Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Wizna

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Wizna

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 września 2007 roku (znak: RIO.IV.6011 - 3/07), o treści jak niżej:

Pan Zbigniew Sokołowski  

Wójt Gminy Wizna

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wizna na podstawie art. 1 ust. 1 w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz.577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Wójtem Gminy w okresie objętym kontrolą był Jan Olszewski.

         Badając wewnętrzne regulacje organizacyjno-prawne zawarte w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy stwierdzono, że wśród zadań, jakie wykonuje referat budżetowo-finansowy, przypisane zostało przez Wójta zadanie prowadzenia rewizji i kontroli finansowej w jednostkach budżetowych. Badanie wykazało, że takie kontrole nie były przeprowadzane w 2006 roku, jak również w latach wcześniejszych. Stosownie do postanowień art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), na organie wykonawczym (wójcie) ciąży obowiązek kontroli przestrzegania przez podległe jednostki organizacyjne ustanowionych w nich procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych – str. 5 protokołu kontroli.

Ponadto w zadaniach przypisanych dla wymienionego referatu nie ujęto faktycznie realizowanego zadania, tj. wydawania decyzji dotyczących zwrotu rolnikom podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego. Zgodnie ze Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny (standard A.3 „Struktura organizacyjna”).

         W obrębie zagadnień prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono brak należytych mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej. Wniosek taki wynika z szeregu ustaleń związanych z procesem rozdysponowania środków publicznych, które dotyczyły m.in.:

a) braku na niektórych umowach kontrasygnaty Skarbnika Gminy – wymóg kontrasygnowania umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, jako warunek ich skuteczności, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 11-12 protokołu kontroli

b) braku w treści niektórych umów dotyczących zakupu dostaw i usług zakresu rzeczowego świadczenia, a tym samym przybliżonej chociażby wartości szacunkowej zaciągniętego zobowiązania, co dotyczyło m.in.:

- transportu żużlu na drogi gminne, gdzie w zleceniu określono tylko cenę za 1 km dostawy (wartość dostawy według rachunku 12 418 zł brutto); dostawca wykazał, że dostarczył 726 ton żużlu, podczas gdy na odwrocie rachunku inspektor Urzędu Gminy potwierdził dostawę tylko 594 ton żużlu, a następnie rozbieżność tę uzasadnił swoją pomyłką w określeniu tonażu jednej dostawy; powyższy rachunek, z którego wynikały opisane rozbieżności, zatwierdzili ówczesny Wójt i Skarbnik, co świadczy o formalistycznym, mało wnikliwym wykonywaniu przypisanych im czynności w zakresie funkcjonalnej kontroli wewnętrznej – str. 44 protokołu kontroli,

- umowy na równanie dróg na terenie gminy, w której określono tylko stawkę 90 zł za 1 godzinę pracy sprzętu wykonawcy bez podania przybliżonego zakresu robót, np. miejsca ich wykonania; na podstawie umowy wystawiono rachunek na kwotę 14 493 zł – str. 45 protokołu kontroli,

- konserwacji oświetlenia ulicznego na terenie gminy Wizna o wartości według faktury 24 974 zł; w umowie określono tylko stawkę roboczogodziny oraz inne składniki służące wycenie wykonanych robót. W kosztorysie powykonawczym, będącym załącznikiem do wystawionej przez wykonawcę faktury wskazano 3 elementy będące przedmiotem robót - przy dwóch z nich określono nazwy miejscowości, gdzie wykonywano roboty, zaś trzeci element określono ogólnie jako konserwację oświetlenia na terenie gminy Wizna – zapis ten uniemożliwia weryfikacje wykonanych robót, bowiem nie określono miejsca, gdzie wykonano konserwację – str. 56 protokołu kontroli,

c) pominięciu w jednym przypadku, co stanowiło odstępstwo od stosowanej praktyki, pisemnej formy umowy na wykonanie usługi równania dróg o wartości 6 002 zł; w rozliczeniu nie wskazano gdzie (na jakich drogach) wykonana została usługa – str. 45 protokołu kontroli,

d) nieprzestrzegania postanowień dotyczących realizacji umowy zawartej w dniu 15 lutego 2006 r. na opracowanie dokumentacji technicznej boiska sportowego w Wiźnie z terminem zakończenia prac do 30 maja 2006 r. i wartością wynagrodzenia 20 130 zł. Aneksem do umowy z grudnia 2006 r. przesunięto termin wykonania zadania na 27 grudnia 2006 r. i zmniejszono kwotę wynagrodzenia do 18 860 zł, którą to kwotę wypłacono w dniu 28 grudnia 2006 r. Odbioru robót dokonano bez sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego, mimo zapisu w tym przedmiocie w umowie. Aneksowanie umowy dokonane po okresie ponad półrocznym od pierwotnego terminu jej realizacji (zakończenia całości prac) świadczy o nieegzekwowaniu postanowień umowy z wykonawcą. Przyczyny niedotrzymania terminu leżały, według wyjaśnień, zarówno po stronie wykonawcy, jak i zamawiającego, czego wynikiem było obniżenie pierwotnej kwoty wynagrodzenia – str. 60-61 protokołu kontroli.

         Praktyka zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków w przedstawiony sposób powoduje, że wstępna kontrola finansowa, o której mowa w pkt 3 obowiązującej w jednostce instrukcji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego…, nie może być w pełni realizowana. W świetle postanowień instrukcji „kontrola finansowa dokonywana w formie kontroli wstępnej ma na celu zapobieganie niepożądanym lub nielegalnym działaniom, obejmuje ona w szczególności badanie projektów umów (…) i innych dokumentów powodujących powstanie zobowiązań. Przedmiotem jej jest również działanie mające na celu sprawdzenie, czy realizowane wydatki mają swoje odbicie w planie finansowym i są z nim zgodne”. Należy dodać, że obowiązujące procedury nie określają wielkości kwoty, powyżej której przy zaciąganiu zobowiązań obowiązywałaby forma pisemna, stąd formę pisemną zawierania umów stosowano dowolnie - brak formy pisemnej przy zaciąganiu zobowiązań powyżej 6 000 zł, zaś w innych przypadkach stosowano formę pisemną przy kwocie zobowiązania 3 000 zł i mniejszej – str. 60 protokołu kontroli. W instrukcji postanowiono również, że „w trakcie kontroli szczególną uwagę zwrócić należy na to, czy planowane wydatki są dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”. Stwierdzono kilkakrotne udzielanie zleceń opracowania projektów technicznych dróg tylko jednemu wykonawcy przy jednoczesnym braku określonych procedur, które określałyby zasady wyboru wykonawców przy zlecaniu usług i dostaw o wartości nie uzasadniającej stosowanie przepisów Prawa zamówień publicznych, w celu realizacji postulatu oszczędności dokonywanych wydatków. Inspektor ds. inwestycji wyjaśnił, iż wybierany wykonawca projektów jest „najtańszym” i „najlepszym” wykonawcą. Podstaw takiego twierdzenia nie udokumentowano jednakże np. dokumentacją porównawczą z cenami innych wykonawców.

Stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej, m.in. zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych.

         Dokonując kontroli wydatków na ochronę przeciwpożarową stwierdzono, że w kartach drogowych, rozliczanych miesięcznie, na tzw. rozruch pojazdu deklarowano zużycie paliwa od 6 do 12 litrów miesięcznie. Stwierdzono, że nie zostały wprowadzone w formie pisemnej procedury wewnętrzne w tym zakresie pozwalające na weryfikację wykazywanego zużycia paliwa na ten cel – str. 49 protokołu kontroli.

Z ustaleń opisanych na str. 47 protokołu kontroli wynika, że jednostka zapłaciła w dniu 11 października 2006 r. odsetki w kwocie 3 665 zł na rzecz PFRON z tytułu nieterminowo regulowanych wpłat za niektóre miesiące z lat 2003-2006, co wynika z postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z 5 października 2006 r. W związku z wystąpieniem powyższego zdarzenia (nieterminowego regulowania zobowiązań skutkującego opłaceniem odsetek) nie przeprowadzono w jednostce postępowania wyjaśniającego dotyczącego przyczyn powstania nieprawidłowości i ustalenia odpowiedzialności personalnej za zaistniały stan faktyczny. Czynności w tym zakresie nie były przypisane zakresem obowiązków żadnemu pracownikowi, co w świetle art. 44 ustawy o finansach publicznych nakłada odpowiedzialność z tego tytułu bezpośrednio na ówczesnego Wójta Gminy, jako odpowiedzialnego za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, w tym właściwy podział obowiązków - str. 47 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości ustalenia wyniku budżetu, ewidencjonowania operacji gospodarczych w ewidencji budżetu oraz ich prezentacji w bilansie budżetu stwierdzono, że zarachowano do dochodów 2006 roku należności pieniężne w kwocie 2.648,18 zł (zapis Wn 140 „Inne środki pieniężne” – Ma 901 „Dochody budżetu”), które wpłynęły na rachunek budżetu w okresie od 1 do 8 stycznia 2007 r. Tym samym zawyżono wynik budżetu 2006 roku o wskazaną kwotę. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, w zakresie faktycznych kasowo zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na rachunkach bankowych, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą – str. 9 protokołu kontroli.

         Stwierdzono również, że w sprawozdaniu Rb-NDS w pozycji D 131 „Środki na pokrycie deficytu” w kolumnie „Wykonanie od początku roku” wykazano kwotę 1 605 171 zł, podczas gdy powinna być tam wykazana kwota równoważna faktycznemu deficytowi podlegającemu sfinansowaniu w danym roku, czyli 981 740,06 zł – str. 14 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość ustalania dochodów niepodatkowych. Stwierdzono uchybienie przy naliczaniu opłat za dostawę energii cieplnej do mieszkań najemców lokali komunalnych. Obowiązujące stawki stosowano niezmiennie od 2000 r. - w stosunku do lokali w Bożejewie Starym w wysokości 1,98 zł/m² i od 2003 r. - w stosunku do lokali w Wiźnie w wysokości 2,06 zł/m². Faktyczne koszty wytwarzania energii cieplnej były różne w poszczególnych latach, co wynika z załącznika nr 8 do protokołu kontroli (z reguły niższe od stosowanych stawek). Należy jednak dodać, że w kalkulacji dotyczącej kosztów ogrzewania mieszkań w Bożejewie Starym nie uwzględniono kosztów energii elektrycznej do pracy pomp w budynku Szkoły Podstawowej, w którym znajdują się wynajmowane mieszkania – str. 17 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli wynika, że gmina pozyskiwała dochody budżetowe z tytułu wpłat mieszkańców gminy w związku z prowadzonymi inwestycjami wodociągowymi. Podstawą realizacji wpływów, wynoszących w 2006 r. 265 700 zł, były umowy zawierane pomiędzy Wójtem, określonym w umowach jako inwestor, a mieszkańcami danej miejscowości w przedmiocie wykonania przez inwestora przyłącza wodociągowego do określonej posesji. W umowach określano m.in., że za wykonanie przyłącza wodociągowego przez inwestora właściciel zobowiązuje się do zapłaty 1 800 zł, zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem. Całkowity koszt budowy 159 przyłączy o łącznej długości 5 031 mb zamknął się kwotą 164 636 zł, czyli uśredniony koszt budowy jednego mb przyłącza to kwota 32,70 zł. Z zestawienia wykonanych przyłączy wynika, że wykonano zarówno przyłącza o długości 6 mb (najkrótsze), którego uśredniony koszt budowy to kwota 196 zł, jak i o długości 196 mb (najdłuższe), którego uśredniony koszt budowy to 6 309 zł. Wskazuje to, że część mieszkańców wnoszących opłaty „partycypowało” w kosztach budowy przyłączy do innych nieruchomości, lub w kosztach budowy sieci wodociągowej – świadczy o tym wyższa kwota wpływów gminy z tego tytułu od łącznego kosztu wykonania wszystkich przyłączy. Z wyjaśnienia inspektora Urzędu ds. inwestycji wynika, że odpłatność za przyłącze wodociągowe w kwocie 1 800 zł (koszt uśredniony) została ustalona przez mieszkańców którzy chcieli się podłączyć do sieci wodociągowej. Z rozliczenia kosztów budowy  przyłączy wynika, że uśredniony faktyczny koszt jednego przyłącza to kwota ok. 1 000 zł. Ustalona ryczałtowa opłata w wysokości 1 800 zł nie odzwierciedla faktycznych kosztów budowy poszczególnych przyłączy, do poniesienia których zobowiązani są właściciele nieruchomości na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) - str. 19 protokołu kontroli.

         Stwierdzono, że badana jednostka nie ustala opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wpłata właściciela nieruchomości w części przekraczającej faktyczny koszt budowy przyłącza do danej nieruchomości może być zaliczona na poczet tej opłaty, stosownie do art. 148 ust. 4 przywołanej ustawy, przy czym takie przeznaczenie kwoty „pozostałej” po rozliczeniu faktycznych kosztów budowy przyłącza nie może być obowiązkowe, w świetle postanowień zawartych umów, lecz zależy od woli mieszkańca. Należy zwrócić uwagę, że w dniu 27 sierpnia 2007 r. Prezydentowi RP została przekazana do podpisu nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewiduje ona zasadnicza zmianę w postępowaniu gminy z wpłatami wniesionymi na poczet budowy urządzeń, wskazując, że o ich kwotę podlega zmniejszeniu różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzenia infrastruktury a wartością tej nieruchomości sprzed wybudowania urządzenia. Wniesione wpłaty pomniejszą zatem podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej a nie, jak to było dotychczas, wysokość samej opłaty ustalonej w decyzji.

         Badanie prawidłowości wydatkowania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazało nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów regulaminu ZFŚS określających procentowe wskaźniki przeznaczenia środków na poszczególne cele. Ponadto stwierdzono, iż przyznawane świadczenie w formie zakupu talonów nie było przewidziane w regulaminie – str. 40 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość udzielonych z budżetu dotacji stwierdzono, że gmina w 2006 r. udzieliła m.in. pomocy finansowej w wysokości 100 000 zł dla Powiatu Łomżyńskiego. Nie stwierdzono odrębnej uchwały organu stanowiącego o udzieleniu pomocy finansowej, wymaganej od 1 stycznia 2006 r. na mocy art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 41 protokołu kontroli.

         W zakresie klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że wydatki z tytułu pomocy finansowej na rzecz powiatu klasyfikowano nieprawidłowo w par. 2320 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast w par. 2710 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących”. Oprócz tego wystąpił przypadek nieprawidłowego sklasyfikowania wydatku na kwotę 1 873 zł dotyczącego opłaty za zajęcie pasa drogowego (droga krajowa), który ujęto w par. 4520 „Opłaty na rzecz budżetów j.s.t.” zamiast do par. 4510 „Opłaty na rzecz budżetu państwa”. Zasady klasyfikacji budżetowej określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) – str. 44 protokołu kontroli.

W przedmiocie prawidłowości odbywania podróży służbowych przez radnych oraz zwrotu wynikających stąd kosztów stwierdzono, że zlecenie wyjazdu dla Przewodniczącego Rady podpisywał Wójt. Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.), termin i miejsce wykonania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej dla przewodniczącego rady gminy określa wiceprzewodniczący wskazany przez radę – str. 46 protokołu kontroli.

Analizując wydatki ze środków przeznaczonych na realizację Gminnego Programu Profilaktyki Przeciwdziałaniu Alkoholizmowi (str. 52-53 protokołu kontroli) ustalono, że:

 - nie został sporządzony szczegółowy harmonogram realizacji zadań wynikających z Gminnego Programu, za opracowanie którego odpowiedzialny był, według postanowień Programu, Wójt Gminy,

- niektóre wydatki poniesiono bez wyraźnego związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, jak np. zakup sprzętu biurowego na kwotę 2 289 zł.

         Kontrola zagadnienia gospodarowania mieniem komunalnym wykazała, że nie są składane, wymagane uchwałą Rady Gminy nr XVIII/90/2000 z dnia 30 lipca 2000 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, zbiorcze informacje z wykonania tej uchwały. Ustalenie to poczyniono w stosunku do lat 2005 i 2006 – str. 65 protokołu kontroli.

         W zakresie stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) ustalono brak kompletnej dokumentacji dotyczącej wyłonienia wykonawcy usługi „dowożenie dzieci do szkół gminy Wizna”. Procedury związane z wyłonieniem wykonawcy prowadzone były przez Urząd Gminy. Umowa z wykonawcą została zawarta 25 lipca 2005 r. przez ówczesnego Wójt Gminy. Dokumentacji oryginalnej w części dotyczącej złożonej oferty oraz protokołu z wyboru wykonawcy nie okazano, ponieważ, według oświadczenia pracownika prowadzącego w Urzędzie sprawy udzielania zamówień publicznych, całość dokumentacji przetargowej została przekazana Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Wiźnie, która z kolei zaprzeczyła, by taką dokumentację otrzymała. Stosownie do art. 97 ust. 1 przywołanej ustawy, dokumentację przetargową przechowuje się przez okres czterech lat od dnia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jej nienaruszalność. Zagadnienie zamówień publicznych nie było objęte instrukcją kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, regulaminem organizacyjnym UG, jak i zakresem obowiązków pracownika faktycznie wykonującego czynności z tym związane – str. 50-51 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Nie opracowano wykazu zbioru danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w procesach przetwarzania danych. Ponadto nie określono zasad archiwizacji danych, naruszając art. 10 ustawy o rachunkowości - str. 21-23 protokołu kontroli.

       Z opisu zawartego na stronie 23 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych i nie prowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia adresu zamieszkania i dokonania właściwego doręczenia decyzji zgodnie z treścią art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa. Należy przy tym wskazać, iż nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, natomiast jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy. 

         Jak ustalono, w obrębie miejscowości Wizna wymiar zobowiązań podatkowych, w tym także łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2006 dokonany został w dniu 24 marca, natomiast decyzje doręczone zostały w dniach od 25 marca do 5 kwietnia 2006 roku. W myśl przepisów obowiązujących aktów materialnego prawa podatkowego termin płatności pierwszej raty wymienionych należności został określony na dzień 15 marca. Na decyzjach zamieszczono wprawdzie adnotację: „Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego”, zgodnie z treścią art. 47 Ordynacji podatkowej, natomiast wątpliwości budzi fakt, iż dochody z tytułu wymienionych podatków wpłynęły na konto kontrolowanej jednostki, w związku z opisanym wyżej przesunięciem wymiaru i doręczeń, z opóźnieniem. Wartość należności podatkowych, które trafiły do budżetu gminy z opóźnieniem wyniosła 19.214,40 zł, czyli 10% wartości wpłat pierwszej raty zobowiązań – str. 24 protokołu kontroli. 

Wójt Gminy nie przedłożył radzie gminy projektu uchwały i rada nie określiła w drodze uchwały trybu i szczegółowych warunków zwolnienia z tytułu zaprzestania produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata, w myśl art. 12 pkt 9 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Zgodnie z cytowanym przepisem Rada Gminy powinna podjąć powyższą uchwałę, ponieważ w przypadku wystąpienia zwolnień określonych w art. 12 ust. 1 pkt 7 wymienionej ustawy brak będzie możliwości zastosowania przedmiotowego zwolnienia – str. 25 protokołu kontroli. Stwierdzono również, iż Wójt nie wnioskował do rady o ustanowienie na terenie gminy opłaty prolongacyjnej w myśl przepisów art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej – str. 34 protokołu kontroli.

Nie prowadzono komputerowej (w programie komputerowym) ewidencji osób prawnych oraz osób fizycznych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego i leśnego, co powinno nastąpić z dniem 1 stycznia 2006 r. w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138) – str. 26 – 27 prot. kontroli. Ustalenia dotyczyły także wadliwego klasyfikowania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych, co zostało opisane na stronie 26 protokołu kontroli.

         W toku badania prawidłowości osiągania dochodów gminy z tytułu podatku rolnego od osób prawnych i jednostek nieposiadajacych osobowości prawnej stwierdzono, że wymaganych przepisami deklaracji nie złożyły Parafie Rzymsko Katolickie: Wizna, Bronowo i Olszyny. Nie stwierdzono ze strony organu podatkowego prowadzenia jakichkolwiek działań w celu wyegzekwowania tych deklaracji. Do prowadzenia takich działań, w obrębie czynności sprawdzających, obligują organ podatkowy przepisy art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 26 protokołu kontroli. Ustalenia w zakresie prawidłowości i powszechności pozyskiwania przez gminę dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych, dotyczyły uchybień w zakresie formalnej poprawności uzyskiwania materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności. Opis na stronie 24 protokołu kontroli wskazuje na to, iż nie wszyscy podatnicy składali informacje podatkowe, jako podstawowy materiał dowodowy w zakresie wymiaru należności podatkowych, na obowiązujących na terenie gminy Wizna drukach informacji, wskazywanych treścią przywołanej w opisie uchwały Rady Gminy. 

Badanie przeprowadzono także pod kątem prawidłowości uzyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i ustalono, iż jednostka prowadząca działalność gospodarczą (MNI Spółka Akcyjna w Warszawie), w złożonej deklaracji wykazała początkowo wartość budowli w kwocie 1.485.217,65 zł, od której naliczyła podatek od nieruchomości w kwocie 29.704,00 zł, nie wykazała natomiast do opodatkowania gruntów na których, zlokalizowana jest budowla. Z ustaleń wynika, że budowla ta została wybudowana na gruntach wydzierżawionych, natomiast służby organu podatkowego nie posiadają informacji o właścicielu gruntów. Pozostały one nie opodatkowane, ponadto ani w trybie czynności sprawdzających (art. 272 Ordynacji podatkowej), ani też w trybie postępowania podatkowego (art. 165 O. p.) nie ustalono właściciela gruntów i areału stanowiącego podstawę opodatkowania oraz kwestii na kim ciąży obowiązek podatkowy za przedmiotowe grunty.

Spółdzielnia Kółek Rolniczych w Wiźnie w złożonej na rok 2006 deklaracji na podatek od nieruchomości, wykazała grunty o powierzchni 16.100, m², jako grunty pozostałe oraz budynki o powierzchni 1.837 m² jako budynki pozostałe i wyliczyła podatek od nieruchomości według stawek przewidzianych dla gruntów i budynków pozostałych. W tym przypadku również organ podatkowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu zastosowania właściwej stawki podatkowej. W związku z posiadanymi informacjami, iż SKR prowadzi działalność gospodarczą można domniemywać, że zastosowana stawka jest niewłaściwa a podatek od nieruchomości został zaniżony. W opisie na stronach 31 – 32 protokołu kontroli przedstawiono szczegółowe wyliczenia dotyczące wartości uszczupleń w omawianej należności w kwocie 18.673 złotych za rok 2005, 20.279 złotych za rok 2006 oraz 26.301 złotych za rok 2007.

Z akt przedłożonych do kontroli wynika, że Wójt gminy zawarł umowy ze Spółdzielnią Kółek Rolniczych w Wiźnie, przekazując majątek stanowiący własność gminy, w postaci urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, do obsługi i pobierania z powyższego tytułu opłat. Pierwsza umowa zawarta była na okres od 21 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., natomiast druga od 1 kwietnia 2004 r. do 31 grudnia 2007 roku. Wymieniona jednostka również bezumownie użytkowała powyższe urządzenia w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 marca 2005 roku.

W wyniku powyższych ustaleń stwierdza się, że na SKR w Wiźnie ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości z tytułu przekazanych budowli będących własnością gminy. Z deklaracji złożonych organowi podatkowemu za lata 2004 - 2007 nie wynika aby SKR naliczał i płacił podatek od nieruchomości z tytułu posiadania budowli stanowiących sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz oczyszczalnię ścieków. W myśl art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz 844 ze zm.) obowiązek podatkowy ciąży na Spółdzielni Kółek Rolniczych w Wiźnie, jako posiadaczu mienia stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze sporządzonymi wykazami wartości budowli, wymieniony podatnik powinien naliczyć i przelać na rachunek organu podatkowego podatek od nieruchomości od budowli w kwotach za poszczególne lata:

- rok 2004 - wartość budowli 6.055.307 zł x 2% wysokość podatku 121.106,00 zł,

- rok 2005 - wartość budowli 7.193.549 zł x 2% wysokość podatku za 4 miesiące 47.957,00 zł, ponieważ Rada Gminy Wizna uchwałą nr XXX/120/05 z dnia 3 marca zmieniająca uchwałę w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości zwolniła budynki i budowle stanowiące własność gminy, przekazane w użytkowanie innym jednostkom, związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, służące do odprowadzania i oczyszczania ścieków. Wymieniona uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 66 poz. 898 z dnia 22 marca 2005 roku, natomiast weszła w życie w dniu 6 kwietnia 2005 roku, zatem obowiązek podatkowy ciążył na podatniku przez  4 miesiące.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie artykułu 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wykonywanie obowiązku, nałożonego przepisami art. 187 ustawy o finansach publicznych, w przedmiocie kontroli jednostek organizacyjnych gminy.

2. Dokonanie analizy i uzupełnień w treści pisemnych procedur kontroli finansowej w Urzędzie oraz zapewnienie ich przestrzegania, mając na uwadze w szczególności:

a) zgodność między zakresem zadań przypisanych poszczególnym komórkom organizacyjnym a zadaniami faktycznie realizowanymi,

b) zgodność postanowień zakresów czynności pracowników z faktycznie realizowanymi zagadnieniami dotyczącymi prowadzenia gospodarki finansowej i zamówień publicznych,

c) obowiązek przedkładania umów mogących powodować powstanie zobowiązań pieniężnych Skarbnikowi Gminy celem kontrasygnowania,

d) kwestię stosowania pisemnej formy umowy i wymaganych w jej treści postanowień umożliwiających wykonywanie czynności kontrolnych w celu weryfikacji prawidłowości jej realizacji, a także samego faktu celowości zaciągnięcia zobowiązania,

e) obowiązek uregulowania w formie pisemnej stosowanych norm zużycia paliwa.

3. Bieżące regulowanie zobowiązań wobec PFRON oraz wprowadzenie pisemnych procedur kontrolnych w tym zakresie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia osoby odpowiedzialnej za zapłatę karnych odsetek na rzecz PFRON i podjęcie kroków przewidzianych przepisami działu V Kodeksu pracy.

4. Ujmowanie dochodów budżetowych w księgach rachunkowych w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą.

5. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS kwoty środków zaangażowanych na finansowanie deficytu w rzeczywistej wysokości.

6. Ustalenie stawki za sprzedaną energię cieplną zgodnie z kalkulacją kosztów, po uwzględnieniu w niej wszystkich kosztów związanych bezpośrednio z produkcją.

7. Rozliczenie z mieszkańcami wniesionych wpłat na budowę przyłączy przy uwzględnieniu faktycznego kosztu poszczególnych przyłączy i uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

8. Ustalanie opłat adiacenckich jako prawnej formy uczestnictwa mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

9. Przestrzeganie postanowień regulaminu ZFŚS.

10. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego w oparciu o podjęta w tej sprawie odrębną uchwałę organu stanowiącego.

11. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych.

12. Przestrzeganie właściwości kompetencyjnej przy zlecaniu wyjazdu służbowego dla Przewodniczącego Rady.

13. Realizowanie zadań zapisanych w Gminnym Programie Profilaktyki i Przeciwdziałania Alkoholizmowi w trybie przewidzianym Programem. Zaniechanie wykorzystywania środków, o których mowa w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, na cele inne niż wskazane w Programie.

14. Przedkładanie Radzie Gminy sprawozdań z wykonania uchwały w sprawie zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata.

15. Przestrzeganie przepisów Prawa zamówień publicznych w kwestii okresu przechowywania dokumentacji postępowania.

16. Dostosowanie dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości do wymogów art. 10 ustawy o rachunkowości i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rachunkowości oraz planu kont.

17. Przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie adresów podatników i doręczenie wszystkich decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, z uwzględnieniem wskazań zawartych w protokole kontroli i części opisowej niniejszego wystąpienia.

18. Zbieranie od podatników informacji podatkowych na drukach zatwierdzonych do stosowania uchwałą Rady Gminy w Wiźnie.

19. Terminowe dokonywanie wymiaru zobowiązań podatkowych.

20. Przedłożenie radzie gminy projektu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych warunków zwolnienia gruntów rolnych z podatku z tytułu zaprzestania produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata.

21. Prowadzenie komputerowej ewidencji podatników podatku rolnego i leśnego, tak osób prawnych jak i fizycznych, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Finansów.

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości osób prawnych i jednostek nieposiadajacych osobowości prawnej, których powodem są niedociągnięcia w prowadzeniu czynności sprawdzających, z uwzględnieniem wskazań zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

            Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży