Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Zawady

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zawady

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 5 lutego 2008 roku (znak: RIO.I.6011 - 18/07), o treści jak niżej:

Pan Paweł Pogorzelski

Wójt Gminy Zawady

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zawady za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zawady na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej jednostki wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy wójta gminy (w Urzędzie nie jest zatrudniony także sekretarz). Nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Zawady może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw funkcjonowania jednostek organizacyjnych wykazała, że Pan Wójt nie udzielił kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pełnomocnictw, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pełnomocnictwa nie były także udzielane w okresie wcześniejszym przez Zarząd Gminy – str. 3 protokołu.

W trakcie kontroli stwierdzono, że referat finansowy Urzędu prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. Statut GOPS oraz Biblioteki Publicznej zawierają postanowienia o prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej przez Urząd Gminy. Jednakże pracownikom referatu nie zostały powierzone w zakresach obowiązków zadania dotyczące prowadzenia obsługi finansowo-księgowej tych jednostek. Takich unormowań nie zawiera także Regulamin Organizacyjny Urzędu.

W dokumentach organizacyjnych Zespołu Szkół w Zawadach (aktualnie jedynej jednostki oświatowej prowadzonej przez gminę) nie zawarto postanowień odnośnie prowadzenia obsługi finansowo-księgowej przez Urząd Gminy. W praktyce ewidencję Zespołu prowadzi pracownik zatrudniony w Urzędzie na stanowisku głównego księgowego szkół, podległy bezpośrednio Panu Wójtowi – str. 4 protokołu kontroli. Zwrócenia uwagi wymaga, że przy uwzględnieniu przepisów art. 45 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), wskazujących na szczególną rolę głównego księgowego w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej jednostki (w zakresie powierzonym przez kierownika jednostki), oraz faktu, iż w praktyce pracownik prowadzi ewidencję jednej tylko jednostki budżetowej, nie ma uzasadnienia, aby był on zatrudniony w Urzędzie na stanowisku „główny księgowy szkół”, zamiast w Zespole Szkół, przez kierownika jednostki której ewidencję księgową prowadzi.

         Badanie organizacji obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych wykazało, że ich odrębność jako podmiotów sektora finansów publicznych nie została należycie uwidoczniona. Zgodnie z obowiązującą Instrukcją obiegu dokumentów, osobami upoważnionymi do zatwierdzenia dowodów księgowych pod względem merytorycznym są: wójt, sekretarz, dyrektorzy i kierownicy jednostek budżetowych oraz pracownicy na samodzielnych stanowiskach. Ustalono, że w okresie objętym kontrolą dowody księgowe Gminnej Biblioteki Publicznej oraz GOPS były zatwierdzane pod względem merytorycznym przez Pana Wójta.

Stwierdzono, że Instrukcja odnosi się do sprawdzania prawidłowości dokumentów, natomiast nie zawiera postanowień w zakresie zatwierdzania do wypłaty dokumentów poszczególnych jednostek. W praktyce dokumenty zatwierdzane do wypłaty były przez Pana Wójta. Kierownik GOPS oraz p.o. Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej nie zostali wymienieni w Instrukcji jako osoby uprawione do zatwierdzania dowodów do wypłaty i nie wykonywali tych czynności. Rola kierownika GOPS oraz p.o. Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej ograniczona była (w niektórych przypadkach) do sprawdzania  dokumentów pod względem merytorycznym, ponieważ, jak wyżej wskazano, kontroli tej dokonywał również Pan Wójt. W okresie objętym badaniem prowadzony był wspólny rachunek dla Urzędu i GOPS, natomiast Biblioteka posiadała wyodrębniony rachunek bankowy. W 2007 r. utworzono rachunek bankowy dla GOPS, jednakże z ustaleń kontroli wynika, że dokumenty do wypłaty zatwierdzane są nadal przez Pana Wójta – str. 6-7 protokołu kontroli.

            Zorganizowanie w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych nie może prowadzić do zniesienia podstawowych obowiązków spoczywających na kierownikach tych jednostek, w tym m.in. odpowiedzialności za gospodarkę finansową, dysponowania środkami przyznanymi w planie finansowym, wykonywania zadań w zakresie kontroli finansowej. Brak należytej realizacji obowiązków w zakresie planowania i sprawozdawczości przez kierowników jednostek objętych obsługą w Urzędzie (mimo prowadzenia przez wszystkie z nich odrębnych ksiąg rachunkowych od 2007 roku) opisano w dalszej części wystąpienia.

Analiza zakładowego planu kont, wprowadzonego zarządzeniem Pana Wójta z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie zakładowego planu kont dla budżetu gminy, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, instytucji kultury (zmienionego zarządzeniem z dnia 27 września 2007 r.), wykazała szereg rozbieżności między wykazem kont syntetycznych podanym w zarządzeniu a wykazem kont faktycznie stosowanych, polegających zarówno na zamieszczeniu w planie kont niestosowanych w księgach, jak i braku w planie kont faktycznie prowadzonych. Uwaga dotyczy zarówno planu kont w wersji obowiązującej w okresie objętym kontrolą jak i od 2007 roku. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że w zakładowym planie kont przyjęto niewłaściwe rozumienie istoty kont syntetycznych i analitycznych. Na przykład, przewidziano w zakładowym planie kont konto syntetyczne 133 i konta analityczne: 133, 133-1, 133-3, 133-8, 133-9, 133-10, 133-11 i 133-12. Jednakże w praktyce wskazane konta nie są kontami analitycznymi. Odpowiadają one oddzielnym rachunkom bankowym i nie są uszczegółowieniem zapisów dokonanych na koncie syntetycznym 133. Podobne rozwiązania przyjęto w planie kont w stosunku np. do konta 400 „Koszty według rodzajów”. Według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) konta ksiąg pomocniczych (analityczne) służą dokonywaniu zapisów będących uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów na kontach księgi głównej.

Ponadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie opisu zasad funkcjonowania kont przewidzianych w zakładowym planie kont. W zakresie funkcjonowania konta 130 postanowiono, że prowadzi się je do rachunku bieżącego jednostki budżetowej, zaś konto analityczne 130-1 do rachunku jednostki budżetowej OPS. W trakcie kontroli ustalono, że na koncie 130 (podzielonym według podziałek klasyfikacji budżetowej) księgowane są wydatki Urzędu będące powieleniem zapisów z konta 133. Konto 130-1 nie funkcjonowało w ewidencji badanej jednostki. Urząd nie posiadał wyodrębnionego rachunku, natomiast od 2007 roku prowadzone są odrębne księgi i odrębny rachunek bankowy GOPS. Postanowienia zakładowego planu kont w zakresie konta 130 nie odpowiadają zatem faktycznie stosowanym rozwiązaniom. Plan kont stanowi również, iż „gmina posiada w banku główny rachunek bieżący, dochody budżetu wpływają na rachunek bieżący gminy jako organu finansowego oraz dochody jednostek budżetowych i z tego samego rachunku są realizowane wydatki budżetowe urzędu i wszystkich jednostek budżetowych”, co jest niezgodne ze stosowanymi obecnie rozwiązaniami, w których jedynie Urząd ponosi wydatki z rachunku budżetu. W zakresie funkcjonowania kont rozrachunkowych ustalono, że w wyniku wprowadzenia zamian w zakładowym planie kont zarządzeniem z dnia 27 września 2007 r. przyjęto rozwiązania niezgodne z zasadami funkcjonowania kont określonymi przywołanym wyżej rozporządzeniem oraz faktycznymi potrzebami jednostki. Między innymi wprowadzono konto 223-2 „Rozliczenie wydatków Biblioteka Publiczna”. Konto to nie funkcjonuje, z uwagi na fakt otrzymywania przez Bibliotekę dotacji.

Nie stwierdzono, aby zakładowy plan kont przewidywał konto 260 „Zobowiązania finansowe”, wymagane w ewidencji budżetu kontrolowanej jednostki ze względu na fakt korzystania z pożyczek. Poza tym, postanowienia planu kont wykazują wewnętrzną sprzeczność poprzez zawarcie w wykazie kont budżetu kont 907 „Dochody z funduszy pomocowych” i 908 „Wydatki z funduszy pomocowych” przy jednoczesnym pominięciu konta 967 „Fundusze pomocowe”, na które podlegają przeksięgowaniu pod datą ostatniego dnia roku budżetowego salda kont 907 i 908.

Typowe plany kont, stanowiące podstawę opracowania zakładowych planów kont, określają obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020). Jak wynika z postanowień § 12 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego, spośród kont ujętych w wykazie, które należy traktować jako standardową liczbę kont, przy ustalaniu zakładowego planu kont można pominąć jedynie te konta, które służą do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w danej jednostce lub uzupełnić o dodatkowe konta, pod warunkiem zachowania zgodności ich treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont.

         Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości nie zawiera ponadto opisu systemu zabezpieczenia dostępu do danych i ich zbiorów, czyli elementu dokumentacji wymaganego przepisem art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości.

Obowiązek ustalania w formie pisemnej i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w tym będącego jej elementem składowym zakładowego planu kont, spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Szczegółowy opis nieprawidłowości w opracowaniu dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości został zawarty na str. 10-15 i 29-31 protokołu kontroli.

Badanie prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazało nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., ustawy o rachunkowości oraz regulacje wewnętrzne, polegające na:

a) zaniechaniu ewidencjonowania na kontach rozrachunkowych zobowiązań wobec kontrahentów z tytułu dostaw, robót i usług. Stwierdzono, że niektóre operacje gospodarcze z kontrahentami ewidencjonowano dopiero w momencie zapłaty. Zgodnie z postanowieniem art. 20 ust. 1 ustawy, do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Ponadto należy wskazać, że przepisy załącznika Nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) wymagają wskazywania w sprawozdaniach Rb-28S stanu wszystkich bezspornych zobowiązań niespłaconych do końca okresu sprawozdawczego; dane w tym zakresie wykazuje się w sprawozdaniach za miesiące kończące kwartał i sprawozdaniu rocznym; na przykład w sprawozdaniu Rb-28S sporządzonym za okres do 30 września 2006 r. nie wykazano, w wyniku nie ujęcia w księgach, zobowiązań na kwotę 5.660,54 zł – str. 16-17 protokołu kontroli,

b) niedokonywaniu w księgach rachunkowych Urzędu ewidencji wydatków w formie dotacji za pośrednictwem konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji”; konto to nie występowało w ewidencji Urzędu w 2007 roku, mimo obowiązku wynikającego z załącznika Nr 2 do rozporządzenia – str. 30 protokołu kontroli,

c) dokonywaniu na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zapisów nieposiadających treści ekonomicznej. Ustalono, że na koncie tym figurowało zobowiązanie w kwocie 2.260,53 zł, które nie miało uzasadnienia w dokumentach źródłowych. Zostało zaksięgowane na tym koncie zapisem Wn 400 „Koszty według rodzajów” – Ma 201, zaś w 2007 roku wyksięgowane z tych kont – str. 32-33 protokołu kontroli,

d) wykorzystywaniu konta 201 do księgowania operacji niezgodnych z treścią ekonomiczną tego konta, określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Konto to wykorzystywano m.in. do ewidencji zobowiązań z tytułu rozrachunków z pracownikami Urzędu Gminy; zgodnie z opisem zasad funkcjonowania tego konta, służy ono do ewidencji rozrachunków z odbiorcami i dostawcami – str. 33 protokołu kontroli,

e) prowadzeniu ewidencji obrotu gotówką w raportach kasowych w sposób niezgodny z zasadami ustalonymi Instrukcją obiegi i kontroli dokumentów finansowo-księgowych oraz przepisem art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, nakazującym ewidencjonowanie operacji gotówką w tym samym dniu, w którym zostały dokonane; skutkiem wskazanych naruszeń było stwierdzenie niezgodności stanu gotówki w kasie z wykazanym w raporcie kasowym. Ustalono, że w okresie od sporządzenia ostatnich raportów (wykazujących brak gotówki w kasie) do dnia kontroli kasy 20 grudnia 2007 r. nastąpił przychód gotówki na podstawie czeków na łączną kwotę 67.742,72 zł. Na podstawie dowodów księgowych ustalono, że dokonano wypłat na łączną kwotę 63.876,30 zł, których nie ujęto do dnia przeprowadzenia kontroli w raportach kasowych. Z powyższego wynika, że gotówka w kasie powinna stanowić kwotę 3.866,42 zł. W wyniku kontroli kasy ustalono, że gotówka w kasie stanowiła kwotę 4.561,82 zł. Różnica stanowiła kwotę 695,40 zł. Ujawniono gotówkę rozchodowaną w raportach z listopada 2007 r. ale faktycznie nie wypłaconą w kwocie 751,38 zł, a po uwzględnieniu tej kwoty - niedobór w wysokości 55,98 zł, na który składała się kwota 48 zł wypłacona bez pokwitowania (według złożonych wyjaśnień) oraz niewyjaśniona kwota 7,98 zł – str. 23-24 protokołu kontroli,

f) ujmowaniu zaciągniętej pożyczki na koncie 134 „Kredyty bankowe” zamiast na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, jak przewiduje załącznik Nr 1 do rozporządzenia – str. 31 i 36 protokołu kontroli,

g) ujmowaniu na koncie 310 „Materiały” niektórych środków trwałych, które w myśl przepisów wewnętrznych jednostki powinny być wykazane jako pozostałe środki trwałe na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” (m.in. wiertarka o wartości 457,38 zł, kosiarka spalinowa -1088 zł, gwintownica 655,01 zł) – str. 103 protokołu kontroli,

h) niedokonaniu wyceny ustalonego w drodze inwentaryzacji stanu paliwa w ciągniku C-360 oraz oleju opałowego w Urzędzie Gminy i Ośrodku Zdrowia, pomimo przyjętej w jednostce zasady odpisywania tego rodzaju materiałów w koszty w momencie zakupu, wymagającej – w świetle art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – wyceny ustalonego stanu aktywów na dzień bilansowy oraz korekty kosztów o wartość tego stanu – str. 103 protokołu kontroli,

i) ewidencjonowaniu operacji dotyczących pobranych dochodów za dowody osobiste wyłącznie w ewidencji budżetu gminy (konto 224-1); zasady prowadzenia rozliczeń z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań zleconych (§ 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych...) oraz sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ (m.in. § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej) wymagają ewidencji wpływu tych dochodów w księgach jednostek budżetowych realizujących zadania zlecone, a następnie przekazywania kwot zrealizowanych dochodów na rachunek budżetu – str. 108 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości odnośnie stanu ewidencyjnego kwitariuszy K-103 i opłaty targowej. Ustalono, że na koniec 2006 r. zgodnie z ewidencją badana jednostka posiadała 42 sztuki bloczków kwitariuszy K-103. Ewidencja kwitariuszy K-103 w 2007 r. jako stan początkowy wykazuje 10 sztuk. W 2007 r. zaewidencjonowano przychód 30 sztuk bloczków i rozchód 10 sztuk bloczków. W trakcie kontroli kasy okazano 10 sztuk bloczków kwitariuszy K-103. Na podstawie arkusza spisu z natury z inwentaryzacji kasy na dzień 29 grudnia 2006 r. ustalono, że w kasie znajdowało się 39 sztuk bloczków kwitariuszy K-103. Przyczyną nieprawidłowości było m.in. niewłaściwe prowadzenie ewidencji. Jako przychód kasjer ujmował zarówno zakup kwitariuszy, jak i zwrot wykorzystanych bloczków. Podkreślenia jednakże wymaga, iż ewidencja na 2007 r. wykazuje stan początkowy 10 sztuk, inwentaryzacja na koniec 2006 roku 39 sztuk, zaś ewidencja kwitariuszy na koniec roku 2006 - 42 sztuki, co świadczy o nieprawidłowym wykorzystaniu wyników inwentaryzacji, polegającym na niewyjaśnieniu stwierdzonych różnic. W trakcie kontroli Skarbnik wyjaśniła, że rozbieżność pomiędzy spisem z natury, a ewidencją wynikała z jej nieprawidłowego prowadzenia – str. 24-25 protokołu kontroli.

Badaniu poddano kompletność i terminowość sporządzania sprawozdań wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Stwierdzono, że nie sporządzano sprawozdań jednostkowych Rb-28S na podstawie ewidencji Urzędu Gminy. Sporządzane w okresie objętym kontrolą sprawozdania, jako sprawozdania zbiorcze, obejmowały dane wynikające z ewidencji Urzędu (obejmującej też operacje GOPS) oraz ze sprawozdań jednostkowych Zespołu Szkół. Biblioteka i Zespół Szkół nie sporządzały jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N. Odnośnie realizacji obowiązków sprawozdawczych GOPS ustalono, że mimo wydzielenia od 2007 r. ksiąg rachunkowych dla tej jednostki, nadal nie są sporządzane jednostkowe sprawozdania budżetowe.

         Ustalono również, że Zespół Szkół nie sporządzał jednostkowego sprawozdania Rb-27S, co – według złożonych wyjaśnień – wynikało z faktu, iż dochody realizowane przez Zespół Szkół wpływały bezpośrednio na rachunek bieżący budżetu. W trakcie kontroli ustalono jednakże, że Zespół Szkół realizował dochody w postaci odsetek od środków zgromadzonych na rachunku bieżącym, które odprowadzał na koniec roku do budżetu. W 2007 roku sprawozdanie Rb-28S było, podobnie jak w roku poprzednim, jedynym sprawozdaniem budżetowym sporządzanym przez Zespół Szkół – str. 18-19 protokołu kontroli.

         Obowiązki kierowników jednostek budżetowych w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych określają przepisy § 4 pkt 2 lit. b), f) i h) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, natomiast obowiązki kierowników instytucji kultury w zakresie sporządzania sprawozdań Rb-Z i Rb-N określają przepisy § 1 ust. 3 pkt 5 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770).

W trakcie czynności kontrolnych sprawdzono m.in. roczne sprawozdanie Rb-28S. Kontroli dokonano pod kątem zgodności danych wykazywanych w sprawozdawczości z danymi ewidencji księgowej. W zakresie kwoty zobowiązań wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S ujawniono rozbieżność pomiędzy danymi ujętymi na kontach rozrachunkowych, a wykazanymi w sporządzonym sprawozdaniu. W sprawozdaniu wykazano zobowiązania w kwocie ogółem 240.976,26 zł, z czego kwota 162.127,28 zł dotyczyła zobowiązań Zespołu Szkół i wynikała ze sporządzonego przez tę jednostkę sprawozdania. Z powyższego wynika, że zobowiązania Urzędu wykazano w kwocie 78.848,98 zł. Zgodnie z zestawieniem obrotów i sald Urzędu Gminy na koniec roku 2006 na kontach rozrachunkowych figurowały zobowiązania w kwocie 172.963,11 zł (w tym m.in. z tytułu posiadanych sum depozytowych, zaliczek w znakach skarbowych, odpisu aktualizującego należności nie podlegające ujęciu w sprawozdaniu). Z wyjaśnienia złożonego przez Skarbnika Gminy wynika, że nie ujęto w sprawozdaniu zobowiązań dotyczących mylnych kwot w ewidencji: 46.762,66 zł z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego na koniec 2006 roku i 1.763 zł nieprawidłowo naliczonego zobowiązania na koniec roku. Z powyższego wyjaśnienia wynika zatem, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S powinny być dodatkowo wykazane zobowiązania na łączną kwotę 48.525,66 zł – str. 20 protokołu kontroli.

Z bilansu budżetu za 2005 rok wynika, że Gmina Zawady w 2006 r. posiadała wolne środki w wysokości 21.787,66 zł, taką też realizację przychodów z wolnych środków wykazano w zamknięciu budżetu 2006 roku. Z analizy danych, zawartej na str. 78 protokołu kontroli wynika jednakże, że budżet posiadał zobowiązanie wobec PUW z tytułu wpłat za dowody osobiste, wynoszące na 1 stycznia 2006 r. 27,50 zł. Kwota ta nie została jednak wykazana w pozycji 1.2 bilansu (zobowiązania wobec budżetów), co dodatkowo rzutowało na prawidłową wysokość wolnych środków, które wynosiły po uwzględnieniu tej kwoty 21.759,16 zł.

         Badanie kompletności sporządzonej sprawozdawczości finansowej wykazało, że nie został sporządzony dla Urzędu oraz dla Biblioteki rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki. Rachunek zysków i strat sporządził jedynie Zespół Szkół. Ponadto sprawozdania finansowe jak i budżetowe Zespołu Szkół podpisywane były przez Pana Wójta – str. 21 protokołu kontroli. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., jednostki budżetowe kontynuujące działalność sporządzają sprawozdanie finansowe obejmujące bilans, rachunek zysków i strat jednostki (wariant porównawczy) oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych (dzień bilansowy), to jest na dzień 31 grudnia. Elementy sprawozdania finansowego instytucji kultury określają przepisy art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Z okazanej dokumentacji związanej z trybem opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych gminy Zawady wynika, że Pan Wójt nie przekazał podległym jednostkom budżetowym (Zespołowi Szkół, GOPS) informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu gminy, jak tego wymaga norma zawarta obecnie w art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na 2006, jak i 2007 rok nie został sporządzony plan GOPS, jak również plan finansowy Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, wymagany przepisami art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Plan finansowy został sporządzony dla Zespołu Szkół, nie sporządzano jednakże projektów planów finansowych.

Zgodnie z normą zawartą w art. 185 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego (wójt) przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Szczegółowość informacji niezbędnej dla opracowania projektu planu określają przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783).

W związku z brakiem planów finansowych GOPS zostały naruszone również przepisy dotyczące opracowywania planów finansowych jednostek realizujących zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone gminie ustawami, zawarte aktualnie w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955). Podstawą realizacji tych zadań był plan dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań zleconych sporządzony jako plan Urzędu Gminy, podczas gdy zadania te realizował również GOPS – str. 103-104 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że kwoty wydatków planowanych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej planu finansowego Zespołu Szkół w ciągu roku budżetowego ulegały zmianom. Podstawę do dokonania zmian stanowiły pisma dyrektora Zespołu o zmianę planu, zaś zmian dokonywał Skarbnik Gminy. Sposób i tryb dokonywania zmian w planach finansowych został określony w § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r., zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego (wójt) zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych. Kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych oraz w planach dochodów własnych tych jednostek, w granicach przyznanych upoważnień – str. 37-38 protokołu kontroli.

         Badając dochody z tytułu najmu i dzierżawy składników majątkowych, ustalono, że gmina pobrała za 2006 r. zaniżoną kwotę z tytułu dzierżawy gruntów zabudowanych przez zakład przetwórstwa rolnego. Wysokość należnego czynszu za 2006 rok wynosiła 6.340 zł, płatnego w dwóch ratach, a po uwzględnieniu faktu wygaśnięcia umowy dzierżawy w związku ze zbyciem na rzecz dzierżawcy tej nieruchomości w dniu 27 października 2006 r. – 5.210,96 zł. Łącznie w 2006 roku dzierżawca wniósł czynsz w wysokości 4.755 zł, tj. o 455,96 zł niższej niż wynika to z prawidłowego obliczenia. W trakcie kontroli wystawiono dzierżawcy fakturę w kwocie 455,96 zł oraz notę odsetkową na kwotę 171,30 zł. Kwota 627,26 zł wpłynęła w dniu 21 grudnia 2007 r. na rachunek bankowy gminy – str. 41-42 protokołu kontroli.

W przypadku realizacji innych umów najmu i dzierżawy nieruchomości ustalono, że czynsze wnoszone były regularnie, lecz nie zawsze terminowo. Kontrola wykazała nienaliczanie i nieewidencjonowanie co kwartał odsetek za zwłokę najemcom i dzierżawcom nieruchomości. Naliczenia odsetek w księgach dokonywano tylko na koniec roku i tylko w przypadkach, kiedy należność nie została opłacona do końca 2006 r. Naruszono tym samym przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., w myśl którego odsetki od należności i zobowiązań, w tym również tych, do których stosuje się przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych, ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. W zakresach czynności pracowników referatu finansowego Urzędu nie określono obowiązku naliczenia odsetek od zaległości czynszowych – str. 39-42  protokołu.

Kontrola ustalania i pobierania dochodów z tytułu oddania dwóch nieruchomości w użytkowanie wieczyste wykazała, że od czasu zawarcia umów (1997 i 1999 rok) do czasu kontroli nie podjęto działań w celu aktualizacji opłat rocznych – str. 42-43 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane, na mocy normy zawartej w art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Z uwagi na obserwowany ciągły wzrost wartości nieruchomości w ostatnim czasie oraz brak w tym okresie działań ze strony gminy, zaktualizowanie wartości nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste jest niezbędne przy uwzględnieniu regulacji cytowanego art. 12 ustawy.

Badając dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu w 2006 r. ustalono, że jeden z przedsiębiorców uiścił w 2006 r. kwotę większą niż wynika to z decyzji. Mianowicie, w dniu 31 stycznia 2006 r. dokonał wpłaty 700 zł za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pow. 18% ważnego do 16 kwietnia 2006 r. (okres ważności zezwolenia 106 dni) zamiast kwoty ustalonej proporcjonalnie od całości opłaty wynoszącej 2.100 zł, czyli 609,50 zł (2.100 zł : 365 dni x 106 dni). Ustalono, że nadpłata w wysokości 90,50 zł nie była rozliczona przez Urząd, z czego wynika, iż wpłatę potraktowano jako prawidłową. Pracownik prowadzący powyższe zagadnienie oświadczył, że nadpłata ta będzie zarachowana przedsiębiorcy na poczet wpłaty I raty w 2008 r. – str. 43 protokołu.

Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą ze środków budżetu wykonano sieć wodociągową wraz z 76 przyłączami. Z tytułu budowy wodociągu z przyłączami pobierano od właścicieli nieruchomości opłaty w zryczałtowanej wysokości 1.400 zł. Z tytułu wpłat osiągnięto dochody w wysokości 78.700 zł w 2006 roku oraz 22.650 zł w 2007 r.

Podstawę pobierania opłat stanowiła uchwała Nr XXI/114/05 Rady Gminy Zawady z dnia 24 lutego 2005 roku w sprawie określenia sposobu finansowego uczestniczenia podmiotów, którym stworzone zostaną warunki podłączenia ich nieruchomości do wodociągu gminnego, w kosztach budowy takiego wodociągu oraz upoważnienia Wójta do ustalania wysokości związanych z tym opłat. Z treści uchwały (po zmianach) wynika m.in., iż Wójt przedstawi właścicielom nieruchomości oferty zawarcia umowy cywilnoprawnej o pieniężną partycypację w kosztach budowy wodociągu, a z podmiotami, które uiściły kwotę partycypacji gmina zawrze umowy o nieodpłatne korzystanie z wodociągu. Przy czym nie określono sposobu postępowania w przypadku niezawarcia umowy przez właściciela nieruchomości. Wskazano także, iż wysokość partycypacji ustala Wójt, kierując się zbliżeniem jej wysokości do 50% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia. Oprócz tego podnieść należy, że uchwała posługuje się niejasnym na tle zaobserwowanej praktyki (budowy wodociągu z przyłączami) pojęciem, iż gmina w ramach inwestycji „ma stworzyć warunki przyłączenia nieruchomości”. Kwestii, czy w ramach umowy zostanie wykonane przyłącze nie reguluje wzór umowy z właścicielem nieruchomości załączony do uchwały. Ponadto dnia 6 lipca 2007 r. podjęta została uchwała w sprawie stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Z treści uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej nie wynika, aby uchylała ona opisaną wyżej uchwałę z 24 lutego 2005 r. Od czasu podjęcia uchwały do czasu niniejszej kontroli nie prowadzono czynności zmierzających do ustalenia opłaty – str. 44 protokołu kontroli.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), gmina jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Natomiast realizację budowy przyłączy winna zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie.

W świetle tej regulacji i stosowanej praktyki należy stwierdzić, iż zawierane przez gminę z mieszkańcami umowy o partycypacji w kosztach inwestycji nie respektują zasady zawartej w przywołanym artykule, nie rozróżniają bowiem ustawowych obowiązków ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych sieci. Z treści uchwały nie wynika jednoznacznie, czy zawarcie umowy jest ściśle związane z wykonaniem przez gminę przyłącza (którego koszt budowy powinien ponieść właściciel nieruchomości), czy tylko stworzeniem warunków do jego wybudowania, czyli zbudowania przez gminę sieci (której koszt budowy zobowiązana jest ponieść gmina, a zatem nie może zobowiązywać do współuczestniczenia w tych kosztach mieszkańców). W przypadku inwestycji nie przewidującej budowy przyłączy wnoszone wpłaty należałoby w całości zakwalifikować jako dotyczące udziału w kosztach budowy sieci, od wniesienia których gmina nie może jednakże uzależniać „nieodpłatnego korzystania z wodociągu”, jak również w inny sposób zobowiązywać do ich wniesienia. Podkreślenia wymaga, że umowy cywilno-prawne nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich jako prawem określonego instrumentu partycypacji właścicieli nieruchomości w rozwój infrastruktury gminy, wprowadzanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teza ta podkreślana jest w orzecznictwie sądowym - w wyroku z dnia 31 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 2230/06) WSA w Warszawie wskazał, iż jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których wybudowanie niewątpliwie zwiększa wartość nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich. Gmina zaś nie posiada uprawnienia do ustalenia obowiązku partycypacji w drodze podejmowania uchwał i zawieranych umów z mieszkańcami. Na tle obowiązującego stanu prawnego, wynikającego w szczególności z art. 84 Konstytucji RP, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy podkreślić, że mieszkaniec może wnieść opłatę w celu partycypacji w kosztach budowy urządzenia wodociągowego, jeżeli ma taką wolę. Prawnie zobowiązany jest natomiast tylko do wniesienia opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją administracyjną wójta, podlegającą kontroli w toku instancji, mającą oparcie w oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości, a więc wydaną już po zbudowaniu urządzenia. Należy wskazać, że przepisy przewidujące wykonywanie urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych za zwrotem części kosztów przez właścicieli nieruchomości, zawarte w art. 99 i 100 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. Regulująca od tego czasu zasady ponoszenia kosztów budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... nie przewiduje obowiązku partycypacji właścicieli nieruchomości w tych kosztach, nakładając na nich jedynie obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy.

Z ustaleń kontroli wynika, że w ramach wykonywanej w okresie objętym kontrolą inwestycji wodociągowej realizowana była sieć z przyłączami. W takim przypadku wniesione na podstawie zawieranych umów wpłaty nie mogą być traktowane jako partycypacja w kosztach budowy sieci, lecz winny stanowić refundację gminie kosztu budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, który ma być poniesiony przez właścicieli nieruchomości stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... W związku z tym opłaty nie mogą być wnoszone w wysokości ryczałtowej. Prowadzi to bowiem w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, do sytuacji, w której niektórzy właściciele nieruchomości mogą nie ponosić – w wyniku decyzji organów gminy – faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci. 

Należy tu podkreślić, że prawidłowego podziału urządzeń doprowadzających wodę i odprowadzających ścieki na sieć i przyłącze należy dokonywać zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, co podkreśla Ministerstwo Transportu i Budownictwa w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r., wskazując, że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego. Biorąc pod uwagę odmienne uregulowanie definicji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego – w przypadku przyłącza wodociągowego nie występuje sytuacja wymagająca uwzględnienia położenia studzienki na nieruchomości jako wyznacznika miejsca rozpoczęcia się przyłącza a zakończenia sieci – w przypadku przyłącza wodociągowego, na tle wskazanego pisma, przyłączem może być tylko odcinek przewodu biegnący w pasie nieruchomości ubiegającego się o przyłączenie, łączący wewnętrzną instalację wodociągową z siecią. Tylko w odniesieniu do tego odcinka właściciel nieruchomości może bowiem wykonywać ustawowe obowiązki w zakresie zapewnienia niezawodnego działania przyłącza.

         Badając dochody z tytułu sprzedaży wody ustalono, że Urząd Gminy pełni funkcję przedsiębiorstwa wodociągowego na terenie gminy Zawady. Odnośnie ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenia w wodę kontrolującym okazano uchwałę Rady Gminy Zawady z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia ceny wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz uchwałę z dnia 30 marca 2006 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia cen wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W oparciu o uchwałę z dnia 28 stycznia 2005 r. ustalono cenę za 1m³ wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę w wysokości 2,04 zł brutto. Uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. postanowiono natomiast, iż „cenę 1 m³ wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę, stanowiących własność Gminy Zawady, ustala zarządzeniem Wójt Gminy Zawady”. Z wyjaśnień udzielonych przez Pana Wójta wynika, że zarządzenie nie zostało wydane, w związku z powyższym nadal obowiązuje stawka ustalona uchwałą z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia ceny wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę – str. 45-46 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... nie przewidują możliwości zrzeczenia się przez organ stanowiący prawa do podejmowania uchwały w sprawie zatwierdzania lub przedłużania obowiązujących taryf, jak również zwolnienia kierownika przedsiębiorstwa wodociągowego (w tym przypadku Pana Wójta) z obowiązku sporządzania wniosków o zatwierdzenie taryf popartych stosowną kalkulacją kosztów i wynikających stąd niezbędnych przychodów. Możliwość wejścia w życie propozycji taryf, zawartych we wniosku Pana Wójta o ich zatwierdzenie, bez podejmowania w tej sprawie uchwały przez Radę Gminy, stwarza przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Nie oznacza to jednak, iż tryb wprowadzenia nowych taryf może przebiegać z pominięciem sporządzenia przez Pana Wójta wniosku popartego kalkulacją i formalnego przedłożenia go Radzie. W trakcie kontroli ustalono, że Pan Wójt nie sporządzał wniosków o zatwierdzenie taryf. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania taryf stawek i opłat, wskazując w art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10, iż taryfy obowiązują przez 1 rok, w związku z czym istnieje konieczność corocznego opracowywania nowych taryf. Taryfy ustalone na dany rok mogą jednak być przedłużone, najwyżej o 1 rok, w trybie art. 24 ust. 9a-9c ustawy. Na kontrolowanym Urzędzie, będącym przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciąży m.in. obowiązek określenia w taryfie na dany rok cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia radzie gminy, w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Wniosek winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 24 ust. 4). Zasady opracowywania taryf określają również przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U z 2006 r. Nr 127, poz. 886).

       W oparciu o dane sprawozdania SG-01 sporządzonego za 2006 r. ustalono, że z ujęć wydobyto wodę w ilości 203.000 m³, z tym, że sprzedano 90.019,25 m³. Pozostała wydobyta woda według sprawozdania to: straty wody (17.000 m³) i woda pobrana na własne cele technologiczne (96.000 m³). Wykazane dane nie odzwierciedlały stanu faktycznego, gdyż nie rejestrowano zużycia wody na cele technologiczne, co potwierdził w swoim wyjaśnieniu pracownik sporządzający sprawozdanie podając, że Urząd nie posiadał danych co do zużycia technologicznego i strat wody – str. 47 protokołu kontroli.

Kontrola wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy, kierownika GOPS i p.o. Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej wykazała następujące nieprawidłowości:

a) nieprawidłowe wyliczenie kwoty dodatku funkcyjnego Skarbnikowi Gminy; zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), skarbnik gminy w gminach do 15 tys. mieszkańców może otrzymywać dodatek funkcyjny do siódmej stawki, tj. do 160% najniższego wynagrodzenia zasadniczego; maksymalna kwota dodatku funkcyjnego może zatem wynosić 1.280 zł. Zgodnie z angażem z dnia 31 października 2006 r. przyznano Skarbnikowi Gminy dodatek funkcyjny według siódmej stawki w wysokości 1.370 zł. Dodatek w tej kwocie wypłacony został za październik, listopad i grudzień. Ogółem wypłacono w 2006 roku 4.110 zł, zamiast 3.840 zł (różnica 270 zł) – str. 81 protokołu kontroli,

b) przyznanie pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku specjalisty ds. księgowości budżetowej XIV kategorii zaszeregowania, podczas gdy zgodnie z tabelą VI załącznika nr 3 do rozporządzenia specjaliście można przyznać maksymalnie XIII kategorię zaszeregowania, z wynagrodzeniem 2.340 zł. Ustalono, że w miesiącach styczeń-październik pracownik otrzymywał wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 2.410 zł, zaś w listopadzie i październiku 2.510 zł. W 2006 roku pracownik otrzymał wynagrodzenie zasadnicze w kwocie o 1.248 zł wyższej, niż pozwalały przepisy rozporządzenia w przypadku stanowiska specjalisty; wskazania wymaga, że przyznanie wynagrodzenia według wyższej kategorii zaszeregowania jest możliwe w przypadku stanowisk starszego specjalisty lub inspektora – str. 81 protokołu kontroli,

c) nieudokumentowanie części wynagrodzenia kierowcy OSP oraz jego niezgodność z rozporządzeniem; ustalono że angażem z dnia 29 kwietnia 2005 r. przyznano kierowcy X kategorię zaszeregowania z wynagrodzeniem zasadniczym w kwocie 1.910 zł. Z dniem 1 października 2006 r. podwyższono wynagrodzenie zasadnicze do kwoty 2.100 zł. Rozporządzenie w X kategorii przewiduje maksymalne wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 1.950 zł. Ustalono, że w miesiącach czerwiec-wrzesień pracownik otrzymał wynagrodzenie w kwocie o 432 zł wyższej, niż wynikała ona z angażu z dnia 29 kwietnia 2005 r. (a także w efekcie wyższej niż wynikająca z rozporządzenia), zaś w miesiącach październik-grudzień w kwocie o 540 zł wyższej, niż przewidują przepisy rozporządzenia dla X kategorii zaszeregowania – str. 82 protokołu kontroli.

d) niewłaściwy sposób ustalenia wynagrodzenia kierownika GOPS; wynagrodzenie składało się w 2006 roku m.in. z dodatku do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy socjalnej w środowisku w wysokości 100 zł oraz „dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego za obsługę zaliczek alimentacyjnych i świadczeń rodzinnych”. Dodatkowe wynagrodzenie za obsługę zaliczek alimentacyjnych i świadczeń rodzinnych przyznano aneksem do umowy o pracę w dniu 16 kwietnia 2006 r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2006 r. w kwocie 400 zł – taki składnik wynagrodzenia nie jest przewidziany przepisami prawa. Natomiast zgodnie z art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł miesięcznie przysługuje pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, do którego obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku. Analiza wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez kierownika GOPS przy uwzględnieniu wszystkich przyznanych przez Pana Wójta składników nie wykazała przekroczenia maksymalnej kwoty określonej przepisami prawa – str. 82-83 protokołu kontroli,

e) nieprawidłową kategorię zaszeregowania pracownika zatrudnionego w wymiarze ¾ etatu na stanowisku referenta Urzędu Gminy i ¼ etatu jako p.o. kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej; nieprawidłowość nie miała wpływu na zgodność wysokości przyznanego wynagrodzenia z obowiązującymi przepisami – str. 80-81 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków dotyczących podróży służbowych wykazała, iż dziewięć poleceń wyjazdów służbowych Pana Wójta oraz dwa polecenia wyjazdów służbowych pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej były opatrzone podpisem Pana Wójta, jako osoby zlecającej wyjazd. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) wszystkie elementy określone w poleceniu wyjazdu określa pracodawca. W stosunku do Pana Wójta czynności z zakresu prawa pracy winna wykonać Rada Gminy lub jej Przewodniczący, w zakresie ustalonym uchwałą Rady, natomiast w stosunku do pracowników GOPS funkcję pracodawcy pełni kierownik tej jednostki, co wynika z art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).

Ponadto stwierdzono, że umowy na używanie samochodów prywatnych do jazd lokalnych z pracownikiem GOPS były zawierane przez Pana Wójta, zamiast przez kierownika GOPS - str. 84-85 protokołu kontroli.

Sprawdzono realizację wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi. Stwierdzono, iż gmina Zawady w okresie objętym kontrolą wykonała 11,03% planowanych wydatków, co z kolei stanowi 45,96% osiągniętych wpływów z tytułu udzielonych zezwoleń na sprzedaż alkoholu na terenie gminy (planowano dochody w kwocie 27.060 zł i wydatki w kwocie 112.733 zł). Nie zrealizowano zatem założeń Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Ponadto, pomimo stosownego zapisu w Programie, członkom gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie było wypłacane wynagrodzenie za udział w pracach komisji, kontrolę punktu sprzedaży alkoholu i kontrolę w rodzinie zagrożonej alkoholizmem – w 2006 roku na łączną kwotę 1.200 zł - str. 86-87 protokołu kontroli. Z wyjaśnienia stanowiącego załącznik nr 10 do protokołu kontroli wynika, że powodem niesporządzania list wypłat dla członków komisji był fakt rozpoczynania się posiedzeń komisji w godzinach pracy Urzędu. Wyjaśnienie nie odnosi się do kwestii diet za przeprowadzone kontrole. Oprócz tego stwierdzono, że członkowie komisji, poza jednym wyjątkiem, nie posiadali stosownego przeszkolenia, wymaganego na podstawie art. 4¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.).

Kontroli poddano naliczenie i wypłatę w 2006 r. dodatków mieszkaniowych, ustalonych dwoma decyzjami na okres od 1 czerwca do 30 listopada 2006 r. oraz od  24 listopada 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r. Ustalono, że jako podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego na okres czerwiec-listopad 2006 r. przyjęto 100% wyliczonych wydatków z tytułu ryczałtu na zakup opału w związku z brakiem co., ccw. i gazu przewodowego, natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię. W badanym przypadku wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu powinny wynosić 243,65 zł (257,70 zł : 89,90 m² x 85 m²), a prawidłowo wyliczony dodatek mieszkaniowy 107,08 zł (243,65 zł – 136,57 zł), zamiast wypłaconego w wysokości 121,13 zł (257,70 zł – 136,57 zł). Z tytułu zawyżenia nienależnie wypłacono miesięcznie 14,05 zł, a w okresie 6 miesięcy 84,30 zł. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami (w tym także ryczałtem na zakup opału) przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek, ustaloną w wysokości przewidzianej ustawą. Tylko w przypadku, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal (100% wydatków) a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3.  W badanym przypadku powierzchnia użytkowa była większa od normatywnej. Należy dodać, że dodatek mieszkaniowy w 2005 r. został naliczony prawidłowo. W decyzjach z 2007 r. powielano opisaną nieprawidłowość. Z decyzji wynika, że wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres od 1 lutego do 31 lipca 2007 r. i od 1 września 2007 r. do 29 lutego 2008 r. wynosi 105,52 zł, podczas gdy zgodnie z prawidłowym wyliczeniem powinien on wynosić 91,13 zł miesięcznie. Zatem w 2007 roku przyznany dodatek został zawyżony miesięcznie o 14,39 zł, a w okresie 11 miesięcy 158,29 zł. Z tytułu zawyżenia w okresie od 1 czerwca 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. nienależnie wypłacono 242,59 zł – str. 96-97 protokołu kontroli.

Ustalono, że gmina Zawady przekazała w 2006 roku dotacje stowarzyszeniom prowadzącym szkoły podstawowe w wysokości 291.172 zł – str. 97-100 protokołu kontroli. Beneficjantami dotacji było Stowarzyszenie Miłośników Rozwoju Wsi w Targoniach Wielkich - na prowadzenie Publicznej Trzyklasowej SP w Targoniach Wielkich oraz Społeczno-Oświatowe Stowarzyszenie Pomocy Pokrzywdzonym i Niepełnosprawnym Edukator w Łomży - na prowadzenie SP w Konopkach Pokrzywnicy.

Ze sprawozdania z wykorzystania dotacji przez stowarzyszenie Edukator z dnia 17 stycznia 2007 r. wynika kwota otrzymanej dotacji w wysokosći 138.600 zł. Ustalono, że miesięczna rata dotacji w wysokości 11.550 zł była liczona według liczby 35 uczniów (na podstawie wykazu) i kwoty dotacji na jednego ucznia w wysokości 330 zł. Ze złożonego wniosku o udzielenie dotacji z 23 września 2005 r. wynikała planowana liczba uczniów od 1 stycznia do 31 sierpnia – 32, a od 1 września do 31 grudnia - 33.  Z kolei z rozliczenia dotacji dla Stowarzyszenia Miłośników Rozwoju Wsi na prowadzenie Publicznej Trzyklasowej SP w Targoniach Wielkich (brak daty sporządzenia) wynika kwota dotacji na 2006 r. w wysokości 152.460 zł (liczonej według liczby uczniów - 33 i kwoty dotacji na jednego ucznia 330 zł; w tym dwie raty dotacji przekazane w 2006 roku a należne za listopad i grudzień 2005 r.). Z posiadanego przez Urząd Gminy wniosku o przyznanie dotacji na rok szkolny 2006/2007 (z dnia 23 czerwca 2006 r.) wynika liczba uczniów objętych obowiązkiem szkolnym – 23, a z listy uczniów uczęszczających w roku szkolnym 2006/2007 – 13. Natomiast we wniosku o przyznanie dotacji na rok szkolny 2005/2006 z 20 czerwca 2005 r., wskazano liczbę 27 uczniów objętych obowiązkiem szkolnym. W trakcie trwania kontroli, w dniu 20 grudnia 2007 r., na konto Urzędu Gminy wpłynęła kwota 21.328,49 zł, tj. różnica między kwotą przekazanej dotacji, należnej Stowarzyszeniu Miłośników Rozwoju Wsi za 2006 rok (130.680 zł), a sporządzonym rozliczeniem (wyszczególniono wydatki na kwotę 109.351,51 zł na energię, środki czystości, telefon, usługi księgowe, prowizje bankowe, wynagrodzenie z tytułu umów o pracę i zleceń, składki na ubezpieczenia społeczne, fundusz pracy i FGŚP, podróże służbowe, ubezpieczenia majątkowe oraz inne koszty). Kontrolowana jednostka nie posiada informacji o liczbie dzieci faktycznie uczęszczających w 2006 r. do szkoły w Targoniach Wielkich, w związku z czym nie można zweryfikować kwoty należnej dotacji według liczby uczęszczających uczniów. Lista uczniów na rok szkolny 2006/2007, jak również podana we wnioskach liczba uczniów objętych obowiązkiem szkolnym, wskazuje jednakże, że przekazywanie dotacji obliczonej jako iloczyn kwoty 330 zł i liczby 33 uczniów nie miało uzasadnienia w przepisach art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wskazujących, iż szkoła publiczna prowadzona przez podmiot inny niż gmina otrzymuje dotację na każdego ucznia. Przyjęcie liczby zawartej we wnioskach (bez uwzględnienia faktycznej liczby uczniów uczęszczających) odpowiadałoby zawyżeniu dotacji w okresie wrzesień-grudzień 2006 r. o 13.200 zł (10 uczniów x 330 zł x 4 miesiące) i w okresie styczeń-sierpień 2006 o 15.840 zł (6 uczniów x 330 zł x 8 miesięcy) – razem 29.040 zł.

Ponadto wskazania wymaga, że przyjmowana kwota dotacji na jednego ucznia jest niezmienna od kilku lat (aneksem do porozumienia ze Stowarzyszeniem Edukator z 11 kwietnia 2002 r. oraz umową o współpracy ze Stowarzyszeniem Miłośników Rozwoju Wsi z 29 sierpnia 2003 r. przyjęto kwotę w wysokości 330 zł na jednego ucznia). Kwota dotacji na jednego ucznia w szkołach publicznych prowadzonych przez podmiot inny niż gmina, w myśl art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przysługuje w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę. Z przepisu tego wynika, że ustalenie stałej wysokości dotacji na jednego ucznia jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Rada Gminy dotychczas nie podjęła przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym uniemożliwiona jest kontrola prawidłowości trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Kontrolą objęto prawidłowość prowadzenia ewidencji pomocniczej prowadzonej dla zbiorów bibliotecznych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 listopada 1999 r. w sprawie zasad ewidencji materiałów bibliotecznych (Dz. U. Nr 93, poz.1077 ze zm.). Ustalono, że kwota 9.739,61 zł wykazana na koncie 014 „Zbiory biblioteczne” według stanu na 1 stycznia 2006 r. nie wynikała z analitycznych urządzeń księgowych. W trakcie 2006 r. kwota ta została wyksięgowana i przeniesiona do ewidencji księgowej Biblioteki. Kontrolę zdawczo-odbiorczą księgozbioru przeprowadzono w dniach od 2 stycznia do 31 maja 2004 r. W jej wyniku ustalono stan księgozbioru na 9.233 sztuki (nie wyceniono wartości) oraz stan ubytków 11.033 sztuki (wyceniono wartość na 1.812,36 zł). Komisja zaleciła przeprowadzenie kontroli ubytków w Bibliotece Publicznej Gminy Zawady oraz rozpatrzyła przyczyny powstania braków. Wyjaśnianie ubytków trwało, według wyjaśnień p.o. kierownika biblioteki, jeszcze w czasie przeprowadzania kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, iż nie przestrzegano § 27 rozporządzenia, wymagającego aby biblioteki ustalały raz w roku wartości zbiorów wykazywaną w ewidencji sumarycznej bądź szczegółowej z wartością wykazywaną na koncie ewidencji majątkowej. Należy dodać, że od 1 stycznia 2008 r. przywołane rozporządzenie przestało obowiązywać. Delegacja zawarta w art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) zobowiązuje ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego do wydania rozporządzenia w sprawie ewidencji materiałów bibliotecznych; do dnia wystosowania niniejszego wystąpienia nowe rozporządzenie nie zostało wydane – str. 101-102 protokołu kontroli.

         Kontrolą objęto również prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

         W zakresie postępowania na dostawę oleju opałowego w 2007 roku (wszczętego 3 grudnia 2006 r.) stwierdzono nieprawidłowe działania zamawiającego w kwestii dotyczącej dokumentów stanowiących podstawę oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu. Z treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia wynikało, iż wykonawcy mają złożyć m.in. oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu oraz o braku okoliczności uzasadniających wykluczenie z postępowania, nadto zamawiający postanowił (ogólnie), iż będzie wymagał koncesji, zezwolenia lub licencji na prowadzenie działalności w zakresie objętym postępowaniem. W trakcie oceny spełniania warunków wykluczono 3 z 7 wykonawców ze względu na brak licencji na wykonywanie transportu drogowego (wszyscy wykonawcy złożyli natomiast koncesje na wykonywanie obrotu paliwami). Pomimo zarzutu braku dokumentów, które zamawiający uznał za niezbędne na etapie oceny spełniania warunków, wykonawcy nie zostali wezwani do ich uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Należy przy tym wskazać, iż podniesiony w złożonym wyjaśnieniu argument zaniechania wezwań do uzupełnienia dokumentacji, ponieważ oferty zawierały również inne błędy nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 26 ust. 3, bowiem jedyną przesłanką odstąpienia od tych wezwań jest okoliczność konieczności unieważnienia postępowania mimo uzupełnienia ofert, która w omawianym przypadku nie zachodziła. Wskazania wymaga, że mimo nie potwierdzenia, w świetle interpretacji zamawiającego, spełniania warunków udziału w postępowaniu oferty wykonawców zostały poddane ocenie, a następnie odrzucone (w tym jedna z nich wyłącznie z powodu braku licencji na wykonywanie transportu drogowego). Stosownie do art. 24 ust. 4 Prawa zamówień publicznych ofertę wykonawcy wykluczonego (m.in. z powodu nie przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału) uznaje się za odrzuconą. Opisane nieprawidłowości nie miały wpływu na wynik postępowania ze względu na cenę odrzuconych ofert. Zbadano realizację umowy zawartej z wybranym wykonawcą, nie stwierdzając nieprawidłowości – str. 88-91 protokołu kontroli, załączniki nr 11-12 do protokołu kontroli.

W sferze współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego ustalono, że porozumieniem z 7 września 2006 r. Zarząd Powiatu Białostockiego udzielił gminie Zawady dotacji na częściowe pokrycie kosztów przebudowy drogi powiatowej w kwocie 60.000 zł. W treści porozumienia gmina zapewniła na zadanie środki finansowe w wysokości 581.000 zł. Biorąc pod uwagę treść zawartego porozumienia i przewidziany w nim sposób rozliczeń kosztów zadania samorządu powiatowego należy przyjąć, iż przedmiotem umowy było w istocie udzielenie przez gminę powiatowi pomocy w kwocie 581.000 zł obejmującej koszty wykonania zadania oraz przyjęcia realizacji organizacji tej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisów art. 8 ust. 2b i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu na podstawie porozumień, otrzymując środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań. Gmina poniosła natomiast większość kosztów przebudowy drogi powiatowej, w związku z czym treść umowy nie posiadała istotnych cech wymaganych dla instytucji porozumienia między j.s.t. w sprawie przekazania zadań. Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi. Stosownie do art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, obowiązującego od 1 stycznia 2006 r., udzielenie pomocy finansowej (w formie przekazania dotacji celowej) lub pomocy rzeczowej innej j.s.t. wymaga podjęcia przez organ stanowiący odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy – str. 109 protokołu kontroli.

Jedyną instytucją kultury funkcjonującą na terenie gminy Zawady jest Gminna Biblioteka Publiczna, wpisana do rejestru instytucji kultury w dniu 1 lipca 1997 r. (GOK w Zawadach został zlikwidowany uchwałą Rady Gminy nr XXV/110/01 z 22 maja 2001 r.). Kontrola wykazała brak w rejestrze wpisów w dziale drugim – organizacja instytucji kultury oraz trzecim – mienie instytucji kultury, m.in. brak jest wpisów o złożeniu bilansu instytucji kultury za ostatni rok i wyposażeniu materiałowo-technicznym. Stan ten jest bezpośrednim skutkiem braku formalnego uregulowania zasad władania majątkiem przez instytucję kultury. Ponadto wskazania wymaga, że nie stwierdzono również dokumentacji poświadczającej formę gospodarowania nieruchomościami przez jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą gospodarowania nieruchomościami przez tego typu jednostki jest trwały zarząd - str. 101 i 110-111 protokołu kontroli.

Ustalono, że podstawą gospodarowania środkami finansowymi Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej był załącznik do uchwały budżetowej „Zestawienie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2006 r.”, a następnie zmiany do tego zestawienia. Zestawienie to nie określało jednak klasyfikacji paragrafowej przychodów i wydatków. Kontrolowana jednostka nie sporządziła planu finansowego Funduszu z podziałem przychodów i wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej na 2006 r. Stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

Ustalono, że środki GFOŚiGW oraz Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych ewidencjonowano na jednym rachunku bankowym. Stanowi to naruszenie przepisów art. 403 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Ponadto, przyjęty sposób ewidencji środków obu Funduszy powodował nieprawidłowości danych wynikających z ksiąg rachunkowych, dotyczących poszczególnych Funduszy. I tak, np. wynikający z konta 853 „Fundusze pozabudżetowe” stan GFOŚiGW na koniec 2006 r. wykazywał wartość ujemną (saldo strony Wn) w kwocie 341,66 zł przy wykazanym na koncie analitycznym 135-1 stanie środków Funduszu w kwocie 36,80 zł i braku zobowiązań. Natomiast stan ZFŚS na koniec 2006 r. (konto 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”) wykazano w kwocie 21.527,86 zł, niższej od sumy salda konta 135 (8.999,59 zł) i należności z tytułu pożyczek mieszkaniowych ewidencjonowanych na koncie 234-1 (13.908,45 zł) o 1.380,24 zł – str. 111-114 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badana jednostka nie rejestrowała dla podatników wskazanych na stronach 53 i 54 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to skuteczną weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Stwierdzono, że w kontrolowanym okresie organ podatkowy nie wykonywał obowiązków, wynikających z treści art. 281 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe są zobowiązane do prowadzenia kontroli podatkowych, które mają być wykonywane u podatników – str. 48 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli terminowości prac wymiarowych ustalono, że program komputerowy wykorzystywany do wymiaru należności podatkowych oraz księgowości podatkowej nie daje możliwości wskazania w nim faktycznej daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Program automatycznie wstawia datę wydrukowania decyzji, co powoduje, że zapisy w ewidencji księgowej nie są zgodne ze stanem faktycznym. Istotna jest kwestia samego doręczenia decyzji w kontekście sposobu powstania zobowiązania podatkowego, jak również data doręczenia w kontekście terminu płatności i ewentualnych odsetek za zwłokę. A zatem niezbędne jest aby w systemie pojawiła się data faktycznego doręczenia decyzji podatkowej – str. 56 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości stosowania zwolnień budynków pozostałych, wynikającego z treści uchwały Rady Gminy w Zawadach Nr XVIII/99/04 w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości w przypadku osób fizycznych wskazuje, że w oświadczeniach dotyczących posiadanych nieruchomości składanych na rok 2000, 7 podatników, którzy według ewidencji korzystają ze zwolnienia nie wykazało budynków pozostałych. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że od roku 2000 nie obowiązywało zwolnienie z podatku od nieruchomości budynków mieszkalnych. Podatnicy składając nowe oświadczenia wykazywali jedynie powierzchnie dotyczące budynków mieszkalnych pomijając budynki pozostałe. Podatnik jest zobowiązany wypełnić oświadczenie zgodnie z ustalonymi wymogami. W przypadku stwierdzenia wad organ podatkowy ma obowiązek, zgodnie z art. 274 § 1 pkt 2 Op wezwać podatnika do skorygowania jej i złożenia stosownych wyjaśnień. Natomiast w przypadku gdyby uznać, że podatnik prawidłowo wypełnił oświadczenie skutki tego zwolnienia nie powinny być ujmowane w sprawozdaniu z wykonania dochodów podatkowych – str. 56 protokołu kontroli. Kolejną nieprawidłowością stwierdzoną w zakresie stosowania zwolnień w podatku od nieruchomości, wynikających z treści uchwały Rady Gminy był wymiar podatku za budynki pozostałe podatnikom wymienionym w opisie na stronie 53 protokołu kontroli, wbrew wskazaniom § 1 ust. 1 lit „c” uchwały, zwalniającym budynki pozostałe. Kwota nienależnie wymierzonego podatku wyniosła 4090 złotych.

Kontrola prawidłowości i powszechności wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych pozwoliła ustalić przypadki opodatkowania gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Lz - grunty zakrzaczone i zadrzewione. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ww. ustawy o podatku leśnym opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają jedynie określone w ustawie lasy, za które w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 2), uważa się grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako Ls-grunty leśne. Nieprawidłowość stwierdzono u 20 ze 157 kontrolowanych podatników. W wyniku tego naliczono nienależny podatek w wysokości 113 złotych. Ponadto ustalono, że według ewidencji podatkowej wszystkie lasy są opodatkowane. Poza ewidencją geodezyjną zawierającą dane dotyczące powierzchni lasów czyli podstawy opodatkowania, organ podatkowy nie przedstawił dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić jaki jest wiek drzewostanu. Nie ma zatem możliwości stwierdzenia czy na terenie gminy są lasy korzystające ze zwolnienia z opodatkowania na podstawie art. 7 usta. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz.1682 ze zm.) – str. 57-61 protokołu kontroli. Wątpliwości budzą także zachowania organu podatkowego w zakresie podatku leśnego od osób prawnych. Opis na stronie 55 protokołu kontroli ilustruje popełnione błędy dotyczące prawidłowości ustalenia podstawy opodatkowania omawianą należnością, będące pochodną braku czynności sprawdzających prowadzonych przez organ podatkowy w sposób przewidziany treścią art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Powyższe zaniechania przyczyniły się również do powstania nieprawidłowości w zakresie podatku od środków transportowych. Z jednej strony Urząd Gminy jako jednostka organizacyjna, właściciel pojazdu, na którym ciążył obowiązek podatkowy, nie dopełniła obowiązku nałożonego przez art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który zobowiązuje podatników podatku od środków transportowych do:

- składania, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracji na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzonych na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku,

- skorygowania deklaracji w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności;

- wpłacania obliczonego w deklaracji podatku od środków transportowych - bez wezwania - na rachunek budżetu właściwej gminy – str. 64 protokołu kontroli.

         Jednocześnie doprowadziły one do braku reakcji organu podatkowego na, opisane na stronach 62 – 64 protokołu kontroli, naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego dotyczących omawianej należności a wynikających z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Ustalenia dotyczyły także błędnego wprowadzenia do dokumentacji wymiarowej klas użytków i powierzchni gruntów. Nieprawidłowości te miały wpływ na wysokość naliczonego podatku. W dwóch przypadkach został on zawyżony o kwotę 55 złotych a i w jednym nastąpiło zaniżenie o 77 złotych – str. 60 protokołu kontroli.

Weryfikacja działań organu podatkowego związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania podatkowego wykazała, że w 42 przypadkach zmiany właściciela nieruchomości lub zmiany wielkości podstaw opodatkowania organ podatkowy nie wszczynał postępowania podatkowego lub też nie wydawał stosowanych decyzji, czym naruszył przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej, odpowiednio art. 165 § 2 oraz art. 207 § 1 – str. 61 protokołu kontroli.

Natomiast opis zawarty na stronie 70 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w wydawanych decyzjach przyznających ulgi w spłacie podatków. Ustalono, iż decyzje wydane przez kontrolowany organ podatkowy w 2006 roku nie posiadają uzasadnienia faktycznego przewidzianego w art. 210 §1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa. Paragraf 5 tego artykułu stwierdza, iż można wprawdzie odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku. Analizując dokumentację dotyczącą badanych decyzji stwierdzono także przypadki braku postępowania dowodowego. Należy stwierdzić, że wydając ww. decyzje organ podatkowy naruszył przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej. Między innymi art. 122 z którego wynika, że w toku postępowania organ podatkowy podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 180 § 1 ustawodawca określił, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w art. 181 ustawodawca określił katalog dokumentów, które mogą służyć za dowody podczas prowadzonego postępowania a należą do nich w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe itp. Jak wspomniano na wstępie akta kontrolowanych spraw nie zawierają tego rodzaju dokumentacji, a zatem zakwestionowane decyzje w uzasadnieniu faktycznym nie mogły odnosić się do nieistniejącego materiału dowodowego.

Kontrola czynności upominawczych i egzekucyjnych wykazała, że są one prowadzone z naruszeniem przepisów w sprawie egzekucji w administracji. Między innymi organ podatkowy nie wystawiał tytułów egzekucyjnych podatnikom, którzy nie dokonali wpłat po otrzymaniu upomnienia. Nie prowadzono systematycznie działań upominawczych w stosunku do wierzycieli posiadających zaległość. Upomnienia wysyłano ze zwłoką sięgającą kilku miesięcy. Sytuacja taka powoduje naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż należność nie została zapłacona w terminie, wierzyciel jest zobowiązany do wysłania zobowiązanemu upomnienia z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Również w przypadku czynności egzekucyjnych działania organu podatkowego ograniczyły się jedynie do wysłania 2 tytułów, które dotyczyły należności z lat ubiegłych. Należy zatem uznać, że naruszono także przepisy § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wynika z nich, że po upływie terminu płatności wskazanego w upomnieniu, organ podatkowy wystawia tytuł wykonawczy, a w przypadku gdy organ podatkowy nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie wysyła tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, po uprzednim zweryfikowaniu wysokości zaległego zobowiązania w myśl § 6 ust. 9 rozporządzenia – str. 65 - 66 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości stosowania ulg inwestycyjnych w podatku rolnym stwierdzono przypadek naruszenia przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej oraz art. 21 § 1 pkt 2 ustawy. Ma to związek z udzieleniem ulgi podatnikowi u którego nie powstało zobowiązanie podatkowe. Organ podatkowy nie wszczął postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz nie wydał decyzji w tej materii. Tym samym podatnikowi nie posiadającemu zobowiązania podatkowego w podatku rolnym nie można było dokonać odpisu z tytułu udzielonej ulgi. Ponadto dokonanie zmiany w ewidencji księgowej bez decyzji podatkowej narusza postanowienia § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761) – str. 71 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości uzyskiwania dochodów z tytułu opłaty administracyjnej wykazało, że w ewidencji księgowej, jako dochody z przedmiotowej opłaty ewidencjonowano opłatę za wpisy i zmiany wpisów w ewidencji działalności gospodarczej, którą wprowadza ustawa z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika również wysokość opłaty. Należy zatem stwierdzić, że nie podlega ona przepisom ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na podstawie których Rada Gminy ma uprawnienia do wprowadzenia opłaty administracyjnej (art. 18 ustawy). Zgodnie z rozporządzeniem z dnia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) tego rodzaju dochody powinny być zakwalifikowane w dziale 75616 § 069 – str. 73 protokołu kontroli.

      Stwierdzono, że obowiązujący zakładowy plan kont nie reguluje spraw związanych z ewidencjonowaniem dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych na kontach syntetycznych: 140, 221 i 310. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat… konta te są m. in. związane z ewidencją i rozliczeniem uzyskanych dochodów z podatków i opłat lokalnych. Stwierdzono również, że przypis z tytułu podatków lokalnych w ewidencji Urzędu dokonywany jest na koniec roku co narusza zasadę prowadzenia ksiąg rachunkowych bieżąco. Ponadto stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie prowadzono rejestru przypisów i odpisów. Tymczasem wymóg prowadzenia takiego urządzenia księgowego wynika przede wszystkim z treści § 3 pkt 1 wskazanego rozporządzenia oraz § 19 ust. 1 pkt 6 instrukcji obiegu dokumentów – str. 74 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym także podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania, w zastępstwie lub z upoważnienia, zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Udzielenie kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pełnomocnictw, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

3. Przypisanie w zakresach czynności pracowników referatu finansowego Urzędu obowiązków dotyczących prowadzenia obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych oraz naliczenia odsetek za zwłokę w uiszczaniu należności gminnych i ich dochodzenia.

4. Spowodowanie, aby pracownik Urzędu prowadzący księgi rachunkowe Zespołu Szkół został zatrudniony jako główny księgowy tej jednostki, mając na uwadze uwarunkowania w zakresie prawidłowego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej w tej jednostce, przedstawione w części opisowej wystąpienia.

5. Spowodowanie należytego funkcjonalnego wyodrębnienia gminnych jednostek organizacyjnych, jako jednostek sektora finansów publicznych, poprzez:

a) zaniechanie przez Pana Wójta zatwierdzania dowodów księgowych dotyczących realizacji planów finansowych tych jednostek,

b) umożliwienie kierownikom jednostek dysponowania wydzielonymi dla tych jednostek rachunkami bankowymi,

c) zaniechanie przez Pana Wójta podpisywania jednostkowych sprawozdań finansowych i budżetowych tych jednostek,

d) zaniechanie obejmowania GOPS wspólną sprawozdawczością z Urzędem Gminy,

e) zapewnienie, aby wszystkie jednostki organizacyjne działały na podstawie planów finansowych.

6. Dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do wymagań obowiązujących przepisów oraz potrzeb jednostki, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia dotyczących:

a) opracowania wykazu kont syntetycznych odpowiadającego kontom faktycznie prowadzonym w księdze głównej, mając na uwadze regulację § 12 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

b) należytego rozróżniania kont księgi głównej (syntetycznych) od kont ksiąg pomocniczych (analitycznych), mając na uwadze ich cechy wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

c) zgodności przyjętych zasad funkcjonowania kont z faktycznymi potrzebami jednostki i treścią ekonomiczną kont o danym symbolu, wynikającą z przepisów rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

d) obowiązku zawarcia w dokumentacji postanowień dotyczących systemu zabezpieczenia dostępu do danych i ich zbiorów.

7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie w księgach rachunkowych nieopłaconych zobowiązań co najmniej na koniec okresu sprawozdawczego, tj. na dzień kończący ostatni miesiąc kwartału, w celu zapewnienia danych do sporządzenia sprawozdań Rb-28S i Rb-Z,

b) prowadzenie ewidencji przekazania i rozliczenia dotacji z budżetu gminy za pośrednictwem konta 224 w ewidencji Urzędu,

c) zaniechanie dokonywania zapisów niemających ekonomicznego uzasadnienia,

d) ewidencjonowanie rozrachunków z pracownikami na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”,

e) wzmożenie nadzoru nad obrotem gotówkowym w kasie, w szczególności w zakresie bieżącego ujmowania w raportach kasowych przychodów i rozchodów gotówki, jak tego wymaga art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

f) ewidencjonowanie zaciągniętych pożyczek na koncie 260 w ewidencji budżetu,

g) wyksięgowanie z konta 310 rzeczowych składników aktywów trwałych,

h) dokonywanie wyceny na dzień bilansowy stanu materiałów odpisywanych bezpośrednio w koszty w trakcie roku i korygowanie kosztów o ich wartość,

i) ewidencjonowanie operacji związanych z realizacją dochodów dotyczących zadań zleconych w księgach jednostek budżetowych wykonujących zadania zlecone, w szczególności w celu zapewnienia danych do sporządzenia jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ,

j) naliczanie w księgach rachunkowych odsetek od nieuregulowanych należności gminy na koniec każdego kwartału,

k) zapewnienie uzgadniania wartości zbiorów bibliotecznych w ewidencji syntetycznej obsługiwanej Biblioteki z wartością wynikającą z ewidencji szczegółowej,

m) uzgodnienie stanów ewidencyjnych GFOŚiGW i ZFŚS oraz wyodrębnienie odrębnych rachunków bankowych dla gromadzenia środków tych Funduszy.

8. Zobowiązanie pracownika prowadzącego kasę do rzetelnego prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania.

9. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) zapewnienie kompletności realizacji obowiązków sprawozdawczych przez kierowników jednostek organizacyjnych, poprzez spowodowanie sporządzania:

- sprawozdań Rb-Z, Rb-N oraz pełnego sprawozdania finansowego w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości przez Bibliotekę,

- sprawozdań Rb-Z, Rb-N, Rb-27S (w przypadku realizacji dochodów) oraz zestawienia zmian w funduszu jednostki przez Zespół Szkół,

- sprawozdań Rb-28S, Rb-50, Rb-Z, Rb-N i - w przypadku wystąpienia realizacji dochodów – Rb-27S i Rb-27ZZ, a także sprawozdania finansowego (zawierającego bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki) przez GOPS,

b) sporządzanie przez Pana Wójta:

- jednostkowego sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków Urzędu Gminy,

- sprawozdań zbiorczych na podstawie kompletu sprawozdań jednostkowych Urzędu i jednostek organizacyjnych,

- sprawozdania finansowego Urzędu zawierającego wszystkie elementy wymagane rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., tj. bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S danych zgodnych ze stanem zobowiązań z tytułu wydatków budżetowych wynikającym z ewidencji księgowej.

10. W zakresie procedury opracowywania i zmiany planów finansowych:

a) przekazywanie kierownikom jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, oraz egzekwowanie obowiązków sporządzania tych projektów i przedkładania ich do weryfikacji przez Pana Wójta,

b) sporządzanie planów finansowych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

c) przestrzeganie trybu opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, zawartego w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r.,

d) przestrzeganie określonej prawem procedury zmian w planach finansowych jednostek budżetowych,

e) sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW według podziałek klasyfikacji budżetowej.

11. Dokonanie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

12. Pobieranie opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu w wysokości proporcjonalnej do czasu obowiązywania zezwolenia w roku kalendarzowym. Rozliczenie ze wskazanym w protokole kontroli podmiotem nadpłaty w kwocie 90,50 zł.

13. Uregulowanie kwestii opłat wnoszonych przez mieszkańców w związku z realizacją inwestycji, mając na uwadze, iż:

a) gmina nie posiada prawa do zobowiązywania mieszkańców do wnoszenia opłat tytułem partycypacji w kosztach budowy sieci, w związku z brakiem ustawowego upoważnienia do nakładania na właścicieli nieruchomości tego typu ciężarów publicznych,

b) prawną formą uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest opłata adiacencka,

c) pobierane wpłaty zaliczkowe na poczet kosztów budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości (jeżeli są wykonywane przez gminę w ramach budowy sieci) nie mogą mieć charakteru ryczałtowego, lecz powinny być rozliczane do wysokości faktycznych kosztów poszczególnych przyłączy, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

14. Opracowywanie wniosków o zatwierdzenie taryf za dostarczanie wody na podstawie rzetelnych kalkulacji cenowych, mających oparcie w ewidencji kosztów prowadzonej zgodnie z wymaganiami przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf..., lub wniosków o przedłużenie obowiązującej taryfy na kolejny rok i przedkładanie ich Radzie Gminy zgodnie z trybem określonym przepisami art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...

15. Ewidencjonowanie wody zużytej na cele technologiczne w celu ustalenia rzeczywistego poziomu strat wody z sieci.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie ustalania wynagrodzeń pracownikom poprzez:

a) ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego Skarbnika Gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. w kwocie nie wyższej niż 1.280 zł,

b) wyeliminowanie niezgodności z obowiązującymi przepisami przyznanej kategorii zaszeregowania i wynikającego stąd wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku specjalisty,

c) udokumentowanie wszystkich składników wynagrodzenia otrzymywanego przez kierowcę oraz dostosowanie jego wysokości do wysokości przewidzianej przepisami dla przyznanej kategorii zaszeregowania,

d) zaniechanie przyznawania kierownikowi GOPS składników wynagrodzenia nieprzewidzianych przepisami prawa,

e) dostosowanie kategorii zaszeregowania w zakresie stanowiska zajmowanego w Urzędzie przez p.o. kierownika Biblioteki do obowiązujących przepisów.

17. Przestrzeganie kompetencji pracodawcy w zakresie zlecania odbycia podróży służbowych i zawierania umów na używanie samochodów prywatnych do jazd lokalnych.

18. W zakresie wykonywania zadań profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi:

a) realizację zadań objętych Gminnym Programem,

b) ustalenie i wypłacenie kwoty należności przysługujących członkom gminnej komisji z tytułu wykonywania zadań kontrolnych komisji, w przypadku gdy były one wykonywane poza godzinami pracy,

c) zapewnienie członkom komisji odpowiedniego przeszkolenia.

19. Prawidłowe naliczanie wysokości dodatków mieszkaniowych. Podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania nadpłaconej kwoty 242,59 zł w okresie od 1 czerwca 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.

20. W zakresie udzielania dotacji podmiotom prowadzącym publiczne szkoły podstawowe:

a) opracowanie i przedłożenie do uchwalenia projektu uchwały, o której mowa w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze – przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji – iż podstawą ustalania kwoty dotacji jak i jej rozliczania powinna być liczba uczniów faktycznie uczęszczających do danej szkoły,

b) ustalanie kwoty dotacji, przypadającej na jednego ucznia w szkole publicznej prowadzonej przez podmiot inny niż gmina, corocznie - w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez gminę, stosownie do art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

c) podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie faktycznej liczby uczniów uczęszczających w latach 2006-2007 do dotowanych szkół i skonfrontowanie tych ustaleń z liczbą uczniów, na jaką przyznano dotację. Wyegzekwowanie odpowiednich kwot w przypadku stwierdzenia przekazania dotacji w zawyżonej wysokości.

21. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) precyzyjne określanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dokumentów, których zamawiający żąda w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu,

 b) wzywanie wykonawców, którzy nie złożyli wymaganych dokumentów lub złożyli dokumenty zawierające błędy do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo uzupełnienia konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

22. Udzielanie pomocy rzeczowej i finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały, podjętej w tej sprawie przez organ stanowiący.

23. Prowadzenie rejestru instytucji kultury poprzez zamieszczanie w nim danych wymaganych obowiązującymi przepisami.

24. Uregulowanie formy władania mieniem gminnym przez instytucje kultury oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

25. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

26. Przestrzeganie przepisów Działu VI Ordynacji podatkowej dotyczących prowadzenia kontroli podatkowych.

27. Prowadzenia postępowania podatkowego z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w treści Działu IV Ordynacji podatkowej i przepisów materialnego prawa podatkowego.

28. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem leśnym.

29. Prowadzenie czynności upominawczych i egzekucyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o egzekucji w administracji oraz przepisów wykonawczych.

30. Klasyfikowanie dochodów gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

31. Dostosowanie przyjętych zasady rachunkowości, w tym rozwiązań zawartych w zakładowym planie kont do wymogów obowiązujących przepisów wskazanych w protokole kontroli.

32. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, podatku leśnym i podatkach i opłatach lokalnych.

33. Wydawanie prawidłowych od strony formalno-prawnej decyzji, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku przeprowadzonego postępowania podatkowego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, w tym o skutkach finansowych podjętych działań, proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku