Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Integracyjnych w Sokółce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 lipca 2007 roku (znak: RIO.I.6012 - 3/07), o treści jak niżej:

Pani Maria Lilla Andrzejewska

Dyrektor Zespołu Szkół Integracyjnych

w Sokółce

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2006 rok, przeprowadzonej w Zespole Szkół Integracyjnych w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planów finansowych, gospodarowanie składnikami majątkowymi, powiązania z budżetem gminy.

         W zakresie organizacji wewnętrznej, w tym procedur kontroli finansowej, stwierdzono, że zakres obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego został opracowany i nadany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 1991 r. w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych… (Dz. U. Nr 40, poz. 174 ze zm.), które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2001 r.  Zakres ten nie wyczerpuje w pełni dyspozycji art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ponieważ brak w nim uregulowań dotyczących wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego w zakresie dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 3 protokołu kontroli.

Aktualizacji wymaga również zakres praw i obowiązków osoby obsługującej kasę. W okresie objętym kontrolą raporty kasowe sporządzane były przez B. Jackiewicz zatrudnioną na stanowisku sekretarza szkoły. Kontrolującemu okazano zakres praw i obowiązków B. Jackiewicz z którego wynika, że osoba ta „pobiera w banku walory płatnicze, prowadzi pogotowie kasowe, dokonuje wypłat wynagrodzeń pracownikom jednostki budżetowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Sokółce, prowadzi ewidencję dokonanych operacji finansowych i uzgadnia z księgowością w/m”. W praktyce osoba ta pełni funkcję kasjera, sporządza raporty kasowe obejmujące wszystkie wpłaty i wypłaty. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miejskiego w Sokółce nakazano aktualizację i dostosowanie zadań pracownika do faktycznej sytuacji zakładu pracy, czego jednakże do dnia zakończenia kontroli RIO nie uczyniono – str. 17 protokołu kontroli.

W trakcie badania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, iż obowiązujący w okresie objętym kontrolą zakładowy plan kont wprowadzony został zarządzeniem Nr 16/2001 dyrektora ZSI w Sokółce z dnia 30 grudnia 2001 r. W zakresie ewidencji rozrachunków ustala on zasady prowadzenia ewidencji szczegółowej do kont rozrachunkowych, jednakże nie przewidują one wyodrębniania danych o stanie należności i zobowiązań dla Zespołu Szkół Integracyjnych oraz obsługiwanych przez Zespół szkół. W praktyce ewidencja szczegółowa do kont rozrachunkowych prowadzona była bez wyodrębnienia należności i zobowiązań poszczególnych jednostek objętych wspólną obsługą. Stan rozrachunków według podziału na jednostki ustalany był na koniec każdego okresu sprawozdawczego na podstawie kart wynagrodzeń, list płac oraz innych dowodów źródłowych, a także poprzez „wybieranie” z ogółu zobowiązań ujętych w ewidencji - str. 13 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli okazano również zakładowy plan kont, wprowadzony do stosowania zarządzeniem Nr 21/2006 Dyrektora ZSI w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości, który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r. Został on opracowany w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020). Ustalono, że nadal wykazuje on uchybienia w stosunku do wymagań wynikających z rozporządzenia. Nie przewiduje on prowadzenia wszystkich urządzeń księgowych umożliwiających sporządzenie odrębnych sprawozdań dla poszczególnych jednostek, w tym rachunku zysku i strat oraz oddzielnych bilansów. W praktyce ewidencję analityczną z podziałem na poszczególne jednostki prowadzono tylko do kont 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwałe” i 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych,” co jednakże również nie zostało uregulowane w zakładowym planie kont. Ponadto wykaz kont księgi głównej nie przewiduje prowadzenia pozabilansowego konta 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”, służącego obecnie do ewidencji planu finansowego wydatków budżetowych – str. 11-12 i 34-35 protokołu kontroli.

Zgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 28 lipca 2006 r., zakładowy plan kont powinien zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych, sprawozdań budżetowych lub innych sprawozdań określonych w odrębnych przepisach. Podstawą prowadzenia rachunkowości może być odpowiedni plan kont podany w załączniku do rozporządzenia, uzupełniony co najmniej o wykaz kont ksiąg pomocniczych, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych.

         W trakcie kontroli pozostałych regulacji wewnętrznych ustalono, iż w Instrukcji w sprawie przeprowadzania inwentaryzacji wskazano, że inwentaryzację środków pieniężnych w kasie przeprowadza się na ostatni dzień każdego roku metodą spisu z natury, obejmuje ona gotówkę w kasie, czeki, weksle, znaki skarbowe, druki ścisłego zarachowania, natomiast środki pieniężne zgromadzone na rachunkach bankowych, lokaty, zaciągnięte kredyty i pożyczki w drodze pisemnego wzajemnego potwierdzenia sald na koniec każdego roku.  Wskazana Instrukcja powinna określać zasady inwentaryzacji takich składników rzeczowych, druków ścisłego zarachowania oraz środków pieniężnych, którymi szkoła faktycznie dysponuje. Szkoła nie tworzy lokat, nie może również zaciągać kredytów i pożyczek. Nie dysponuje również wekslami i znakami skarbowymi, co świadczy, że przyjęte w niej zasady nie zostały opracowane przy uwzględnieniu faktycznych potrzeb jednostki – str. 14-15 protokołu kontroli.

W toku czynności kontrolnych ustalono, że sporządzone na 2006 rok projekty planów finansowych dochodów obejmowały łącznie dane dotyczące Zespołu Szkół Integracyjnych oraz Szkół Podstawowej w Janowszczyźnie, tj. jedynej szkoły spośród objętych obsługą, która planowała dochody. „Zbiorczy” projekt planu zawierał podpis Dyrektora ZSI.

         Należy zauważyć, iż zarówno Zespół, jak i obsługiwana szkoła, są odrębnymi jednostkami budżetowymi, zatem na ich kierownikach spoczywają obowiązki w zakresie sporządzania projektów planów finansowych wskazane obecnie przepisami art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 4 ust. 2-4 i § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. z 2006 r. Nr 116, poz. 783).

         Kontrola wykazała, iż w związku ze sporządzaniem „łącznego” planu, przyjętą zasadą było także sporządzanie jednego sprawozdania Rb-27S, odnoszącego się do obu szkół, które realizowały dochody budżetowe. Obowiązek sporządzania miesięcznych sprawozdań z wykonania dochodów budżetowych ciąży na kierownikach wszystkich jednostek budżetowych - § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Ustalono również, że zostało sporządzone jedno sprawozdanie Rb-Z, łącznie dla wszystkich szkół objętych wspólną obsługą – str. 16 protokołu kontroli.

         W myśl postanowień § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, badana jednostka sporządziła na dzień 31 grudnia 2006 r. sprawozdanie finansowe obejmujące bilans, rachunek zysków i strat jednostki oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki. Wskazane sprawozdanie zawiera jednakże dane dotyczące wszystkich jednostek objętych wspólna obsługą, tj. ZSI oraz obsługiwanych Szkół. Jednostkowe sprawozdania finansowe, wymagane przywołanym wyżej przepisem, nie zostały sporządzone przez kierowników obsługiwanych jednostek. Ustalono, że sposób prowadzenia przez badaną jednostkę ewidencji uniemożliwia sporządzenie odrębnych sprawozdań przez dyrektorów poszczególnych szkół – str. 16 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarki pieniężnej ustalono, że w badanym okresie, w ramach realizacji ustalonych procedur kontroli wewnętrznej, nie były przeprowadzane przez główną księgową doraźne kontrole kasy. W zakresie gospodarki kasowej nie prowadzono ponadto pełnej kontroli funkcjonalnej (bieżącej) kasy. Spośród skontrolowanych 18 raportów kasowych (od numeru 64 do numeru 82) tylko na 7 był podpis głównego księgowego złożony w rubryce „sprawdzający”. Przeprowadzanie niezapowiedzianych rewizji kasy w zakresie stanu gotówki oraz wszelka kontrola związana z prowadzeniem kasy wynika z Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów wprowadzonej do stosowania w badanej jednostce zarządzeniem Dyrektora ZSI nr 9/2004 z dnia 1 września 2004 r. W związku z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2007 r. nowej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości znowelizowano także Instrukcję obiegu i kontroli dokumentów. Podczas analizy ustalono, że odnośnie sprawowania kontroli wewnętrznej treść nowej Instrukcji nie uległa zmianie, za wyjątkiem sporządzenia aktualnych wykazów osób uprawnionych do zatwierdzania dokumentów do wypłaty oraz pod względem merytorycznym – str. 8-9 protokołu kontroli.

Z ewidencji księgowej prowadzonej przez ZSI wynika, iż jednostki objęte wspólna obsługą gromadziły na  wyodrębnionym rachunku bankowym środki finansowe w postaci dochodów własnych. Wskazania szkół, które utworzą rachunek oraz ustalenia źródeł dochodów własnych i ich przeznaczenia dokonała Rada Miejska uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie utworzenia rachunku dochodów własnych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Sokółka. W dniu 1 kwietnia 2005 r. Dyrektor Zespołu Szkół Integracyjnych wydał zarządzenie nr 1/2005 w sprawie tworzenia dochodów własnych. Zarządzenie to jest w niektórych punktach sprzeczne z uchwałą Rady Miejskiej, stanowiąc np. w pkt 2, że dochody własne mogą być wydatkowane na: opłaty za delegacje zagraniczne oraz opłaty za kursy i szkolenia. Uchwała nie przewiduje tego rodzaju wydatków – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, poprzez:

a) dokonywanie poprawek błędnych zapisów księgowych w sposób sprzeczny z postanowieniami art. 25 ustawy – str. 14 protokołu kontroli,

b) księgowanie operacji na koncie 130 niezgodnie z zasadami funkcjonowanie tego konta zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, co polegało na nieprawidłowym stosowaniu technicznego zapisu ujemnego – str. 19 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania zamówień publicznych ustalono, że kosztorys inwestorski służący ustaleniu wartości zamówienia na roboty budowlane nie zawierał daty jego sporządzenia. Zgodnie z § 7 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389), kosztorys inwestorski powinien określać m.in. datę jego opracowania. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane, ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Brak daty kosztorysu uniemożliwia weryfikację przestrzegania tego przepisu – str. 30 protokołu kontroli.

         Ustalono, że badana jednostka na dzień 30 września 2006 r. posiadała zobowiązania wymagalne w kwocie 40.163,91 zł, co było wynikiem zawarcia w dniu 20 czerwca 2006 r. umowy o roboty budowlane. Przedmiotem umowy było wykonanie prac polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku ZSI w Sokółce na kwotę 74.979,55 zł. Na podstawie okazanego planu finansowego ustalono, iż pierwotnie w par. 4270 planowano środki w kwocie 7.500 zł. W dniu 25 kwietnia 2006 r. zgodnie z decyzją Burmistrza zwiększono kwotę tą o 80.000 zł. Następnie w dniu 31 maja 2006 r. kwotę 40.000 zł przeniesiono z par. 4270 do par. 4210 w związku z planowanym zakupem okien do sal lekcyjnych, w związku z czym w par. 4270 na dzień 31 maja 2006 r. (oraz w dniu podpisania umowy) badana jednostka posiadała środki w kwocie 47.500 zł. Przeniesienia dokonał Burmistrz Sokółki na wniosek ówczesnego Dyrektora ZSI. W związku z wykonaniem i odbiorem robót wykonawca wystawił w dniu 28 sierpnia 2006 r. fakturę na kwotę 74.979,55 zł z terminem płatności 11 września 2006 r. Kwota 34.979,55 zł. została opłacona w dniu 9 września 2006 r., zaś pozostała do zapłacenia kwota w wysokości 40.000,- zł. została przyjęta na konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, co było wynikiem braku limitu środków w planie finansowym w par. 4270. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, zmiany w budżecie, polegającej na „cofnięciu” kwoty 40.000 zł do par. 4270 co umożliwiło opłacenie zobowiązania, Burmistrz Sokółki dokonał 29 września 2006 r. (pismo w tej sprawie do ZSI zostało sporządzone z datą 4 października 2006 r.). Zobowiązania wymagalne zostały opłacone w dniu 25 października 2006 r. (wykonawca nie naliczył odsetek z tytułu nieterminowej płatności) – str. 28-29 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 193 ustawy o finansach publicznych, kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W opisanym stanie faktycznym doszło natomiast do podpisania umowy (zaciągnięcia zobowiązania) mimo braku środków w planie finansowym.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do postanowień art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości jednostki spoczywa na głównym księgowym, stosownie do postanowień art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Nadanie głównemu księgowemu zakresu obowiązków i odpowiedzialności zgodnie z postanowieniami art. 45 ustawy o finansach publicznych.

2. Dostosowanie zakresu praw i obowiązków osoby obsługującej kasę do faktycznie wykonywanych czynności.

3. Uzupełnienie zakładowego planu kont, w zakresie wykazu kont ksiąg pomocniczych, o konta, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych w celu zapewnienia możliwości sporządzenia, na podstawie ewidencji księgowej, sprawozdawczości obowiązującej jednostki objęte wspólną obsługą.

4. Dostosowanie Instrukcji inwentaryzacyjnej do faktycznych potrzeb jednostki działającej w formie jednostki budżetowej.

5. Zapewnienie sporządzania odrębnych projektów planów finansowych dochodów przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Janowszczyźnie.

6. Zapewnienie sporządzania przez kierowników wszystkich jednostek objętych wspólną obsługą jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-Z oraz jednostkowych sprawozdań finansowych.

7. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli wewnętrznej, dotyczących obowiązków głównego księgowego w zakresie kontroli kasy.

8. Uchylenie zarządzenia w sprawie „tworzenia dochodów własnych” jako sprzecznego z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej wskazującej przeznaczenie dochodów własnych oraz bezprzedmiotowego, w świetle art. 22 ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do rachunku dochodów utworzonego na podstawie uchwały organu stanowiącego.

9. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie poprawek błędnych zapisów zgodnie z wymaganiami ustawy o rachunkowości,

b) dokonywanie zapisów na koncie 130 zgodnie z zasadami jego funkcjonowania, określonymi w rozporządzeniu.

10. Zapewnienie, aby kosztorysy inwestorskie stanowiące podstawę ustalenia wartości zamówień na roboty budowlane zlecane przez ZSI były opatrzone datą ich sporządzenia.

11. Zaciąganie zobowiązań pieniężnych do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Sokółki