Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Poświętne

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Poświętne

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 września 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 9/07), o treści jak niżej:

Pan

Witold Łapiński

Wójt Gminy Poświętne

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Poświętne za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Poświętnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Na podstawie kontroli dochodów budżetu gminy stwierdzono, że w 2006 roku zrealizowano dochody w wysokości 130.630 zł z tytułu wpłat mieszkańców wnoszonych na podstawie zawartych z gminą umów, dotyczących realizowanych inwestycji kanalizacyjnych – str. 85 protokołu kontroli. Analiza treści umów zawieranych przez gminę z mieszkańcami (załącznik nr 12 do protokołu kontroli) prowadzi jednakże do wniosku, że przyjęta w gminie praktyka w zakresie pobierania opłat tytułem „współfinansowania inwestycji” jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami, a w szczególności z obowiązującą od 14 stycznia 2002 r. ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).

         Przedmiotem zawieranych umów jest zobowiązanie się przez właściciela nieruchomości do współfinansowania inwestycji w kwocie wynoszącej 1.500 zł (z możliwością wnoszenia w ratach) oraz zobowiązanie gminy „do wybudowania sieci kanalizacyjnej ciśnieniowej oraz przydomowej przepompowni ścieków”. W umowach zastrzeżono, iż uregulowanie przez mieszkańca całości „należnej gminie kwoty” powinno nastąpić najpóźniej przez przystąpieniem wykonawcy robót do montażu przydomowej przepompowni ścieków. Ponadto, umowy zawierają zapis zobowiązujący mieszkańca do wykonania na własny koszt przyłącza grawitacyjnego obejmującego odcinek od budynku do przepompowni ścieków położonej na nieruchomości. Z wykazu wpłat stanowiącego załącznik nr 13 do protokołu kontroli wynika, że w 2006 roku realizowane przez gminę dochody były wynikiem 147 umów zawartych z właścicielami nieruchomości, których przedmiotem było co do zasady wniesienie wpłaty w wysokości 1.500 zł na opisanych wyżej warunkach.

         Zarówno treść umów (m.in. określenie maksymalnego terminu dokonania wpłaty), jak i jednolitość ich postanowień w zakresie wysokości opłaty (oraz wynikający stąd zakres realizowanych przez gminę dochodów) świadczą o tym, iż umowy te nie stanowią dobrowolnych wpłat na rzecz udziału w kosztach budowy przez gminę urządzeń kanalizacyjnych, lecz są wynikiem wprowadzonego przez gminę systemu egzekwowania odpłatności za wykonanie inwestycji w rozmiarze zapewniającym stworzenie warunków podłączenia do sieci.

W związku z opisanym stanem faktycznym należy wskazać, iż w świetle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gmina nie ma prawa do pobierania opłat, od wniesienia których uzależniany jest zakres budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązki i zakres udziału finansowego gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne, oraz właścicieli nieruchomości w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej reguluje art. 15 przywołanej ustawy. Gmina jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia natomiast na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (co zgodnie z tymi przepisami przewiduje treść zawieranych umów). Z przepisów art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika natomiast, że właściciele nieruchomości (i w ograniczonym zakresie użytkownicy wieczyści) uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłaty ustalane są w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, wydawanych przez wójta każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń, zaś jej stawkę ustala organ stanowiący gminy w drodze uchwały. Na poczet opłaty adiacenckiej zaliczeniu podlega obecnie wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Należy zwrócić uwagę, że w dniu 27 sierpnia 2007 r. Prezydentowi RP została przekazana do podpisu nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewiduje ona zasadnicza zmianę w postępowaniu gminy z wpłatami wniesionymi na poczet budowy, wskazując, że o ich kwotę podlega zmniejszeniu różnica między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzenia infrastruktury a wartością tej nieruchomości sprzed wybudowania urządzenia. Wniesione wpłaty pomniejszą zatem podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie, jak to było dotychczas, wysokość samej opłaty ustalonej w decyzji.

Ustawa wskazuje więc na opłatę adiacencką jako podstawowe, uregulowane prawem, świadczenie służące wnoszeniu udziału w kosztach budowy sieci. Ewentualne wpłaty wnoszone w toku procesu inwestycyjnego przez mieszkańców na poczet budowy nie mogą natomiast stanowić świadczenia pobieranego przez gminę jako obowiązkowe i wskazujące na uzależnianie od ich wniesienia zakresu wykonywania przez gminę jej obowiązków dotyczących budowy sieci, wynikających z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przywołane przepisy dopuszczają udział mieszkańców w kosztach prowadzonej przez gminę inwestycji, jednakże nie oznacza to, że zawierane umowy cywilnoprawne w sprawie partycypacji w kosztach budowy mogą być kształtowane w sposób dowolny, tj. bez uwzględnienia regulacji obu wskazanych ustaw. Mieszkaniec może wnieść opłatę w celu partycypacji w kosztach budowy urządzenia, jeżeli ma taką wolę. Prawnie zobowiązany jest natomiast tylko do wniesienia opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją administracyjną wójta, mającą oparcie w oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości, a więc wydaną już po zbudowaniu urządzenia. Żadna opłata mieszkańców związana z budową sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej a wynikająca z zawartej umowy nie może być ustalana przez gminę jako świadczenie obowiązkowe, od wniesienia którego jest uzależnione wykonywanie przez gminę obowiązków w zakresie budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.

W zakresie realizacji zadań gminy za pośrednictwem jednostek organizacyjnych stwierdzono, że zadania własne gminy w zakresie kultury były wykonywane jedynie przez powołaną w tym celu Gminną Bibliotekę Publiczną – str. 151 protokołu kontroli. Należy zauważyć, że Gminna Biblioteka Publiczna realizuje tylko zadania wynikające z art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r. Nr 85, poz. 539 ze zm.), tj. gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych oraz obsługę użytkowników. Ponadto z art. 13 ust. 7 wskazanej ustawy wynika, iż biblioteka publiczna nie może być łączona z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi.

W celu realizacji pozostałych zadań z zakresu upowszechniania kultury nie została powołana instytucja kultury, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest celem statutowym. Według art. 9 ust. 2 ustawy, prowadzenie działalności kulturalnej przez gminę jest zadaniem obowiązkowym. Wynika stąd, że utworzenie instytucji kultury jako odrębnej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną, jest obowiązkiem gminy w zakresie organizowania działalności kulturalnej. Faktycznie niektóre elementy dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej zostały przypisane w zakresie czynności zatrudnionego w Urzędzie inspektora ds. rolnictwa i oświaty – str. 154-155 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), polegające na:

a) przypisaniu dla konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” funkcji strony Ma subkonta dochodów konta 130 „Rachunek jednostek budżetowych”. Na stronie Wn konta 222 księgowano zrealizowane dochody jednostki budżetowej, podczas gdy według zasad jego funkcjonowania zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia na stronie Wn księguje się dochody budżetowe przelane do budżetu w korespondencji z kontem 130. Według postanowień rozporządzenia kontem właściwym do prowadzenia w urzędzie gminy ewidencji dochodów realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu jest konto 130 – str. 23 protokołu kontroli,

b) księgowaniu należnych udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych, nieprzekazanych w danym roku budżetowym, w ewidencji budżetu na koncie 140 „Inne środki pieniężne”, zamiast na stronie Wn konta 224 „Rozrachunki budżetu” jako dochodów budżetu gminy zrealizowanych przez urzędy skarbowe – str. 23 protokołu kontroli,

c) nieprzypisywaniu zapisem syntetycznym Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe” należności z tytułu odsetek od należności podatkowych; mimo tego dokonywano księgowania aktualizacji odsetek na koniec kwartałów zapisem Wn 750 – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”, co wpływało na nieuprawnione zaniżenie wyniku finansowego Urzędu – str. 28 protokołu kontroli,

d) występowaniu różnicy pomiędzy wielkością należności i nadpłat podatkowych wykazanych w ewidencji syntetycznej, a ich wielkością wykazaną w ewidencji analitycznej, na podstawie której sporządzano sprawozdania Rb-27S (rubryka 9 i 11). Zgodnie z art. 16 ustawy o rachunkowości, konta ksiąg pomocniczych winny zawierać zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów na kontach syntetycznych oraz być uzgodnione z saldami i zapisami na odpowiednich kontach księgi głównej - str. 27 protokołu kontroli.

Badając opracowywanie i uchwalanie budżetu gminy na 2006 rok ustalono, że Pan Wójt przekazał w dniu 15 grudnia 2005 r. kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych informacje o kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, wynikających z projektu budżetu gminy na 2006 rok, wnosząc jednocześnie o zapewnienie zgodności projektów planów finansowych z projektem uchwały budżetowej oraz przekazania ich Panu Wójtowi w terminie do 22 grudnia 2005 r. Stosownie do postanowień obowiązującego w tym czasie art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do przekazania informacji jednostkom w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu budżetu organowi stanowiącemu. W opisanej sytuacji winno to nastąpić nie później niż 21 listopada 2005 r. - str. 33 protokołu kontroli. Analogiczne zasady przekazywania informacji określa obecnie obowiązujący art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Badając dochody gminy uzyskane z tytułu sprzedaży nieruchomości gruntowych stwierdzono przypadki stosowania nieprawidłowej, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), klasyfikacji budżetowej dochodów. Wpływy ze sprzedaży nieruchomości (działek i lokali) uzyskane w 2006 r. w wysokości 63.784 zł zakwalifikowano jako wpływy ze sprzedaży składników majątkowych (par. 0870) zamiast do par. 0770 wpływy z odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – str. 80 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia między budżetem gminy a gminnymi jednostkami organizacyjnymi ustalono, że dokonano zwrotu do budżetu gminy całości kwot znajdujących się na rachunkach bankowych tych jednostek na dzień 31 grudnia 2006 r. Czynności tych dokonano zarówno w stosunku do jednostek budżetowych, jak i Gminnej Biblioteki Publicznej, określając zwrot kwoty 33,79 zł jako dotyczący „niezrealizowanych planowanych wydatków”. Zasada dokonywania automatycznego zwrotu do budżetu pozostających na rachunku instytucji kultury środków pieniężnych nie ma umocowania w obowiązujących uregulowaniach prawnych - str. 152 protokołu kontroli. Dotyczy ona jedynie środków niewykorzystanych przez jednostki budżetowe oraz środków pochodzących ze zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Uchybiono przepisowi art. 281 §1 ustawy Ordynacja podatkowa co polegało na nie przeprowadzaniu kontroli podatkowych u podatników. Z treści ww. przepisu wynika, że organ podatkowy zobligowany jest do prowadzenia kontroli. Użyty w nim zwrot „…u podatnika…” wskazuje, że czynności kontrolne powinny być prowadzone w miejscu jego zamieszkania lub siedzibie w przypadku przedsiębiorców. Podstawowym zadaniem kontroli jest ustalenie w jaki sposób podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Kontrole podatkowe w sposób istotny mogą wzbogacić wiedzę organu podatkowego na temat prawidłowości danych dotyczących przedmiotów opodatkowania, wykazanych w deklaracjach i informacjach podatkowych. Zakres, częstotliwość a także okres ich trwania organ podatkowy powinien ustalać na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z jego dokumentacji oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) - str. 42 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika również, że w badanej jednostce czynności sprawdzające, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej nie są prowadzone lub są prowadzone nierzetelnie. Wskazują na to ustalenia kontroli zawarte w protokole z których wynika, że:

- występują różnice pomiędzy powierzchniami gruntów, jakie podatnicy wykazują w deklaracjach, a zapisami wynikającymi z ewidencji geodezyjnej przedstawionej w trakcie kontroli. Nieprawidłowości te stwierdzono w przypadku podatników opłacających podatek od nieruchomości, rolny i leśny od osób prawnych jak i w przypadku podatników będących osobami fizycznymi. Stwierdzono również pojedyncze przypadki rozbieżności w zakresie klas gruntów będących w posiadaniu podatników, co miało wpływ na wysokość naliczonego podatku. Sytuacje tego rodzaju naruszają art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. z 2000 roku Nr 200, poz. 1682 ze zm.) a także art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - str. 45 - 50; 52 - 57 protokołu kontroli,

- opodatkowano podatkiem od nieruchomości, jako grunt pozostałe grunty sklasyfikowane jako użytki rolne, co stanowiło naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.), z którego to przepisu wynika, iż nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości użytki rolne za wyjątkiem związanych z działalnością gospodarczą - str. 45-47 protokołu kontroli,

- opodatkowano podatkiem leśnym grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako Lz- grunty zadrzewione i zakrzewione, co stanowiło naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie z jego treścią opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają lasy określone w ww. ustawie. Definicja lasu wynikająca z tejże ustawy wskazuje, że za las uważa się grunty sklasyfikowane w ewidencji geodezyjnej jako Ls - str. 57 protokołu kontroli,

- nie prowadzono postępowań, które wyjaśniłyby status podatkowy gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorców, wykazywanych w deklaracjach jako pozostałe. Zgodnie z treścią art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych uznaje się za „…grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej - grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych….”- str. 45, 47 protokołu kontroli,

- nie wysłano do wszystkich podatników wezwań, na podstawie art. 274a § 1 Ordynacji podatkowej, w przypadkach gdy deklaracje podatkowe nie wpłynęły w ustawowych terminach. Z ewidencji podatkowej wynika, że jedynie w czterech przypadkach na osiem organ podatkowy zareagował wzywając ich do złożenia deklaracji, a tym samym do wywiązania się z obowiązków wynikających z treści art. 6 ust. 6 i 9 pkt. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - str. 50-51 i 73 protokołu kontroli.

Istotnym elementem ograniczającym możliwość przeprowadzenia czynności sprawdzających jest w przypadku gruntów brak dostępu do aktualnych danych geodezyjnych. Natomiast w zakresie budynków i budowli organ podatkowy na uwiarygodnienie danych wykazywanych w deklaracjach powinien wymagać od podatników przedstawienia wszelkich możliwych dokumentów, z których wynikałyby informacje mające znaczenia dla ustalenia prawidłowej podstawy opodatkowania. Do dokumentów takich można zaliczyć np.: dowody OT, dokumentację projektową, zapisy z analityki ewidencji księgowej dotyczącej środków trwałych, dokumentacje techniczne itp.. Informacje z nich wynikające w sposób istotny uwiarygodniłyby dane wykazywane w deklaracjach.

Ustalenia kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności sporządzenia sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za rok 2006 wskazują, że błędnie wykazano skutki obniżenia górnych stawek podatku od środków transportowych, w wierszu A7 kolumnie 3. Wysokość przedmiotowych skutków została zaniżona o kwotę 7066,84 zł ponieważ obliczając ich wartość, w przypadku pojazdów takich jak przyczepy i naczepy, których DMC zespołu pojazdów jest równa lub wyższa niż 36 ton, stosowano stawkę maksymalną przyporządkowaną w rzeczywistości zespołom pojazdów o DMC poniżej 36 ton. Ponadto nie wykazano skutków dotyczących udzielonych zwolnień i ulg w podatku od środków transportowych. W badanym okresie na terenie Gminy Poświętne obowiązywała uchwała Rady Gminy Poświętne Nr XV/98/04 z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie zwolnień w podatku od środków transportowych. Z dokumentacji podatkowej wynika, że ze zwolnienia korzystał podatnik wymieniony w załączniku nr 22 pod poz. 1, posiadacz autobusu o ilości miejsc 43, który powinien być opodatkowany na kwotę 1272 zł - str. 43-44 protokołu kontroli.

W badanym okresie nie wysyłano w trakcie roku podatkowego upomnień i tytułów wykonawczych, jeżeli wysokość zaległości nie przekraczała odpowiednio 10 i 50 złotych. W przypadku upomnień, jeżeli na koniec roku na danym podatniku nadal ciążyła zaległość wówczas organ podatkowy wystawiał upomnienie bez względu na jej wysokość. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że taki sposób prowadzenia działań egzekucyjnych był podyktowany chęcią ograniczenia kosztów administracyjnych. Tytuły egzekucyjne na kwotę poniżej 50 zł były, w przeważającej liczbie, zwracane przez US. Jednak w obowiązujących przepisach ustawodawca nie dał upoważnienia wierzycielom, odpowiedzialnym za realizację dochodów środków publicznych, do takich uregulowań. Wierzyciel nie ma możliwości odstąpienia od podejmowania działań w celu wyegzekwowania należności nawet, jeżeli jego zdaniem jest to nieuzasadnione ekonomicznie. Z ewidencji podatkowej wynika, że w badanym okresie jedynie 16% podatników, którzy posiadali zaległości zostało objętych czynnościami egzekucyjnymi. Z zał. nr 21 do protokołu kontroli wynika, że część zaległości została objęta działaniami egzekucyjnymi na początku roku 2007. Wówczas organ podatkowy wystawił 13 tytułów na kwotę 18.518,52 złotych. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podatkowy powinien dostosować swoje działania do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o egzekucji w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepisy rozdziału 2 ww. rozporządzenia wskazują jednoznacznie, że wierzyciel jest zobowiązany do systematycznej kontroli realizacji zobowiązań raz podejmować niezwłocznie działania w celu ich wyegzekwowania. Należy również mieć na uwadze, że na działania organu egzekucyjnego wierzycielowi służy możliwość złożenia skargi do organu nadzoru (art. 54 § 2 wskazanej ustawy) - str. 48-59 protokołu kontroli.

Podczas kontroli prawidłowości stosowania ulg na podstawie przepisów ustawy o podatku rolnym stwierdzono, że wydawane decyzje posiadają uchybienia natury formalnej, polegające na braku uzasadnienia. Stanowi to naruszenie art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej. Natomiast w wyniku merytorycznej kontroli stosowania ulg w zapłacie podatku rolnego stwierdzono, że w przypadku decyzji na podstawie, których udzielono ulg inwestycyjnych, wynikających z treści art. 13 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, obliczając kwotę wydatków poniesionych na budowę lub modernizację budynków inwentarskich organ podatkowy zaliczał do nich koszty zakupu narzędzi oraz elementów wyposażenia, których nie można w sposób bezpośredni powiązać zarówno z budową budynku lub jego modernizacją. Wobec powyższego nastąpiło zawyżenie kwoty wydatków oraz wysokości ulgi - str. 59-61 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli przestrzegania przepisów przy udzielaniu ulg w zapłacie należności podatkowych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej stwierdzono, że uzasadnienia faktyczne decyzji na podstawie, których udzielano ulg nie spełniają wymogów wynikających z art. 210 § 4 ww. ustawy ponieważ w żaden sposób nie odnoszą się do zebranego materiału dowodowego oraz ustalonych faktów. Organ podatkowy zazwyczaj bardzo ogólnie stwierdza, że sytuacja materialna podatnika jest trudna. Czasami jako uzasadnienie przytaczana jest argumentacja zawarta we wniosku. Tymczasem zgodnie z ww. powyżej przepisem, uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Pośrednią przyczyną tej nieprawidłowości może być fakt, iż zazwyczaj akta sprawy ograniczały się jedynie do spisania protokołu o stanie majątkowym podatnika. Brakuje natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że sytuacja wnioskującego jest na tle ogółu mieszkańców np. gminy tak zła, że zapłacenie podatku w sposób istotny pogorszyłoby sytuację materialną podatnika i jego rodziny. Na podstawie informacji wynikających z protokołów nie da się ocenić jaka faktycznie ona jest, od kiedy nastąpiło pogorszenie, czy jest to tendencja stała, czy też chwilowa. W trakcie postępowania organ podatkowy powinien ustalić jakie ewentualne okoliczności i zdarzenia spowodowały zmianę sytuacji materialnej. Wszystkie ustalenia powinny być udokumentowane i ocenione. Ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Organ podatkowy powinien również wskazać, że na podstawie materiału dowodowego ustalono, że wystąpiły bądź nie przesłanki, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji. W przypadku ich udowodnienia organ podatkowy uzyskuje tzw. uznaniowość administracyjną i wówczas to od jego woli zależy jedynie czy udzieli ulgi. W przypadku braku dokumentów pozwalających udokumentować owe przesłanki organ podatkowy nie może udzielić ulgi ponieważ w ten sposób naruszyłby art. 67a § 1 Op. W Dziale IV ustawy zawarte są przepisy wskazujące sposób prowadzenia postępowania podatkowego. Należy również pamiętać, że do obowiązków organu podatkowego należy prowadzenie postępowania podatkowego w taki sposób, aby wzbudzało ono zaufanie podatników do jego działań - str. 64-67 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych potwierdziła brak prowadzenia czynności sprawdzających odnośnie prawidłowości sporządzania przez podatników deklaracji. Przedmiotowy podatek jest o tyle specyficzny, że większość informacji, jakie potrzebne są do prawidłowego naliczenia podatku organ podatkowy może pozyskać jedynie od podatników. Otrzymywane ze Starostwa Powiatowego informacje nie zawierają wszystkich niezbędnych informacji lub też zawierają takie, które w konfrontacji z dokumentami źródłowymi są sprzeczne. W związku z powyższym organ podatkowy powinien szczególną uwagę przywiązać do danych zawartych w deklaracji oraz podejmować działania w celu uzyskania dokumentów, które potwierdziłyby te zapisy. Na podstawie analizy deklaracji podatkowych stwierdzono, że w niektórych deklaracjach podatnicy nie podali informacji niezbędnych do naliczenia podatku. Najczęściej podatnicy nie wypełniali pól dotyczących DMC pojazdu lub zespołu pojazdów, ilości osi, rodzaju zawieszenia. W jednym przypadku stwierdzono brak wykazania w deklaracji pojazdu, który powinien być opodatkowany za styczeń roku 2006. Do deklaracji, która została złożona w połowie roku dołączone są dwie umowy sprzedaży. Z jednej z nich wynika, że podatnik w dniu 15 stycznia sprzedał jeden z posiadanych pojazdów, drugi został sprzedany w miesiącu czerwcu. Podatnik nie złożył deklaracji na początku roku, uczynił to dopiero w momencie zbycia ostatniego pojazdu. Opisany przypadek wskazuje na występowanie innej nieprawidłowości, która polega na tym, że podatnicy nie składają deklaracji korygujących w przypadku zachodzenia zmian mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, a organ podatkowy dokonuje zapisów na koncie podatników w oparciu o informacje otrzymane ze starostwa. W związku z powyższym mamy do czynienia z naruszeniem, co najmniej dwóch przepisów. Pierwszy z nich to art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który zobowiązuje podatnika do złożenia deklaracji i ich ewentualnego skorygowania w przypadku zaistnienia zamian mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Natomiast dokonywanie zapisów na kontach podatników bez odpowiednich dokumentów narusza § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie zasady rachunkowości oraz plany kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Ponadto w wyniku kontroli ustalono, że w przypadku podatników wymienionych w zał. nr 22 pod poz. 9, 13 i 22 organ podatkowy powinien zweryfikować prawidłowość wykazania DMC zespołu pojazdów, które zostały opisane w protokole. Ustalone nieprawidłowości wynikają również z analizy podanych w deklaracjach informacji oraz danych wynikających z dowodów rejestracyjnych. W jednym z przypadków stwierdzono, że masa własna przyczepy jest równa DMC zespołu pojazdów, w innym podatnik nie wskazał DMC przyczepy natomiast podana DMC zespołu pojazdów wynosi tyle ile DMC jednego z posiadanych samochodów ciężarowych. W trakcie kontroli ustalono również, że 10 podatników nie złożyło deklaracji podatkowych w ustawowym terminie, co spowodowało, że naruszyli oni art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Podsumowując należy stwierdzić, iż u podstaw stwierdzonych nieprawidłowości leży nierzetelne prowadzenie lub brak prowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie i na zasadach wynikających z treści przepisów zawartych w Dziale V ustawy Ordynacja podatkowa. W przypadku ich prowadzenia, w większości przypadków nieprawidłowości zostałyby dostrzeżone zaraz po złożeniu deklaracji i byłaby możliwość podjęcia działań w celu ich wyeliminowania jeszcze w trakcie roku podatkowego - str. 68 - 73 prot. kontroli.

Dokonana analiza zgodności prowadzonej ewidencji księgowej z obowiązującymi w tej materii przepisami pozwala stwierdzić, że ewidencja księgowa dochodów podatkowych jest niezgodna z zasadami rachunkowości przyjętymi zarządzeniem Wójta Gminy Poświętne Nr 9/06 z dnia 31 października 2006 roku w sprawie instrukcji dotyczącej funkcjonowania systemu obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych oraz wprowadzania procedur kontroli wewnętrznej w Urzędzie Gminy Poświętne. Stan faktyczny jest taki, że dochody z tytułu podatków i opłat są ewidencjonowane na koncie 133 - rachunek budżetu, w korespondencji z kontem 901 - dochody budżetu oraz równolegle w ewidencji urzędu na koncie 222 - rozliczenie dochodów budżetowych w korespondencji z kontem 221 - należności z tytułu dochodów budżetowych. Natomiast zgodnie z  pkt 17 załącznika Nr 2 do Zarządzenia Wójta Nr 8/06 dotyczącym planu kont dla urzędu Gminy Poświętne wynika, że tego typu dochody powinny być ewidencjonowane na stronie Wn konta 130 -  rachunek urzędu w korespondencji z kontem 101,  221 lub innym właściwym kontem. Ponadto w przypadku kont 020, 221, 310 opis zdarzeń, jakie się na nich ujmuje nie przewiduje przypadku wygaśnięcia zobowiązania podatkowego poprzez zapłatę w inny sposób niż w formie pieniężnej oraz przeniesienie praw własności do rzeczy. Przyjęty zakładowy plan kont nie przewiduje kont pozabilansowych 990 - rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe i 991 - rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników. W związku powyższym należy dostosować sposób prowadzenia ewidencji księgowej do przyjętych zasad rachunkowości ewentualnie dostosować zapisy zawarte w zarządzeniu do stanu faktycznego.

     Natomiast w wyniku kontroli prawidłowości zapisów na kontach podatników stwierdzono, niezgodne z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U z 2002 roku Nr 76, poz. 694 ze zm.), dokonywanie poprawek błędnych zapisów na kontach szczegółowych służących do rozliczenia podatków podatniku podatku leśnego od osób prawnych i jednostek niemające osobowości prawnej. Poprawek dokonywano poprzez wymazywanie p9ierwotnych zapisów za pomocą korektora lub nanoszeniu poprawnych zapisów bezpośrednio na zapisie błędnym, co uniemożliwia odczytanie błędnego zapisu. W przypadku dwóch podatników stwierdzono również, że naliczono odsetki w niewłaściwej wysokości, czym naruszono wskazania art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej - str. 74-77 prot. kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem błędnego stosowania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Ustalanie kwoty finansowego uczestnictwa właścicieli poszczególnych nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej w formie opłaty adiecenckiej jako świadczenia przewidzianego prawem, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

2. Zaniechanie praktyki zawierania umów zobowiązujących właścicieli nieruchomości do wnoszenia opłat na współfinansowanie budowy sieci kanalizacyjnej w określonej wysokości w związku z zobowiązaniem się gminy do wybudowania sieci, jako niemających uzasadnienia w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

3. Rozważenie rozliczenia z mieszkańcami opłat pobranych na podstawie umów wskazanych w poprzednim wniosku pokontrolnym, mając na uwadze, że nie posiadały one cech dobrowolności, a przez to ustanawiały, nie mający umocowania w przepisach prawa, obowiązek świadczenia w związku z wykonywaniem przez gminę zadań nałożonych na nią ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

4. Przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały powołującej gminną instytucję kultury w celu realizacji postanowień ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) księgowanie dochodów Urzędu realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu na koncie 130,

b) ujmowanie należności z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych na koncie 224,

c) ewidencjonowanie odsetek od należności w ewidencji syntetycznej pod datą ostatniego dnia kwartału,

d) uzgadnianie ewidencji syntetycznej i analitycznej w zakresie należności i nadpłat podatkowych.

6. Przestrzeganie terminu przekazywania kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych.

7. Zapewnienie właściwego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów.

8. Zaniechanie rozliczania z budżetem środków pieniężnych instytucji kultury na zasadach właściwych jednostkom budżetowym.

9. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

10. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości i niejasności w zakresie rzetelności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności zobowiązującymi przepisami. Przedstawienie w odpowiedzi na zalecenia wyników poszczególnych ustaleń.

11. Przestrzeganie zasad sporządzania sprawozdań budżetowych oraz dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli.

12. Prowadzenie egzekucji należności podatkowych zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazanymi przepisami wykonawczymi oraz regulacjami wewnętrznymi obowiązującymi w jednostce.

13. Dokonanie weryfikacji prawidłowości udzielonych ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o podatku rolnym, przepisów wykonawczych oraz przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

14. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w przypadku udzielania ulg w zapłacie podatku.

15. Dostosowanie przyjętych zasady (polityki) rachunkowości do obowiązujących przepisów.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

            Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku