Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Piątnica

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Piątnica

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 października 2007 roku (znak: RIO.IV.6011 - 2/07), o treści jak niżej:

Pan

Edward Łada

Wójt Gminy Piątnica

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Piątnica na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto m. in. regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Szczególnie istotne nieprawidłowości ustalono w toku kontroli zagadnień związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji wieloletniej - budową gminnej hali sportowej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyposażeniem oraz zagospodarowaniem przyległego terenu.

W zakresie stosowania przepisów o zamówieniach publicznych nieprawidłowości dotyczyły udzielonego w 2003 roku zamówienia publicznego na wykonanie projektu hali i udzielonego w 2007 roku zamówienia w trybie z wolnej ręki na kontynuowanie budowy hali.

W 2003 roku zlecono Przedsiębiorstwu Projektowania Usług Inwestycyjnych „Inwestprojekt” Sp. z o.o. w Białymstoku wykonanie projektu hali za wynagrodzenie ryczałtowe w kwocie brutto w wysokości 39.650 zł, a następnie istotnie zmieniono zakres przedmiotu zamówienia w sposób odbiegający od treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru oferenta. Zmiany wprowadzone do umowy, związane z rozszerzeniem zakresu projektu, nie wynikły z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili jej zawarcia. W świetle postanowień art. 76 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych wprowadzenie takich zmian umowy było zakazane. Na skutek dokonanych zmian przedmiotu zamówienia wynagrodzenie wykonawcy wzrosło o kwotę 20.130 zł (tj. o ponad 50 % w stosunku do zamówienia pierwotnego) – str. 82-83 protokołu kontroli.

W trybie z wolnej ręki, z zastosowaniem przesłanek określonych w art. 67 ust. 1 pkt l lit. a) w związku z art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), udzielono w 2007 roku zamówienia polegającego na dokończeniu budowy hali sportowej – str. 108-110 protokołu kontroli. Wybrana firma „Na Skraju Miasta” S.A. z Warszawy była podwykonawcą poprzedniego generalnego wykonawcy robót – wybranego w przetargu nieograniczonym Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego EKOBUD J. Radzaj i wspólnicy Sp. j. w Warszawie Oddział Grajewie, z którym umowa została rozwiązana w związku z upadłością tej firmy.

Opisany w protokole stan faktyczny świadczy, że wskazane przesłanki zamówienia z wolnej ręki nie mogły być odniesione do zakresu udzielonego zamówienia. Z treści zawiadomienia z dnia 20 grudnia 2006 r., skierowanego przez Wójta Gminy do Prezesa UZP na podstawie dyspozycji art. 67 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, można wnioskować, iż dokończenie robót – jako przedmiotu zamówienia – nastąpi za wynagrodzenie stanowiące różnicę między ceną brutto (5.640.485,82 zł) ustaloną w wyniku przetargu nieograniczonego a wartością zafakturowanych robót przez dotychczasowego generalnego wykonawcę (4.010.698,76 zł), a więc za sumę 1.629.787,06 zł. W oparciu o takie wyliczenie zamawiający określił w zawiadomieniu szacunkową wartość zamówienia – 1.335.891,51 zł (wartość robót netto stanowiąca równowartość 304.511,40 euro). Tymczasem w § 6 umowy zawartej z wykonawcą w dniu 10 stycznia 2007 r. wynagrodzenie ustalono w formie ryczałtowej w łącznej kwocie 2.014.098,00 zł brutto, tj. wyższej o 384.310,95 zł, z uwagi na rozszerzenie przedmiotu zamówienia o roboty dodatkowe i zamienne. Przedstawione zatem przez kontrolowaną jednostkę w piśmie do Prezesa UZP uzasadnienie wyboru trybu z wolnej ręki nie pokrywało się z zakresem robót do wykonania określonym faktycznie w umowie z wykonawcą.

W uzasadnieniu wyboru trybu Pan Wójt wskazał (poza wartością robót do wykonania wyliczoną w oparciu o umowę z poprzednim wykonawcą), iż firma Na Skraju Miasta zakupiła na budowę materiały i wyposażenie niezbędne do dokończenia wykonanych już w części robót i stwierdził, że: …w celu zapobieżenia powstania strat w wyniku zawieszenia wykonywania robót budowlanych, poprzez niesprzyjające warunki sezonu zimowego, konieczne jest natychmiastowe udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który dotychczas występował jako podwykonawca. Podkreślić należy, iż obiekt aktualnie musi być ogrzewany i każdy dzień zwłoki w udzieleniu zamówienia pociąga za sobą konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Nie jest możliwe również, w istniejącym stanie faktycznym udzielenie zamówienia innemu wykonawcy zarówno ze względów technicznych jak i gospodarczych. W kontekście tej argumentacji należy podnieść, że przedmiotem zamówienia objęto całość niewykonanych prac, w tym też takich jak np. wyposażenie sali sportowej, fitness, siłowni czy zagospodarowanie terenu, a także roboty dodatkowe w stosunku do pierwotnego zakresu robót związanych z budową hali sportowej. Zauważenia również wymaga, że kondycja finansowa firmy Ekobud, prowadząca w konsekwencji do jej upadłości i konieczności udzielenia nowego zamówienia, była kontrolowanej jednostce znana. Ponadto, wybrany w tym trybie wykonawca realizował roboty przy pomocy podwykonawców: firmy „Eversport”, której zlecił na podstawie umowy z 27.03.2007 r. dostawę i montaż nawierzchni w sali sportowej i firmy TMB Development, której umową z 11.05.2007 r. powierzył „dokończenie budowy” hali sportowej. Z tych względów nie można uznać za spełnione przesłanek, iż zamówienie może być wykonane tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze, oraz że ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia, które to przesłanki wskazuje art. 67 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa zamówień publicznych tryb z wolnej ręki może być zastosowany tylko w przypadkach określonych w ustawie, zatem przesłanki jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Stosownie zaś do postanowień art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego Ekobud – wykonawca zadania na podstawie umowy z 14 kwietnia 2004 roku – w stosunkowo krótkim okresie od zawarcia umowy utraciło zdolność do samodzielnego wykonywania robót zlecając wykonanie hali podwykonawcom, a także dokonując cesji wierzytelności wynikających z umowy – str. 90-99, 101 protokołu kontroli. Treść niektórych umów o podwykonawstwo zawartych przez Ekobud i akceptowanych przez Pana Wójta, jak umowa z 25.08.2005 r. z firmą Wycena Spółka z o.o. z Łomży, z 30.09.2005 r. (wraz z aneksem z 31.10.2005 r.) z firmą Consulting Devlopment z Białegostoku, z 11.09.2006 r. z firmą Na Skraju Miasta, wskazuje, że faktycznie na danym etapie realizacji zadania firmy te weszły w rolę Ekobudu – wykonawcy zamówienia publicznego, ponieważ ich przedmiotem było zlecenie całości prac. Nosiło to znamiona obejścia zasady wynikającej z przepisów o zamówieniach publicznych, iż zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy (art. 12a ustawy o zamówieniach publicznych, obecnie art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych). Zmiana wykonawcy zamówienia publicznego możliwa była tylko poprzez rozwiązanie przez gminę umowy z dotychczasowym wykonawcą i ponowny wybór wykonawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

         W toku procesu inwestycyjnego nie dołożono należytej staranności w celu zabezpieczenia interesów majątkowych gminy, uchybiając zasadom gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, wyrażonym w art. 35 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (poprzednio art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.), iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

         Jak wskazano, firma Ekobud utraciła kondycję ekonomiczną umożliwiającą samodzielne wykonywanie powierzonych jej prac. Już należności z drugiej faktury za częściowe wykonanie robót, wystawionej przez Ekobud w dniu 28.02.2005 r., zostały w całości przekazane na rzecz różnych wierzycieli tej firmy, w tym w wyniku komorniczych zajęć wierzytelności. Wykonawca nie dotrzymywał też umownego harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji robót. Zgodnie z harmonogramem, do końca 2005 roku nakłady inwestycyjne powinny wynieść 2.786.355,39 zł, natomiast faktycznie zamknęły się kwotą 1.737.044,20 zł. Podnosząc tego rodzaju okoliczności (m.in. zajęcia komornicze wierzytelności Ekobudu na 1.314.812,12 zł) w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. Skarbnik Gminy zwróciła się do Pana Wójta z wnioskiem o rozwiązanie umowy z wykonawcą, wniosek ten nie uzyskał jednakże akceptacji – str. 87-89 protokołu kontroli. W wyjaśnieniach do protokołu kontroli Pan Wójt wskazał m.in., że: Utrata płynności finansowej przez wykonawcę (…) zgodnie z zawartą z nim umową (…)nie mogła być przesłanką do rozwiązania zgodnie z § 14 ww. umowy. Ponadto gdyby rozwiązano umowę stracilibyśmy dofinansowanie w wysokości 2 135 179,00 zł z LOTTO i PFRON. Podniósł też, że: Po utracie płynności finansowej przez „EKOBUD” i sukcesywnym zajmowaniem sprzętu przez komorników stanęliśmy przed dylematem rozwiązania umowy i związanych z tym długotrwałych rozpraw sądowych i utratą 2 135 179,00 zł dofinansowania czy wyrażenia zgody na wykonywanie przedmiotu umowy przez „EKOBUD” przy pomocy podwykonawców. (…) argument dotyczący stale rosnących cen przeważył za tym iż wyraziliśmy możliwość realizacji inwestycji przez podwykonawców przyjmując tym samym ryzyko solidarnej odpowiedzialności wobec nich za zobowiązania wynikłe z umów zawartych z nimi przez „EKOBUD”.

         W świetle tez przywołanych w wyjaśnieniu oraz stwierdzonych okoliczności faktycznych należy zauważyć, że § 14 umowy z dnia 14 kwietnia 2004 r. ustanawiał prawo odstąpienia przez zamawiającego od umowy w takich przypadkach, jak wydanie nakazu zajęcia majątku wykonawcy (pkt 3), czy też brak kontynuacji robót przez wykonawcę (pkt 4). Ponadto należy przywołać normę prawną wynikającą z art. 635 w zw. z art. 656 § 1 Kodeksu cywilnego, na podstawie której zamawiającemu przysługuje uprawnienie odstąpienia od umowy jeżeli wykonawca opóźnia się z wykończeniem robót tak dalece, że nie jest prawdopodobne, żeby zdołał je ukończyć w czasie umówionym. Natomiast w świetle ustaleń kontroli dotyczących rozliczania pozyskanych dotacji, argumentom w kwestii zagrożenia ich utraty w przypadku rozwiązania umowy i związanego z tym przesunięcia terminu realizacji zadania przeczy treść podpisanych aneksów do umowy na środki w wysokości 1.500.000 zł z MENiS. Aneksami tymi bowiem przedłużono o 7 miesięcy okres obowiązywania umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia – str. 106 protokołu kontroli.

         Zaniechanie przez gminę działań zmierzających do odstąpienia od umowy z firmą Ekobud, a następnie należytej kontroli w odniesieniu do zawieranych przez generalnego wykonawcę umów z podwykonawcami oraz wyrażanie zgody na cesje wierzytelności w negatywny sposób wpłynęło na przejrzystość dokonywania rozliczeń finansowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego. W konsekwencji zaś doprowadziło do uszczerbku w finansach gminy wskutek ponoszenia wydatków nieprzewidzianych, wynikających z orzeczeń sądowych.

W okresie obowiązywania umowy o zamówienie publiczne Ekobud, w celu wywiązania się z zawartego kontraktu, zawarł 10 umów o podwykonawstwo inwestycji, którymi zlecił w sumie całość prac, nie realizując robót samodzielnie. Zamawiający w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, przygotowanej w przetargu nieograniczonym, wskazał na możliwość podzlecania niektórych robót specjalistycznych. W § 6 pkt 6 umowy z wykonawcą zawarto jedynie postanowienie, iż ponosi on pełną odpowiedzialność za roboty, które wykonuje przy pomocy podwykonawców. W umowie, wbrew przepisowi art. 647¹ § 1 Kodeksu cywilnego, nie ustalono natomiast zakresu robót, które wykonawca będzie wykonywał osobiście lub za pomocą podwykonawców – str. 81 protokołu kontroli.

Jak stanowi przepis art. 647¹ § 2 k.c., do zawarcia przez wykonawcę umowy o roboty budowlane z podwykonawcą jest wymagana zgoda inwestora. Jeżeli inwestor, w terminie 14 dni od przedstawienia mu przez wykonawcę umowy z podwykonawcą lub jej projektu, wraz z częścią dokumentacji dotyczącą wykonania robót określonych w umowie lub projekcie, nie zgłosi na piśmie sprzeciwu lub zastrzeżeń, uważa się, że wyraził zgodę na zawarcie umowy. Zgoda na zawarcie umów o podwykonawstwo była wyrażana przez Pana Wójta na piśmie lub w sposób dorozumiany, o którym mowa w przywołanym przepisie (zgody takiej, jak należy wnioskować z okazanej dokumentacji, nie uzyskała jedynie umowa generalnego wykonawcy z firmą Centrum Finansowo-Towarowe Sp. z o.o. – str. 96 protokołu kontroli).

Regulacja kodeksowa ustanowiła mechanizm zabezpieczający interes podwykonawców poprzez instytucję solidarnej odpowiedzialności inwestora i wykonawcy za zapłatę wynagrodzenia za roboty budowlane przez nich wykonywane (art. 647¹ § 5). W związku z sytuacją majątkową firmy Ekobud istniało zatem istotne ryzyko, iż gmina będzie zobowiązana do regulowania zobowiązań wynikających z realizacji robót budowlanych przez podwykonawców. Występujące ryzyko można było minimalizować przede wszystkim poprzez ścisłą kontrolę inwestora nad czynnościami prawnymi dokonywanymi pomiędzy generalnym wykonawcą i poszczególnymi podwykonawcami. Badana jednostka nie dołożyła jednakże należytej staranności w tym obszarze. Czynności kontrolne wykazały, iż w odniesieniu do żadnej z umów o podwykonawstwo nie ma adnotacji pracowników właściwego w tych sprawach wydziału gospodarki przestrzennej i terenowej Urzędu Gminy na okoliczność kontroli merytorycznej – poprawności zlecanego zakresu robót i wartości wynagrodzenia (jego zgodności ze stawkami przyjętymi z generalnym wykonawcą) w konfrontacji z robotami już protokolarnie odebranymi, zafakturowanymi i opłaconymi przez gminę na podstawie faktur przejściowych. Natomiast w zawieranych przez Ekobud umowach o podwykonawstwo w wysoce niedbały sposób były określane istotne ich postanowienia, przy czym nie stwierdzono również, aby umowy te były przedkładane inwestorowi wraz z częścią dokumentacji dotyczącą wykonania robót określonych w tych umowach. Niektóre umowy redagowano w taki sposób, iż tylko stronom tych umów znana była faktyczna ilość zamówień (robót) nimi objętych, a co za tym idzie wartość wzajemnych rozliczeń finansowych. Jaskrawym tego przykładem jest treść umowy generalnego wykonawcy z firmą Consulting Devlopment z dnia 30.09.2005 r. wraz z aneksami. Pierwotny zakres tej umowy, ograniczony do niektórych elementów realizacji inwestycji, rozszerzono aneksem z 31.10.2005 r. na całość robót budowlanych za wynagrodzeniem 4.209.000,- zł brutto, w tym objęto nim sieci wodociągowo-kanalizacyjne, które faktycznie zostały wykonane przez innego wykonawcę – firmę „Zieja” na podstawie umowy z 3 czerwca 2005 r. Aneksem z 3.01.2006 r. strony wprowadziły uzgodnione poprawki redakcyjne, dokonały zmian zakresu robót (wykreślono sieci kanalizacyjne, deszczowe i drenaż), ponadto ustaliły, że wynagrodzenie podwykonawcy będzie „nie mniejsze niż 95 % kwoty pozostałej do rozliczenia pomiędzy inwestorem a generalnym wykonawcą”. Kolejnymi aneksami z dnia 8.05.2006 r. i 5.06.2006 r. wprowadzono zmiany dotyczące wyłączenia większości robót zleconych uprzednio – ograniczając je tylko do instalacji elektrycznej i instalacji nagłaśniającej. W obu aneksach nie została w sposób jednoznaczny określona kwestia wynagrodzenia Devlopment po zmianach (zawężeniu) zakresu robót. Jak natomiast wynika z innych dokumentów, zlecone roboty firma ta wykonywała w dużej mierze przy pomocy dalszego podwykonawcy firmy „Warmes”, o czym inwestor nie był poinformowany. W wyjaśnieniu kwestii wiedzy na temat zakresu robót wykonywanych przez poszczególnych podwykonawców Pan Wójt stwierdził, że dokonywał, w porozumieniu z generalnym wykonawcą, analizy zgodności ilości i wartości robót zawartych w umowach z podwykonawcami z kosztorysem ofertowym, zaś z tych analiz wynikało, że …ustalone w ten sposób wynagrodzenia podwykonawców nie przekraczają wielkości podanych w kosztorysach ofertowych. W odniesieniu do tych stwierdzeń należy podnieść, że gmina była pozywana m.in. przez firmę Devlopment o zapłatę za roboty, które, według jej twierdzeń, zostały przez nią wykonane, a za które nie uzyskała zapłaty.

Kilkakrotnie dyspozycje zapłaty na rzecz podwykonawców, związane z wystawionymi fakturami przez generalnego wykonawcę (badana jednostka ewidencjonowała nakłady inwestycyjne dotyczące wykonawstwa robót wyłącznie na podstawie faktur VAT wystawianych przez Ekobud), kwestionowane były przez Skarbnika Gminy, zobowiązanego na mocy art. 45 ustawy o finansach publicznych m.in. do dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Kwestionowane dyspozycje zapłaty były wykonywane przez Skarbnika na pisemne polecenie Pana Wójta. Skarbnik, oprócz argumentów dotyczących niejasności, co do zakresu robót wykonanych przez poszczególnych podwykonawców i związanych z tym wynagrodzeń (w 2005 roku część, a w 2006 roku całość należności wynikających z faktur dysponowana była na rzecz kontrahentów Ekobudu), podnosiła też, że nie zna treści umów, bowiem te nie były jej dostarczane. Na żadnej z umów z podwykonawcami nie stwierdzono kontrasygnaty Skarbnika Gminy. W związku z przepisem art. 647¹ § 5 k.c. operacje polegające na wyrażeniu zgody na umowy o podwykonawstwo mogą rodzić zobowiązania pieniężne, zatem, stosownie do postanowienia art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyrażenie zgody przez Wójta na ich zawarcie powinno się wiązać z uzyskaniem kontrasygnaty Skarbnika (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej – str. 89-93, 98-99, 103, 104, 107 protokołu kontroli.

Ryzyko finansowe gminy zwiększało również akceptowanie umów o przelew wierzytelności przysługujących na podstawie umowy generalnemu wykonawcy, które służyły zaspokojeniu roszczeń różnych jego kontrahentów. Akcept wyrażany był przez gminę w związku z postanowieniem § 15 pkt 3 umowy z dnia 14 kwietnia 2004 r., którym wyłączono możliwość przelewu wierzytelności wykonawcy bez zgody gminy. Między innymi, Pan Wójt wyraził zgodę na umowę cesji z dnia 18 października 2004 r. zawartą przez Ekobud z Bankiem Polskiej Spółdzielczości S.A. Oddział w Łomży. Umowa ta stanowiła zabezpieczenie spłaty kredytu obrotowego w kwocie 1.000.000,- zł zaciągniętego przez wykonawcę w tym samym dniu na potrzeby realizacji budowy hali. W związku z dokonaną cesją zawarte też zostało między cedentem i cesjonariuszem porozumienie z dnia 18 października 2005 r., które miało regulować rozliczenia z tytułu inwestycji budowy hali. W porozumieniu tym zostało m.in. zapisane, iż środki otrzymane od inwestora (gminy) w pierwszej kolejności będą zarachowywane w transzach przez Bank na poczet zadłużenia z tytułu umowy przejęcia długu nr 1/2005 z dnia 31 sierpnia 2005 r., zaś w dalszej będą przekazywane na rachunki wskazanych podwykonawców budowy i dostawców materiałów. Kontrolującemu nie okazano owej umowy przejęcia długu, o jej treści nie miał wiedzy również Pan Wójt, gdyż jak stwierdził Bank odmówił informacji w tym względzie powołując się na tajemnicę bankową (na podstawie okazanych dokumentów można wnioskować, iż przejmującym dług z wymienionej umowy była firma „Wycena”, która na mocy umowy z 28 sierpnia 2005 r. miała przejąć od generalnego wykonawcy całość prac, do czego jednakże w rzeczywistości nie doszło, a umowa o podwykonawstwo została z tą firmą rozwiązana w październiku 2005 r.). Bank, nierespektując zdaniem Ekobudu zapisów porozumienia, dokonał zaspokojenia w pełnej wysokości swoich wierzytelności ze środków stanowiących zapłatę faktury z 28.11.2005 r., co spowodowało, iż należnego wynagrodzenia nie otrzymali podwykonawcy robót i w związku z tym wystąpili do gminy z wezwaniami do zapłaty na kwotę 249.519,83 zł – str. 88-89, 93-95. Jak wskazał Pan Wójt, intencją wyrażenia zgody na cesję wierzytelności było umożliwienie uzyskania przez wykonawcę środków na realizację zamówień na potrzeby hali. Należy w tym kontekście podnieść, iż w systemie zamówień publicznych wykonawca, na etapie ubiegania się o udzielenie zamówienia, winien wykazać się m.in. potencjałem ekonomicznym niezbędnym do zrealizowania zamówienia. Tym samym, nie jest rolą zamawiającego prowadzenie działań, które mają zapewnić mu zdolność wykonania zamówienia, zważywszy dodatkowo, iż umowa o roboty budowlane przewidywała zapłatę na podstawie częściowych odbiorów w trakcie trwania procesu inwestycyjnego.

         Na tle przedstawionego stanu faktycznego należy również zauważyć, iż badana jednostka była wikłana przez generalnego wykonawcę w operacje, o których istnieniu i przebiegu nie miała należytej wiedzy. Dodatkowym tego potwierdzeniem są czynności dokonywane między firmą Ekobud i firmą Centrum Finansowo-Towarowe. Ekobud zawarł z tą firmą 24 maja 2005 r. umowę na usługi doradczo-finansowe w zakresie realizowanych przez siebie kontraktów a następnie aneksem z 10 sierpnia 2005 r. do tej umowy powierzył realizację robót budowlanych przy budowie hali (mimo związania w tym czasie innymi umowami o podwykonawstwo) i przekazał prawa do wynagrodzenia od gminy Piątnica w kwocie 5.000.000 brutto. Na podstawie tej umowy firma CFT wystąpiła w dniu 21 sierpnia 2006 r. (a zatem po roku od podpisania umowy i aneksu) z pismem informującym o dokonanej cesji i zabraniającym gminie dysponowania wskazaną kwotą do czasu rozliczeń swoich wierzytelności względem Ekobudu – str. 95-97 protokołu kontroli.

         W związku z akceptowanym sposobem budowy hali sportowej kontrolowana gmina była pozywana przed sąd przez podwykonawców oraz jednego z cesjonariuszy wierzytelności Ekobudu i w wyniku rozstrzygnięć sądowych zmuszona była opłacać zasądzone kwoty mimo wcześniejszych płatności na rzecz Ekobudu – str. 117-126 protokołu kontroli. Łącznie, w związku z zapadnięciem 6 orzeczeń sądowych gmina Piątnica wydatkowała z budżetu w latach 2006 – 2007 środki finansowe w wysokości 387.473,24 zł (kwota ta, wynikająca z zapisów na koncie 240 „Rozrachunki z budżetem”, obejmuje ogół zobowiązań: należności główne, odsetki, koszty postępowania i zastępstwa procesowego). Wszystkie wypłacone z omawianych tytułów kwoty zostały zarachowane w księgach rachunkowych jako roszczenia wobec firmy Ekobud.

Pośród orzeczeń sądowych, trzy (nakaz zapłaty z 08.05.2006 r. oraz wyroki z 30.01. i 23.02.2007 r.) zapadły na korzyść firmy Consulting Devlopment, a na ich mocy gmina wydatkowała w sumie 106.939,16 zł (w tym należność główna 94.324,23 zł). Na niedookreśloną rolę tej firmy w procesie inwestycyjnym wskazywała Skarbnik w kierowanych do Wójta Gminy pismach z dnia 29.12.2005 r i 07.06.2006 r. W wyniku analizy dokumentacji, w oparciu o którą firma opierała swoje roszczenia (w tym sporządzane przez nią protokoły odbiorów robót), zapisy w dziennikach budowy, postanowień umów z innymi podwykonawcami, a także w oparciu o treść uzasadnień rozstrzygnięć sądowych należy stwierdzić, iż gmina nie potrafiła dowieść zasadności twierdzenia, że wysokość wynagrodzenia firmy Devlopment nie odpowiada faktycznemu zakresowi (ilości) wykonanych robót, sąd zaś uznawał jej roszczenia w części, w jakiej tezy gminy nie zostały udowodnione. Nie podnoszono też, że o umowie Devlopment z dalszym podwykonawcą – firmą Warmes gmina nie wiedziała, co ma istotne znaczenie w świetle art. 647¹ § 3 k.c., stanowiącego, że do zawarcia przez podwykonawcę umowy z dalszym podwykonawcą wymagana jest zgoda inwestora i wykonawcy. Ponadto, należy wskazać na pismo z dnia 29.09.2006 r. skierowane przez dyrektora Ekobudu do gminy, w którym została opisana sytuacja niewywiązania się firmy Devlopment z realizacji robót malarskich i zleceniu ich firmie Warmes. Z pisma tego wynika również, że Devlopment uzyskał na poczet tych robót zaliczkę w kwocie 98.210,- zł, która to kwota wraz z karą umowną (56.000,- zł) powinna być uwzględniona w przypadku ewentualnego roszczenia z tytułu solidarnej odpowiedzialności gminy i generalnego wykonawcy - str. 104 protokołu kontroli.

         Kwota 196.865,14 zł (w tym należność główna 181.788,77 zł) została wydatkowana na podstawie nakazu zapłaty z 14.02.2006 r. na rzecz Białostockiego Przedsiębiorstwa Robót Zmechanizowanych i Maszyn Budowlanych. Jak wynika z wyjaśnień, Pan Wójt pozostawał w przeświadczeniu, że zapłata wynagrodzenia tej firmie została dokonana przez Consulting Devlopment działającą z umocowania Ekobudu.

         Sumę 23.972,63 zł (w tym należność główna 19.326,02 zł) zapłacono firmie Usługi Budowlane Wojciech Wojtecki na podstawie wyroku z 21.01.2007 r. W tym przypadku kontrolowana jednostka wniosła sprzeciw od wcześniej wydanego nakazu zapłaty twierdząc, iż wykonawca roboty wykonał nienależycie, tj. po umownym terminie oraz o niskiej jakości. Z uzasadnienia wyroku wynika jednakże, iż usterki w wykonaniu robót zostały uwzględnione przy ustalaniu wynagrodzenia podwykonawcy za wykonane roboty – zrealizował on szerszy zakres robót oraz na wyższą kwotę, od której w wyniku ustnego porozumienia odliczono wartość usterek i ustalono wynagrodzenie na sumę 19.326,02 zł; poza tym postanowiono, że usterki zostaną usunięte przez innego podwykonawcę. W uzasadnieniu sąd podkreślił również, że: …płacąc nienależnie raz koszty tych prac, pozwana obecnie stara się uniknąć odpowiedzialności aby nie dochodziło do podwójnego wypłacania środków, z tym, że taka sytuacja – co należy zaznaczyć – wynika z nieprawidłowości w nadzorze dotyczącym inwestycji i braku należytej kontroli.

         Wydatkowano również 59.696,31 zł (w tym należność główna 44.064,01 zł) tytułem wykonania wyroku z 25.07.2006 r. zasądzającego należności na rzecz Zakładu Produkcji Elementów Budowlanych A. Męczkowski. Należności te zostały zasądzone w związku z nierespektowaniem przez gminę postanowień, zaakceptowanej przez nią, cesji wierzytelności dokonanej na rzecz tego podmiotu przez Ekobud. Cesja miała związek z dostawami przez powoda na rzecz Ekobudu materiałów budowlanych. Jak wyjaśnił Pan Wójt, zaakceptowanie umowy cesji było wyrażeniem zgody na użycie materiałów od tego dostawcy przy budowie hali, a takie nie zostały dostarczone. Z uwagi na to nie respektował przeniesienia wierzytelności dokonując zapłaty na rzecz generalnego wykonawcy. Błąd w interpretacji umowy przelewu wierzytelności spowodował skutki w postaci zapłaty należności głównej, a ponadto kosztów dodatkowych (odsetki, koszty postępowania, w tym apelacji) na sumę 15.332,30 zł.

         W związku z zapadającymi orzeczeniami sądowymi, Ekobud w piśmie w 22 maja 2006 r. kierowanym do Wójta Gminy złożył – pozytywnie przyjęty – wniosek o rozłożenie na 3 raty (płatne z kolejnych faktur) kwoty 225.252,89 zł, zapłaconej podówczas przez gminę tytułem realizacji tych orzeczeń. Z tego tytułu dokonano potrącenia kwoty 70.000,- zł z faktury generalnego wykonawcy z dnia 06.07.2006 r. Dalszych potrąceń jednakże nie dokonywano – wykonawca składał prośby, akceptowane przez Wójta, o przesunięcie rozliczeń na kolejne faktury, motywując to potrzebami zakupu materiałów na budowę hali – str. 103-105 protokołu kontroli. W dniu 26 października 2006 r. strony spisały porozumienie, w którym wykonawca potwierdził dług wobec gminy na kwotę 219.557,20 zł, wynikający z zaspokojenia przez gminę jego wierzycieli (w porozumieniu wyspecyfikowano sumy z orzeczeń sądowych łącznie na 289.557,20 zł, z czego, jak wskazano, gmina wyegzekwowała 70.000,- zł). Nadto, w porozumieniu tym postanowiono, iż rozliczenie długu nastąpi z datą zakończenia robót. W okazanej kontrolującemu dokumentacji znajduje się także pismo z 10 listopada 2006 r., w którym Wójt Gminy wzywa firmę Ekobud do terminowego wykonania robót oraz natychmiastowego uregulowania kwot, które spowodowały podwójne obciążenie budżetu gminy, z zagrożeniem rozwiązania umowy. Kwota nie została przez wykonawcę uregulowana, nie dokonano też jej potrącenia z ostatniej faktury wystawionej przez Ekobud przed odstąpieniem przez zamawiającego od umowy, które nastąpiło z dniem 13 grudnia 2006 r. Cała wartość płatności z ostatniej faktury została zadysponowana na rzecz podwykonawców celem, jak wynika z wyjaśnień, uniknięcia powództw sądowych – str. 107-108 protokołu kontroli.

         W dniu 26 czerwca 2007 r. gmina, w związku z upadłością firmy Ekobud ogłoszoną 14 grudnia 2006 r., dokonała zgłoszenia wierzytelności do sądu gospodarczego w łącznej kwocie 542.371,02 zł wraz z oświadczeniem o potrąceniu wierzytelności (zgłoszenie zostało sporządzone przez radcę prawnego spoza Urzędu, mimo iż Urząd zatrudnia radcę prawnego na podstawie umowy o pracę). Na wymienioną kwotę, według zgłoszenia, składały się wierzytelności (zał 24.40 do protokołu kontroli):

1) kwota 243.529,83 zł należności głównej, tj.:

a) 219.557,20 zł, którą upadły dłużnik potwierdził w porozumieniu z 26.10.2006 r. (jak wcześniej wspomniano, suma ta została obliczona z uwzględnieniem 70.000 zł jedynej raty, którą gmina zarachowała tytułem spłaty zobowiązań Ekobudu; wierzytelności te dotyczyły realizacji przez badaną jednostkę orzeczeń sądowych z dnia 14.02.2006 r. (BPRZiMB), 08.05.2006 r. (Consulting Devlopment) i 25.07.2006 r. (A. Męczkowski)),

b) 23.972,63 zł – suma opłacona na podstawie wyroku z 21.01.2007 r. na rzecz W. Wojteckiego;

2) kwota 16.816,90 zł tytułem odsetek ustawowych od w/w należności głównych zapłaconych przez wierzyciela podwykonawcom upadłego wierzyciela. W kontekście określenia tej wierzytelności należy zauważyć, iż wyżej wyspecyfikowane kwoty z wyroków opłaconych przez gminę obejmowały łączne wydatki budżetu (należności główne wraz z odsetkami i kosztami postępowania);

3) kwota 282.024,29 zł tytułem kar umownych z tytułu odstąpienia od umowy z winy upadłego dłużnika. Wysokość kary umownej została wyliczona w wysokości 5% wynagrodzenia wykonawcy w oparciu o § 10 pkt 1 lit. c) umowy o zamówienie publiczne. Z żądaniem zapłaty tej kwoty kontrolowana jednostka wystąpiła poprzednio do Ekobudu w piśmie z 13.12.2006 r.

         Z przedstawionych danych wynika, że zgłoszeniem w postępowaniu upadłościowym nie zostały objęte wierzytelności badanej jednostki w kwocie 73.943,41 zł, wynikające z wykonania wyroków sądowych z dnia 30.01. i 23.02.2007 r. na rzecz Consulting Devlopment. Jak wynika z ustaleń kontroli, miało to związek z pismem z dnia 30 marca 2007 r., w którym właściciel firmy Warmes (były podwykonawca Devlopment) zobowiązał się rozliczyć przez potrącenie wymienionej kwoty z końcowej faktury za wykonane przez niego roboty przy budowie hali – str. 116, 126 protokołu kontroli. Zapisy na karcie analitycznej do konta 240 „Rozrachunki budżetu” (załącznik nr 24.48 do protokołu kontroli), świadczą, że omawiana kwota (wraz z kwotą 70.000 zł) była podstawą ustalenia „należności głównej” w dokonanym zgłoszeniu (wartość tych wierzytelności stanowi różnicę między wszystkimi zaewidencjonowanymi wydatkami na podstawie orzeczeń: 387.473,24 zł oraz sumą kwot 70.000 i 73.943,41 zł). Podkreślenia również wymaga, iż z przywołanego pisma nie wynika podstawa, na jakiej podwykonawca zobowiązał się do uregulowania zasądzonych kwot. W dacie zakończenia czynności kontrolnych nie była ona uregulowana.

Z tak określonych wierzytelności w zgłoszeniu, gmina wskazała na potrącenie z wierzytelnością wzajemną Ekobudu na kwotę 61.431,36 zł – wynikającą z niezafakturowanych i nieopłaconych robót dodatkowych wykonanych przez Ekobud, a ponadto oświadczyła o potrąceniu wierzytelności w kwocie 27.740 zł z faktury wykonawcy z dnia 16.12.2005 r. (suma ta stanowiła ówcześnie zwiększenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy, a następnie, w dniu 30.04.2007 r., zarachowano ją do dochodów budżetu gminy). Wobec tego, jak podano w zgłoszeniu, na rzecz gminy pozostała do uiszczenia należna kwota wierzytelności w wysokości 453.199,66 zł. W świetle opisanego przebiegu realizacji inwestycji i upadłości firmy wątpliwa jest możliwość uzyskania tej kwoty.

W związku z naruszeniem przez firmę Ekobud postanowień umowy o zamówienie publiczne Gmina zdołała natomiast zrealizować gwarancję ubezpieczeniową na kwotę 197.879,34 zł, którą wykonawca wniósł tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy – srt. 143 protokołu kontroli. Zgodnie z § 11 ogólnych warunków ubezpieczenia obowiązujących w Towarzystwie Ubezpieczeń UNIQA – wystawcy polisy, jako szkodę uważa się nienależyte wykonanie całości lub części zamówienia publicznego polegające na uchybieniu w rodzaju, ilości, jakości, dotrzymaniu terminu wykonania zamówienia skutkujące obowiązkiem zapłaty kar umownych przez wykonawcę – załącznik nr 10 do protokołu kontroli. Uzyskanie wymienionej kwoty stanowi zatem częściowe zaspokojenie wierzytelności gminy zgłoszonych w postępowaniu upadłościowym z tytułu jej odstąpienia od umowy z winy wykonawcy (wraz z kwotą 27.740,- zł zabezpieczenia należytego wykonania umowy, utworzonego w formie potrącenia z wynagrodzenia wykonawcy, zarachowaną następnie do dochodów budżetu stanowi sumę 225.619,34 zł z wierzytelności zgłoszonej na wartość 282.024,29 zł).

Pozostaje natomiast nienaprawioną w znacznej części szkoda wynikła z podwójnego opłacania przez kontrolowaną jednostkę wynagrodzenia na rzecz kontrahentów firmy Ekobud, a także ponoszenia pozostałych kosztów z tym związanych. Na podstawie ustaleń omawianej kontroli kompleksowej, tj. z uwzględnieniem ogólnej sumy wydatkowanych środków publicznych związanych z orzeczeniami sądowymi – 387.473,24 zł oraz biorąc pod uwagę dokonane potrącenia z wynagrodzenia upadłego wykonawcy – 131.431,36 zł (70.000,- zł i 61.431,36 zł) uszczerbek w finansach publicznych z tytułu wymienionych wydatków budżetowych wyniósł 256.041,88 zł. Według dokonanego przez gminę zgłoszenia wierzytelności wynosi on natomiast 260.346,73 zł, z czego dokonano potrącenia z wzajemną wierzytelnością Ekobudu z tytułu nieopłaconych robót dodatkowych w wysokości 61.431,36 zł. Według tego dokumentu pozostaje zatem niewyegzekwowana kwota 198.915,37 zł. Poza tym, zgłoszeniem w postępowaniu upadłościowym nie zostały objęte należności gminy w kwocie 73.943,41 zł.

         Nieprawidłowości w zakresie procesu inwestycyjnego stwierdzono również na etapie jego realizacji przez kolejnego generalnego wykonawcę firmę „Na Skraju Miasta” na podstawie umowy z dnia 10 stycznia 2007 r. – str. 111-115 protokołu kontroli. Wynagrodzenie wykonawcy, wybranego z naruszeniem trybu zamówienia z wolnej ręki, zostało ustalone na sumę 2.014.098,- zł, a następnie aneksami z 20 i 23 kwietnia 2007 r. zwiększone o kwotę 268.142,75 zł. W oparciu o okazaną kontrolującemu dokumentację nie można stwierdzić kompletnych kalkulacji, które poprzez wycenę poszczególnych elementów przedmiotu umowy wskazywałyby sposób wyliczenia wynagrodzenia w umowie pierwotnej, jak i późniejszych aneksach, spisywanych w związku z robotami zamiennymi wynikającymi ze zmiany stosowanych materiałów (wykładziny sportowej, podłoża boiska i kortu tenisowego) i robotami dodatkowymi. W zakresie owych robót dodatkowych w aneksie nr 2 wyspecyfikowano m.in. wykonanie 2 szt. bramek do piłki ręcznej na boisku zewnętrznym, siatkę do tenisa na korcie zewnętrznym oraz ogrodzenie kortu tenisowego do wysokości 4 m. Wskazane poszerzenia zakresu zamawianych robót dokonywane były z powołaniem na § 1 pkt 3 umowy z 10 stycznia 2007 r., dopuszczający dodatkowe zamówienia inwestora do 20% wartości wynagrodzenia ryczałtowego, w przypadku wystąpienia konieczności „wykonania robót nieprzewidzianych lub dodatkowych, których wcześniej nie można było przewidzieć” (przy zachowaniu m.in. tych samych składników cenotwórczych). Przywołane postanowienie umowne wykazuje zbieżność z przesłankami stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki określonymi w art. 67 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy). Wskazania jednak wymaga, iż udzielenie zamówień dodatkowych musi być niezbędne do wykonania zamówienia podstawowego, a ich wykonanie jest konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia. W świetle tej konstrukcji prawnej, nie miały przymiotu robót dodatkowych wskazane wyżej prace objęte aneksami. Dodatkowym tego potwierdzeniem jest rezygnacja przez Wójta Gminy z wykonania ogrodzenia kortu w związku z niedotrzymaniem terminu zakończenia robót, ustalonego aneksem nr 3 na dzień 28 lipca 2007 r.

         Firma Na Skraju Miasta zawarła dwie umowy o podwykonawstwo robót w ramach zawartego z gminą kontraktu. Jednemu z podwykonawców – firmie TBM Development powierzono umową z 11 maja 2007 r. „dokończenie budowy” za wynagrodzeniem w wysokości 99% wartości robót pozostałych do wykonania, których orientacyjna wartość na dzień podpisania umowy wynosi 930.000 zł netto. Podkreślenia wymaga, iż zamawiający po raz kolejny nie określił w umowie z generalnym wykonawcą zakresu robót, które będą wykonywane przy pomocy podwykonawców, zastrzegając jedynie, aby zlecenia części przedmiotu umowy podwykonawcom były zgodne co do treści z umową zawartą z wykonawcą, a także określając odpowiedzialność wykonawcy za działania podwykonawców. Należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym (obowiązującym od 11 czerwca 2007 r.) zamawiający obowiązany jest żądać wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie powierzy podwykonawcom. Wymóg ten ustanawia przepis art. 36 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, ma on również odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie z wolnej ręki (art. 68 ust. 1). Gmina wprowadziła natomiast w umowie mechanizm kontroli rozliczeń pomiędzy wykonawcą i podwykonawcami, zastrzegając prawo wstrzymania płatności w przypadku nieprzedłożenia, w terminie 21 dni od wystawienia faktury, pisemnego potwierdzenia przez podwykonawców, których wierzytelność jest częścią składową wystawionej faktury, o dokonaniu zapłaty na ich rzecz.

         Z uzyskanych w trakcie kontroli wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że nie były mu przedstawione zaakceptowane przez Pana Wójta umowy o podwykonawstwo. Było to podstawą odmowy wykonania dyspozycji zapłaty wynagrodzenia na rzecz tych podwykonawców; została ona zrealizowana przez Skarbnika na pisemne polecenie Wójta po okazaniu przedmiotowych umów. Ponadto, Skarbnik w swoich wyjaśnieniach stanowiących załącznik nr 24.35.4 do protokołu kontroli podniosła, iż nie wiedziała (i nie składała kontrasygnaty) o spisanych aneksach do umowy z firmą „Na Skraju Miasta” zwiększających wynagrodzenie o 268.142,74 zł. Dodatkowo wyjaśniła, że kwoty zamieszczone w aneksach nie miały pokrycia w planie wydatków budżetu na 2007 rok. W budżecie tego roku zaplanowano bowiem na dokończenie zadania inwestycyjnego środki w wysokości 1.135.000 zł, ponadto 1.000.000 zł ujęto w planie wydatków niewygasających z końcem 2006 roku. Tak zaplanowane środki miały być przeznaczone na wynagrodzenie wykonawcy z umowy pierwotnej – 2.014.098,- zł, pozostałą zaś kwotę planowano na wydatki z tytułu nadzoru inwestorskiego. Zgodnie z zasadami gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, wyrażonymi w ustawie o finansach publicznych, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale jednostki samorządu terytorialnego, a także w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3). Dla zachowania tych zasad niezbędne jest, aby umowy określające wielkość wydatków budżetowych zawierane były po ustaleniu odpowiednich kwot w planie budżetu.

         W odniesieniu do odmowy Skarbnika dotyczącej realizacji dyspozycji zapłaty na rzecz podwykonawców i dokonania jej na pisemne polecenie Pana Wójta należy podkreślić, iż stosownie do przepisu art. 45 ust. 5a ustawy o finansach publicznych (obowiązującego od dnia 29 grudnia 2006 r.), zobowiązany był Pan do powiadomienia o tym fakcie Rady Gminy i RIO. Izba Obrachunkowa nie otrzymała takiego powiadomienia.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej kontroli finansowej, w związku z obsadą stanowisk i przydzielonych im zadań, wynika, że nie zostało utworzone stanowisko zastępcy wójta gminy. Stanowisko sekretarza w obszarze zadań związanych z wykonywaniem tej kontroli nie zostało natomiast w sposób wyraźny uwzględnione w postanowieniach regulaminu organizacyjnego (wprowadzonego, wraz z późniejszymi zmianami, zarządzeniem Wójta Nr 33/03 z dnia 28 lipca 2003 r.), w zakresie określonym w art. 44 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Stosownie do postanowień art. 44 ustawy, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki. Należy też przywołać regulacje ustawy o samorządzie gminnym, wskazujące w art. 33 ust. 4 zastępcę wójta i sekretarza gminy jako osoby, które mogą prowadzić sprawy gminy w imieniu wójta, w zakresie przez niego określonym. Ponadto, art. 46 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem może składać jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta oraz nie uwzględnienie stanowiska sekretarza w zakresie kontroli finansowej związanej z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy o samorządzie gminnym, w Gminie Piątnica może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany art. 28g ustawy, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezes Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 6-8 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), zastąpionego w okresie objętym kontrolą, rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1020). Nieprawidłowości polegały na tym, że:

- zobowiązania wobec kontrahentów wynikające z faktur otrzymanych pod koniec 2006 roku zarachowano na koncie 201 –„Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” jedną sumą (48.705,69 zł) – analogicznie zarachowano spłatę – bez analitycznego wyodrębnienia sald poszczególnych zobowiązań. Naruszono tym zasadę wynikającą z opisu zasad funkcjonowania kont zawartą w rozporządzeniu, według której ewidencja szczegółowa prowadzona do kont zespołu 2 „Rozrachunki i roszczenia” powinna umożliwić ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów. Było to również niezgodne z postanowieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, zobowiązującego do prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rozrachunków z kontrahentami – str. 22 protokołu kontroli;

- zgodnie z wewnętrznymi unormowaniami, wprowadzonymi przez Pana Wójta, niektóre materiały odnoszono w koszty bezpośrednio po zakupie, a na koniec roku korygowano koszty o wartość niewykorzystanych materiałów (metodę taką dopuszcza art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy). Niewłaściwie jednak, niezgodnie z treścią ekonomiczną tych operacji, ich wartość ujmowano na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zamiast na koncie 310 „Materiały” przeznaczonym do ewidencji zapasów materiałów – str. 26-27 protokołu kontroli;

- nie księgowano na koncie 226 „ Długoterminowe należności budżetowe” należności od nabywców lokali, którym płatność rozłożono na raty (w 2006 r. w takiej formie sprzedano lokale za sumę 34.607,46 zł, na koniec roku pozostało saldo należności od 3 kontrahentów w kwocie 19.274,60 zł). Zgodnie z rozporządzeniem, wartość należności długoterminowych powinna stanowić saldo Wn wskazanego konta – str. 59 protokołu kontroli;

- nieprawidłowo – bezpośrednio w koszty inwestycji (konto 080), zamiast na koncie rozrachunkowym, zarachowano w 2004 r. wartość zaliczki w wysokości 1.064,28 zł za roboty polegające na wykonaniu przyłączenia „sieci, urządzeń i instalacji elektrycznych obiektu Gminnej Hali Sportowej”. W efekcie zaliczka ta do momentu kontroli obciążała koszty inwestycji, mimo iż kontrahent dokonał jej zwrotu w związku z rozwiązaniem umowy. W trakcie kontroli dokonano odpowiedniej korekty kosztów na koncie 080 – str. 84 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących projektowania budżetu wykazała, że nie wykonano dyspozycji art. 125 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, powtórzonej w art. 185 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. nakładającej na Pana Wójta obowiązek przekazania podległym jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Informacje te Wójt powinien przekazać w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast jednostki podległe powinny opracować projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania wskazanej informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. W konsekwencji gminne jednostki organizacyjne oświaty nie sporządziły projektów planów. Rola kierowników gminnych jednostek organizacyjnych na etapie konstruowania projektu budżetu ograniczyła się jedynie do przedłożenia propozycji dotyczących zapotrzebowania na środki. Zachowanie omawianej procedury budżetowej ma istotne znaczenie, bowiem stosownie do obowiązujących obecnie postanowień § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783), zweryfikowane i zatwierdzone projekty planów samorządowych jednostek budżetowych stanowią podstawę prowadzonej prze nie gospodarki finansowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających uchwały budżetowej. Wskazania ponadto wymaga, że w przypadku jednostek oświatowych istnieje również wymóg przedstawienia projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). – str 28-29 protokołu kontroli.

         Badając zagadnienia dotyczące opracowywania i realizacji budżetu na 2006 rok stwierdzono ponadto, iż nie wszystkie dochody wprowadzone do planu okazały się realne. W uchwale budżetowej ujęto m.in. sumę 420.000 zł planowaną ze sprzedaży kilku nieruchomości, natomiast sprzedano tylko jedną z nich za kwotę 34.607,46 zł, przy czym, w związku z rozłożeniem należności na raty, dochody ze sprzedaży zrealizowane kasowo w 2006 r. wyniosły zaledwie 28.268,86 zł.

Niedoszłe do skutku transakcje sprzedaży dotyczyły m.in. nieruchomości położonych w Drozdowie i Krzewie (plan 120.000 zł), w odniesieniu do których w 2006 roku badana jednostka nie zdołała pozyskać dokumentacji, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającej zbycie zgodne z projektowanym przeznaczeniem. Sprzedaży terenów byłych fortów „za strzelnicą” o powierzchni 6,7881 ha, (planowany dochód 80.000 zł) zaniechano, gdyż na transakcję nie wyraziła zgody Rada Gminy (nie zyskał jej aprobaty projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie). Niewyrażenie zgody nastąpiło pomimo tego, że o zamiarze sprzedaży organ stanowiący wiedział już na etapie procedowania nad uchwaleniem budżetu. Odmowa Rady na wymienioną transakcję, a ponadto brak realnej możliwości uzyskania dochodów z innych transakcji, oznaczała faktycznie naruszenie konstrukcji budżetu, ustalonej na zasadach określonych w dziale IV ustawy finansach publicznych, na kwotę ok. 380.000 zł. Nie wprowadzono bowiem do planu budżetu odpowiednich zmian w postaci zmniejszenia wydatków lub ewentualnego zwiększenia dochodów z innych źródeł (gdyby wskaźniki w toku realizacji budżetu wskazywały na taką możliwość). Negatywnych konsekwencji, tj. braku pokrycia planowanych wydatków planowanymi dochodami, uniknięto z powodu niższej od planowanej realizacji wydatków budżetowych na inwestycje (nie zrealizowano wydatków na infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną wskutek niepozyskania środków pomocowych) – str. 56-58 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli w zakresie poboru dochodów z majątku gminy wynika, że gmina nie prowadzi należytych działań windykacyjnych w odniesieniu do należności z tytułu czynszu najmu lokali mieszkalnych – str. 23-25 protokołu kontroli. Należności według stanu na 31 grudnia 2006 r. wyniosły 23.397,53 zł, w tym dotyczyły najemców, którzy w ogóle nie dokonują wpłat lub dokonują ich sporadycznie. Według sporządzonego w trakcie kontroli wykazu, zaległości największych dłużników (8 najemców) na koniec roku wyniosły 19.728,87 zł i były wyższe od stanu na początek 2006 roku, wynoszącego 17.377,69 zł. Poza upomnieniami nie podejmowano innych czynności zmierzających do wyegzekwowania opłat czynszowych, co doprowadziło, w świetle postanowienia art. 118 Kodeksu cywilnego, do przedawnienia należności na sumę 8.343,97 zł. Jak wynika z przepisu art. 138 pkt 1 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ustalanie i pobieranie dochodów jednostki samorządu terytorialnego powinno następować na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów, w tym postanowień zawartych umów. W wyjaśnieniu omawianych kwestii Pan Wójt stwierdził m.in., że nie kierowano spraw na drogę postępowania sądowego (wskazywanego w wezwaniach do zapłaty kierowanych do dłużników) z uwagi, iż powodowałoby to dalsze koszty bez pozyskania zaległych kwot w związku m.in. ze statusem materialnym najemców lokali. Przywołał również uchwałę Rady Gminy z 21 kwietnia 2002 r. przyznającą mu uprawnienie do umarzania tego rodzaju należności i podniósł, że nie korzystał z tego uprawnienia, gdyż stanowiłoby to zły przykład dla innych osób którzy mimo trudnej sytuacji materialnej regulują należności czynszowe i inne. Tezy tego wyjaśnienia wskazują na nieskuteczne i niekonsekwentne działanie organu wykonawczego. Sposób polegający na poprzestaniu w zakresie windykacji na wysyłaniu wezwań do zapłaty prowadzi do przedawnienia roszczeń, które może uniemożliwiać skuteczne dochodzenie należności, tym samym powoduje utrzymanie sytuacji, w której część najemców, mimo ich statusu materialnego, reguluje swoje zobowiązania, inna zaś część nie czyni tego, nie ponosząc żadnych konsekwencji.

W wyniku kontroli klasyfikowania dochodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie niektórych ich rodzajów do poszczególnych podziałek klasyfikacji budżetowej, naruszające postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726 ze zm.):

- dochody w wysokości 420.000 zł ze sprzedaży nieruchomości (rozdział 70005) zaplanowano w budżecie na 2006 rok w par. 0840 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Ponadto, w 2006 roku błędnie zarachowano do par. 0840 kwoty dochodów mające związek z transakcjami sprzedaży nieruchomości (wadium w wysokości 6.930 zł wpłacone przez uczestnika przetargu, który nie przystąpił do zawarcia umowy), nie stanowiące jednak dochodu ze sprzedaży – należało je ująć w par. 0970 - „Wpływy z różnych dochodów”, który jest przeznaczony dla wszystkich pozostałych dochodów nieobjętych poszczególnymi paragrafami klasyfikacji – str. 58 protokołu kontroli;

- błędnie ujęto do par. 6620 – „ Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” sumę 426.229,17 zł przekazaną w 2006 r. dla Starostwa Powiatowego w Łomży stosownie do zawartych porozumień w przedmiocie dofinansowania z budżetu gminy inwestycji drogowych na drogach powiatowych znajdujących się na terenie gminy Piątnica. Treść umowy wskazuje, że przekazane środki przeznaczone były na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, w związku z czym należy je uznać jako pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (w świetle m.in. przepisów art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, istotą instytucji porozumienia jest przyjęcie przez gminę do wykonywania zadania z zakresu powiatu i finansowanie go ze środków przekazanych przez powiat w wysokości koniecznej do jego realizacji). Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków w budżecie gminy (z przeznaczeniem inwestycyjnym) jest zatem par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Dodać tu należy, że uchybiono przepisowi art. 167 ust. 2 pkt. 5 ustawy, bowiem stanowi on, iż wydatki budżetów jednostek samorządu mogą obejmować pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. W omawianym przypadku odrębnej uchwały Rada Gminy nie podjęła – str. 71 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących gospodarowania nieruchomościami (str. 61- 65 protokołu kontroli wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że:

- Pan Wójt nie podawał do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w 2006 roku, t.j. nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nie wykonał też tego obowiązku w 2005 roku w przypadku działki położonej w sąsiedztwie firmy „Hotel Baronowski”, która oddana została tej firmie w używanie na potrzeby prowadzenia działalności gopsodarczej na prośbę wyrażoną w podaniu.

         Z opisu dotyczącego formy zadysponowania w 2005 r. wspomnianą wyżej działką i jej zagospodarowania wynika, że zostały w tym przypadku naruszone zarówno postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również wewnętrzne uregulowania w tej kwestii. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie zawarto pisemnej umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości z gminnego zasobu, w tym nie ustalono należności gminy za jej udostępnienie. Na organie wykonawczym gminy, z mocy postanowienia art. 12 ustawy, ciąży powinność gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zgodnie zaś z przepisami art. 23 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy, na Wójcie jako gospodarującym gminnym zasobem spoczywa obowiązek naliczenia należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenia windykacji tych należności (nadmienić należy, że firma użytkująca tę nieruchomość gminną uwzględnia ją w deklaracji i opłaca podatek od nieruchomości). Opracowywanie projektów dokumentów dotyczących udostępniania nieruchomości, stosownie do zapisu w § 15 ust. 1 pkt. 50 regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Piątnica należy do wydziału gospodarki przestrzennej i terenowej. Wskazana firma hotelarska dysponuje nieruchomością gminną wyłącznie na podstawie odręcznej dyspozycji Pana Wójta zawartej na podaniu.

Ustalono, że na omawianej działce posadowiony jest garaż o powierzchni ok. 58 m² i mimo upływu 2 lat, (na taki okres nastąpiło udostępnienie według odręcznych zapisków Wójta na podaniu) nadal pozostaje ona w bezumownym władaniu w/w podmiotu. Szacunkowo wyliczono, że wskutek nieodpłatnego przekazania działki nie pozyskano dochodów, które za okres 2 lat (2005 – 2006) mogły wynieść ok. 4.350 zł.

         Opisany sposób zagospodarowania nieruchomości gminnej nie znalazł odzwierciedlenia w „Informacji o stanie mienia komunalnego” (załącznik nr 3 do Zarządzenia Nr 47/05 Wójta Gminy Piątnica z dnia 15 listopada 2005r.), a zatem nie zawarto w tym dokumencie kompletu informacji wymaganych uchwałą Rady Gminy Nr 206/XXVIII/02 z 31 stycznia 2002 roku (zmienionej uchwałą Nr 25/IV/07 z dnia 21 stycznia 2007 roku) w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu – str. 63, 134 protokołu kontroli;

- w dokumentacji, z okresu objętego kontrolą, dotyczącej sprzedaży działek o numerach 240/4, 243/6, 436/1 nie stwierdzono by Rada Gminy w sposób formalny – poprzez podjęcie uchwały – wyraziła zgodę na ich zbycie, aczkolwiek sprzedaż dokonywana była za wiedzą Rady, o czym świadczą uchwały w sprawie bonifikat od cen sprzedawanych nieruchomości. Z treści postanowień uchwały Nr 181/XXXVI/98 z dnia 14 czerwca1998 r. Rady Gminy w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych… wynika, że zgoda Rady powinna być uzyskiwana każdorazowo w przypadku zamiaru sprzedaży nieruchomości, a organ wykonawczy winien przedstawiać projekt uchwały w tym względzie.

         W zakresie zagadnień dotyczących gospodarki nieruchomościami stwierdzono ponadto, że Pan Wójt jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – str. 134 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących ewidencji i inwentaryzacji rzeczowych składników majątku stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

- niewłaściwym prowadzeniu, w ewidencji analitycznej do konta 011 „Środki trwałe”, zapisów dotyczących wartości gruntów gminy – w postaci sum obejmujących łączne wartości poszczególnych grup, jak drogi, tereny zabudowane, tereny zieleni, nieużytki itlp., bez wskazania odrębnych obiektów inwentarzowych (poszczególnych działek, ewentualnie budowli na nich usytuowanych) i określeń dotyczących podmiotów użytkujących. Według komentarza w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 011 powinna umożliwić m.in. ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych oraz ustalenie osób lub komórek organizacyjnych, którym powierzono środki trwałe – str. 63 protokołu kontroli;

- nieprawidłowym ustaleniu, w wysokości 45.224,32 zł, wartości początkowej boiska sportowego ujętej na koncie 011, gdyż suma ta obejmuje wyłącznie wartość nakładów na zakup materiałów do wykonania tego środka trwałego (powstałego w wyniku inwestycji zrealizowanej systemem gospodarczym), a nie uwzględnia innych kosztów, w tym wynagrodzeń pracowników wraz pochodnymi, które powinny być brane pod uwagę zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o rachunkowości, stanowiącym, że poszczególne składniki aktywów i pasywów wycenia się stosując rzeczywiście poniesione na ich nabycie (wytworzenie) ceny (koszty), z zachowaniem zasady ostrożności – str.128 protokołu kontroli;

- niebieżącym sporządzaniu dowodów dokumentujących operacje powodujące wyksięgowywanie z ewidencji składników majątkowych, w tym polegające na likwidacji tych składników. Przypadki niebieżącego dokumentowania i księgowania niektórych operacji związanych z gospodarowaniem składnikami majątkowymi były powodem różnic (nadwyżek i niedoborów, aczkolwiek o niewielkiej wartości) ustalonych w wyniku rozliczenia inwentaryzacji przeprowadzonej w 2006 roku. Zaniechanie stosownego księgowania tych operacji świadczy o naruszeniu zasady określonej w art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, iż do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – str. 128 protokołu kontroli;

- nieokreśleniu w regulacjach wewnętrznych zasad gospodarowania odzieżą ochronną, umundurowaniem i niektórymi elementami sprzętu przeciwpożarowego, którego wartość uwidoczniano na koncie 310 „Materiały”. Asortymenty te spisywano bezpośrednio w koszty w momencie wydania do użytku i nie prowadzono żadnej kontroli (sprawowanej w sposób udokumentowany) odnośnie czasokresów i ilości odzieży, umundurowania i sprzętu wydanego poszczególnym członkom OSP. Procedury wewnętrznej kontroli finansowej, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, powinny odnosić się m.in. do procesów związanych z gospodarowaniem mieniem – str.130 protokołu kontroli;

 - braku oznakowania poszczególnych składników majątku rzeczowego inicjałami jednostki i numerami inwentarzowymi oraz nie uwidacznianiu w ewidencji wszystkich cech składników majątkowych służących bliższej ich identyfikacji, tj. braku elementów ułatwiających właściwe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury – str. 131 protokołu kontroli;

- nieprawidłowym, niezgodnym z treścią wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej, sporządzaniu przez komisję inwentaryzacyjną arkuszy spisowych, w postaci wydruków komputerowych, zamiast stosowania formularzy, które powinny być rozliczane przy pomocy ewidencji druków ścisłego zarachowania – str.132-133 protokołu kontroli;

- nieegzekwowaniu od komisji inwentaryzacyjnej, po zakończeniu inwentaryzacji, dokumentowania przyczyn powstania różnic inwentaryzacyjnych, przedstawienia oceny stanu składników majątku, sposobu ich zagospodarowania i zabezpieczenia, tj. spełnienia wymogów nałożonych postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej – str.132-133 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Zakresem czynności jednego z pracowników Urzędu połączono funkcje decyzyjne i kontrolne z prowadzeniem działań operacyjnych w zakresie podatków i wykonywaniem zadań kasjera. Warunkiem skuteczności kontroli wewnętrznej jest stosowanie zasad wykluczających możliwość dokonywania przez jednego pracownika wszelkich czynności związanych z realizacją i dokumentowaniem danej operacji gospodarczej od początku do końca. Podział obowiązków zmniejsza ryzyko celowej manipulacji lub popełnienia błędu a jednocześnie zwiększa (wprowadza) element sprawdzania – str. 33 protokołu kontroli.

       Z opisu zawartego na stronie 22 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych i nie prowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia adresu zamieszkania i dokonania właściwego doręczenia decyzji, zgodnie z treścią art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa. Należy przy tym wskazać, iż niedoręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, natomiast jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

Wójt Gminy nie przedłożył Radzie Gminy projektu uchwały i ta nie określiła w drodze uchwały trybu i szczegółowych warunków zwolnienia gruntów rolnych z tytułu zaprzestania produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata, w myśl art. 12 pkt 9 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Zgodnie z cytowanym przepisem Rada Gminy powinna podjąć uchwałę określającą warunki i tryb zwolnienia, ponieważ w przypadku pojawienia się wniosków o zastosowanie zwolnień w przepisie określonych brak będzie możliwości zastosowania przedmiotowego zwolnienia – str. 23 protokołu kontroli. Stwierdzono również, iż w kontrolowanym okresie Wójt nie wnioskował do Rady o ustanowienie na terenie gminy opłaty prolongacyjnej w myśl przepisów art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej – str. 23 protokołu kontroli. Wcześniej podejmowane próby wprowadzenia opłaty nie spotkały się z akceptacją Rady Gminy.

Badanie zagadnień związanych z powszechnością opodatkowania podatkiem rolnym osób prawnych i podmiotów nieposiadajacych osobowości prawnej wskazuje, iż podmioty wymienione w opisie na stronie 42 protokołu kontroli, nie złożyły deklaracji na podatek rolny. Wskazani podatnicy posiadają grunty podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym, a organ podatkowy dokonał wymiaru tej należności w formie decyzji (nakazu płatniczego) i umieścił je w rejestrze wymiarowym zobowiązań pieniężnych osób fizycznych. Tymczasem w myśl art. 6a ust. 8 ustawy o podatku rolnym na osobach prawnych ciąży obowiązek składania deklaracji podatkowych do dnia 15 stycznia roku podatkowego.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie wdrożono czynności upominawczych i egzekucyjnych w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu podatku od środków transportowych w kwocie 15.378 zł – str. 49-50 protokołu kontroli. Nie prowadzenie systematycznych działań zmierzających do wyegzekwowania zaległości podatkowych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541), a także treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz.106.

Analiza ewidencji księgowej pozwoliła ustalić, iż niewłaściwie zaewidencjonowano dochody w kwocie 9.350 zł z tytułu opłaty za dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub zmiany wpisu. Należało je zaewidencjonować na koncie 901/2 „Dochody z podatków i opłat lokalnych” według podziałek klasyfikacji budżetowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), w księgach rachunkowych w rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatku od spadków i darowizn oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”, w § 049 jako „wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw”. Kwota 46 złotych została zaewidencjonowała prawidłowo, ponieważ są to dochody z tytułu opłaty administracyjnej, które zostały wpłacone przez 6 osób za czynności objęte nią poprzez wskazanie w uchwale Rady Gminy. Jednocześnie stwierdzono, że dochody te adekwatnie wykazano w sprawozdaniach Rb-27S za okres 2006 roku.

Sprawdzenie realizacji wniosków wystąpienia pokontrolnego wydanego w 2004 roku po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO wykazało, że 3 wnioski pokontrolne zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości i usprawnienia badanej działalności nie zostały należycie wykonane. Nadal nieprawidłowo klasyfikowane są dochody z tytułu sprzedaży nieruchomości, a także wydatki związane z udzielaniem pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego. Nie podjęto działań zmierzających do wyegzekwowania należności czynszowych od najemców lokali mieszkalnych zalegających z płatnościami, nie nadano też cech identyfikujących w należyty sposób poszczególne środki trwałe – str. 137 protokołu kontroli. W przekazanej Izbie Obrachunkowej odpowiedzi, badana jednostka zapewniła o podjęciu działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem niedołożenia należytej staranności w zabezpieczeniu interesów majątkowych gminy, nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących zamówień publicznych, gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem – art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy – art. 60 ust. 1 ustawy. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakres obowiązków niektórych pracowników Urzędu przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie zamówień publicznych:

a) zaniechanie dokonywania zmian umowy o zamówienie publiczne niedozwolonych w świetle art. 144 Prawa zamówień publicznych;

b) stosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 67 ust. 1 ustawy;

c) żądanie w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie powierzy podwykonawcom, stosownie do art. 36 ust. 4 Prawa zamówień publicznych;

d) określanie w umowach o zamówienie publiczne zakresu robót, które wykonawca będzie wykonywał osobiście lub za pomocą podwykonawców (art. 647¹ § 1 k.c. w zw. z art. 14 Prawa zamówień publicznych).

2. W zakresie realizacji procesów inwestycyjnych:

a) wyrażanie zgody na zawarcie przez wykonawcę umowy o roboty budowlane z podwykonawcę po dokonaniu należytej kontroli przedstawionej umowy lub jej projektu, wraz z częścią stosownej dokumentacji, w odniesieniu do przejrzystości postanowień w kwestii zakresu powierzanych robót oraz wynagrodzenia za te roboty (art. 647¹ § 2 w zw. z § 5 k.c.);

b) zaniechanie wyrażania zgody na umowy o podwykonawstwo, z których treści wynika powierzenie podwykonawcy realizacji całości zamówienia publicznego, jako sprzecznej z zasadą ustanowioną w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych;

c) zaniechanie wyrażania zgody (stosownie do uprawnień wynikających z umowy) na dokonywanie przez wykonawców cesji wierzytelności, które mają stanowić formę zabezpieczenia zaciąganych przez nich kredytów na potrzeby wywiązania się z umowy o zamówienie publiczne, jako sprzecznych z treścią wybranej oferty, zawierającej oświadczenia i dokumenty potwierdzające sytuację ekonomiczną i finansową zapewniającą wykonanie zamówienia (art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych);

d) wnikliwe analizowanie postanowień zawartych umów dotyczących prawa odstąpienia przez zamawiającego od realizacji kontraktu z przyczyn leżących po stronie wykonawcy, mając również na uwadze przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Przedkładanie Skarbnikowi celem złożenia kontrasygnaty wszystkich umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

4. Informowanie organu stanowiącego oraz Izby Obrachunkowej o operacjach gospodarczych zakwestionowanych przez Skarbnika i zrealizowanych następnie na pisemne polecenie Pana Wójta.

5. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania w zastępstwie lub z upoważnienia zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

6. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, przez:

a) prowadzenie zapisów dotyczących przebiegu rozliczeń z poszczególnymi kontrahentami w ewidencji analitycznej do konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”;

b) ujmowanie w księgach rachunkowych stanu nieużytych na dzień bilansowy materiałów, odniesionych uprzednio w ciężar kosztów, na koncie 310 „Materiały”;

c) uwidocznienie na koncie 226 „Należności długoterminowe” należności z odroczonym na kolejne lata budżetowe terminem płatności.

7. Przestrzeganie prawem określonego trybu, wskazanego w protokole i niniejszym wystąpieniu, opracowywania projektów planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych.

8. Wnikliwe analizowanie poziomu planowanych kwot dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości, tj. z uwzględnieniem posiadanej dokumentacji niezbędnej dla możliwości przeprowadzenia procedury zbycia; rozważenie również w tym celu przedkładania (wymaganych każdorazowo) projektów uchwał w sprawie wyrażenia przez organ stanowiący zgody na zbycie nieruchomości w fazie prac nad przedstawionym Radzie Gminy projektem uchwały budżetowej.

9. Rozważenie i podjęcie stanowczych czynności przewidzianych przepisami prawa, w tym wynikających z ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy… (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w stosunku do najemców lokali mieszkalnych uchylających się od płacenia czynszu, mając na uwadze, że dotychczas obrany sposób w zakresie windykacji należności nie prowadzi do zapobieżenia ich przedawnieniu.

10. Zapewnienie stosowania prawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów ze sprzedaży nieruchomości i wydatków na pomoc finansową innym jednostkom samorządu terytorialnego.

11. Przedkładanie organowi stanowiącemu projektu odrębnej uchwały w sprawie określenia pomocy finansowej (lub rzeczowej) dla innych jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku zamiaru przeznaczenia w budżecie danego roku środków na taki cel.

12. Podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem i dzierżawę, stosownie do wymogów art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13. Podjęcie działań celem doprowadzenia do zgodnego z prawem udostępnienia działki położonej w sąsiedztwie firmy „Hotel Baronowski”, pozostającej w nieuregulowanym (bez pisemnej umowy) i nieodpłatnym władaniu tej firmy.

14. Zamieszczanie w informacji o stanie mienia komunalnego sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości – zgodnie z wymogami określonymi uchwałą Rady Gminy w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu.

15. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

16. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących ewidencji, gospodarowania i inwentaryzacji rzeczowych składników majątku, w tym celu:

a) wprowadzenie w ewidencji analitycznej do konta 011 zapisów wskazujących poszczególne obiekty inwentarzowe gruntów, budowli na nich usytuowanych i określeń dotyczących podmiotów, którym powierzono środki trwałe;

b) skorygowanie wartości początkowej boiska sportowego, ujętego na koncie 011, poprzez uwzględnienie wszystkich kosztów poniesionych na jego wytworzenie, mając na uwadze przepisy o rachunkowości dotyczące ustalania wartości początkowej środków trwałych;

c) bieżące sporządzanie dowodów dokumentujących zaistniałe zmiany w stanie środków trwałych, w tym wynikające z likwidacji składników majątkowych;

d) unormowanie w przepisach wewnętrznych procedur kontroli nad gospodarowaniem odzieżą ochronną, umundurowaniem i elementami sprzętu przeciwpożarowego, spisywanymi bezpośrednio w koszty w momencie wydania do użytku członkom OSP;

e) oznakowanie wszystkich składników majątku rzeczowego inicjałami jednostki i numerami inwentarzowymi oraz zapisanie w ewidencji cech indywidualnych tych składników ułatwiających ich identyfikację;

f) egzekwowanie od komisji inwentaryzacyjnej prawidłowego, tj. zgodnego z treścią instrukcji inwentaryzacyjnej, sporządzania arkuszy spisowych i rozliczania ich przy pomocy ewidencji druków ścisłego zarachowania;

g) egzekwowanie od komisji inwentaryzacyjnej, po zakończeniu inwentaryzacji, dokumentowania przyczyn powstania różnic inwentaryzacyjnych, przedstawienia oceny stanu składników majątku, sposobu ich zagospodarowania i zabezpieczenia, tj. spełnienia wymogów nałożonych postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej.

17. Rozdzielenie przypisanych jednemu pracownikowi funkcji decyzyjnych i kontrolnych, a także czynności operacyjnych oraz zadań kasjera.

18. Doręczanie wszystkich decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, z uwzględnieniem wskazań zawartych w protokole kontroli i części opisowej niniejszego wystąpienia.

19. Pozyskiwanie informacji podatkowych od podatników na drukach zatwierdzonych do stosowania uchwałą Rady Gminy.

20. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych warunków zwolnienia gruntów rolnych z podatku z tytułu zaprzestania produkcji rolnej na okres nie dłuższy niż 3 lata.

21. Wdrożenie czynności egzekucyjnych w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu podatku od środków transportowych.

22. Wyegzekwowanie od wszystkich podatników podatku rolnego deklaracji podatkowych, w myśl wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym.

23. Rzetelne, stosownie do udzielonej odpowiedzi, realizowanie zaleceń pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 11.10.2007 roku, do Przewodniczącego Rady Gminy Piątnica:

Przewodniczący

Rady Gminy Piątnica

         Uprzejmie informuję, iż w wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica skierowałem do Wójta Gminy wystąpienie pokontrolne zawierające opis stwierdzonych nieprawidłowości oraz wnioski pokontrolne zmierzające do ich usunięcia oraz usprawnienia badanej działalności. Kopię tego wystąpienia przekazuję w załączeniu. Informuję ponadto, iż w Urzędzie Gminy Piątnica został pozostawiony protokół kontroli kompleksowej, podpisany w dniu 14 sierpnia 2007 roku.

Chciałbym w szczególności zwrócić uwagę Rady Gminy na ustalenia kontroli poczynione w zakresie realizacji procesu inwestycyjnego - budowy gminnej hali sportowej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, wyposażeniem oraz zagospodarowaniem przyległego terenu. Wynika z nich m.in., że nie zostały podjęte przez Wójta Gminy należyte działania zabezpieczające interes majątkowy gminy w sytuacji utraty przez generalnego wykonawcę budowy zdolności do samodzielnego wywiązania się z postanowień zawartego kontraktu. Zaniechanie przez organ wykonawczy działań zmierzających do odstąpienia od umowy z firmą Ekobud, a następnie właściwej kontroli w odniesieniu do zawieranych przez generalnego wykonawcę umów z podwykonawcami oraz wyrażanie zgody na cesje wierzytelności w negatywny sposób wpłynęło na przejrzystość dokonywania rozliczeń finansowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego. W konsekwencji zaś doprowadziło do uszczerbku w finansach gminy wskutek ponoszenia wydatków nieprzewidzianych, wynikających z orzeczeń sądowych. Wprawdzie dokonano zgłoszenia wierzytelności gminy w związku z postawieniem firmy Ekobud w stan upadłości, jednakże ujawniony przebieg procesu inwestycyjnego, w tym zajmowanie składników majątkowych i wierzytelności wykonawcy jeszcze przed ogłoszeniem postanowienia o jego upadłości, poddaje w wątpliwość możność pełnego zaspokojenia wierzytelności gminy. W przypadku niewyegzekwowania należności w postępowaniu upadłościowym Rada Gminy powinna rozważyć dochodzenie od Wójta Gminy naprawienia powstałej szkody, wynikającej przede wszystkim z podwójnego opłacania robót, na zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu pracy w kwestii odpowiedzialności materialnej pracowników.

Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży