Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Bibliotece Publicznej im. Marii Konopnickiej w Suwałkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 grudnia 2007 roku (znak: RIO.V.6012 - 3/07), o treści jak niżej:

Pan Andrzej Paweł Chuchnowski

Dyrektor Biblioteki Publicznej

im. Marii Konopnickiej

w Suwałkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za lata 2005-2006, przeprowadzonej w Bibliotece Publicznej im. Marii Konopnickiej w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące funkcjonowania Biblioteki, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty instytucji kultury, udzielanie zamówień publicznych, przeprowadzenie inwentaryzacji.

W zakresie prawidłowości ustalania wynagrodzeń pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietna 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 45, poz. 446 ze zm.), stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia 2005 roku do 31 grudnia 2006 roku dodatek funkcyjny dla pracowników na stanowiskach kierowniczych naliczany był od kwoty 610 zł, zamiast od kwoty 700 zł, która, zgodnie z brzmieniem przywołanego rozporządzenia, od 1 stycznia 2005 r. stanowi najniższe wynagrodzenie zasadnicze w I kategorii zaszeregowania. W wyniku zastosowania niewłaściwej podstawy obliczenia dodatku funkcyjnego za wskazany okres wypłacono pracownikom wynagrodzenie zaniżone o łączną kwotę 7.498,30 zł – str. 23 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość opracowania obowiązujących w Bibliotece regulacji wewnętrznych, składających się na procedury kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), oraz dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, regulowaną przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.).

Stwierdzono, że w instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych nie zostały uwzględnione faktury i rachunki zakupu, na podstawie których ponoszone są wydatki Biblioteki. Natomiast dowody dokumentujące sprzedawane przez jednostkę usługi lub materiały zostały opisane w instrukcji obiegu dokumentów, jednakże, jak wykazała kontrola, faktury wystawiane przez jednostkę z tytułu sprzedanych usług lub materiałów nie zawierały adnotacji o dokonaniu ich sprawdzenia pod względem formalno-rachunkowym i merytorycznym (dotyczy wszystkich faktur w 2005 i 2006 roku) – str. 12 protokołu kontroli. W kontrolowanej jednostce nie zostały też ustalone zasady oddawania w najem i dzierżawę składników majątkowych – str. 19 protokołu kontroli. Przepisy wewnętrzne nie regulują również zasad gospodarowania drukami ścisłego zarachowania – str. 17 protokołu kontroli.

Badanie przestrzegania ustalonych procedur w zakresie gospodarki kasowej wykazało brak funkcjonowania części procedur kontrolnych wynikających z przepisów wewnętrznych (str. 16 protokołu kontroli):

a) przychodowe i rozchodowe dowody kasowe oznaczone były tylko pozycją raportu, bez podania numeru odpowiedniego raportu kasowego,

b) raporty kasowe nie zawierały podpisu osoby sprawdzającej,

c) na raportach kasowych brak podpisu na dowód potwierdzenia odbioru raportu przez głównego księgowego,

d) dowody wpłaty KP i wypłaty KW nie zawierały podpisów osób je wystawiających, sprawdzających i zatwierdzających,

e) kasjer nie potwierdzał wypłaty gotówki z kasy podpisem i datą,

f) nie przeprowadzano w okresie objętym kontrolą niezapowiedzianych kontroli kasy (mających następować raz w miesiącu).

         Obowiązki w zakresie bieżącego sprawdzania gospodarki kasowej, w przedstawiony wyżej sposób, zostały nałożone na głównego księgowego.

Z przepisów art. 44 i 47 ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce oraz zapewnienia jego przestrzegania. Wewnętrzna kontrola powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają obecnie „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

Badanie prawidłowości zakładowego planu kont wykazało, że nie zawiera on wszystkich kont, jakie funkcjonują w jednostce, np. 136 „Rachunki walutowe środków finansowych”, 223 „Rozrachunki z Urzędem Skarbowym z tytułu VAT”, 245 „Rozrachunki wewnątrzzakładowe”, 249 „Inne rozrachunki”, 280 „Odpisy aktualizujące należności”. Ponadto plan kont nie zawiera opisu przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń na kontach 310, 480, 490, kontach zespołu 6 – Produkty i rozliczenia międzyokresowe oraz kontach zespołu 8 – Fundusze, fundusze specjalne, rezerwy i wynik finansowy – str. 9 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości, zakładowy plan kont winien zawierać między innymi wykaz kont księgi głównej, odpowiadający potrzebom jednostki, oraz określać przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń gospodarczych na tych kontach.

Obowiązująca w Bibliotece instrukcja inwentaryzacyjna została opracowana na podstawie nieobowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 roku w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości (Dz. U. Nr 10, poz. 35 ze zm.). Skutkowało to zapisami niezgodnymi z obowiązująca ustawą o rachunkowości. W § 3 pkt 1.1. zapisano, że środki trwałe i wyposażenie w użytkowaniu powinny być inwentaryzowane nie rzadziej niż co 5 lat, natomiast zgodnie z przepisami art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzacje środków trwałych znajdujących się na terenie strzeżonym przeprowadzono raz w ciągu 4 lat – str. 6 protokołu kontroli.

Ustalenie w formie pisemnej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, a także jej aktualizacja, należy do obowiązków Pana Dyrektora, jako kierownika jednostki, w świetle art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Przywołane wyżej obowiązki w zakresie wprowadzania przepisów wewnętrznych, wyrażone wprost w przepisach ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości, zostały potwierdzone także w § 3 pkt 4 regulaminu organizacyjnego jednostki, stanowiącym, że dyrektor odpowiedzialny jest za wprowadzanie zarządzeń wewnętrznych określających zasady funkcjonowania Biblioteki. Do zadań głównego księgowego przypisano natomiast, zgodnie z § 5 pkt 2 regulaminu, opracowywanie projektów zarządzeń wewnętrznych dotyczących spraw finansowych.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych Biblioteki stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, poprzez:

a) nieujęcie w zestawieniu obrotów i sald niektórych kont księgi głównej: 013 „Pozostałe środki trwałe w używaniu”, 014 „Zbiory biblioteczne”, 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”, pomimo, iż w wykazie kont księgi głównej jednostki konta te są ujęte; zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy na podstawie zapisów na kontach księgi głównej sporządza się na koniec każdego okresu sprawozdawczego, nie rzadziej niż na koniec miesiąca, zestawienie obrotów i sald – str. 11 protokołu kontroli,

a) prowadzenie dwóch dzienników: dziennika księgowań (bez kont nazwanych przez jednostkę „pozabilansowymi”) i dziennika księgowań na kontach nazwanych przez badaną jednostkę „pozabilansowymi” (konta 013, 014 i 072) i zaniechanie sporządzania zestawienia obrotów tych dzienników, co naruszało postanowienia art. 14 ust. 3 ustawy – str. 10 protokołu kontroli,

c) brak na dowodach księgowych ujętych pod wyciągami bankowymi podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych, wymaganego przepisem art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 12 protokołu kontroli,

d) niezgodność (nieznaczną) sum sald wykazanych w zestawieniu obrotów i sald wszystkich kont księgi głównej z sumą sald wykazanych w zestawieniu sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy – str. 11-12 protokołu kontroli.

Stwierdzono, iż badana jednostka opracowała plan działalności instytucji kultury na 2005 i 2006 r., z zachowaniem dotacji przewidzianej przez organizatora. Plany finansowe zatwierdzone zostały przez Pana Dyrektora. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że zarówno w 2005 jak i 2006 roku pierwotne kwoty dotacji uległy zwiększeniu, przy czym nie okazano zmiany planu działalności Biblioteki w związku ze zmianami wysokości dotacji. Obowiązek dokonania zmian w rocznym planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych w związku ze zmianami wysokości przychodów i kosztów został wyrażony w art. 34 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 17 protokołu kontroli.

Kontroli poddano realizację umowy najmu lokalu użytkowego pełniącego funkcję garażu, znajdującego się w budynku Biblioteki. Stwierdzono, że kontrahent nie uiszczał czynszu na rzecz Biblioteki w terminie wskazanym w umowie. Badana jednostka nie naliczała odsetek od nieterminowych płatności. Umowa odwołuje się w swej treści do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w umowie. Zatem, stosownie do art. 481 § 1 i 2 k.c. jednostce przysługiwało prawo dochodzenia odsetek ustawowych - str. 19-20 protokołu kontroli.

         Kolejnym obszarem, w obrębie którego kontrola wykazała istnienie nieprawidłowości była realizacja obowiązków w zakresie sprawozdawczości. Biblioteka w 2005 roku oraz za I i II kwartał 2006 roku nie sporządzała sprawozdań Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń. Samorządowe instytucje kultury zobowiązane były do sporządzania wskazanych sprawozdań na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. nr 148, poz. 1653).

         Biblioteka sporządziła natomiast sprawozdania Rb-N i Rb-Z za III i IV kwartał 2006 roku, na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770). Nie były one jednakże sporządzone prawidłowo. W sprawozdaniu Rb-Z za IV kwartał jednostka wykazała wszystkie zobowiązania występujące w księgach rachunkowych na koniec 2006 roku. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia, w sprawozdaniu Rb-Z wykazuje się zobowiązania wymagalne, czyli zobowiązania, których termin płatności minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. Jednostka nie posiadała na koniec 2006 roku zobowiązań, których termin płatności minął.

         W sprawozdaniu Rb-N za IV kwartał 2006 r. jednostka nie ujęła należności z tytułu dostaw i usług na kwotę 12.744,07 zł, na które utworzyła odpisy aktualizujące należności. Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 4 i 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia, w sprawozdaniu tym wykazuje się wszystkie należności jednostki, które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone, w tym także należności niewymagalne – str. 15-16 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli ustalono, iż jednostka w 2005 i 2006 roku nie ewidencjonowała zakupu książek na koncie 014 na podstawie rachunków i faktur. Jak wynika z protokołu kontroli, raz w roku, w miesiącu grudniu, sporządzane było roczne zestawienie w celu dokonania zapisu – str. 14 protokołu kontroli. Zgodnie z § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 listopada 1999 r. w sprawie zasad ewidencji materiałów bibliotecznych (Dz. U. Nr 93 poz. 1077 ze zm.), podstawę zapisów księgowych stanowią rachunki i faktury zaakceptowane pod względem merytorycznym przez kierownika biblioteki. Ponadto Biblioteka w okresie kontrolowanym nie wypełniała wymogów określonych w § 27 rozporządzenia, który stanowi, iż biblioteki zobowiązane są do ustalania raz w roku wartości zbiorów wykazanych w ewidencji sumarycznej lub szczegółowej z wartością wykazaną na koncie ewidencji majątkowej. Ustalenie zapisów w ewidencji sumarycznej bądź szczegółowej ze stanem wykazanym na koncie ewidencji majątkowej obejmuje następujące czynności: ustalenie wartości zbiorów zinwentaryzowanych na podstawie ksiąg inwentarzowych lub rejestrów wpływów i pomniejszenie jej o wartość ubytków wykazaną w rejestrze ubytków oraz porównanie wyników z zapisami na koncie ewidencji majątkowej, ustalenie i wyjaśnienie ewentualnych różnic (§ 28 rozporządzenia) – str. 14 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik.

Prowadzenie rachunkowości Biblioteki należało do Głównego Księgowego, stosownie do postanowień zawartych w zakresie czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prawidłowe naliczanie pracownikom dodatku funkcyjnego. Wypłacenie wyrównania dodatków zaniżonych w latach 2005-2006.

2. W zakresie wewnętrznej kontroli finansowej:

a) uzupełnienie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli finansowej o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze postulat objęcia nimi wszystkich procesów składających się na gospodarkę finansową i gospodarowanie mieniem jednostki,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli w obszarze przychodów realizowanych przez jednostkę oraz gospodarki kasowej.

3. Wyeliminowanie niezgodności dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z przepisami art. 10 i 26 ustawy o rachunkowości.

4. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ujmowanie obrotów i sald kont 013, 014 i 072 w zestawieniach obrotów i sald,

b) sporządzanie zestawień dzienników częściowych,

c) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisu osoby odpowiedzialnej za dekretację,

d) wyeliminowanie przypadków niezgodności między danymi zestawienia obrotów i sald ewidencji syntetycznej i zestawienia sald ewidencji analitycznej.

5. Dokonywanie zmian w planie finansowym w związku ze zmianami wysokości dotacji.

6. Naliczanie odsetek z tytułu nieterminowej płatności czynszu. Naliczenie odsetek i obciążenie nimi najemcy z tytułu nieterminowych wpłat w latach 2005-2006.

7. Prawidłowe sporządzanie obowiązującej sprawozdawczości. W tym celu:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z wyłącznie zobowiązań wymagalnych,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-N wszystkich należności, z wyjątkiem należności przedawnionych i umorzonych.

8. Ewidencjonowanie zakupów książek na koncie 014 na podstawie rachunków i faktur.

9. Ustalanie raz w roku wartości zbiorów wykazanych w ewidencji sumarycznej lub szczegółowej z wartością wykazaną na koncie ewidencji majątkowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Suwałk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach