Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Tykocin

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Tykocinie 

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 listopada 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 22/07), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

                                                                                                          Krzysztof Chlebowicz

                                                                                                          Burmistrz Tykocina

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Tykocin za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Tykocinie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy Tykocin i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w realizowanych ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontroli poddano prawidłowość organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w świetle przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

Stwierdzono, że w Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych – obowiązującej także w odniesieniu do jednostek organizacyjnych obsługiwanych księgowo przez Urząd – nie określono zasad obiegu dokumentów dotyczących realizacji przez Urząd dochodów niepodatkowych (m.in. za najem lokali użytkowych), dochodów własnych Urzędu jako jednostki budżetowej oraz przychodów Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (GZGKiM) z tytułu realizacji usług. Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki i ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, w tym dotyczącymi pobierania i gromadzenia środków publicznych - str. 8-9 i 69 protokołu kontroli.

Brak odpowiedniej organizacji systemu kontroli finansowej stwierdzono także w zakresie przypisania pracownikom obowiązków dotyczących wykonywania kontroli funkcjonalnej. Kontrola wykazała, iż dokumenty finansowo-księgowe pod względem merytorycznym zatwierdzane były m.in. przez architekta gminy, kierownika USC, pracownika księgowości, kasjera, inspektora ds. budownictwa. Fakt powierzenia czynności w zakresie zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym nie wynikał z zakresów czynności wymienionych pracowników. Ponadto nie był załączony do Instrukcji obiegu dokumentów... wykaz osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym. Na gruncie art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i Standardów kontroli finansowej… wymagane jest, aby przekazanie takich zadań następowało w formie pisemnej, a ich przyjęcie zostało formalnie potwierdzone - standardy A.3 Struktura organizacyjna, A.5 Powierzenie uprawnień, C.12 Zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych i C.13 Podział obowiązków.

Natomiast w odniesieniu do kontroli formalno-rachunkowej w Instrukcji określono, że osobami upoważnionymi do zatwierdzania dowodów księgowych jest główny księgowy i pracownicy księgowości. Kompetencje w tym zakresie nie wynikały z zakresów czynności osób, które w praktyce czynności te wykonywały (dwóch pracowników księgowości), jak również do Instrukcji nie załączono wykazu osób uprawnionych – str. 9 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli pozostałych zagadnień mających wpływ na prawidłowość opracowania zakresów czynności pracowników zatrudnionych w Referacie Finansowym stwierdzono brak zapisów dotyczących ustalenia zastępstwa w przypadku nieobecności poszczególnych pracowników (za wyjątkiem osoby pełniącej funkcję kasjera). Regulacje w tym zakresie są wymagane ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości działania jednostki – standard C.17 Ciągłość działalności - str. 10-11 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia przez Urząd rachunkowości jednostek organizacyjnych doprowadziła do skorygowania danych o kosztach wykazanych w sprawozdaniu Rb-30 z wykonania planu finansowego GZGKiM (ostatnia korekta z dnia 25 lipca 2007 r.). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 14 protokołu kontroli i wyjaśnienia Skarbnika, przyczyną problemów z ustaleniem stanu kosztów i innych zmniejszeń był brak odbicia w ewidencji na kontach kosztów materiałów zużytych na działalność bieżącą w wysokości 897,81 zł.

Stwierdzono uchybienie terminowi sporządzenia sprawozdawczości finansowej (bilansu, rachunku zysków i strat oraz zestawienia zmian w funduszu jednostki) Urzędu oraz GZGKiM. Nie przedstawiono kontrolującym jednostkowych sprawozdań finansowych wymienionych jednostek, sporządzonych w wymaganym terminie. Termin sporządzenia sprawozdań finansowych przez kierowników jednostek budżetowych i zakładów budżetowych upływa z dniem 31 marca, co wynika z § 18 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) – str. 15 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stanu rozrachunków na dzień 31 grudnia 2006 roku ujawniono zobowiązanie wymagalne w kwocie 552,21 zł, które zostało opłacone w styczniu 2007 r. (jednostka nie poniosła kosztów karnych odsetek) – str. 19 protokołu kontroli. Wystąpienie zobowiązania wymagalnego przy posiadanym stanie środków pieniężnych na koniec roku (saldo rachunku podstawowego – 450.692,56 zł) świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu mechanizmów kontroli wewnętrznej w zakresie terminowości regulowania zobowiązań. Doprowadziło to do naruszenia zasady określonej w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być ponoszone w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Badanie prawidłowości prowadzenia ewidencji szczegółowej środków trwałych wykazało, że we wszystkich pozycjach środków trwałych przyjętych do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 2005 r. brak było daty faktycznego przyjęcia środków trwałych do eksploatacji, symbolu i numeru dokumentu księgowego, na podstawie którego dokonano wpisu, a ponadto ewidencja zestawów komputerowych nie zawierała części składowych ani żadnych numerów (fabrycznych lub inwentarzowych) charakteryzujących bliżej środek trwały. Ustalono także, że ewidencja pojazdów nie zawierała bliższych danych pozwalających na ich zidentyfikowanie, np. nr podwozia, silnika itp.

Ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” określonych w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. Należy dodać, iż opisanie środków trwałych w ewidencji za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości - str. 107-108 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 21 i 58 protokołu kontroli wynika, iż nie została podjęta uchwała w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie do obowiązujących od 1 stycznia 2006 roku przepisów art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, posiadanie uchwały regulującej te kwestie jest obowiązkowe. Mimo braku wskazanej uchwały stwierdzono przypadki rozkładania na raty należności GZGKiM z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Decyzje w tej sprawie podejmował kierownik GZGKiM.

Badając stan zadłużenia gminy stwierdzono, że przy ubieganiu się przez Gminę o udzielenie kredytu w kwocie 235.000 zł i pożyczki w kwocie 76.300 zł, Pan Burmistrz nie uzyskał opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości ich spłaty, wymaganej przepisem art. 83 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Opinia powinna być przez Pana przekazana podmiotowi udzielającemu kredyt lub pożyczkę, zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy – str. 23-24 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów osiąganych z majątku gminy wykazała, że wpływy ze sprzedaży nieruchomości ewidencjonowano w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) – str. 52-53 protokołu kontroli.

         W wyniku badania prawidłowości zbycia nieruchomości gruntowej położonej we wsi Jeżewo Stare ustalono, że uchwała Nr XXXVI/223/05 w sprawie wrażenia zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości została podjęta przez Radę Miejską w Tykocinie w dniu 27 października 2005 r. Jej uchwalenie nastąpiło zatem już po podjęciu przez Pana Burmistrza szeregu czynności zmierzających do sprzedaży nieruchomości, zapoczątkowanych ujęciem nieruchomości w wykazie przeznaczonych do sprzedaży oraz upublicznieniem ogłoszeń o przetargu w dniu 19 kwietnia, 7 czerwca i 30 września 2005 r. Efektem trzeciego przetargu, ogłoszonego w dniu 30 września 2005 r., był wybór nabywcy w dniu 10 listopada 2005 r.

         Zgoda Rady na zbycie nieruchomości w omawianym przypadku była niezbędna dla zachowania prawidłowej procedury sprzedaży. Czynność zbycia (wyrażenie oświadczenia woli o sprzedaży nieruchomości zawartego w akcie notarialnym) należy do katalogu spraw majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z uwagi zaś na nieokreślenie przez Radę Miejską w Tykocinie ogólnych zasad zbywania nieruchomości gruntowych, mogła ona być dokonana wyłącznie za zgodą tego organu – str. 53-54 protokołu kontroli.

Ponadto z protokołu kontroli wynika, że ustalony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wymóg sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu lub dzierżawy nie został spełniony w odniesieniu do 7 umów zawartych w 2006 roku. Należy dodać, iż sześć umów zawartych zostało z dotychczasowymi najemcami, będącymi stronami umów zawartych w latach poprzednich. Przyjętą praktyką było bowiem, że po upływie okresu obowiązywania umowy Pan Burmistrz z dotychczasowymi najemcami lub dzierżawcami zawierał nowe umowy, na okres do 3 lat. Poprzednie umowy nie zawierały klauzul o możliwości ich przedłużenia na kolejne okresy. Łączna kwota dochodów uzyskana w 2006 r. z tytułu oddania w najem i dzierżawę nieruchomości bez uprzedniego sporządzenia i upublicznienia wykazu nieruchomości wyniosła 31.235,19 zł – str. 57 protokołu kontroli.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt III CK 562/04) przy gospodarowaniu mieniem gminy musi być zachowana zasada jawności postępowania. Jej naruszenie, m.in. poprzez działanie niezgodne z regulacją art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może spowodować nieważność zawartej umowy. Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że dnia 21 października 2007 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Aktem tym wprowadzono istotne zmiany w kwestii zasad oddawania nieruchomości gminnych w najem i dzierżawę. Dodany tą nowelizacją przepis art. 35 ust. 1a wyraźnie wskazuje, że obowiązek zamieszczenia w wykazie nie dotyczy tylko oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Natomiast wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ponadto przywołaną nowelizacją zmieniono także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zmiana ta ma na celu zapobieżenie „obchodzenia” obowiązku zastosowania zasad ustalonych przez radę gminy dla najmu i dzierżawy nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata (lub uzyskania każdorazowo zgody organu stanowiącego na wynajęcie lub wydzierżawienie – jeżeli ogólne zasady nie zostały jeszcze uchwalone), poprzez zawieranie kolejnych umów na okres do 3 lat – jak to miało miejsce w kontrolowanej jednostce. Obecnie przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała rady powinna regulować także zawieranie kolejnych umów na czas oznaczony, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jeżeli kumulatywnie okres najmu lub dzierżawy przekroczy 3 lata.

Do czasu określenia przez Radę Miejską zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na podstawie tego typu umów (przedłużających dotychczasowy stosunek prawny), może Pan zawierać je wyłącznie po uprzednim wyrażeniu zgody przez Radę. Z przywołanego przepisu art. 18 ustawy o samorządzie gminnym wynika ponadto nadal, że taki tryb obowiązuje do czasu ustalenia przez radę ogólnych zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Poprzednia kontrola przeprowadzona przez RIO w Białymstoku w 2003 r. stwierdziła brak ogólnych zasad postępowania w sprawach, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, ustalonych przez organ stanowiący. W piśmie z dnia 15 grudnia 2003 r. Nr RIO.IV.0916-12/03 zalecono wystąpienie do Rady Miejskiej z projektem uchwały w tej sprawie. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne Pan Burmistrz zobowiązał się do realizacji zalecenia. W trakcie obecnej kontroli stwierdzono, iż wskazane zasady zostały określone przez Radę Miejską tylko częściowo. Uchwałą Nr XX/130/04 z dnia 25 kwietnia 2004 r. Rada Miejska w Tykocinie określiła bowiem jedynie zasady wydzierżawiania i najmu lokali na okres dłuższy niż 3 lata. Wskazaną regulacją nie objęto natomiast zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych, co w świetle przywołanej regulacji ustawy, której interpretacja została zawarta w protokole kontroli, należy uznać za nieprawidłowe (w praktyce wymienione czynności dokonywane są za zgodą Rady). Wniosek pokontrolny zachowuje zatem swą aktualność w części dotyczącej zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości gruntowych. Dodatkowo uregulowania w uchwale wymaga obecnie kwestia zasad zawierania między stronami kolejnych umów najmu i dzierżawy w stosunku do danej nieruchomości, w wyniku których okres jej wydzierżawienia lub najmu przekroczy w efekcie 3 lata, stosownie do brzmienia przedstawionej wyżej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym – str. 6-7 i 106-107 protokołu kontroli.

Na terenie gminy Tykocin obowiązuje stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXI/209/98 z dnia 1 marca 1998 r. Stwierdzono jednocześnie, że kontrolowana jednostka, pomimo faktu budowy urządzeń, nie pobierała dochodów z tego tytułu. Wykonanie uchwały, o której wyżej mowa, powierzono Zarządowi Miasta i Gminy Tykocin. Za brak czynności związanych z jej realizacją odpowiedzialny jest zatem Pan Burmistrz – str. 61-63 protokołu kontroli. Z wyjaśnienia Pana Burmistrza (załącznik nr 7 do protokołu kontroli) wynika, że odstąpienie od naliczania opłat było wynikiem m.in. stosowania dawnej praktyki (wywodzącej się ze społecznych komitetów budowy), że mieszkańcy wpłacają swój udział na daną inwestycję i ta wpłata wyczerpuje ich zobowiązania tytułem Gminy Tykocin. Ponadto wskazał Pan, iż w niektórych przypadkach mieszkańcy ponosili świadczenia w naturze na rzecz inwestycji. Obecnie natomiast gmina odstępuje od uproszczonych zasad zarachowywania wzajemnych świadczeń. Oprócz tego wskazał Pan, że niektóre z inwestycji opisywanych w protokole kontroli nie zostały jeszcze zakończone, natomiast po ich zakończeniu zostanie zlecone przeprowadzenia stosownej wyceny.

Z ustaleń kontroli wynika, że gmina osiągała dochody z tytułu wpłat mieszkańców na rzecz partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. W rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitarna wsi” wyniosły one: w 2004 r. 5.600 zł, w 2005 r. 800 zł i w 2006 r. 9.940 zł, a w rozdziale 40002 „Dostarczanie wody”: w 2004 r. 4.549 zł, w 2005 r. 4.225 zł i w 2006 r. 2.567,50 zł. Zgodnie z wyjaśnieniem Pana Burmistrza, stanowiącym załącznik nr 9 do protokołu kontroli, wysokość wpłat była wynikiem ustaleń dokonanych z mieszkańcami na organizowanych zebraniach. Nie stwierdzono, aby istniały dokumenty określające wysokość wpłat, sposób ich naliczania, rozliczania, terminu zapłaty i rozkładania na raty. Z mieszkańcami nie były zawierane też żadne umowy na dowód ich partycypacji w kosztach budowy. W związku z niepobieraniem przez gminę opłat adiacenckich, wartość świadczeń wniesionych w gotówce przez właścicieli nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń nie była przeliczana na poczet opłaty adiacenckiej. Należy dodać, iż wpłaty mieszkańców nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich, jako prawem określonej formy partycypacji właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury, ustalanych w drodze decyzji administracyjnej podlegającej kontroli w toku instancji. Mieszkaniec może wnieść opłatę w celu partycypacji w kosztach budowy urządzenia infrastruktury, jeżeli ma taką wolę. Prawnie zobowiązany jest natomiast tylko do wniesienia opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją administracyjną mającą oparcie w oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości, a więc wydaną już po zbudowaniu urządzenia. Na tle obowiązującego stanu prawnego gmina nie powinna także być inicjatorem i organizatorem zebrań mieszkańców w celu ustalenia wysokości partycypacji, ponieważ budzi to wątpliwości co do rzeczywiście dobrowolnego ich charakteru.

Za chybioną należy uznać tezę podniesioną przez Pana Burmistrza w wyjaśnieniu, iż w związku z ponoszeniem przez mieszkańców nakładów ponowy pobór opłaty byłby nieuzasadniony. Właściciel nieruchomości dwukrotnie partycypowałby w budowie danego urządzenia. Raz w kosztach jego budowy, drugi raz w opłatach adiacenckich. Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą przepisem art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej podlegała zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej, a więc obie należności dotyczyły tego samego celu – udziału w kosztach budowy urządzeń. Natomiast po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej od dnia 21 października 2007 r. zaszła zasadnicza zmiana w postępowaniu gminy z wpłatami wniesionymi na poczet budowy. Obecnie art. 148 ust. 4 wskazuje, że o kwotę nakładów podlega zmniejszeniu różnica między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzenia infrastruktury a wartością tej nieruchomości sprzed wybudowania urządzenia. Wniesione wpłaty pomniejszą zatem podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie, jak to było dotychczas, wysokość samej opłaty ustalonej w decyzji.

W wyniku kontroli stwierdzono ponadto, że w 2006 r. realizowana była nowa linia wodociągowa we wsi kol. Radule oraz kol. Rzędziany, w ramach której wykonano 26 przyłączy. Wskazana inwestycja realizowana była przez GZGKiM i w całości sfinansowana została z budżetu gminy. Do dnia zakończenia kontroli wymieniona sieć nie została oddana do użytku. Z ustaleń kontroli wynika, że na koszt gminy dla właścicieli posesji wykonane zostały przyłącza wodociągowe zdefiniowane w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Obowiązki i zakres udziału finansowego właściciela nieruchomości w przyłączeniu do sieci wodociągowej regulują przepisy art. 15 przywołanej ustawy. Zgodnie z nimi, gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Realizację budowy przyłączy do sieci, jak wynika z przywołanych regulacji, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W związku z faktem wykonania przyłączy na koszt gminy, właściciele nieruchomości objętych tymi pracami są zobowiązani do zwrotu tych kosztów – str. 62 protokołu kontroli. Podziału urządzenia doprowadzającego wodę na sieć, będącą w posiadaniu przedsiębiorstwa, i przyłącze należy dokonywać zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, co podkreśla Ministerstwo Transportu i Budownictwa w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r., wskazując (na użytek wyjaśnienia kwestii definicji przyłącza kanalizacyjnego), że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego. Biorąc pod uwagę odmienne uregulowanie definicji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego – w przypadku przyłącza wodociągowego nie występuje sytuacja wymagająca uwzględnienia położenia studzienki na nieruchomości jako wyznacznika miejsca rozpoczęcia się przyłącza a zakończenia sieci – w przypadku przyłącza wodociągowego, na tle wskazanego pisma, przyłączem wodociągowym może być tylko odcinek przewodu biegnący w pasie nieruchomości ubiegającego się o przyłączenie, łączący wewnętrzną instalację wodociągową z siecią. Tylko w odniesieniu do tego odcinka właściciel nieruchomości może bowiem wykonywać ustawowe obowiązki w zakresie zapewnienia niezawodnego działania przyłącza, określone w art. 5 ustawy.

W zakresie prawidłowości ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zbadano wnioski sporządzane przez kierownika GZGKiM corocznie za lata 2004-2007, w tym także za rok 2006, w którym to roku uchwała w sprawie zatwierdzenia stawek nie została podjęta (przedmiotem uchwały, mimo propozycji takiej samej wysokości stawek – jak wynika z treści wniosku – miało być ich zatwierdzenie, a nie przedłużenie stawek dotychczas obowiązujących). Poprzednia uchwała w tym zakresie pochodziła z 31 marca 2005 r. Stwierdzono, iż wniosek o zatwierdzenie taryf na okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2007 r. pochodził z dnia 6 marca 2006 r., co oznacza, iż najwcześniej w tym dniu został przedstawiony Panu Burmistrzowi (nie był on jednakże oznaczony datą wpływu). Na gruncie przepisów art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawia burmistrzowi wniosek o zatwierdzenie taryf w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. W przedmiotowym przypadku termin ów nie został zatem zachowany, gdyż przewidziane we wniosku stawki miały obowiązywać już od 1 kwietnia 2006 r. W związku z niepodjęciem przez Radę Miejską uchwały o zatwierdzeniu taryf (termin jej podjęcia upłynął po 45 dniach od daty złożenia wniosku - art. 24 ust. 5 ustawy), zgodnie z przepisami zawartymi w art. 24 ust. 8 tego aktu prawnego, taryfy zweryfikowane przez burmistrza wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie. W kontekście przywołanych przepisów szczególne znaczenie zyskuje zachowanie 70-dniowego terminu na złożenie wniosku przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. Opisane uchybienia w zakresie terminu złożenia wniosku nie miały wpływu na kwoty pobierane od mieszkańców z uwagi na to, że zawarta w opisywanym wniosku cena dostaw wody i odprowadzania ścieków odpowiadała cenie z roku ubiegłego. Należy jednakże wskazać na brak udokumentowania w zakresie sprawdzenia przez Pana Burmistrza, czy przedstawione we wniosku taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług dostaw wody i odprowadzania ścieków pod względem celowości ich ponoszenia. Wskazany obowiązek został wyrażony w art. 24 ust. 4 i 8 ustawy i stanowi warunek wejścia w życie taryf przy niepodjęciu uchwały przez Radę – str. 64-65 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczania należności z tytułu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wykazała błędnie naliczaną wysokość podatku VAT od stawki netto ustalonej w uchwale zatwierdzającej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę... Począwszy od uchwały Nr XVII/112/04 Rady Miejskiej w Tykocinie z dnia 25 stycznia 2004 r., opłata za 1 m³ wody wynosi 1,50 zł netto. Po dodaniu stawki VAT w wysokości 7% należność odbiorcy wynosi 1,605 zł, w zaokrągleniu 1,61 zł. Zasady zaokrąglania kwoty podatku do pełnych groszy określa § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, zaliczkowego zwrotu podatku, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 95, poz. 798 ze zm.) obowiązującego od 1 czerwca 2005 r. W okresie od dnia 1 maja 2004 r. do końca maja 2005 r. analogiczne zasady określały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 971).

Na podstawie udostępnionych faktur VAT oraz wydruków z urządzenia PSION, służącego do ewidencji zużycia wody i naliczania opłat, stwierdzono, iż cena brutto została błędnie określona na 1,60 zł za 1 m³. Łączna kwota nieustalonych należności w okresie obowiązywania stawki 1,50 zł za 1m³ wody wynosi 2.985,83 zł. W związku z ustaleniami kontroli, od miesiąca marca 2007 r. rozpoczęto naliczanie opłat w prawidłowej wysokości - str. 65-66 protokołu kontroli. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, przyczyną nieprawidłowości była intencja kierownika GZGKiM oraz Pana Burmistrza, aby cena wody wynosiła 1,60 brutto.

W 2006 roku GZGKiM otrzymał z budżetu dotację przedmiotową, która, według uchwały Rady Miejskiej w sprawie stawek dotacji, stanowiła dopłatę do ceny za sprzedaną wodę – w wysokości 0,05 zł do 1m³ i do ceny za zbiorowe odprowadzanie ścieków – 1,35 zł do 1m³. Ze złożonego przez Zakład rozliczenia wynika, że podstawę ustalenia należnej i wykorzystanej kwoty dotacji stanowiła rzeczywista różnica między przychodami i kosztami w zakresie danej działalności, a nie przyjęta do kalkulacji stawka i zakres zrealizowanych dostaw i usług. W efekcie więc dotacja została rozliczona według innej stawki jednostkowej niż to wynikało z uchwały Rady – w następstwie rozliczenia została wyliczona przez GZGKiM stawka dopłaty do 1m³ odprowadzonych ścieków w wysokości 0,7068 zł. W zakresie dostarczania wody nie wykazano, aby jakakolwiek kwota dotacji została wykorzystana, co było następstwem osiągnięcia za 2006 rok przychodów z tej działalności wyższych niż koszty. Dodatkowo wskazania wymaga, że w rozliczeniu przedłożonym przez Zakład podano, iż kwotę 3.302,17 zł, ujętą w rozliczeniu wyniku „działalności kanalizacyjnej” stanowiły własne przychody, pochodzące z innej działalności zakładu – załącznik nr 13 do protokołu kontroli. W świetle zasad ustalania taryf, działalność wodociągowa lub kanalizacyjna nie może być finansowana przychodami pochodzącymi z działalności innego rodzaju.

Nie stwierdzono jednocześnie, aby Pan Burmistrz określił szczegółowość rozliczenia udzielonej w 2006 roku dotacji przedmiotowej, do czego zobowiązuje § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu się w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). – str. 66-67 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto również dochody własne realizowane przez Urząd Miejski w Tykocinie na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2006 r. Ustalono, że dochody realizowane z tytułu wynajmu autokaru szkolnego fakturowane były według cennika usług wykonywanych przez GZGKiM w Tykocinie obowiązującego od 1 stycznia 2001 r. i określonego uchwałą Nr 54/126/2000 Zarządu Miejskiego w Tykocinie. Wykonanie tej uchwały powierzono Kierownikowi GZGKiM w Tykocinie. Faktury za wynajem autokarów były wystawiane i podpisywane przez Barbarę Olszewską - kierownika Zakładu, mimo iż wpływy z tego tytułu gromadzone były na rachunku dochodów własnych Urzędu jako jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki (burmistrz) może powierzyć obowiązki w zakresie gospodarki finansowej kierowanej jednostki wyłącznie pracownikom jednostki.

Podczas kontroli realizacji dochodów budżetu państwa z tytułu opłat za wydawanie dowodów osobistych stwierdzono przypadki nieterminowego przekazania uzyskanych dochodów na rachunek PUW. Właściwe terminy, ustalone zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej… (Dz. U. Nr 135, poz. 955) zostały przekroczone w następujących przypadkach: 19 czerwca 2006 r. została przekazana kwota 1.197 zł, terminem zgodnym z przepisami był natomiast 16 czerwca 2006 r.; 30 sierpnia 2006 r. została przekazana kwota 598,50 zł, terminem zgodnym z przepisami był natomiast 25 sierpnia 2006 r., 28 listopada 2006 r. została przekazana kwota 456 zł, terminem zgodnym z przepisami był natomiast 27 listopada. Łączna kwota środków przekazanych z przekroczeniem terminu wyniosła 2.251,50 zł. – str. 59-60 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków związanych ze zwrotem kosztów podróży dla sołtysów biorących udział w sesjach Rady Miejskiej wykazała, iż zwrot kosztów dojazdów, zgodnie z uchwałami Rady Miejskiej Nr XVIII/122/2004 z dnia 14 marca 2004 r. i Nr II/11/06 z dnia 6 grudnia 2006 r., naliczany był na podstawie postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Podstawę zwrotu stanowiły pisemne oświadczenia złożone przez sołtysów określające markę i pojemność silnika posiadanego samochodu oraz ilość kilometrów od miejsca zamieszkania sołtysa do siedziby Urzędu Miejskiego. Stwierdzono, iż sołtys wsi Jeżewo Nowe posiada samochód o pojemności silnika 800 cm³, natomiast zwrot kosztów rozliczono według stawki należnej za używanie samochodu o pojemności silnika przekraczającej 900 cm³. Sołtysowi temu w dniu 15 marca 2007 r. wypłacono zwrot kosztów obliczony według stawki 0,7846 zł należnej za przejazd samochodem o pojemności silnika powyżej 900 cm³. Zgodnie z § 2 pkt 1a przywołanego rozporządzenia, stawka za 1 km z tytułu przejazdu samochodem o pojemności silnika do 900 cm³ nie może być wyższa niż 0,4894 zł. W związku ustaleniami kontroli ustalona została prawidłowa wysokość zwrotu kosztów, a następnie sołtys wsi Jeżewo Nowe wpłacił na konto Urzędu różnicę pomiędzy kwotą pobraną a należną w wysokości 5,90 zł – str. 73-74 protokołu kontroli.

W zakresie ryczałtu za używanie przez pracowników do jazd lokalnych samochodów niebędących własnością pracodawcy stwierdzono, że umowy z pracownikami MGOPS zostały błędnie zawarte ze strony pracodawcy przez Pana Burmistrza, a nie przez kierownika Ośrodka. Na gruncie przepisów art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za gminną jednostkę organizacyjną dokonuje jej kierownik. Zgodnie z § 1 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podstawą używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych jest umowa zawarta między pracodawcą a pracownikiem – str. 75 protokołu kontroli.

W toku czynności kontrolnych w zakresie wydatków na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych kontroli poddano wybrane wydatki pod kątem zgodność ich poniesienia z założeniami Programu. Stwierdzono, że ze środków przeznaczonych na rozwiązywanie problemów alkoholowych opłacano koszty związane z prowadzeniem przez sędziów meczów piłki nożnej (tzw. delegacje sędziowskie) rozgrywanych przez KS „Hetman”. Łączne wydatki z tego tytułu wyniosły w 2006 roku 3.942,34 zł. Założenia GPPiRPA na 2006 r. dopuszczały wspomaganie działalności KS „Hetman” poprzez zakup sprzętu sportowego oraz opłacenie przejazdów zawodników na mecze piłki nożnej. Wydatki z tytułu delegacji sędziowskich (lub inne wydatki związane z organizacją meczów) nie były ujęte w Programie – str. 77 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.).

Badanie pod tym kątem wydatków bieżących ponoszonych przez Urząd Miejski i GZGKiM na zakup oleju napędowego wykazało, iż zaopatrzenie pojazdów Urzędu Miejskiego (przede wszystkim autobusów szkolnych oraz sprzętu pożarniczego), a także pojazdów i sprzętu będących na stanie Zakładu (m.in. samochód Star, koparki, ciągniki, śmieciarki, piły, równiarki, spycharki, zagęszczarki) w olej napędowy odbywało się na podstawie dostaw zamawianych bez przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ustalono, że przez cały 2006 r. dostawcą oleju dla Urzędu i Zakładu był jeden kontrahent - Stacja Paliw Barbara S. z Tykocina. Wydatki poniesione przez Urząd Miejski w 2006 roku na zakup oleju wyniosły 153.114,89 zł. Koszty Zakładu w tym zakresie stanowiły zaś kwotę 155.772,18 zł. W roku poprzedzającym (2005 r.) wydatki te wyniosły 148.729,01 zł – Urząd i 133.767,23 zł – Zakład (fakt ich poniesienia we wskazanych wysokościach został potwierdzony w oświadczeniu Skarbnika Gminy, z którego wynikają też powody, dla których nie można było wykonać wydruku z ksiąg rachunkowych dotyczącego wydatków na olej napędowy). Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są dostawy, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Wielkość ponoszonych wydatków przesądza, w świetle art. 2 pkt 13, art. 4 pkt 8, art. 7 ust. 3 i art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, iż zlecenie dostawy oleju napędowego na potrzeby Urzędu oraz Zakładu powinno nastąpić na zasadach określonych przywołaną ustawą.

W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym zwrócono się do Pana Burmistrza oraz kierownika GZGKiM o wskazanie przyczyn dokonywania zakupów oleju napędowego bez zastosowania zasad określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. W odpowiedziach potwierdzono m.in. fakt wydatkowania środków na olej napędowy bez prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Stwierdzono ponadto, że olej zakupowano na podstawie analizy miesięcznych cen w poszczególnych stacjach paliw biorąc pod uwagę najniższą cenę i najkrótszą odległość od miejsca parkowania pojazdu z uwagi na przyczyny techniczne, których obiektywnie nie można zniwelować (na dowód tego załączono kserokopie przeprowadzonych w 2005 i 2006 r. analiz). Odnosząc się do treści wyjaśnień należy zwrócić uwagę, iż wskazywanie na fakt istnienia na terenie gminy mniej niż 5 stacji paliw, jako uniemożliwiającego zastosowanie trybu zapytania o cenę nie jest argumentem odstąpienia od stosowania procedur ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa zamówień publicznych podstawowym trybem udzielenia zamówienia jest przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony, w których dla wyboru wykonawcy wystarczający jest wpływ co najmniej jednej oferty niepodlegającej odrzuceniu lub jednego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy) – str. 78-79 protokołu kontroli.

Dodatkowo należy podnieść, iż właścicielka Stacji, w której dokonywane były zakupy oleju, jest jednocześnie pracownikiem Zakładu zatrudnionym na stanowisku magazyniera. Z zakresu czynności, nadanego 2 stycznia 2003 r., wynika m.in., iż odpowiada ona za prowadzenie ewidencji zakupu i sprzedaży dla potrzeb VAT. Wszystkie faktury zakupu oleju napędowego przez Zakład pod względem merytorycznym zatwierdzała B. Olszewska – kierownik Zakładu. Z ustaleń kontroli wynika, że zakup oleju w księgach Urzędu i Zakładu ewidencjonowany był bezpośrednio w koszty, zaś na koniec każdego kwartału przeprowadzana była jego inwentaryzacja w drodze spisu z natury. Jak ustalono, magazynier w trakcie inwentaryzacji dokonywanej przez Zakład każdorazowo pełnił funkcję członka komisji inwentaryzacyjnej. Opisany zakres czynności wykonywanych przez magazyniera w związku z ewidencją zakupu i ustalaniem stanu paliwa stanowi istotny element ryzyka przy uwzględnieniu faktu zamawiania u tego pracownika dostaw oleju napędowego. Przypisanie wskazanych czynności w ramach gospodarki finansowej Zakładu i utrzymywanie tego stanu mimo dokonywania u pracownika zakupów paliwa świadczy o nieprawidłowej organizacji systemu kontroli finansowej przez kierownika Zakładu, a w szczególności o nieprzestrzeganiu standardów dotyczących środowiska wewnętrznego kontroli, zarządzania ryzykiem oraz monitorowania i oceny systemu.

Kontrola wykazała, że w 2006 r. Urząd Miejski w Tykocinie wydatkował łącznie 238.948,13 zł na rzecz GZGKiM w Tykocinie na podstawie zleceń wykonania określonych robót inwestycyjnych (ujętych w budżecie jako wydatki inwestycyjne). Wydatki dotyczyły 7 różnych zadań, wśród których szczegółową kontrolą objęto przebudowę drogi w Jeżewie Starym – I etap (str. 85-96 protokołu kontroli) oraz budowę ul. Nadkanalnej w Tykocinie (str. 101-105 protokołu). Statut Zakładu przewidywał, iż przedmiotem jego działania jest prowadzenie działalności gospodarczej i usługowej służącej zaspokajaniu potrzeb społecznych m.in. w zakresie dróg lokalnych i ulic.

Podstawę zlecenia wykonania budowy drogi gminnej w Jeżewie Starym w postaci ustawienia krawężników, ułożenia chodników oraz przygotowania podbudowy pod nawierzchnię asfaltową (etap I) stanowiło pismo Pana Burmistrza z dnia 1 czerwca 2006 r. W piśmie wskazano, iż przewidywany koszt zadania wynosi 65.000 zł, a rozliczenie nastąpi na podstawie kosztorysu powykonawczego. W rezultacie, bezpośrednio na rzecz Zakładu wydatkowano sumę 89.792,10 zł. Podstawę rozliczeń stanowiły zaliczkowe faktury wystawiane przez Zakład, zaś sporządzony na zakończenie prac kosztorys powykonawczy odnosił się do całości kosztów poniesionych przez Urząd Miejski na realizowane zadanie (w wysokości 153.168,81 zł), a nie tylko kosztów Zakładu jak przewidywało zlecenie (89.792,10 zł stanowiły koszty poniesione przez UM na rzecz Zakładu i 63.376,71 zł inne wydatki inwestycyjne poniesione z budżetu Miasta na to zadanie). Zlecenie wykonania prac w swej treści nie odwoływało się do kosztorysu inwestorskiego, który został sporządzony 24 stycznia 2006 r., ani do dokumentacji projektowej. Należy dodać, iż wartość robót I etapu w kosztorysie inwestorskim wyceniono na 112.316,59 zł brutto. Na podstawie danych konta 080-7 oraz okazanej dokumentacji inwestycji stwierdzono, iż w ramach kwoty 153.442,19 zł finansowanie obejmowało: koszty prac wykonanych przez Zakład budżetowy (na rzecz UM Zakład wystawił łącznie 4 faktury o wartości 89.792,10 zł), wartość materiałów zużytych przy inwestycji zakupionych przez UM (wyceniona na 43.968,79 zł), koszty dokumentacji technicznej i nadzoru (8.853,10 zł, z czego 4.880 zł za prace projektowe i 2.823,10 zł na rzecz inspektora nadzoru ustanowionego przez Urząd dla II etapu inwestycji), koszty transportu pospółki żwirowej i wyrównania nawierzchni drogi zlecone firmie pn. Usługi Transportowe Rafał Ostrowski z Tykocina (3.905,93 zł i 5.669,58 zł), zakup pospółki żwirowej (554,02 zł) i oznakowanie drogi (425,29 zł). Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia związane z prawidłowością wykonania robót przez GZGKiM oraz rozliczeniem kosztów przedmiotowej inwestycji dotyczą:

a) kosztorysu powykonawczego - kosztorys ten sporządzony został w dniu 29 września 2006 r. przez Jerzego J. z Pracowni Projektowo-Wykonawczej „AG-ART” z Białegostoku. W stosunku do kosztorysu inwestorskiego, którego wartość wynosiła 112.902,66 zł brutto faktyczna kwota wydatków była o 40.539,53 zł większa co wiązało się ze zwiększeniem zakresu wykonanych robót (w postaci wybudowania chodnika po drugiej stronie ulicy oraz ustawienia dodatkowych krawężników). Z ustaleń kontroli wynika, że kosztorys powykonawczy częściowo zawierał inne pozycje robót w stosunku do kosztorysu inwestorskiego. Przykładowo, wynikała z niego robota polegająca na „rozebraniu krawężników betonowych” w ilości 219,50 m za cenę 586,07 zł nie wynikająca z kosztorysu inwestorskiego. Prace te przejęte zostały do wykonania przez Zakład z kosztorysu inwestorskiego sporządzonego dla II etapu (stwierdzono, iż ich wykonanie nie zostało zlecone BITUM S.A. – wykonawcy II etapu). Kosztorys inwestorski zawierał także pozycję „urządzenia bezpieczeństwa”, czego nie ujęto w kosztorysie powykonawczym. Kosztorys powykonawczy uwzględniał „roboty przygotowawcze” w postaci kosztów dokumentacji oraz nadzoru na sumę 3.973,10 zł, co nie wynikało z kosztorysu inwestorskiego. Należy dodać, iż w tej pozycji sporządzający kosztorys powykonawczy uwzględnił wynagrodzenie inspektora nadzoru II etapu zadania (koszt 2.823,10 zł) oraz koszt wtórnika wydanego przez Zakład Usług Geodezyjno-Kartograficznych J. Kraśnicki z Białegostoku w wysokości 1.150 zł. W kosztorysie powykonawczym wpisano koszt kierownika budowy w wysokości 900 zł, co nie wynikało z kosztorysu inwestorskiego. Oba rodzaje dokumentów różniły się także w zakresie obmiarów poszczególnych robót. Np. kosztorys inwestorski przewidywał „wykonanie koryta o gł. 40 cm szer. 0,6 m” w ilości 512,70 m²” (za cenę 4.177,64 zł). W kosztorysie powykonawczym rozliczono wykonanie koryta o „gł. 40 cm, szer. 1 m” w ilości 1.154,90 zł (za cenę 8.084,30 zł). Kosztorys inwestorski zakładał „wykonanie chodnika z kostki brukowej o gr. 6 cm” w ilości 651,38 m², podczas gdy w kosztorysie powykonawczym rozliczno jego wykonanie w ilości 898,50 m². Kosztorys powykonawczy zawierał ponadto wewnętrzne sprzeczności. Polegały one na:

- wykazaniu obmiaru „podbudowy pomocniczej z kruszywa naturalnego” (poz. 13 kosztorysu) - 1.154,90 m², do rozliczenia w rubryce „ilość” kosztorysu ujęto 142 m²

- wykazaniu obmiaru „wykonania nawierzchni z kostki brukowej o gr. 8 cm” (poz. 15 kosztorysu) – 376 m², do rozliczenia w rubryce „ilość” kosztorysu ujęto 647,90 m² (z kosztorysu inwestorskiego wynikał natomiast obmiar 228,70 m²);

- wykazaniu obmiaru „ustawienia krawężników betonowych” (poz. 17 kosztorysu) – 789 m, do rozliczenia w rubryce „ilość” kosztorysu ujęto 1.271 m (z kosztorysu inwestorskiego wynikał natomiast obmiar 548 m).

W trakcie trwania kontroli Jerzy J. pełniący funkcję kierownika budowy (będący jednocześnie projektantem) ustnie wyjaśnił, że prawdziwe są obmiary wynikające z przyjętych rozliczeń, zaś obmiary zawarte w rubryce „opis robót” kosztorysu powykonawczego są błędne. Jednocześnie należy wskazać na inne sprzeczności omawianego kosztorysu. Wartość robót raz określono w nim na sumę 153.344,19 zł (na pierwszej stronie), innym razem na 153.442,19 zł (na ostatniej stronie). Obowiązek sprawdzania oraz zatwierdzania kosztorysów na roboty drogowe został powierzony przez Pana Burmistrza zakresem czynności inspektorowi Urzędu ds. dróg. Nie stwierdzono, aby kosztorysy (zarówno inwestorskie jak i powykonawczy) zawierały adnotację odnośnie ich sprawdzenia przez tego inspektora;

b) kosztów kierownika budowy - na podstawie okazanego dziennika budowy ustalono, że funkcję kierownika robót ze strony Zakładu na podstawie ustnego zlecenia pełnił Jerzy J., składający m.in. na fakturach wystawianych przez Zakład na rzecz Urzędu podpisy stwierdzające wykonanie prac. W protokole odbioru wykonanych robót z dnia 29 września 2006 r. osoba ta podpisała się błędnie jako inspektor nadzoru. Za kierownictwo budowy drogi w Jeżewie Starym kierownik budowy wystawił w dniu 10 października 2006 r. Zakładowi fakturę w kwocie 800 zł. Jej opłacenia dokonano w dniu 20 października 2006 r. W kosztorysie powykonawczym za kierownictwo budowy uwzględniono zaś wyższą kwotę, a mianowicie 900 zł;

c) dziennika budowy - z dziennika budowy wynikało, że I etap inwestycji rozpoczął się 19 czerwca 2006 r. Wpisy dotyczące etapu I dokonywane były przez do końca lipca 2006 r. W sierpniu w dzienniku budowy znalazły się jedynie 3 wpisy dokonane przez kierownika budowy i inspektora nadzoru II etapu. Fakt zakończenia budowy I etapu oraz odbioru robót nie zostały odnotowane w dzienniku budowy. Z dziennika nie wynikało także, aby prowadzone były prace w miesiącu wrześniu. Należy dodać, iż w opisywanym przypadku prowadzenie dziennika nie było obowiązkowe. Stwierdzono jednak brak konsekwencji w jego prowadzeniu;

d) materiałów zużytych przy przebudowie drogi - z ustaleń kontroli wynika, że przy przebudowie drogi w Jeżewie Starym zużyto materiały zakupione przez UM jak i materiały będące na stanie Zakładu. Odnośnie materiałów drogowych zakupionych przez UM i wydanych do budowy, na podstawie rozliczenia materiałów zawartego na odwrocie protokołu odbioru robót z dnia 29 września 2006 r. stwierdzono, iż ich wartość wyniosła 43.968,79 zł. Rozliczenia zużycia materiałów dokonał inspektor Urzędu ds. dróg. Stwierdzenie ich zużycia zostało potwierdzone ponadto podpisem kierownika budowy złożonym w dniu 30 września 2006 r. Był to jedyny dokument odnoszący się do rozchodu materiałów. Należy podkreślić, iż został on sporządzony na zakończenie inwestycji, a nie w dniu ich faktycznego wydania – w związku z tym nie było możliwe ustalenie dnia wydania materiałów. Kontrola wykazała, iż zakup poszczególnych materiałów na podstawie faktur VAT ujęty został w cenie nabycia na koncie 310 (analitycznie zaś w ewidencji ilościowo-wartościowej prowadzonej komputerowo przez pracownika księgowości Urzędu). Z ustnych wyjaśnień udzielonych w trakcie trwania kontroli wynika, że w praktyce zakupione materiały składowane były na placu będącym własnością gminy (na terenie miejskiej oczyszczalni ścieków). Pomimo ich magazynowania, na dowód przyjęcia materiałów do magazynu nie zostały sporządzone żadne dokumenty. Instrukcja obiegu dokumentów przewidywała w tym względzie dowód „Pz” sporządzany w 3 egzemplarzach przez osobę materialnie odpowiedzialną i zatwierdzony przez kierownika jednostki (§ 8 pkt 9). Na fakturach zakupu inspektor ds. dróg stwierdził jedynie, że materiał zakupiono do ułożenia na ulicach w Jeżewie Starym. Podobnie, rozchód materiałów z magazynu nie został udokumentowany w postaci przewidzianych w Instrukcji rodzajów dowodów. Wśród nich wymieniono: Rw (rozchód wewnętrzny), MW (magazyn wyda) lub Wz (wydanie materiałów na zewnątrz). Procedury wewnętrzne zawarte w Instrukcji przewidywały sporządzanie wymienionych dowodów księgowo-magazynowych przez osobę upoważnioną z sekcji administracyjno-gospodarczej w czterech egzemplarzach. Dodano także, iż dokumenty te mogą być realizowane w magazynie po uprzednim zatwierdzeniu do realizacji przez Burmistrza za potwierdzeniem odbioru. W przedmiotowym przypadku, na dowód rozchodowania materiałów zużytych do przebudowy drogi w Jeżewie sporządzone zostało jedynie rozliczenie materiałów według cen nabycia, zawarte na odwrocie protokołu odbioru wykonanych robót z dnia 29 września 2006 r. (podpisanego przez 3 pracowników UM). Z opisywanego rozliczenia nie wynikały daty wydania materiałów oraz informacje o ich przeznaczeniu oraz kto je odebrał, a także symbole materiałów, pod którymi figurowały one w ewidencji ilościowo-wartościowej, czego wymagają postanowienia Instrukcji w zakresie dokumentowania obrotu materiałowego. Należy dodać, iż w Urzędzie nie została wyznaczona osoba do prowadzenia gospodarki magazynowej, której powierzona zostałaby odpowiedzialność materialna za materiały. Ustalono, iż dokonujący rozliczenia materiałów inspektor ds. dróg został zobowiązany nadanym mu zakresem czynności jedynie do prowadzenia nadzoru nad robotami drogowymi oraz sprawdzania i zatwierdzania kosztorysów na roboty drogowe. Wobec braku scedowania tych obowiązków odpowiedzialność za gospodarkę magazynową ponosi Pan Burmistrz. Funkcjonujące w ewidencji Urzędu konto 310-600 na początek 2006 r. wykazywało saldo w wysokości 26.114,43 zł, obroty Wn (przychody) stanowiły 91.475,31 zł, Ma (rozchody) 113.166,20 zł, zaś saldo na koniec roku wyniosło 4.423,54 zł.

Konfrontacja wydanych do przebudowy drogi materiałów zakupionych przez UM z kosztorysem powykonawczym wykazała, iż przyjęty w kosztorysie powykonawczym obmiar wykonania nawierzchni oraz chodników z kostki brukowej wynosił łącznie 1.546,4 m², co stanowiło wartość 72.827,50 zł – 647,9 m² kostki brukowej 8 cm i 898,5 m² kostki brukowej 6 cm. Należy wskazać, iż pozostawało to w sprzeczności z rozliczeniem zużycia materiałów, z którego wynikało wydanie z „magazynu” Urzędu Miejskiego kostki brukowej w łącznej ilości 1.173 m² (314 m² kostki o gr. 8 cm i 859 m² kostki o gr. 6 cm.). Różnica pomiędzy dwiema wartościami wynosi 373,40 m², z czego 333,9 m² dotyczy kostki o gr. 8 cm. O wyjaśnienie różnic w tym zakresie zwrócono się na piśmie do kierownika GZGKiM. W odpowiedzi wskazano, że różnica „wynika z materiałów zakupionych przez GZGKiM w Tykocinie w ilości 373,4 m², w tym kostki o gr. 8 cm – 333,9 m² oraz 39,5 m² o gr. 6 cm”. Do wyjaśnienia załączono kopię dowodu Wz nr 12/06 z dnia 29 września 2006 r. stwierdzającą wydanie materiałów do przebudowy drogi w Jeżewie Starym. Jak ustalono, księgowania rozchodu materiałów nie dokonano jednakże w oparciu o załączony do wyjaśnienia dowód Wz. Uczyniono to bowiem na podstawie dokumentu Rw nr 43/2006 także z dnia 29 września 2006 r., na którym znajdowała się adnotacja o przeniesieniu z Wz nr 11 i 12 (PK z dnia 30 września 2006 r., poz. 486). Powyższe świadczy o istnieniu dwóch dowodów odnoszących się do tej samej operacji gospodarczej, z których jeden powinien być anulowany. Analiza obrotów na koncie 310-12 w ewidencji Zakładu wykazała, iż rozchód przedmiotowych materiałów został zaksięgowany jeden raz, w oparciu o dowód Rw. Potwierdzeniem zakupu przez Zakład kostki brukowej były dwie faktury „ABW Superbruk” z Hryniewicz wystawione w dniu 22 września 2006 r. (na sumę 8.113,12 zł) i 28 września 2006 r. (na kwotę 4.073,58 zł). Z opisu zawartego na fakturach oraz załączonych do nich dowodach Pz wynikało, że zostały one zakupione z przeznaczeniem do budowy chodników w Jeżewie oraz Sanikach, Sawinie i Radulach (stwierdzono jednakże, iż do budowy chodników w Sanikach i Sawinie Zakład zakupił oddzielnie kostkę o wartości 4.073,58 zł). W wyjaśnieniu załączonym do protokołu kontroli potwierdzono zużycie przedmiotowych materiałów przy przebudowie drogi w Jeżewie Starym. Poza tym, wskazane ilości materiałów przyjęto do rozliczenia w kosztorysie powykonawczym. Należy dodać, iż w fakturach wystawionych przez Zakład Urzędowi, koszt zakupu wskazanych materiałów o łącznej wartości 12.186,70 zł nie został jednak uwzględniony. Przedstawione w trakcie trwania kontroli rozliczenia do faktur nie zawierały bowiem pozycji w postaci kostki brukowej. Ze sporządzonych przez Zakład rozliczeń w zakresie kosztów materiałów zużytych przy przebudowie drogi w Jeżewie wynikało, że największą pozycję wśród nich stanowiły krawężniki drogowe, które Zakład zakupił w dniu 28 sierpnia 2006 r. (408 sztuk za sumę 7.914,38 zł). Ich przyjęcie do magazynu Zakładu udokumentowane zostało w postaci dowodu Pz Nr 28/2006 z dnia 1 września 2006 r., w którym wskazano w rubryce „przeznaczenie” drogę w Jeżewie Starym. Podobnie jak w przypadku rozchodu kostki brukowej, opisanego w niniejszym wystąpieniu pokontrolnym, jako dowód wydania krawężników z magazynu Zakładu istniały dwa dokumenty: Wz Nr 11/06 (służący, zgodnie z procedurami wewnętrznymi, do udokumentowania faktu wydania materiałów na zewnątrz) i Rw Nr 43/2006 (odnoszący się do operacji gospodarczej polegającej na wewnętrznym wydaniu materiałów). Oba pochodziły z 29 września 2006 r., tj. z dnia ostatecznego odbioru robót i sporządzenia protokołu odbioru robót oraz kosztorysu powykonawczego na przebudowę drogi w Jeżewie Starym. Żaden z nich nie został formalnie anulowany i oba wchodziły w skład dokumentacji Zakładu. W obu przypadkach odbiór materiałów z magazynu potwierdził ten sam pracownik Zakładu. Ustalono, że podstawę ujęcia rozchodu w ewidencji księgowej prowadzonej do konta 310 stanowił dowód Rw. Prowadzenie dokumentacji w zakresie obrotu materiałowego w opisany sposób należy uznać za nieprawidłowe. Jedna operacja gospodarcza nie może być bowiem dokumentowana dwoma różnego rodzaju dowodami wewnętrznymi. Na gruncie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości istnieje wymóg rzetelności dowodu księgowego, przez który należy rozumieć jego zgodność z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentuje. W trakcie trwania kontroli zwrócono się ponadto o wyjaśnienie powodów, dla których dowód wydania krawężników z magazynu nie został sporządzony w dniu ich faktycznego rozchodu, lecz dopiero w dniu odbioru robót. W odpowiedzi wskazano m.in., że dzień ich faktycznego wydania wynika z „zeszytu” prowadzonego przez magazyniera (przy czym nie podano tej daty), zaś dowód Wz został sporządzony zgodnie z przyjętą zasadą na koniec miesiąca. Prawidłowo, dowód księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji, a gdy dowód został sporządzony pod inną datą – także datę sporządzenia dowodu. Stanowi o tym norma zawarta w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Wskazany przykład świadczy także o nierzetelności opisywanych dowodów Wz i Rw, które nie były zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej. Reasumując, szczegółowa analiza kosztów Zakładu objętych fakturami wystawionymi na rzecz UM w Tykocinie za przebudowę drogi w Jeżewie Starym przeprowadzona w oparciu o załączone do faktur oraz przedkładane w trakcie trwania kontroli rozliczenia, nie wykazała, aby uwzględniono w nich zużycie kostki brukowej i obrzeży chodnikowych na sumę 12.186,70 zł. Zużycie tych materiałów wynikało zaś z rubryki „ilość” kosztorysu powykonawczego, którą przyjęto do określenia wartości poszczególnych pozycji robót. Także w tej kwestii zwrócono się o udzielenie pisemnego wyjaśnienia. W odpowiedzi kierownik Zakładu wskazała, że końcowa faktura Nr 321/06/FU z dnia 27 września 2006 r. na kwotę 9.200,00 zł wystawiona została na różnicę wynikającą z kosztorysu powykonawczego i faktur wystawionych za częściowe roboty. W kosztorysie ujęte były wszystkie materiały zużyte do budowy drogi, także materiały z Rw Nr 43/2006 z 29 września 2006 r. Stwierdzenie to powoduje, że załączone do faktur rozliczenia nie mogą być uznane za rzetelne. Kontrola wykazała zatem niezgodność okazanej dokumentacji ze stanem faktycznym – str. 89-91, 95-96;

e) fakturowania przez GZGKiM na rzecz Urzędu Miejskiego za prace wykonane przy przebudowie drogi. Wśród kosztów inwestycji ujętych na koncie 080-1 w ewidencji księgowej Urzędu Miejskiego znajdowały się 4 faktury wystawione przez Zakład na łączną wartość 89.792,10 zł – Nr 203/06/FVU z dnia 5 lipca 2006 r. na sumę 12.035,10 zł, Nr 238/06/FVU z dnia 28 lipca 2006 r. na sumę 37.334 zł, Nr 292/06/FVU z dnia 29 sierpnia 2006 r. na sumę 31.223 zł, Nr 321/06/FVU z dnia 27 września 2006 r. na sumę 9.200 zł. Zastosowany przez Zakład sposób rozliczenia (w oparciu o miesięczne faktury) nie wynikał z treści zlecenia wykonania robót, w którym wskazano, iż ich rozliczenie nastąpi na podstawie kosztorysu powykonawczego. Wpływające do UM faktury Zakładu pod względem merytorycznym zatwierdzane były przez inspektora ds. dróg, który stwierdzał wykonanie objętych fakturowaniem robót. Do wypłaty zatwierdził je Pan Burmistrz. Dodatkowo, na fakturach Zakładu znajdowała się adnotacja kierownika budowy, iż prace wykonano zgodnie z protokołem odbioru. Wskazany w adnotacji protokół sporządzony został jedynie w odniesieniu do jednej faktury (Nr 292/06/FVU z dnia 29 sierpnia 2006 r.). Dokumentacja sprawy zawierała ponadto jeden ogólny protokół odbioru robót sporządzony w dniu 29 września 2006 r. dotyczący całości prac odebranych na sumę 153.442,19 zł. W pozostałych przypadkach częściowych protokołów odbioru robót, na które wskazywały opisy faktur, nie okazano.

Do faktur kierownik Zakładu B. Olszewska załączała sporządzone przez siebie rozliczenie kosztów dotyczących budowy drogi w Jeżewie Starym. Rozliczenie zawierało następujące pozycje: wynagrodzenia i pochodne (za wyjątkiem ostatniej faktury na sumę 9.200 zł); materiały – w postaci paliwa, olejów, krawężników, cementu oraz innych; koszty administracyjne w wysokości 10%. Wskazany sposób rozliczenia nie wynikał z żadnych uregulowań pomiędzy UM a Zakładem. Na faktycznie poniesione przez Zakład koszty ujęte do rozliczenia nie były załączane dowody źródłowe.

Stwierdzono, iż koszt wynagrodzeń i pochodnych pracowników Zakładu wyliczany był przy zastosowaniu dwóch stawek roboczo/dni – w wysokości 140 zł dla pracowników stałych Zakładu i 75 zł dla innych osób pracujących przy budowie. Do innych osób (które stanowiły zdecydowaną większość) należały osoby zatrudnione na czas określony lub pracownicy zatrudnieni w ramach robót publicznych. Z ustaleń kontroli wynika, że wysokość stawek roboczo/dni ustalona została ustnie przez Burmistrza w porozumieniu z Kierownikiem Zakładu. Rozliczenia przedkładane przez Zakład nie zawierały danych na temat osób i dni, w których pracowały w danym miesiącu przy budowie. Sporządzane one były w oparciu o dane wynikające z „zeszytu” prowadzonego przez kierownika Zakładu, w którym ewidencjonowano pracę poszczególnych osób. „Zeszyt” zawierał jedynie informacje na temat dat, nazwisk pracowników i rodzaju wykonywanych przez nich w danym dniu prac w postaci wskazania, że dana osoba pracowała przy budowie w Jeżewie Starym (bez wskazania godzin pracy). Miał on charakter roboczy, jego prowadzenie nie wynikało z dokumentacji wewnętrznej przyjętej do stosowania. Należy dodać, iż Instrukcja obiegu dokumentów, mająca zastosowanie także w Zakładzie, wymieniała, wśród dokumentacji dotyczącej płac, karty czasu pracy, przy czym nie określała w jaki sposób mają być one prowadzone. W praktyce nie były one jednakże stosowane. Zestawienia danych na temat sposobu obliczenia roboczo/dni sporządzone zostały na podstawie „zeszytu” dopiero w trakcie trwania kontroli. O ich sporządzenie zwrócono się celem udokumentowania rzetelności rozliczeń w zakresie roboczo/dni przedstawionych przez Zakład.

Z rozliczeń Zakładu załączonych do faktur wynikała łączna liczba roboczo/dni w ilości 563, co znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonych w czasie kontroli zestawieniach. Na ich podstawie ustalono jednakże, że zaprezentowane w miesięcznych rozliczeniach roboczo/dni nie były dniówkami faktycznie przepracowanymi w danym miesiącu. Przykładowo, w rozliczeniu za czerwiec wykazano 100 dni roboczych, zaś z zestawienia sporządzonego w oparciu o wskazany wyżej „zeszyt” wynikała liczba 83. Wiązało się to z faktem, że do rozliczeń danego miesiąca ujmowano roboczo/dni jeszcze nie przepracowane. W zestawieniu wskazano bowiem, że część prac wykonana została we wrześniu 2006 r. (łącznie 28 roboczo/dni po 140 zł – 3.920 zł), podczas gdy faktura wystawiona przez Zakład w miesiącu wrześniu nie obejmowała ich rozliczenia. Należy dodać, iż faktu wykonywania robót w miesiącu wrześniu nie można było skonfrontować z zapisami w dzienniku budowy, gdyż odnośnie tego miesiąca nie zawierał on żadnych wpisów.

Reasumując należy stwierdzić, iż wskazane rozliczenia za wynagrodzenia i pochodne, z uwagi na przyjęte stawki, nie miały odbicia w faktycznych kosztach poniesionych przez Zakład na wynagrodzenia. Nadto należy zauważyć, iż Urząd pokrywał koszty wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach robót publicznych bez uwzględniania refundacji tych wynagrodzeń przez Urząd Pracy – ustalono zaś, iż refundacje wpływały na rachunek Urzędu i następnie przekazywane były Zakładowi. Na potrzeby kontroli sporządzona została tabela mająca na celu ustalenie rzeczywistego kosztu wynagrodzenia za roboczo/dzień przy uwzględnieniu refundacji (odnośnie rozliczenia za miesiąc sierpień). Z uwagi na ujmowanie do rozliczeń roboczo/dni jeszcze nie przepracowanych ma ona jedynie charakter orientacyjny. W ogólnej skali, koszt za ilość roboczo/dni wykazanych w rozliczeniu sierpniowym wyniósł 21.125,76 zł. Po jego pomniejszeniu o otrzymane refundacje wynagrodzeń uległ on zmniejszeniu do sumy 14.951,73 zł. Urząd został zaś obciążony na kwotę 17.430 zł, co daje różnicę w wysokości 2.478,27 zł.

Odnośnie refundowanych Zakładowi przez Urząd kosztów paliwa, olejów, krawężników oraz innych materiałów, stwierdzono, iż Zakład w swych rozliczeniach, stanowiących załączniki do przedkładanych faktur, podawał jedynie ogólną sumę kosztów zużytych materiałów bez powołania się na dowody źródłowe. Podobnie jak w przypadku rozliczania roboczo/dni, kierownik Zakładu prowadziła „zeszyt”, w którym ewidencjonowano dokonywane przez Zakład zakupy (np. za paliwo w podziale na miesiące i rodzaje posiadanego sprzętu). Zawierano w nim informacje na temat dat i nr faktur, wartości zakupu, zaś w rubryce uwagi wskazywano przeznaczenie danego zakupu. W oparciu o jego dane przyjmowano kwoty do rozliczeń przedkładanych przez Zakład. O sporządzenie szczegółowej specyfikacji wykazanych w rozliczeniach kosztów materiałów i innych usług zwrócono się w trakcie trwania kontroli. Szczegółowej weryfikacji kosztów wykazanych w rozliczeniu z dokumentami źródłowymi dokonano w oparciu o miesiąc sierpień 2006 r. (koszty materiałów i usług zafakturowane przez Zakład wyniosły wówczas 10.120 zł). Ustalono, iż wynikające z zestawienia pozycje miały swoje odzwierciedlenie w fakturach zakupu poszczególnych materiałów i usług przez Zakład.

Stwierdzono, iż w przypadku kosztów innych niż paliwo, na fakturach znajdował się opis, z którego wynikało, że poszczególne materiały lub usługi zostały zakupione na potrzeby inwestycji w Jeżewie Starym. Odnośnie zaś zakupu paliwa na odwrocie faktur zamieszczana była informacja o nr karty pojazdu, do której został wpisany przychód zakupionego paliwa. Z faktur nie wynikało, czy koszt zakupionego paliwa dotyczy opisywanej inwestycji. Dodatkowo, w rozliczeniu sierpniowym znajdowały się także faktury wystawione w lipcu 2006 r. Ogólnie, rozliczenie za paliwo następowało na podstawie wartości jego zakupu, a nie faktycznego zużycia na potrzeby przebudowy drogi. Takie rozliczenie mogłoby następować na podstawie kart drogowych, które występują w obiegu Zakładu. Na podstawie sporządzonego w trakcie trwania kontroli zestawienia innych kosztów stwierdzono, iż w ramach sprzętu wykorzystywanego do budowy w Jeżewie wykorzystywane były: koparka, U 912, Star, Polonez, Zetor i ciągnik C-360, dla których prowadzone były odrębne karty drogowe. Na przykładzie sprzętu typu Zetor ustalono, że w sierpniu 2006 r. Zakład przedstawił do rozliczenia koszty paliwa na sumę 422,40 zł (ok. 110 l). Z danych karty drogowej za sierpień wynikało, że zużycie paliwa przy robotach w Jeżewie wyniosło 117 l. Na przykładzie koparki ustalono, że w sierpniu 2006 r. do rozliczenia Zakład przedstawił koszty paliwa na sumę 2.512,82 zł (ok. 656,10 l.). Z danych kart drogowych za sierpień wynikało, że zużycie paliwa przy robotach w Jeżewie wyniosło ok. 207 l. Na przykładzie U912 ustalono, że w sierpniu 2006 r. do rozliczenia Zakład przedstawił koszty paliwa na sumę 897,98 zł (ok. 317,3 l.). Z danych kart drogowych za sierpień wynikało, że zużycie paliwa przy robotach w Jeżewie wyniosło ok. 112,5 l. Dane te ustalono w oparciu o opis znajdujący się w kartach drogowych w rubryce „skąd-dokąd” w odniesieniu do przypadków, w których wyraźnie wskazano, że chodzi o prace w Jeżewie. Niemożliwe było ustalenie zużycia w powyższy sposób w odniesieniu do samochodów Star i Polonez. Wynikało to z faktu, iż pojazdy te w poszczególnych dniach używane były nie tylko przy tej inwestycji - zużycie paliwa wykazywane było w ogólnej liczbie za dany dzień bez uwzględnienia jego zużycia na poszczególne zadania realizowane w trakcie dnia. Należy dodać, iż formularz stosowanych kart drogowych przewidywał rubrykę dotyczącą zużycia paliwa w podziale na numery kolejne zlecenia (nr 11), przy czym w praktyce nie była ona przez kierowców wypełniana. Obowiązek jej uzupełniania nie wynikał także z przyjętych w Instrukcji obiegu dokumentów zasad wypełniania kart drogowych. Stwierdzono ponadto, iż objęte kontrolą karty drogowe za miesiąc sierpień 2006 r. nie zawierały zatwierdzenia kierownika Zakładu lub osoby przez niego upoważnionej, co wymagane było na podstawie § 10 pkt 2 Instrukcji.

Odnośnie fakturowania przez Zakład należy ponadto dodać, iż stosowany w rozliczeniach faktur narzut w wysokości 10% jako tzw. koszty administracyjne także wynikał z ustnych ustaleń, nie mających umocowania w zleceniu wykonania prac.

         Badaniu poddano także elementy kosztów związanych z budową ul. Nadkanalnej w Tykocinie, które zgodnie z ewidencją Urzędu do konta 080-4 wyniosły 126.392,18 zł. Ustalono, iż zlecenie wykonania przedmiotowej inwestycji GZGKiM nastąpiło pismem Burmistrza z dnia 19 kwietnia 2006 r. Wynikało z niego, że przewidywany koszt zadania ustalono na 80.000 zł, zaś rozliczenie zadania nastąpi na podstawie kosztorysu powykonawczego.

W trakcie trwania kontroli okazano decyzję Nr 1455 z dnia 10 września 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wydaną przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku obejmujące drogę gminną nr 105532B – obiekt nazwany jako ulica Choroszczańska w Tykocinie (obejmujący także ul. przyległe, w tym ul. Nadkanalną). Załącznikiem Nr 1 do pozwolenia był projekt budowlany opracowany przez AG-ART Pracownię Projektowo-Wykonawczą Budownictwa z Białegostoku pochodzący z lipca 2003 r. Przedmiotowa inwestycja wykonywana była etapowo. Na opisywany obiekt Starostwo Powiatowe w Białymstoku wydało 2 dzienniki budów. Z dziennika Nr 1 wydanego 15 czerwca 2004 r. wynika, że prace nim objęte prowadzone były na obiekcie ul. Choroszczańska od 1 lipca do 30 września 2004 r. Fakt ich zakończenia został potwierdzony odpowiednimi zapisami w dzienniku dokonanymi przez kierownika budowy i inspektora nadzoru pochodzącymi z 30 września 2004 r. Jak wyjaśnił architekt gminny, obejmowały one bezpośrednio budowę ul. Choroszczańskiej w zakresie objętym dofinansowaniem ze środków SAPARD. Stwierdzono, iż dziennik budowy Nr 2 został wydany przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku na podstawie tego samego pozwolenia na budowę w dniu 28 lipca 2005 r. Z jego danych wynika, że w 2005 r. dokonano jednego wpisu – dniu 16 grudnia 2005 r. geodeta uprawniony wytyczył trasę ulicy i krawężniki. Pozostałe wpisy pochodzą z 2006 r. Wpisów w dzienniku dokonywał Jerzy J. (AG-ART), który pełnił funkcję kierownika budowy. Z danych dziennika wynika, że wpisy pochodziły z okresu 26 kwietnia-1 lipca 2006 r. W pozwoleniu na budowę przewidziano m.in. obowiązek wykonania przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej oraz zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. Ustalono, że w zakresie robót objętych dziennikiem budowy Nr 1 czynności te zostały wykonane. Odnośnie zaś prac prowadzonych w 2006 r. przez Zakład, faktu wykonania inwentaryzacji powykonawczej oraz zgłoszenia o zakończeniu budowy (wymaganego na gruncie art. 54 Prawa budowlanego) do dnia zakończenia kontroli nie odnotowano. Dodatkowo, nie stwierdzono faktu zgłoszenia przez kierownika budowy obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy, o czym stanowi przepis art. 22 pkt 9 Prawa budowlanego. Protokół odbioru wykonanych prac o wartości 126.392,18 zł został podpisany w dniu 29 września 2006 r. Zawierał on podpisy 5 osób (w tym kierownika GZGKiM oraz kierownika budowy), a także akceptację Pana Burmistrza. Pod datą 30 września 2006 r. dokonano zaś księgowego przyjęcia na stan środka trwałego pochodzącego z inwestycji.

Pomimo, iż zlecenie dla Zakładu wskazywało, że rozliczenie prac nastąpi na podstawie kosztorysu powykonawczego, w praktyce, podobnie jak przy poprzedniej inwestycji, Zakład wystawiał częściowe faktury. Z wyjaśnień udzielonych w trakcie trwania kontroli w sprawie powodów akceptowania rozliczeń Zakładu z tytułu kosztów budowy ul. Nadkanalnej w oparciu o częściowe faktury, a nie na podstawie kosztorysu powykonawczego jak ustalono w zleceniu, wynika, iż wiązało się to z koniecznością bieżącego otrzymywania przez Zakład przychodów celem pokrycia kosztów związanych z budową.

Kosztorys powykonawczy został sporządzony przez kierownika budowy pod datą 29 września 2006 r. i opiewał na kwotę 126.392,18 zł. Na pozostałe koszty przedmiotowej inwestycji, oprócz kosztów Zakładu, złożyły się m.in.: materiały zakupione przez UM na sumę 18.820,83 zł, koszty wywozu ziemi i wykonania nasypu – 7.070,98 zł, zakup pospółki żwirowej – 1.900 zł. W kosztorysie powykonawczym ujęto ponadto koszty kierownictwa budowy w wielkości 1.708 zł, co potwierdzała faktura wystawiona przez Jerzego J. w dniu 11 września 2006 r. w tej sumie i opłacona 27 września 2006 r., tj. na dwa dni przed ostatecznym odbiorem robót. Jak ustalono, podstawę pełnienia funkcji kierownika budowy stanowiła umowa ustna. Zapłaty dokonano pomimo nie wywiązania się z właściwego kierownikowi budowy obowiązku wyrażonego w art. 22 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zakład budżetowy za prace przy budowie ul. Nadkanalnej wystawił na rzecz UM 6 faktur w wysokości 96.259,53 zł. Dotyczyły one zaliczkowo określonych kosztów Zakładu:

- faktura z 28 kwietnia 2006 r. na sumę 13.126,18 zł (opłacona w tym samym dniu) – załącznikiem do faktury było rozliczenie kosztów (5.810 zł wynagrodzenia i pochodne liczone po 140 i 75 zł za roboczo/dzień, 6.123,08 zł materiały (paliwo i oleje – 3.329,85 zł i inne materiały (rury, wpusty uliczne – 2.793,23 zł) i pozostałe koszty administracyjne 10%) oraz protokół odbioru robót z tego dnia 27 kwietnia 2006 r. sporządzony przez 2 pracowników UM oraz akceptowany przez Pana Burmistrza;

- faktura z 25 maja 2006 r. na sumę 13.476,10 zł (opłacona w tym samym dniu) – załącznikiem do faktury było rozliczenie kosztów na dzień 31 maja 2005 r. (wynagrodzenia – 10.685 zł, materiały – 1.566 i narzut 10% - 1.225,10 zł) oraz protokół odbioru robót z tego dnia 25 maja 2006 r. sporządzony przez 2 pracowników UM (bez akceptacji Pana Burmistrza);

- faktura z 5 czerwca 2006 r. na sumę 7.337 zł (opłacona w tym samym dniu) – załącznikiem do faktury było rozliczenie kosztów. Podobnie jak poprzednia faktura, dotyczyła ona rozliczenia na dzień 31 maja 2006 r., przy czym nie wskazano w nim ilości roboczo/dni. Na odwrocie faktury znajdowała adnotacja kierownika budowy stwierdzająca, że prace wykonano zgodnie z protokołem odbioru robót, którego jednakże okazana dokumentacja nie zawierała. W ustnych wyjaśnieniach złożonych w trakcie trwania kontroli, kierownik Zakładu wyjaśniła, że w praktyce zostały sporządzone dwa wyżej wymienione protokoły częściowe, zaś następnie protokół odbioru końcowego. Adnotacje kierownika budowy składane na pozostałych fakturach, jej zdaniem, odnosiły się do owego końcowego protokołu odbioru robót;

- faktura z 29 czerwca 2006 r. na sumę 32.054 zł (opłacona w dniu 30 czerwca 2006 r.) – załącznikiem do faktury było rozliczenie kosztów. W rubryce wynagrodzenia i pochodne na sumę 25.110 zł wskazano jedynie – bruk 595 m² i chodnik 480 m², bez określenia ilości roboczo/dni. Na odwrocie faktury znajdowała się także adnotacja kierownika budowy stwierdzająca, że prace wykonano zgodnie z protokołem odbioru robót;

- faktura z 14 lipca 2006 r. na sumę 20.000 zł (opłacona w dniu 17 lipca 2006 r.) za brukowanie. Do faktury nie załączano już w tym przypadku rozliczenia kosztów. Na odwrocie faktury znajdowała adnotacja kierownika budowy stwierdzająca, że prace wykonano zgodnie z protokołem odbioru robót;

- faktura z 27 września 2006 r. na sumę 10.266,27 zł (opłacona w dniu 8 listopada 2006 r.). Faktura nie zawierała rozliczenia kosztów. Wynikało z niej, że prace wykonano zgodnie z protokołem odbioru, co stwierdził kierownik budowy. Okazana dokumentacja zawierała w tym zakresie ostateczny protokół odbioru pochodzący z 29 września 2006 r. na łączną sumę 126.392,18 zł. Fakt wystawienia ostatniej faktury pozostaje w sprzeczności z danymi dziennika budowy, który zawiera wpisy jedynie do dnia 1 lipca 2006 r.

Zaprezentowane dane wskazują, iż począwszy od faktury z dnia 5 czerwca 2006 r., odstąpiono od wyliczania kosztów według stawek roboczo/godzin, od faktur z dnia 14 lipca i 29 września 2006 r. od sporządzania rozliczenia kosztów, zaś w fakturze z dnia 29 września 2006 r. w ogóle nie wskazano prac nią objętych. W wyjaśnieniu załączonym do protokołu kontroli potwierdzono fakt wystawiania faktur częściowych na podstawie roboczych obliczeń kosztorysowych wykonanych przez kierownika budowy oraz zaniedbań kierownika budowy odnośnie wpisów w dzienniku budowy.

Na podstawie ewidencji księgowej prowadzonej w UM do konta 310-600 ustalono, że do budowy przedmiotowej drogi zużyto materiały zakupione przez Urząd na kwotę 18.820,83 zł. Zużycie dotyczyło 477 sztuk krawężników, 283 sztuk obrzeży chodnikowych oraz 473 m² kostki brukowej. Przychód i rozchód materiałów, pomimo iż objęty był ewidencją magazynową (konto 310), nie był w sposób prawidłowy dokumentowany. Stwierdzono brak dowodów przyjęcia i wydania z magazynu (z okazanej dokumentacji wynika, że roboty związane z ich wykorzystaniem prowadzone były w maju i czerwcu). Analogicznie, jak w przypadku przebudowy w Jeżewie Starym, nie był wyznaczony pracownik materialnie odpowiedzialny. Opisu na fakturach zakupu oraz rozliczenia materiałów dokonał inspektor ds. dróg. Rozliczenie zużycia materiałów sporządzone zostało na odwrocie protokołu odbioru budowy chodników na ul. Nadkanalnej, który pochodził z dnia 30 czerwca 2006 r. Ich zużycie swym podpisem potwierdził kierownik budowy. Stwierdzono, iż ilość zużytych materiałów wynikająca z ich rozliczenia odpowiadała zakresowi wykonanych robót potwierdzonych w protokole odbioru oraz obmiarom określonym w kosztorysie powykonawczym – str. 101-105 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości rozliczenia przez GZGKiM otrzymanej w 2006 r. dotacji celowej w kwocie 105.292,52 zł na budowę wodociągu Rzędziany Radule – Leśniki ustalono, że część tej dotacji, w kwocie 32.104,20 zł, wykorzystano niezgodnie z jej przeznaczeniem. Inwestycja ta realizowana była przez GZGKiM sposobem gospodarczym. W wyniku czynności kontrolnych ujawniono, że wydatki rzeczywiście obciążające koszty tej inwestycji wyniosły 73.188,32 zł – str. 122-125 protokołu kontroli, załączniki nr 48-51 do protokołu kontroli. Za zawyżone należy uznać koszty przyjęte jako dotyczące realizacji tej inwestycji, związane z:

- niektórymi wynagrodzeniami i pochodnymi pracowników fizycznych i administracyjnych, w tym z wypłatą dodatkowego wynagrodzenia,

- innymi zadaniami realizowanymi przez Zakład,

- obsługą rachunków bankowych.

         Stosownie do postanowień art. 28 ust. 8 ustawy o rachunkowości, koszt wytworzenia środków trwałych obejmuje ogół kosztów poniesionych przez jednostkę za okres budowy do dnia przyjęcia do używania, przy czym zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego artykułu, koszty muszą pozostawać w bezpośrednim związku z ich wytworzeniem.

Przyczyną tych nieprawidłowości w głównej mierze był brak ustalenia wewnętrznych zasad prowadzenia dokumentacji, na podstawie której należałoby rozliczyć koszty wynagrodzeń, koszty ogólne i inne ponoszone na poszczególne rodzaje działalności zakładu, w tym inwestycje realizowane sposobem gospodarczym. Ponadto do kosztów tej inwestycji zaliczane były pozycje nie mające związku z jej realizacją, np. podatek od nieruchomości płacony do Urzędu Miejskiego, koszty wynagrodzeń pracownika zatrudnionego do sprzątania pomieszczeń biurowych oraz koszty związane z opracowaniem dokumentacji na wykonanie przyłącza Pajewo.

Dodatkowo, w związku z realizacją powyższej inwestycji, stwierdzono, że zawarta przez GZGKiM umowa z kierownikiem budowy nie określała sposobu naliczenia wynagrodzenia i terminu wypłaty. W okresie objętym kontrolą wynagrodzenie nie było wypłacane. Na podstawie ewidencji ustalono, że wypłata części wynagrodzenia, stanowiąca koszty realizowanej inwestycji, nastąpiła w 2004 r. w wysokości 1.200 zł. Sposobu naliczenia wypłaconej części nie wyjaśniono. Ponadto, w dniu 4 marca 2004 r. zawarto umowę w sprawie wytyczenia oraz inwentaryzacji powykonawczej inwestycji. Podobnie jak w przypadku umowy z kierownikiem budowy, nie określono zasad naliczania i wypłaty wynagrodzenia.

Opisany stan faktyczny dotyczący ustalania przez GZGKiM wysokości kosztów prowadzonych inwestycji świadczy o tym, iż obciążanie budżetu gminy kosztami działalności inwestycyjnej – w oparciu o wystawiane faktury oraz rozliczenie dotacji, prowadzi w efekcie do finansowania części kosztów działalności bieżącej Zakładu w sposób niedopuszczony przepisami art. 24 ustawy o finansach publicznych. Wniosek taki wynika ze stwierdzonych w trakcie kontroli kosztów, które nie były uzasadnione dla realizacji zlecanych inwestycji, a którymi został nastepnie obciążony budżet gminy. Stan ten wynika z braku należytego nadzoru Pana Burmistrza nad rozliczaniem kosztów inwestycji przez Zakład, w szczególności w zakresie kosztów wynagrodzeń, kosztów zużycia paliwa i narzutów na koszty pośrednie, które nie wynikają z żadnych ustaleń z kierownikiem Zakładu i przyjmowane są przez Zakład w sposób cechujący się znaczną dowolnością.

W wyniku kontroli nakładów poniesionych na budowę wodociągu Radule – Leśniki ujętych na koncie 080 ustalono, że materiały budowlane, zgodnie z wyjaśnieniami kierownika i pracownika zatrudnionego na stanowisku magazyniera GZGKiM, zużyte w okresie od miesiąca września do grudnia 2006 r., zostały rozchodowane jednorazowo w dniu 29 grudnia 2006 r. na kwotę 35.916,03 zł na podstawie wystawionego dokumentu RW. Sporządzony dowód księgowy nie odpowiadał w związku z tym rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczych. Został on wystawiony przez magazyniera, a zatwierdzony przez kierownika. Odbiór materiałów budowlanych został pokwitowany przez pracownika Zakładu w dniu 29 grudnia 2006 r., tj. w dniu wystawienia dowodu RW. Na podstawie listy obecności ustalono, że w dniach 22 i 27-29 grudnia 2006 r. pracownik ten przebywał na urlopie wypoczynkowym. Należy dodać, że w dniach od 8 do 15 grudnia 2006 r. przeprowadzono spis z natury materiałów znajdujących się w magazynie GZGKiM. Zgodnie z zarządzeniem Pana Burmistrza inwentaryzację zapasów magazynowych przeprowadzono i rozliczono według stanu na 30 listopada 2006. W wyniku rozliczenia tej inwentaryzacji różnic nie stwierdzono.

Ustalenia kontroli wykazują na nierzetelność przeprowadzenia spisu z natury. Przy założeniu, że materiały budowlane były wydawane od września 2006 r. do czasu przeprowadzenia inwentaryzacji, tj. do dnia 20 grudnia 2006 r., to w celu zdjęcia ich z ewidencji księgowej należało wystawiać dowody RW. Skoro nie były wystawiane dowody RW, materiały nie mogły być zdjęte z ewidencji księgowej. Zatem, prawidłowo przeprowadzony spis z natury powinien był wykazać niedobór materiałów wydanych w tym okresie w stosunku do ich stanu ewidencyjnego. Brak niedoborów przesądza, że spis w magazynie nie był podstawą sporządzenia okazanej kontrolującemu dokumentacji inwentaryzacyjnej, lecz sporządzoną ją na podstawie ewidencji prowadzonej przez magazyniera – str. 125-126 protokołu kontroli.

         Ponadto w obrębie prowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji środków trwałych stwierdzono uchybienia formalne. Związane one były przede wszystkim z interpretacją przepisów wewnętrznych jednostki, określających zasady przeprowadzania inwentaryzacji. Stwierdzono, że Pan Burmistrz nie wyznaczył pracownika do pełnienia funkcji przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, jak tego wymaga Instrukcja inwentaryzacyjna, ustalając jednocześnie szeroki katalog uprawnień i obowiązków przewodniczącego. Nieprawidłowości dotyczyły ponadto sposobu wypełniania arkuszy spisowych, w których nie ujęto m.in. danych identyfikujących spisywane obiekty i przedmioty oraz braku kontroli formalnej prawidłowości wypełniania arkuszy spisowych.

         W przypadku przeprowadzonej na koniec roku inwentaryzacji kasy Urzędu oraz materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu w okazanej dokumentacji nie znajdowały się zarządzenia Pana Burmistrza, z których powinien m.in. wynikać skład zespołów spisowych, stosownie do wymagań Instrukcji inwentaryzacyjnej.

Ustalono ponadto, że inwentaryzację programów komputerowych przeprowadzono w drodze spisu z natury, co jest sprzeczne z postanowieniami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych przeprowadza się w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników - str. 109-112 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń:

Nieprawidłowości przedstawione na stronie 30 protokołu kontroli wskazują na błędy w opodatkowaniu osób prawnych podatkiem rolnym, w sytuacji gdy objęte tym podatkiem grunty rolne stanowią współwłasność. Artykuł 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969 ze zm.) stwierdza, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast z treści art. 3 ust. 5 wynika, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach).

Przeprowadzona kontrola ustaliła, iż badana jednostka nie rejestrowała dla podatników wskazanych w opisie na stronie 30 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Natomiast z opisu zawartego na stronie 31 protokołu kontroli wynika, iż w grupie podatników - osób fizycznych, wykryto przypadki błędnego ustalenia „hektarów przeliczeniowych” stanowiących podstawę opodatkowania w podatku rolnym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym podstawę opodatkowania tą należnością stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Tamże zawarty opis wskazuje na niewykonanie przez wymienionych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 32 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

W zakresie należności podatkowych w podatku od nieruchomości, w grupie osób prawnych, stwierdzono, iż nie były prowadzone czynności sprawdzające w stosunku do deklaracji podatkowych złożonych przez podatników, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Było to powodem wystąpienia nieprawidłowości w zakresie podstaw opodatkowania i wysokości wymiaru w przypadku pozycji wskazanych w opisie na stronie 33 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli wymiaru podatku od nieruchomości w grupie osób fizycznych stwierdzono przypadki braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tego podatku. Artykuł 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.) nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania, odpowiednio w latach 2000-2002 poprzez złożenie wykazu nieruchomości, obecnie informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią, dla wymiaru podatku od nieruchomości w przypadku osób fizycznych, podstawowy materiał dowodowy. Przeprowadzona kontrola ustaliła również przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników tego podatku a danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek – str. 34 protokołu kontroli.

Sytuacja opisana na stronie 34 protokołu kontroli wskazuje na błędy w opodatkowaniu nieruchomości stanowiących współwłasność dwóch lub więcej osób, co polegało na rozdzielaniu ich na poszczególne udziały i dokonywaniu wymiaru podatku za owe udziały w jednej pozycji wymiarowej, łącząc z innymi nieruchomościami będącymi własnością poszczególnych współwłaścicieli. Z treści art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jednoznacznie wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach.

W toku kontroli badaniu poddano decyzje przyznające ulgi w spłacie podatków. Stwierdzono, iż nie wszystkie kontrolowane w tym zakresie decyzje posiadają uzasadnienie faktyczne przewidziane w treści art. 210 § 1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa. Paragraf 5 tego artykułu wskazuje, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania, bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku – str. 39 protokołu kontroli. Analiza dokumentacji dotyczącej decyzji tego rodzaju pozwoliła na ustalenie, iż w sytuacji opisanej na stronie 40 protokołu kontroli nie przeprowadzono postępowania dowodowego, w toku którego, w myśl art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Badanie ewidencji księgowej w zakresie kont szczegółowych podatków i opłat lokalnych, prowadzonych dla podatników podatku od środków transportowych doprowadziło do ustalenia, iż konta te były prowadzone dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania (pojazdów) a nie dla poszczególnych podatników, których własność stanowiły, zgodnie z treścią § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Przepis ten jednoznacznie stwierdza, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto, w każdym podatku – str. 49-50 protokołu kontroli. Na stronie 49 protokołu kontroli wskazano także na nieprawidłowości w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania, naruszające § 6 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia. 

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za lata 2005 - 2006. Opis na stronach 51 i 52 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP za rok 2005 wynikają z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady, dotyczące sprawozdań za rok 2006, w tym także sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych, dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, w tym podatków i opłat lokalnych, oraz rachunkowości, a także braku lub niewłaściwego funkcjonowania niektórych mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej dotyczących gospodarki finansowej Urzędu i obsługiwanego GZGKiM.

Organem wykonawczym miasta jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym zorganizowanie systemu kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Burmistrzu zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Do zadań Pana Burmistrza należy także ogólny nadzór nad funkcjonowaniem podległych jednostek organizacyjnych, stosownie do art. 187 ustawy o finansach publicznych.

         Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu czynności oraz przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, a także stosowne działania podjęte w trakcie kontroli przez badaną jednostkę zmierzające do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, nieprawidłowości w zakresie organizacji i funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej, w tym także w zakresie odnoszącym się do GZGKiM, poprzez:

a) uzupełnienie Instrukcji obiegu dokumentów o uregulowania dotyczące wszystkich stosowanych w praktyce dokumentów finansowo-księgowych oraz wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty (w szczególności w zakresie realizacji przez Urząd Miejski dochodów niepodatkowych, dochodów własnych Urzędu jako jednostki budżetowej oraz przychodów GZGKiM z tytułu realizacji usług);

b) spowodowanie, aby przyjęcie przez pracowników obowiązków w zakresie autoryzacji dokumentów finansowo-księgowych potwierdzone zostało dokumentem;

c) uzupełnienie zakresów czynności pracowników w części dotyczącej ustalenia zastępstw w przypadku nieobecności;

d) ustalenie przyczyn wystąpienia zobowiązania wymagalnego na koniec 2006 roku mimo posiadania środków na jego opłacenie i podjęcie odpowiednich działań zmierzających do wyeliminowania tego typu zjawisk,

e) powierzenie obowiązków w zakresie pobierania dochodów własnych Urzędu jako jednostki budżetowej pracownikom Urzędu,

f) zobowiązanie kierownika GZGKiM do przeprowadzenia zmian organizacyjnych polegających na odebraniu pracownikowi Zakładu, będącemu jednocześnie właścicielem stacji paliw, w której Zakład dokonuje zakupów, zadań związanych z ewidencją zakupu paliwa oraz ustalaniem jego stanu w drodze inwentaryzacji,

g) formalne wyznaczenie pracownika odpowiedzialnego za gospodarkę magazynową.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym także obsługiwanych jednostek organizacyjnych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji GZGKiM w sposób zapewniający prawidłowe sporządzenie obowiązującej sprawozdawczości,

b) zapewnienie terminowego sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych Urzędu i GZGKiM,

c) ujmowanie w ewidencji środków trwałych danych umożliwiających jednoznaczną ich identyfikację,

d) zapewnienie prowadzenia rzetelnej ewidencji materiałów w magazynie w oparciu o przyjęte do stosowania dokumenty i zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczych.

3. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zasad umarzania, rozkładania na raty i odraczania spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Poinformowanie kierownika GZGKiM o braku kompetencji do rozkładania na raty należności Zakładu do czasu ewentualnego określenia jego kompetencji w tej sprawie przez Radę Miejską.

4. Każdorazowe występowanie o opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki, o zaciągnięcie których ubiega się gmina.

5. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości.

6. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały kompleksowo regulującej zasady postępowania Pana Burmistrza w sprawach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, mając na uwadze omówioną w części opisowej wystąpienia zmianę tego przepisu, polegającą na objęciu nim także kolejnych umów najmu i dzierżawy zawieranych na czas krótszy niż 3 lata w stosunku do tej samej nieruchomości. Do czasu podjęcia uchwały dokonywanie czynności określonych tym przepisem wyłącznie po uzyskaniu zgody Rady.

7. Ujmowanie w wykazach podawanych do publicznej wiadomości nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, przy uwzględnieniu wyjątków od tej zasady przewidzianych obecnie w art. 35 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

8. Podjęcie czynności zmierzających do ustalenia opłat adiacenckich, stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

9. Zaniechanie wykonywania na koszt gminy przyłączy wodociągowych.

10. W zakresie procedury opracowywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) zobowiązanie kierownika GZGKiM do przedkładania wniosków o zatwierdzenie taryf najpóźniej na 70 dni przed planowanym terminem ich wejścia w życie,

b) dokumentowanie faktu weryfikacji taryf zawartych w przedłożonym wniosku, stosownie do postanowień art. 24 ust. 4 i 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

11. Określenie szczegółowości rozliczania dotacji przedmiotowej przez GZGKiM, mając na uwadze podstawę jej ustalenia i przeznaczenia, wynikającą z art. 174 ustawy o finansach publicznych i uchwały Rady w sprawie kalkulacji stawek.

12. Terminowe przekazywanie na rachunek PUW w Białymstoku dochodów budżetu państwa realizowanych przez gminę.

13. Ustalanie zwrotu kosztów dojazdu sołtysów na sesje Rady Miejskiej w wysokości zgodnej z przyjętymi zasadami.

14. Spowodowanie, aby umowy na używanie własnych samochodów do jazd lokalnych zawierał z pracownikami MGOPS kierownik Ośrodka.

15. Dokonywanie wydatków na realizację GPPiRPA zgodnie z przeznaczeniem określonym w Programie.

16. Zlecenie dostawy paliwa do pojazdów Urzędu Miejskiego wykonawcy wybranemu na zasadach określonych przepisami Prawa zamówień publicznych. Zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania na wyłonienie wykonawcy dostaw paliwa kierownika GZGKiM.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczeń z GZGKiM, wynikających z realizowanych przez Zakład inwestycji (zarówno finansowanych w formie dotacji jak i opłaty wystawianych przez Zakład faktur), poprzez:

a) opracowanie i wprowadzenie procedur zlecania robót inwestycyjnych i remontowych GZGKiM, ze szczególnym uwzględnieniem zasad rozliczenia kosztów, którymi obciążana jest gmina (zwłaszcza kosztów wynagrodzeń, paliwa oraz wskaźnika kosztów pośrednich), dokumentów potwierdzających ich rzetelność oraz ich obiegu i kontroli,

b) przestrzeganie określonych w zleceniach zasad fakturowania robót wykonywanych przez Zakład odnoszących się do terminów wystawiania faktur i potwierdzeń wycenionych w nich robót protokołami odbioru, w celu wyeliminowania przypadków niezgodności przedkładanych faktur ze stanem faktycznym w zakresie nakładów poniesionych przez Zakład,

c) wyegzekwowanie zatwierdzania przez kierownika Zakładu lub osoby przez niego upoważnione prawidłowo wypełnionych kart drogowych, tj. pozwalających na ustalenie działalności, w związku z którą wykorzystywany był każdy z pojazdów.

18. Egzekwowanie od właściwego pracownika obowiązku sprawdzania oraz zatwierdzania kosztorysów na roboty drogowe, tj. czynności powierzonych mu zakresem czynności, co ma na celu wyeliminowanie wewnętrznych sprzeczności w kosztorysach oraz zgodności ich danych ze stanem faktycznym.

19. Zobowiązanie kierownika GZGKiM do rzetelnego prowadzenia dokumentacji w zakresie obrotu materiałowego, w szczególności do wyeliminowania przypadków dokumentowania jednej operacji gospodarczej dwoma różnego rodzaju dowodami wewnętrznymi oraz przestrzegania, aby dowód księgowy zawierał faktyczną datę dokonania operacji, a gdy dowód został sporządzony pod inną datą – także datę sporządzenia dowodu.

20. Zapewnienie wypełniania obowiązków nałożonych na inwestora przepisami Prawa budowlanego i decyzjami pozwoleń na budowę.

21. Zobowiązanie kierownika GZGKiM do dokonywania zapłaty z tytułu pełnienia funkcji kierownika budowy pod warunkiem wywiązania się z obowiązków nałożonych na kierownika budowy przepisami Prawa budowlanego oraz do określania kwoty wynagrodzenia kierownika budowy w zawieranych umowach.

22. Wyegzekwowanie od GZGKiM niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanej kwoty dotacji w kwocie 32.104,20 zł.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie przeprowadzania inwentaryzacji poprzez:

a) objęcie szczególnym nadzorem rzetelności przeprowadzanego spisu z natury,

b) wyznaczanie pracownika do pełnienia funkcji przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej,

c) zapewnienie wypełniania arkuszy spisowych zgodnie z wymaganiami przepisów wewnętrznych,

d) zapewnienie wykonywania formalnej kontroli prawidłowości wypełniania arkuszy spisowych.

24. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

25. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym i leśnym z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia przepisów materialnego prawa podatkowego.

26. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w niniejszym wystąpieniu oraz w protokole kontroli.

27. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku