Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Miasta Grajewo

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Grajewo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 4 stycznia 2008 roku (znak: RIO.I.6011 - 11/07), o treści jak niżej:

Pan Krzysztof Waszkiewicz

Burmistrz Grajewa

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Grajewo za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Grajewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie funkcjonowania podległych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że obsługę finansowo-księgową dwóch jednostek budżetowych – Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz Straży Miejskiej prowadzi Urząd Miasta. Przyjęty sposób obsługi wskazanych jednostek powodował jednakże, że w wielu aspektach nie działają one w sposób właściwy odrębnym jednostkom sektora finansów publicznych. Plany finansowe MOSiR i Straży Miejskiej oraz ich projekty na 2006 rok zostały opatrzone podpisami Pana Burmistrza i nie posiadają dat ich sporządzenia, co wskazuje, że obowiązki kierownika jednostki budżetowej w zakresie planowania finansowego nie były przez kierowników tych jednostek wykonywane – str. 2-3 protokołu kontroli. Obowiązki kierowników jednostek budżetowych dotyczące procedury opracowywania planów finansowych określają obecnie przepisy art. 185 ust. 2 i art. 186 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 4 ust. 2-4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783).

Z ustaleń zawartych na str. 9-12 protokołu kontroli wynika, że prowadzenie obsługi finansowo-księgowej MOSiR i Straży Miejskiej polega na ewidencjonowaniu operacji dotyczących tych jednostek w ewidencji Urzędu Miasta, przy czym nie dokonano nawet wyodrębnienia kont księgowych umożliwiających sporządzenie sprawozdawczości budżetowej i finansowej obowiązującej kierowników tych jednostek. Dane dotyczące wskazanych jednostek ujmowano w sprawozdawczości Urzędu. Jednostki budżetowe objęte są zakresem podmiotowym ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a), w związku z czym wykonywanie obsługi księgowej tych jednostek przez Urząd Miasta nie może prowadzić do zniesienia obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych przepisami art. 4 przywołanej ustawy, w tym prowadzenia ksiąg rachunkowych. Obowiązek sporządzania, na podstawie ksiąg rachunkowych, sprawozdań budżetowych z wykonania planu finansowego nakładają na kierowników jednostek budżetowych przepisy § 4 pkt 2 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), zaś sprawozdania finansowego, obejmującego bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki, przepisy § 14 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020).

Kontrola wykonywania obowiązków sprawozdawczych spoczywających na Panu Burmistrzu wykazała, że nie sporządzano jednostkowego sprawozdania Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 12 protokołu kontroli. W zakresie dochodów sporządzono sprawozdanie o charakterze zbiorczym obejmujące łącznie dane ewidencji budżetu, Urzędu oraz wynikające ze sprawozdań jednostkowych pozostałych jednostek budżetowych.

Bilans z wykonania budżetu za 2006 r. został sporządzony na druku stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, nieobowiązującego w czasie sporządzania sprawozdań finansowych za 2006 r. Bilans z wykonania budżetu za 2006 r. należało sporządzić na druku stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia z dnia 28 lipca 2006 r. – str. 12-13 protokołu kontroli.

Kontrola danych wykazanych w poszczególnych pozycjach bilansu z wykonania budżetu za 2006 r. wykazała, że w pozycji „Środki pieniężne” nieprawidłowo ujęto:

a) należności od Urzędów Skarbowych w kwocie 13.725,66 zł, które powinny być wykazane w pozycji „Należności od budżetów”; przyczyną nieprawidłowości była błędna ewidencja tych należności na koncie 140 „Inne środki pieniężne”, zamiast na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, jak tego wymagają przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… – str. 12 i 18 protokołu kontroli,

b) naliczone odsetki od zaciągniętych kredytów w kwocie 97,61 zł, które zaksięgowane zostały na stronie Wn konta 134 „Kredyty bankowe” w korespondencji z kontem 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, jako nadpłata tych odsetek; należy wskazać, że wydatki związane z opłatą odsetek od kredytów bankowych winny być ujmowane  w planie wydatków Urzędu jako jednostki budżetowej (jako wydatki na obsługę długu), w związku z czym księgowanie operacji dotyczących tych wydatków powinno być prowadzone wyłącznie w ewidencji Urzędu w korespondencji z kontem 750 „Przychody i koszty finansowe”, zgodnie z zasadami zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... – str. 12 protokołu kontroli.

Dane wykazane w bilansie z wykonania budżetu za 2006 r. zgodne są z danymi wykazanymi w ewidencji księgowej, lecz obarczone są błędami, których źródłem są nieprawidłowości związane z ewidencjonowaniem niektórych, opisanych poniżej, operacji wpływających na wynik budżetu.

Podczas kontroli prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. (oprócz opisanych wyżej, skutkujących zniekształceniem danych w bilansie), polegające na:

a) ewidencjonowaniu na koncie 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” operacji nie objętych wyciągami bankowymi, w związku z czym stan środków pieniężnych wykazany na koncie syntetycznym 130 był w trakcie roku przejściowo niezgodny z ewidencją banku, np. według stanu na 30 listopada 2006 r. wynosił 10.482.633,33 zł natomiast według wyciągu bankowego 50.203,33 zł – różnica stanowiła kwotę 10.432.430 zł – str. 15 protokołu kontroli; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130 określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zapisów na koncie 130 dokonuje się zgodnie z wyciągami bankowymi, w celu zapewnienia pełnej zgodności między zapisami w ewidencji jednostki i ewidencji banku. Jak wynika ze złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia (załącznik nr 15 do protokołu kontroli), przyczyną nieprawidłowości było dokonywanie na koncie 130 zarówno zapisów wynikających z wyciągów bankowych w zakresie wydatków Urzędu, jak i zapisów dotyczących odprowadzenia z kasy na rachunek budżetu środków dotyczących realizacji niektórych dochodów budżetu, objętych ewidencją na koncie 130-D, prowadzonym jako konto analityczne do konta 130. W świetle poczynionych ustaleń wyeliminowanie nieprawidłowości, przy zachowaniu dotychczasowego systemu gromadzenia dochodów, wymaga wyodrębnienia subkont dochodów i wydatków do konta 130 w ewidencji syntetycznej Urzędu,

b) przekazaniu środków na wydatki, które nie wygasły z końcem 2006 roku w kwocie 312.000 zł na rachunek bieżący Urzędu (konto 130), zamiast na rachunek ewidencjonowany jako subkonto do rachunku podstawowego budżetu (konto 133 „Rachunek budżetu”), jak tego wymaga art. 191 ust. 4 ustawy o finansach publicznych; saldo w kwocie 312.000 zł wykazano w zamknięciu rocznym w ewidencji budżetu po stronie Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, co nie było zgodne z rzeczywistą treścią ekonomiczną operacji stanowiącej podstawę księgowania; według załącznika nr 1 do rozporządzenia, przekazanie środków na realizację planu wydatków niewygasających przez jednostkę budżetową winno być w ewidencji budżetu ujęte zapisem Ma/subkonto rachunku budżetu – Wn 225 „Rozliczenie niewygasających wydatków” – str. 14 i 18 protokołu kontroli

c) ewidencjonowaniu w ewidencji budżetu na kontach 223 i 240 „Pozostałe rozrachunki” należności z tytułu odsetek od środków na rachunku bankowym Urzędu, zamiast, jak stanowi załącznik nr 1 rozporządzenia, zapisem Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 901 „Dochody budżetu” (na podstawie sporządzonego sprawozdania Rb-27S), w wyniku czego zaniżono dochody 2006 roku o kwotę 661,06 zł (zaliczenie tej kwoty do dochodów nastąpiło po faktycznym wpływie na rachunek budżetu w 2007 r.), przy czym w wyniku analogicznych księgowań do dochodów 2006 roku zaliczono odsetki od środków na rachunku Urzędu za 2005 rok w wysokości 243,78 zł, a zatem zaniżenie dochodów 2006 roku wyniosło realnie 417,28 zł – str. 17 protokołu kontroli,

d) ewidencjonowaniu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” prowizji i opłat komorniczych pobranych przez Urząd Skarbowy, które powinny być zaliczone do wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu”; w związku z nieprawidłowym księgowaniem zaniżono wynik budżetu za 2006 rok o kwotę 2.310,05 zł, przy czym do wydatków budżetu 2006 roku zaliczono wydatki dotyczące prowizji i opłat komorniczych w 2005 roku w kwocie 1.979,91 zł, w związku z czym realnie wynik budżetu zaniżono ze względu na nieprawidłową ewidencję wydatków o kwotę 330,14 zł – str. 18 protokołu kontroli,

e) nie ujęciu w niektórych pozycjach ewidencji analitycznej środków trwałych symbolu i numeru dowodu księgowego oraz daty przyjęcia do eksploatacji – str. 98-99 protokołu kontroli; ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” zawartych w załączniku 2 do rozporządzenia; zapis w ewidencji analitycznej stanowi zapis księgowy w rozumieniu ustawy o rachunkowości, w związku z czym powinien zawierać dane określone w art. 23 ust. 2 ustawy.

         Z ustaleń zawartych na str. 18-19 protokołu kontroli wynika potrzeba podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia zasadności dalszego ujmowania w ewidencji niektórych rozrachunków z lat poprzednich, tj. zobowiązania w kwocie 6.100 zł pochodzącego z 2005 roku za opracowanie dokumentacji i zobowiązania w kwocie 246,90 z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2002 rok.

         W zakresie terminowości regulowania zobowiązań stwierdzono, że w miesiącu listopadzie 2006 roku wystąpiło jednodniowe opóźnienie w uregulowaniu zobowiązań z tytułu rat pięciu kredytów zaciągniętych przez gminę. Z tego tytułu jednostka poniosła koszty karnych odsetek w wysokości 18,32 zł. Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika Miasta, nieprawidłowość ta była powodem przeoczenia w wykonaniu dyspozycji środkami – str. 22 protokołu kontroli, załącznik nr 2 do protokołu kontroli.

         Podczas badania prawidłowości przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji środków rzeczowych ustalono, że przeprowadzona inwentaryzacja niektórych materiałów nie została wyceniona – ustalenie dotyczy materiałów biurowych. Wyceny dokonano w trakcie kontroli, ustalając wartość materiałów na 8.887,09 zł. W związku z tą nieprawidłowością nie dokonano w ewidencji 2006 roku księgowań polegających na zmniejszeniu kosztów i odniesieniu wartości materiałów na konto 310 „Materiały” – str. 103 protokołu kontroli. Opisane nieprawidłowości naruszały zasady określone w § 6 pkt 2 lit. b) zakładowego planu kont i art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 27 ustawy o rachunkowości.

Kontrola ustalania i pobierania dochodów z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wykazała, że w odniesieniu do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą ostatnia aktualizacja wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia opłaty, miała miejsce w 1996 roku (według ustaleń kontroli obowiązywało 21 umów), natomiast w stosunku do nieruchomości oddanych osobom fizycznym aktualizacja nie miała dotychczas miejsca (według ustaleń kontroli obowiązywało 806 umów), mimo odległego czasu oddania niektórych nieruchomości w użytkowanie wieczyste – str. 29-30 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane, na mocy normy zawartej w art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Z uwagi na obserwowany ciągły wzrost wartości nieruchomości w ostatnim czasie oraz brak w tym okresie działań ze strony gminy skierowanych na urzeczywistnienie ich wartości, zaktualizowanie wartości nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste jest niezbędne przy uwzględnieniu regulacji cytowanego art. 12 ustawy.

Ustalono, że Pan Burmistrz dokonując umorzeń wierzytelności jednostek organizacyjnych miasta nie przestrzegał trybu wynikającego z uchwały Rady Miasta z 30 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Miasta Grajewo oraz jego jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W myśl uchwały, Rada Miasta uprawniła Pana do samodzielnego umarzania należności, jeżeli ich kwota wynosi od 2.500 zł do 7.000 zł, a jeżeli wynosi od 7.000 zł do 15.000 zł – po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu, Planowania i Gospodarki Komunalnej. Umorzenie przez Pana należności Zakładu Administracji Domów Mieszkalnych w kwocie 14.933,69 zł oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Grajewie w kwocie 11.546,68 zł nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii Komisji Budżetu, Planowania i Gospodarki Komunalnej, co potwierdził Pan w złożonym wyjaśnieniu. Ustalono, że pierwsze posiedzenie komisji po wyborze nowej Rady Miasta Grajewo miało miejsce w styczniu 2007 r., natomiast uchwały w sprawie powołania komisji Rady Miasta, ustalenia ich przedmiotu działania i składów osobowych podjęto na sesji Rady Miasta Grajewo w dniu 15 grudnia 2006 r. Z dokumentacji dotyczącej umorzenia wierzytelności ZWiK oraz ZADM wynika, że ZADM przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego efektem było stwierdzenie, że należność w wysokości 14.933,69 zł jest nieściągalna, gdyż żaden z członków rodziny po zmarłej nie pracuje. Umorzenie należności nastąpiło na podstawie pisma Pana Burmistrza z 22 listopada 2006 r., natomiast umorzenie należności ZWiK nastąpiło na podstawie zawartego w dniu 21 grudnia 2006 r. porozumienia pomiędzy Panem Burmistrzem a Zarządem KS „Warmia” Grajewo, które dotyczyło umorzenia należności z tytułu opłat za wykorzystanie wody na stadionie miejskim w kwocie 11.546,68 zł (ze względu na trudną sytuację finansową klubu oraz uzasadnione względy społeczne – promocja miasta przez klub) – str. 74-76 protokołu kontroli, załącznik nr 3 do protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Urząd Miasta prowadził wspólną działalność socjalną z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji oraz Strażą Miejską w Grajewie bez zawarcia stosownej umowy pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, wymaganej przepisem art. 9 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) – str. 78 protokołu kontroli.

Badając zadania realizowane w ramach porozumień i dotacje na pomoc finansową ustalono, że w 2006 r. miasto Grajewo przekazało pomoc finansową powiatowi grajewskiemu w kwocie 40.000 zł na podstawie umowy z 29 września 2006 r. w sprawie przekazana pomocy finansowej w formie dotacji celowej na inwestycję pod nazwą „Modernizacja Oddziału Ginekologiczno-Położniczego Szpitala Ogólnego w Grajewie” oraz w kwocie 51.464 zł na podstawie umowy z 22 września 2006 r. w sprawie przekazania pomocy finansowej w formie dotacji celowej na inwestycję pod nazwą „Termomodernizacja Szpitala Ogólnego w Grajewie w celu zmniejszenia zużycia energii cieplnej”. Przekazane dotacje zostały błędnie sklasyfikowane w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast w par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Ponadto, z ustaleń kontroli wynika potrzeba bardziej precyzyjnego określania przeznaczenia pomocy, jako warunku możliwości szczegółowego jej rozliczenia oraz kontroli wykorzystania, w świetle wymagań art. 175 ustawy o finansach publicznych oraz, obowiązującego od 1 stycznia 2007 roku, art. 189a w zw. z art. 130 tej ustawy – str. 106-107 protokołu kontroli.

Ustalono, że działający w formie zakładu budżetowego Zakład Administracji Domów Mieszkalnych w Grajewie otrzymał z budżetu miasta dotację przedmiotową na dopłatę do remontów mieszkań komunalnych i utrzymanie lokali socjalnych w wysokości 333.000 zł. Dotacja ta nie była jednak skalkulowana według stawek jednostkowych, jak tego wymaga art. 174 ustawy o finansach publicznych. Z rozliczenia dotacji udzielonej w 2006 r. złożonego przez ZADM wynika, że różnica między kosztami ogółem utrzymania zasobów mienia komunalnego za 2006 r. (bez usług komunalnych) a przychodami ogółem z działalności operacyjnej dotyczącej mienia komunalnego wyniosła 359.039,07 zł, a z dotacji przedmiotowej pokryto część tej różnicy. Z rozliczenia wynika ponadto, że w części dotacja dotyczyła dofinansowania remontów we wspólnotach mieszkaniowych (w części proporcjonalnej do udziału gminy we wspólnocie mieszkaniowej), czyli wpłat na fundusz remontowy. Nie stwierdzono, aby Pan Burmistrz określił szczegółowość rozliczenia dotacji, jak tego wymaga § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych…

Z wyjaśnienia Pana Burmistrza wynika, że z uwagi na dużą trudność w skalkulowaniu stawek jednostkowych dotacji przedmiotowej jako dopłaty do remontów mieszkań komunalnych i utrzymania lokali socjalnych dotacja rozliczana jest kompleksowo do wszystkich budynków komunalnych i lokali socjalnych, a próby ustalenia stawki jednostkowej, ze względu na różnorodność lokali, nie pozwoliły na jej „sensowne skalkulowanie”. Należy wskazać, iż w świetle art. 174 ustawy o finansach publicznych brak kalkulacji stawek jest okolicznością uniemożliwiającą przekazanie dotacji przedmiotowej poprzez brak podstaw do ustalenia jej wysokości – str. 110-111 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość opracowania informacji o stanie mienia komunalnego, sporządzonych jako załączniki do projektów uchwały budżetowej na 2006 i 2007 rok, stwierdzono, że nie wykazują one danych o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji oraz o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania (zawarte dane dotyczą jedynie planowanych dochodów). Brak wymienionych informacji stanowi naruszenie art. 180 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych oraz postanowień § 9 uchwały Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 1999 roku w sprawie procedury opracowania i uchwalenia budżetu oraz szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola w tym zakresie prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych.

Opis nieprawidłowości na stronach 34-35 protokołu kontroli wskazuje na niewykonanie przez niektórych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) w zakresie składania informacji podatkowych. Również badanie zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych pozwoliło stwierdzić przypadki, opisane na stronach 35-36 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). W obydwu przypadkach nie stwierdzono działań organu podatkowego zmierzających do usunięcia nieprawidłowości. Działania takowe, przy zastosowaniu procedur przewidzianych w przepisach Działu V „Czynności sprawdzające” Ordynacji podatkowej, winny być pochodną wykonania czynności sprawdzających, do których prowadzenia obliguje organ podatkowy treść art. 272 Ordynacji podatkowej.

Badaniu poddano prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych i stwierdzono naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego, będące efektem nieznajomości przepisów, braku reakcji na zmiany stanu prawnego oraz zaniechania czynności sprawdzających. Ustalenia dotyczyły 27 przypadków braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności (kontrolą objęto próbę 200 podatników). Artykuł 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania: w latach 2000-2002, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, poprzez złożenie wykazu nieruchomości, obecnie zaś informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych podstawowy materiał dowodowy – str. 45 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie opodatkowania nieruchomości będących współwłasnością dwóch lub więcej osób. Polegały one na rozdzielaniu ich na poszczególne udziały i odrębnym opodatkowaniu, przy czym wymiar za owe udziały był łączony z wymiarem za inne nieruchomości stanowiące własność udziałowców. Ujawnione przypadki jednoznacznie wskazują na naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach - str. 46 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w grupie podatników podatku od nieruchomości będących osobami fizycznymi stwierdzono również, opisane na str. 46-50 protokołu, przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek a danymi geodezyjnymi. Ustalono, iż opodatkowano m.in. grunty sklasyfikowane jako rolne, które co do zasady podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym, podatkiem od nieruchomości, według stawki przewidzianej dla gruntów pozostałych.

W toku kontroli ulg w zapłacie podatków lokalnych stwierdzono, iż część kontrolowanych decyzji przyznających ulgi nie posiada pełnego uzasadnienie faktycznego przewidzianego treścią art. 210 §1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa. Paragraf 5 tego artykułu stwierdza, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania, bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku – str. 65-67 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola ustaliła również, iż ustanowiona przepisami uchwał Rady Miasta Grajewo Nr XXXV/207/05 z dnia 5 grudnia 2005 roku oraz Nr XXXVII/223/06 z dnia 30 stycznia 2006 roku stawka opłaty targowej w wysokości 1 zł za wskazane rodzaje zwierząt wystawionych do sprzedaży, uniemożliwia inkasentowi w określonych sytuacjach pobór opłaty, ponieważ kontrolowana jednostka nie wydawała inkasentowi biletów opłaty targowej o nominale 1 zł – str. 68-69 protokołu kontroli.

W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono, iż analityczna ewidencja księgowa podatku od środków transportowych była prowadzona w rozbiciu na poszczególne przedmioty opodatkowania będące własnością podatników tego podatku. Tymczasem § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z dnia 29 czerwca 2006 r Nr 112, poz. 761) jednoznacznie stwierdza, iż ewidencja na kontach szczegółowych winna być prowadzona odrębnie dla każdego podatnika i inkasenta, w każdym podatku.

Treści zawarte w opisie na str. 72 protokołu kontroli wskazują, iż na podstawie wniosku Pana Burmistrza Nr W.F. 3110-10/17/06 z dnia 21 października 2006 roku w ewidencji księgowej dokonano odpisu zaległości podatkowej. § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów określa zamknięty katalog dokumentów służących do udokumentowania przypisów lub odpisów. Katalog ten nie przewiduje dokumentu, na podstawie którego w kontrolowanej jednostce dokonano księgowania.

         Efektem kontroli w powyższym zakresie było także ustalenie, iż wydruki analityczne kont podatkowych dla podatników poszczególnych należności podatkowych, sporządzone za okres rozrachunkowy 2006 roku, nie zawierają daty dokonania operacji finansowej oraz numeru dokumentu, na podstawie którego została ona dokonana. Wydruki zawierają wyłącznie zaksięgowaną kwotę podatku. Stan ten uniemożliwia dokonanie pełnej weryfikacji zdarzeń gospodarczych ewidencjonowanych na kontach podatkowych poszczególnych podatników, naruszając postanowienia art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości określające wymagana treść zapisu księgowego. Należy także zaznaczyć, iż art. 24 ust. 4 ustawy o rachunkowości wskazuje, że księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli możliwe jest stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, stanów (sald) oraz działania stosowanych procedur obliczeniowych, a w szczególności:

- udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych,

- zapisy uporządkowane są chronologicznie i systematycznie według kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań, w tym deklaracji podatkowych oraz dokonanie rozliczeń finansowych,

- w przypadku prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera zapewniona jest kontrola kompletności zbiorów systemu rachunkowości oraz parametrów przetwarzania danych,

- zapewniony jest dostęp do zbiorów danych pozwalających, bez względu na stosowaną technikę, na uzyskanie w dowolnym czasie i za dowolnie wybrany okres sprawozdawczy jasnych i zrozumiałych informacji o treści zapisów dokonanych w księgach rachunkowych.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2005. Opis na str. 73 protokołu kontroli ilustruje nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP za wskazany okres wynikały z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym także w zakresie podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie obsługiwanych przez Urząd Miasta jednostek budżetowych:

a) prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla MOSiR i Straży Miejskiej,

b) zapewnienie realizacji przez kierowników jednostek obowiązków związanych z opracowywaniem ich planów finansowych, wynikających z przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia,

c) zapewnienie sporządzania przez kierowników jednostek sprawozdawczości budżetowej i finansowej wymaganej przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia.

2. Sporządzanie jednostkowego sprawozdania Rb-27S na podstawie prowadzonej ewidencji dochodów budżetowych, stosownie do § 2 ust. 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

3. Sporządzanie bilansu z wykonania budżetu na obowiązującym formularzu oraz wykazywanie w nim, jako środków pieniężnych, wyłącznie środków faktycznie posiadanych na rachunkach bankowych.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości poprzez:

a) księgowanie należności z tytułu dochodów zrealizowanych przez urzędy skarbowe na koncie 224,

b) księgowanie odsetek od zaciągniętych kredytów wyłącznie w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej,

c) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zgodny z zasadami jego funkcjonowania, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

d) prowadzenie ewidencji środków na niewygasające wydatki zgodnie z treścią ekonomiczną operacji, mając na uwadze przepisy art. 191 ustawy o finansach publicznych i zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia  Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

e) zaliczanie odsetek od środków na rachunku bankowym Urzędu do dochodów budżetu tego roku, za który zostały dopisane do rachunku, poprzez dokonanie księgowania Wn 222 – Ma 901 w ewidencji budżetu, pod datą 31 grudnia, na podstawie jednostkowego sprawozdania Rb-27S, mając na uwadze zasadę kasowego ustalania wyniku budżetu,

f) księgowanie wydatków dotyczących prowizji i opłat komorniczych pobranych przez urząd skarbowy na koncie 902, mając na uwadze zasadę kasowego ustalania wyniku budżetu,

g) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o dane wskazane w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

5. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego realności zobowiązań wskazanych w części opisowej wystąpienia.

6. Dołożenie należytej staranności w zakresie przestrzegania terminu regulowania zobowiązań z tytułu kredytów.

7. Ustalanie wartości zinwentaryzowanych materiałów, odpisywanych w koszty w momencie zakupu, i ujmowanie tej wartości w ewidencji księgowej na kontach 310 i 400 jako zmniejszenie kosztów roku, w którym dokonano ich zakupu.

8. Podjęcie działań w celu zaktualizowania wartości nieruchomości stanowiącej podstawę naliczania opłat za użytkowanie wieczyste.

9. Przestrzeganie trybu umarzania należności przypadających gminnym jednostkom organizacyjnym, wynikającego z postanowień uchwały Rady Miasta.

10. Zawarcie umowy o prowadzenie wspólnej działalności socjalnej z jednostkami, z którymi Urząd Miasta faktycznie prowadzi wspólną działalność socjalną.

11. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków związanych z udzieleniem pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego.

12. Przekazywanie dotacji przedmiotowej zakładom budżetowym wyłącznie po uprzednim uchwaleniu jej stawek jednostkowych przez Radę Miasta.

13. Sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego zawierającej wszystkie elementy wymagane przepisami.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

15. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym i leśnym z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustawy o podatku rolnym i ustawy o podatku leśnym.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości osób prawnych i fizycznych poprzez dokonanie prawidłowego wymiaru tej należności, z uwzględnieniem występujących zmian w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wzruszania decyzji podatkowych. W odpowiedzi na niniejsze wystąpienie podanie kompletnej listy podatników, którym dokonano zmiany wysokości wymiaru podatku wraz z kwotami różnic wynikających z tych zmian.

17. Stosowanie odpowiednich dowodów dokumentujących wpłaty, umożliwiających pobór każdej stawki opłaty targowej uchwalonej przez Radę Miasta.

18. Wydawanie prawidłowych, od strony formalno-prawnej, decyzji podatkowych w oparciu o obowiązujące przepisy Ordynacji podatkowej.

19. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat wskazanych w protokole kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia, z uwzględnieniem przywołanych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów i ustawy o rachunkowości.

20. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za 2005 rok, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższym sprawozdaniu oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku