 „Środki trwałe”. Z mieszkańcami zawierane są natomiast umowy użyczenia, określające m.in. zasady eksploatacji oczyszczalni – str. 40, 42 protokołu kontroli.

         Kontrola ewidencji księgowej i inwentaryzacji składników majątkowych gminy (str. 46-47 protokołu kontroli) wykazała, że:

- ewidencja analityczna środków trwałych i pozostałych środków trwałych zawiera braki w zakresie określenia cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości;

- wartość zakupywanego oleju napędowego, opałowego i węgla (rzeczowe składniki aktywów obrotowych) odnoszono bezpośrednio w ciężar kosztów, tj. stosowano metodę ewidencji w ciągu roku określoną w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono jednakże, że na koniec roku nie dokonano korekty kosztów o wartość tego stanu celem ujęcia wartości zapasu na koncie 310 „Materiały” – powinność dokonania takich zapisów księgowych wynika z przywołanego przepisu ustawy;

- nie zostało sporządzone sprawozdanie z przebiegu spisu z natury, wymagane postanowieniem § 15 pkt 6 wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej.

Analizując wykonanie wniosków pokontrolnych wystosowanych w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gminy (wystąpienie pokontrolne RIO z dnia 15.02.2005 r.) ustalono, że obrany przez Pana Wójta sposób realizacji zaleceń w niektórych przypadkach nie przyczynił się do wyeliminowania nieprawidłowości, na co wskazywano w treści niniejszego wystąpienia – str. 49 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy i jej jednostek organizacyjnych, a także niedomagań w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej.

Obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy spoczywa na organie wykonawczym (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W stanie prawnym obowiązującym do 27 października 2002 r. organem wykonawczym gminy był Zarząd Gminy, zaś po tej dacie, na skutek zmian ustroju organów gminy wprowadzonych ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, funkcję organu wykonawczego sprawuje Wójt Gminy.

Jak stanowią przepisy art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Gminy, kierownikiem Urzędu jest Wójt Gminy. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (poprzednio art. 28a ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.).

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy, przy czym wskazania wymaga, że w roku 2006 nastąpiła zmiana na stanowisku Skarbnika. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań zmierzających do prowadzenia biblioteki publicznej gminy w sposób odpowiadający ustawie o bibliotekach i ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

2. Objęcie instrukcją obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych zagadnienia dotyczącego prowadzenia kart drogowych stanowiących podstawę rozliczania paliwa.

3. Zapewnienie w zakresie gospodarki pieniężnej i rozrachunków:

a) właściwego ujmowania w ewidencji księgowej operacji związanych z wykorzystaniem kredytu w rachunku bieżącym budżetu gminy;

b) prawidłowego wykazywania w księgach rachunkowych i sprawozdawczości stanu poszczególnych należności i zobowiązań, w szczególności poprzez gromadzenie zabezpieczeń należytego wykonania umów wyłącznie na wydzielonym rachunku bankowym Urzędu jako jednostki budżetowej;

c) bieżącego egzekwowania od pracowników należności za rozmowy telefoniczne o charakterze prywatnym;

d) bieżącego fakturowania należności za wodę oraz ujmowania należności w księgach rachunkowych z uwzględnieniem zasady memoriału.

4. Finansowanie potrzeb budżetu gminy związanych z pokryciem deficytu i rozchodów wyłącznie ze źródeł określonych w ustawie o finansach publicznych i uchwale budżetowej.

5. Określanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na podstawie i w trybie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

6. W zakresie procedur poprzedzających zbycie nieruchomości:

a) podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) przestrzeganie przy upublicznieniu ogłoszeń o przetargach postanowień § 6 rozporządzenia

Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargu…

7. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały kompleksowo regulującej zasady postępowania Pana Wójta w sprawach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, mając na uwadze omówioną w części opisowej wystąpienia zmianę tego przepisu.

8. Prawidłowe, tj. z uwzględnieniem wymogów art. 144 Ordynacji podatkowej, doręczanie decyzji podatkowych.

9. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy enumeratywnie wymienione w przepisach Ordynacji podatkowej.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości osób prawnych, przestrzeganie obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających na zasadach wskazywanych treścią przepisów Ordynacji podatkowej.

11. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów wskazanych w części opisowej wystąpienia, w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

12. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zwolnień w tym zakresie wynikających z uchwał Rady Gminy. Skorygowanie błędnie wykazanych danych w sprawozdaniach Rb-PDP oraz przesłanie korekty sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

13. Zaniechanie pobierania przez Pana Wójta świadczeń nienależnych. Dokonanie zwrotu na rachunek budżetu gminy bezpodstawnie otrzymanych nagród pieniężnych i świadczeń z tytułu pokrycia przez gminę czesnego za naukę w szkole wyższej w okresie sprawowania przez Pana Wójta mandatu posła na Sejm RP.

14. Gospodarowanie środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z uwzględnieniem kryteriów zawartych w ustawie i wewnętrznym regulaminie.

15. W zakresie zamówień publicznych:

a) zaniechanie stosowania, jako kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej, kryteriów odnoszących się do właściwości wykonawcy;

b) prawidłowe określanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i umowie w sprawie zamówienia publicznego warunków tworzenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz jego podziału w zakresie terminów zwrotu;

c) tworzenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy stosownie do postanowień zawartej umowy.

16. Planowanie i przestępowanie do realizowania zadań inwestycyjnych z uwzględnieniem zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

17. Spowodowanie w zakresie ewidencji księgowej i inwentaryzacji składników majątkowych gminy:

a) uzupełnień ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych o cechy identyfikujące poszczególne obiekty inwentarzowe;

b) prawidłowego stosowania obranej metody ewidencji oleju opałowego, napędowego i węgla, poprzez dokonywanie wyceny (na dzień bilansowy) stanu tych materiałów ustalonego w drodze inwentaryzacji oraz dokonywanie korekty kosztów o ustaloną wartość.

c) sporządzania sprawozdania z przebiegu spisu z natury, stosownie do postanowienia wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej.

18. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o ich wykonaniu, w sposób zapewniający eliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży