Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Miejskim Nr 4 w Grajewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 maja 2007 roku (znak: RIO.IV.6012 - 3/07), o treści jak niżej:

                                                                           Pani Regina Grabowska

                                                                                              Dyrektor

                                                                                              Przedszkola Miejskiego Nr 4

                                                                                              w Grajewie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2006 rok, przeprowadzonej w Przedszkolu Miejskim Nr 4 w Grajewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto wewnętrzne regulacje prawne dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego realizację, gospodarkę składnikami majątkowymi.

Badając kwestie organizacyjno-prawne ustalono, że Przedszkole Miejskie Nr 4 w Grajewie, zgodnie z uchwałą nr 31/33/99 z dnia 15 lipca 1999 roku ówczesnego Zarządu Miasta, organizuje obsługę finansowo-księgową wszystkich przedszkoli podległych miastu Grajewo. Wprowadzone zarządzeniem Nr 2/99 Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 4 z dnia 1 września 1999 r. procedury kontroli finansowej i zasady (polityka rachunkowości) nie we wszystkich elementach uwzględniały rolę dyrektorów poszczególnych przedszkoli, jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych, w procesach związanych z wykonywaniem przez nich kontroli finansowej dotyczącej gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem, o której mowa obecnie w art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; poprzednio art. 35a ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r.). Unormowania wewnętrzne w wielu elementach nie były aktualne z uwagi na odwołanie w ich treści do nieobowiązujących przepisów prawnych, ponadto nie regulowały w sposób należyty, co wynika z ustaleń kontroli, zasad gospodarowania rzeczowymi składnikami majątkowymi.

W trakcie kontroli inspektorowi RIO okazano projekt wskazujący na rozpoczęcie prac nad nowymi regulacjami wewnętrznymi, ponadto dyrektorzy wszystkich przedszkoli objętych skoncentrowaną księgowością spisali porozumienie, w myśl którego przyjmują wspólne procedury opracowane przez Dyrektora Przedszkola Nr 4. W porozumieniu określono, że podpisy kierowników poszczególnych jednostek budżetowych złożone na dowodach źródłowych, poświadczające wykonanie kontroli merytorycznej, są równoznaczne z dyspozycją realizacji wydatków, zaś podpis Dyrektora Przedszkola Nr 4 na klauzuli zatwierdzającej do wypłaty dotyczy kasowej ich realizacji – str. 2, 5-7 protokołu kontroli.

Badanie regulacji wewnętrznych pod kątem wypełnienia wymogów, stawianych przez art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), dla dokumentacji opisującej zasady (politykę) rachunkowości wykazało, że nie zawiera ona opisu systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w niej zapisów, co jest niezgodne z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wymogi w zakresie ochrony danych określają przepisy rozdziału 8 ustawy o rachunkowości – str. 10 protokołu kontroli.

         W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, w oparciu o zasady określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), a następnie w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr142, poz. 1020), stwierdzono, że:

- za pośrednictwem konta 240 „Pozostałe rozrachunki” ewidencjonowano przelewy wynagrodzeń pracowników na ich indywidualne rachunki bankowe. Te dodatkowe zapisy do operacji uprzednio przedstawionych na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” – właściwym do tego celu – należy uznać za niewłaściwe. Konto 240, wg opisu funkcjonowania w rozporządzeniu, służy do ewidencji krajowych i zagranicznych należności i roszczeń oraz zobowiązań nieobjętych ewidencją na kontach 201-234 – str. 14 protokołu kontroli;

- nie ewidencjonowano, w sposób obrazujący rozrachunki z poszczególnymi dłużnikami (osobami zobowiązanymi do wpłat), należności z tytułu opłat związanych z kosztami utrzymania dzieci w przedszkolu, tj. dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy, a które wraz z kwotami nadpłat, według opisu w rozporządzeniu, powinny być uwidaczniane na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Na stronie Ma konta 221 należy ujmować wpłaty należności z tytułu dochodów budżetowych oraz odpisy (zmniejszenia) należności w danym roku budżetowym. Czynności kontrolne wykazały, że prowadzone przez badaną jednostkę zapisy na wskazanym koncie rozrachunkowym obrazowały de facto rozliczenia inkasentów z gotówki odprowadzanej do banku, a uprzednio zainkasowanej przez nich za pomocą kwitariuszy K-104 z tytułu wskazanych opłat - str. 19 protokołu kontroli.

Kontrolując zagadnienia dotyczące opracowywania planów finansowych i ich realizacji ustalono, że:

- od kilku lat nie ulega zmianie liczba miejsc w przedszkolach, od 2004 roku obowiązują też jednakowe stawki pobieranych opłat za świadczenia przedszkoli, w związku z czym ujmowane w planach finansowych kwoty dochodów z opłat (par. 0830) nie powinny się istotnie różnić od wykonania roku poprzedniego (z uwzględnieniem ewentualnych nadpłat i zaległości). Ustalenia kontroli wskazują natomiast, że dochody planowano w wielkościach wyższych niż wynika to z kalkulacji w oparciu o wskazane czynniki. Było to powodem niskiej realizacji tych dochodów w kolejnych latach (ok. 80 % planu), co daje podstawę do twierdzenia, że dochody te kalkulowano w niewłaściwych – zawyżonych – wielkościach – str. 16-17 protokołu kontroli;

- stosowano, w ramach działu 801 – Oświata i wychowanie, niewłaściwą klasyfikację rozdziałów dla gromadzonych dochodów i dokonywanych wydatków budżetowych, nieodpowiadającą obecnie postanowieniom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz.726 ze zm.): dochody z odsetek od środków finansowych na rachunku bankowym ujmowano w rozdziale 75814 Różne rozliczenia finansowe (rozdział ten stanowi podziałkę klasyfikacyjną w dziale 750), zaś dochody z tzw. prowizji płatnika podatku dochodowego, a także wydatki dotyczące obsługi finansowo-księgowej przedszkoli ujmowano do rozdziału 80195 Pozostała działalność. Wskazane dochody i wydatki (zarazem przychody i koszty jednostek organizacyjnych) związane są z działalnością przedszkoli, powinny być zatem ujmowane do rozdziału właściwego dla podstawowej działalności, tj. rozdziału 80104 Przedszkola – str. 17, 25 protokołu kontroli;

- projekty planów finansowych nie były opiniowane przez rady pedagogiczne przedszkoli, a zatem nie wykonano dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt. 2 ustawy o z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 15 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli gospodarki magazynowej artykułami żywnościowymi ustalono, że niektóre asortymenty niezależnie od pojemności lub wagi wpisywano do kartotek w sztukach i w takich jednostkach rozchodowywano do kuchni, zaś w kartotekach Przedszkola Nr 6 w ogóle nie wskazywano jednostek miary. Przy różnych objętościach i wagach towarów w opakowaniu powoduje to, że nie można określić rzeczywistej ilości zapasów niektórych artykułów, ponadto taki sposób prowadzenia magazynu nie przyczynia się do właściwej kontroli wydanych artykułów w odniesieniu do ilości produkowanych posiłków. Za przyczynę takiego stanu ewidencji należy uznać niedookreślenie sposobu jej prowadzenia w przepisach wewnętrznych - str. 27, załączniki nr 2-4 do protokołu kontroli.

         Kontrola zagadnień dotyczących ewidencjonowania, gospodarowania i inwentaryzowania środków trwałych (konto 013) wykazała, że:

- w poszczególnych przedszkolach prowadzono księgi szczegółowe tzw. pozostałych środków trwałych, które nie zawsze zawierały zapisy dotyczące dat przychodów, numerów dowodów przychodowych, a także numerów fabrycznych przedmiotów, które je posiadają lub innych cech indywidualizujących poszczególne obiekty oraz miejsc użytkowania; należy przy tym dodać, że sprawdzone w trakcie kontroli składniki majątkowe w większości nie były oznakowane numerem inwentarzowym i inicjałami jednostki. Stan taki należy uznać za utrudniający należyte wykonywanie obowiązków kontroli wewnętrznej w zakresie ochrony posiadanych zasobów majątkowych. Numery inwentarzowe stanowią element ułatwiający identyfikację poszczególnych składników oraz właściwe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury oraz powiązania jej wyników z zapisami ksiąg rachunkowych, stosownie do przepisów art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości. Zgodnie zaś z opisem w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 013 powinna umożliwić ustalenie wartości początkowej środków trwałych oddanych do używania oraz osób lub komórek organizacyjnych, u których znajdują się środki trwałe – str. 31, załączniki nr 7-10 do protokołu kontroli;

- komisyjne „protokoły zniszczenia” wycofywanych z eksploatacji składników majątku nie zawierają wskazań odnośnie szczegółowych przyczyn i sposobu przeprowadzenia likwidacji w związku z nieprzydatnością dla jednostki i zdjęciem ze stanu ewidencyjnego. Z załączonego przykładowo do protokołu kontroli komisyjnego „protokołu zniszczenia” z dnia 30 czerwca 2006 r. wynika, iż „zniszczeniu przez użytkowanie” – bez bliższych wskazań np. co do nieopłacalności naprawy, całkowitej utraty wartości użytkowej – uległo 14 różnego rodzaju składników majątkowych na łączną wartość ewidencyjną 3.692,01 zł, w tym m.in. krzesła sztuk 5 na wartość 450,- zł (cena jedn. 90,- zł), kosiarka spalinowa o wartości 670,- zł, radiomagnetofon o wartości 680,- zł, telewizor o wartości 590,- zł, video o wartości 430,- zł. Poza wnioskiem o spisanie równowartości tych składników ze stanu ewidencyjnego protokół nie zawiera propozycji co do sposobu likwidacji, np. sprzedaży na surowce wtórne, zagospodarowania materiałów i odpadów pozostających po likwidacji (z uwzględnieniem przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) lub ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym lub elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495)). Jak stanowi art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują – str. 31, załącznik nr 6 do protokołu kontroli;

  - w dokumentacji dotyczącej przeprowadzanych inwentaryzacji rzeczowych składników majątku stwierdzono jedynie spisy z natury na arkuszach spisowych oraz rozliczenia arkuszy spisowych za pośrednictwem ewidencji druków ścisłego zarachowania. Stan taki wnika z faktu, iż komisjom inwentaryzacyjnym w przepisach wewnętrznych nie zostały określone inne obowiązki, a w szczególności ocena stanu spisywanych składników np. zużycia i ich przydatności, oznakowania i innych elementów wpływających na poziom zabezpieczenia. W świetle ustaleń kontroli określenie takich obowiązków mogłoby przyczynić się do poprawy stanu szczegółowej ewidencji składników majątkowych – str. 32 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierownikach jednostek, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości stosownie do postanowienia art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały, stosownie do zakresu czynności, do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości o opis systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, stosownie do wymogów ustawy o rachunkowości.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zaniechanie ewidencjonowanie wypłat wynagrodzeń pracowników za pośrednictwem konta 240;

b) właściwe ewidencjonowanie na koncie 221 przypisów i wpłat należności z tytułu dochodów budżetowych (opłat za świadczenia przedszkoli).

3. W zakresie opracowywania planów finansowych:

a) wyeliminowanie, w porozumieniu z organem prowadzącym, niewłaściwego stosowania klasyfikacji budżetowej rozdziałów, na które wskazano w niniejszym wystąpieniu;

b) planowanie dochodów z opłat za świadczenia przedszkoli z należytym uwzględnieniem czynników wpływających na możliwe do uzyskania wpływy.

4. Przedkładanie Radzie Pedagogicznej Przedszkola projektu planu finansowego w celu zaopiniowania – stosownie do postanowienia art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – oraz wskazanie na ten obowiązek kierownikom obsługiwanych jednostek.

5. Określenie w przepisach wewnętrznych zasad ewidencjonowania i rozliczania artykułów żywnościowych w magazynach, w tym stosowania jednostek miary uwzględniających faktyczną wagę lub pojemność zakupionego asortymentu, celem właściwego obrazowania stanu zapasu oraz należytej kontroli rozchodu.

6. W zakresie gospodarowania środkami trwałymi, ich ewidencji i inwentaryzacji:

a) uwzględnienie w opracowywanych regulacjach wewnętrznych wymogu należytego, tj. indywidualizującego poszczególne obiekty inwentarzowe, ewidencjonowania środków trwałych w używaniu oraz ich oznaczania;

b) spowodowanie uzupełnienia prowadzonych ewidencji szczegółowych pozostałych środków trwałych (konto 013) o dane wskazane w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu oraz oznakowania poszczególnych obiektów inwentarzowych inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym;

c) zapewnienie dokumentowania sposobu likwidacji składników majątkowych zdejmowanych ze stanu ewidencyjnego;

d) rozważenie rozszerzenia w przepisach wewnętrznych zadań komisji inwentaryzacyjnej o ocenę stanu inwentaryzowanych składników majątkowych i ich zabezpieczenia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3- 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Z-caPrezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Grajewa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Łomży