Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Sidra

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Sidra

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 grudnia 2007 roku (znak: RIO.V.6011 - 4/07), o treści jak niżej:

Pan Jan Hrynkiewicz

Wójt Gminy Sidra

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sidra za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Sidra na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w realizowanych ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontroli poddano przestrzeganie obowiązujących zasad i procedur udzielania dotacji na realizację zadań publicznych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.

         Stwierdzono, że Caritas Archidiecezji Białostockiej pismem z dnia 7 października 2005 r. zwróciła się do Wójta Gminy Sidra z prośbą o zabezpieczenie w budżecie gminy na 2006 r. środków finansowych w kwocie 22.000,- zł na dofinansowanie funkcjonowania Stacji Opieki Caritas w Sidrze, obejmującej opieką osoby w podeszłym wieku, a także chorych i niepełnosprawnych z terenu gminy. Jak stanowił obowiązujący w tym okresie przepis art. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.; obecnie art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. )), zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), jeżeli dotyczy ono zadań publicznych określonych w tej ustawie. Katalog zadań objętych regulacją ustawy o działalności pożytku publicznego… zawiera jej art. 4, specyfikując m.in. zadania z zakresu pomocy społecznej, ochrony zdrowia, działania na rzecz osób niepełnosprawnych. Zgodnie z przepisami art. 12 ustawy, podmiot niepubliczny może z własnej inicjatywy złożyć ofertę realizacji zdań publicznych. W takim przypadku, organ administracji publicznej winien rozpatrzyć celowość realizacji zadania przez podmiot oraz poinformować składającego ofertę o trybie zlecenia zadania, o którym mowa w art. 11 ust. 2. Złożona przez Caritas oferta została przez Pana Wójta rozpatrzona pozytywnie i w dniu 1 grudnia 2005 r., bez dochowania trybu postępowania, została zawarta umowa w sprawie prowadzenia Stacji Opieki na okres od 1 grudnia 2005 r. do 30 listopada 2008 r., z opcją przedłużenia na dalszy okres w zależności od aktualnych możliwości i potrzeb. W § 8 umowy gmina zobowiązała się przesyłać co miesiąc na konto bankowe podmiotu sumę odpowiadającą kwocie rachunku lub zestawienia kosztów – do wysokości kwoty uchwalonej w budżecie gminy na dany rok. W budżecie gminy na 2006 rok zaplanowano na realizację umowy wydatki w kwocie 22.000,- zł; kwota ta została wydatkowana.

Zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (poprzednio art. 118 ust. 1), podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałaje w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Kontrolujący ustalił, iż Caritas Archidiecezji Białostockiej jest organizacją uprawnioną do prowadzenia działalności pożytku publicznego, a prowadzona działalność tej organizacji, obejmująca opieką osoby w podeszłym wieku, a także chorych i niepełnosprawnych, mieści się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak zlecenie zadania i udzielenie dotacji winno było nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do postanowień art. 5 tej ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 m.in. poprzez zlecanie realizacji zadań publicznych, które może przybrać formę wspierania realizacji zadań lub powierzenia ich wykonywania. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, wspieranie oraz powierzanie realizacji zadań odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania.

Ponadto, udzielona podmiotowi niepublicznemu w trybie ustawy dotacja ma charakter dotacji celowej w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d) oraz art. 176 ustawy o finansach publicznych. Kontrolowana jednostka klasyfikowała zaś udzieloną dotację jako dotację przedmiotową.

Z ustaleń kontroli w omawianej sferze wynika również, iż Rada Gminy Sidra nie podjęła uchwały w sprawie programu współpracy z podmiotami niepublicznymi na 2006 rok. Stanowiło to uchybienie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego…, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 – str. 90-93 protokołu kontroli.

         W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że gmina pozyskiwała dochody budżetowe z tytułu wnoszonych przez mieszkańców wpłat tytułem wykonania przyłączy wodociągowych. Wymienione wpłaty ujmowane były w budżecie gminy w dziale 010 „Rolnictwo i łowiectwo”, rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”, paragrafie 0970 „Wpływy z różnych dochodów”. Wykonanie dochodów w 2006 r. we wskazanej podziałce wyniosło 56.080,- zł (plan 50.000,- zł). Podstawą wpłat mieszkańców były umowy, w których koszt wykonania przyłącza domowego ustalano ryczałtowo na kwotę 1.500,- zł, bez względu na rzeczywiste nakłady na budowę poszczególnych odcinków przyłączy. W 2005 roku badana jednostka zawarła 114 takich umów, w 2006 roku zaś 24 umowy, przy czym wpłaty były w umowach rozkładane na raty w ilości od 3 do 15. Część rat wynikających z zawartych umów w poprzednich latach przypadała do wpłaty w 2006 roku. W umowach zawierano, że w przypadku nie wywiązania się przez mieszkańca (uczestnika budowy) z zobowiązania wpłaty w kasie Urzędu kwoty 1.500,- zł, w ustalonych terminach płatności, połączenie domowe do wodociągu nie zostanie wykonane, a uczestnik budowy będzie zobowiązany do pokrycia dotychczasowych kosztów poniesionych przez inwestora.

         Ustalono, że na budowę w 2005 roku wodociągu we wsiach Bierniki, Pohorany, Krzysztoforowo, Staworowo, Zalesie kontrolowana jednostka poniosła wydatek w kwocie 284.961,- zł, z tego 40.438,- zł na wykonanie podłączeń indywidualnych. Z wykazu wykonanych przyłączy wodociągowych wynika, że przyłącza zostały wykonane dla 54 odbiorców. Średni koszt wykonania 1 przyłącza wyniósł więc 749,- zł (40.438 : 54). Długość wykonanych przyłączy wyniosła od 7 m do 140 m. W przypadku pełniej wpłaty przez 54 odbiorców gmina uzyska dochód w kwocie 81.000,- zł, a więc o 40.562,- zł przewyższający koszt wykonania przyłączy o (81.000,- zł – 40.438,- zł) – str. 77-78 protokołu kontroli.

         Kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest postanowieniami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Z przepisów art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że koszty budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i 6, winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w rozumieniu art. 2 pkt 14 i 16. Należy w tym miejscu z wrócić uwagę, że podziału urządzenia doprowadzającego wodę na sieć, będącą w posiadaniu przedsiębiorstwa, i przyłącze należy dokonywać zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, co podkreśla Ministerstwo Transportu i Budownictwa w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. W piśmie tym, wydanym w związku ze zmianami w omawianej ustawie dokonanymi z dniem 17 sierpnia 2005 r., w tym w odniesieniu do definicji przyłącza kanalizacyjnego, zostało wskazane m.in., że: Dotychczasowa regulacja w tym zakresie powodowała narzucanie odbiorcom usług obowiązku budowy przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych pod gruntami gminnymi i drogami. W zmienionej definicji, uwzględniającej przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Tytuł III Mienie przyjęto, że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego. Biorąc pod uwagę odmienne uregulowanie definicji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego – w przypadku przyłącza wodociągowego nie występuje sytuacja wymagająca uwzględnienia położenia studzienki na nieruchomości jako wyznacznika miejsca rozpoczęcia się przyłącza a zakończenia sieci – w przypadku przyłącza wodociągowego, na tle wskazanego pisma, przyłączem może być tylko odcinek przewodu biegnący w pasie nieruchomości ubiegającego się o przyłączenie.

Pobieranie przez gminę zryczałtowanych opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego i następnie zaniechanie ich rozliczania do faktycznych kosztów jednostkowych prowadzi do naruszenia regulacji ustawy, ponieważ w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, niektórzy właściciele nieruchomości (osoby ubiegające się o przyłączenie) mogą nie ponosić faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci. Art. 353¹ Kodeksu cywilnego stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, iż zawierane przez jednostkę z mieszkańcami umowy nie respektują w pełni zasady zawartej w przywołanym przepisie, nie rozróżniają bowiem należycie ustawowych obowiązków ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych sieci infrastruktury technicznej.

Pobieranie we wskazany sposób wpłat tytułem wykonania przyłącza domowego prowadzi także do naruszenia obowiązującego porządku prawnego w kwestii opłat adiacenckich, ustalonego przepisami art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 2230/06) jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których wybudowanie niewątpliwie zwiększa wartość nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich. Dodania wymaga, że nie została podjęta stosowna uchwała Rady Gminy Sidra w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, stanowiącej prawną formę uczestnictwa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej – str. 78-79 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w 2006 roku nie był realizowany obowiązek, przypisany Panu Wójtowi w art. 187 ustawy o finansach publicznych, dotyczący kontroli przestrzegania przez gminne jednostki organizacyjne realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5 % wydatków podległych jednostek organizacyjnych.

W § 7 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy, zawartym w rozdziale II traktującym o zasadach kierowania Urzędem, zapisano m.in., iż do zadań Skarbnika należy w szczególności dokonywanie kontroli finansowej w Urzędzie i podległych jednostkach organizacyjnych. Procedur dotyczących kontroli w podległych jednostkach nie opracowano – str. 8, 14 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia rachunkowości stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), zastąpionego w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), poprzez:

- zaniechanie opracowania odrębnego zakładowego planu kont dla Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, którego obsługę w zakresie rachunkowości prowadzi Urząd Gminy. Jednostka budżetowa, jaką jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, powinna posiadać odrębną dokumentację dotyczącą przyjętych zasad rachunkowości, w tym odrębny zakładowy plan kont, stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 10 protokołu kontroli;

- ewidencjonowanie w księgach budżetu gminy – na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” – rozrachunków z tytułu podatku VAT, zamiast w księgach rachunkowych Urzędu jako jednostki budżetowej na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, stosownie do zasad funkcjonowania kont określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów (nieprawidłowo wykazane w księgach budżetu saldo z tego tytułu na koniec 2006 r. wynosiło 594,08 zł) – str. 24 protokołu kontroli;

- nieprzestrzeganie zasady określonej w art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczącej obowiązku wprowadzania do ksiąg rachunkowych w postaci zapisu każdej operacji, która nastąpiła w danym okresie sprawozdawczym. W zbadanej próbie stwierdzono przypadki, na łączną kwotę 24.440,98 zł, w których ujmowano zobowiązania w księgach w dacie ich zapłaty, mimo ich powstania w kwartale poprzedzającym zapłatę, co w konsekwencji prowadziło też do niewykazania zobowiązań w obowiązującej sprawozdawczości (Rb-28S za miesiące kończące kwartał) – str. 88-89 protokołu kontroli;

- nieprawidłową ewidencję kosztów komorniczych, polegającą na kwalifikowaniu ich do kosztów bieżących i księgowaniu na koncie 400 „Koszty według rodzajów”, zamiast do kosztów finansowych zespołu 7 „Przychody i koszty finansowe” – str. 89 protokołu kontroli;

- ujęcie w 2006 r. w ewidencji podstawowych środków trwałych (konto 011 „Środki trwałe”) aktywów trwałych niespełniających warunków zaliczania do tej grupy środków trwałych ze względu na wartość nieprzekraczającą 3.500,- zł. Stosownie do postanowienia § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów, takie składniki majątkowe powinny być umarzane jednorazowo, poprzez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania – str. 127, 128 protokołu kontroli.

         Stwierdzono też naruszenia przepisów prawnych regulujących sporządzanie sprawozdań budżetowych i finansowych:

- sprawdzenie kompletności i terminowości sporządzania przez kierowników jednostek organizacyjnych jednostkowych sprawozdań budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) wykazało, że nie zostały sporządzone wszystkie sprawozdania wymagane prawem, tj. dla jednostki budżetowej – Urzędu Gminy w Sidrze nie sporządzano miesięcznych sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych, natomiast miesięczne sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego były sporządzane nieterminowo – str. 18 protokołu kontroli. Obowiązek sporządzania miesięcznych sprawozdań Rb-27S ciąży na przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego (w gminach – wójta) z mocy § 4 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, terminy przekazywania sprawozdań miesięcznych określa zaś załącznik nr 38 do rozporządzenia – str. 18 protokołu kontroli;

- w sprawozdaniach jednostkowych Rb 27-S i Rb-34 z wykonania planów finansowych dochodów własnych za okres do początku roku do dnia 31.12.2006 roku, sporządzonych przez Gminne Biuro Obsługi Szkół, wykazano jedynie kwoty bez wyszczególnienia klasyfikacji budżetowej w postaci właściwego działu, rozdziału i paragrafu. Wymienione sprawozdania jednostkowe powinny być sporządzane w szczegółowości dział, rozdział, paragraf, co wynika z § 1 i § 23 ust. 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Wskazania też wymaga, że stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia, jednostki otrzymujące sprawozdania są obowiązane sprawdzić je pod względem formalno-rachunkowym – str. 18-19 protokołu kontroli;

- Sidrzański Ośrodek Kultury w 2006 roku nie sporządzał i nie przedkładał do Urzędu Gminy kwartalnych sprawozdań Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń, a także, ewentualnie, rocznych sprawozdań uzupełniających do tych sprawozdań. Samorządowe instytucje kultury posiadające osobowość prawną zobowiązane są do sporządzania wymienionych sprawozdań na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) – str. 19-20 protokołu kontroli;

- w skonsolidowanym bilansie jednostki samorządu terytorialnego sporządzonym na dzień 31 grudnia 2006 r. nie zostały ujęte dane dotyczące Sidrzańskiego Ośrodka Kultury. Zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, w celu sporządzenia skonsolidowanego bilansu jednostki samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 ustawy o rachunkowości przy założeniu, iż jednostką dominującą jest jednostka samorządu terytorialnego. Z tego względu w skonsolidowanym bilansie powinien być ujęty bilans instytucji kultury jako samorządowej osoby prawnej – str. 21 protokołu kontroli. Poza tym należy wskazać, że w rejestrze instytucji kultury, prowadzonym na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80), nie została odnotowana wzmianka o złożeniu do rejestru bilansu instytucji kultury za ostatni rok. Stanowi to uchybienie postanowieniu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) przywołanego rozporządzenia – str. 136 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem w sferze rachunkowości, w którym kontrola wykazała istnienie uchybień było wykonywanie obowiązków w zakresie inwentaryzacji. Ustalono, iż w jednostce wystąpiły należności na sumę 488,37 zł podlegające, na mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacji w drodze potwierdzenia sald. Należności te zostały zinwentaryzowane przez badaną jednostkę metodą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników – str. 28 protokołu kontroli. Należności, które powinny być inwentaryzowane w drodze potwierdzania sald z kontrahentami mogą być zinwentaryzowane w drodze weryfikacji wyłącznie w przypadku, gdy kontrolowana jednostka nie otrzyma od kontrahenta informacji w sprawie potwierdzenia salda. Poza tym, w zakresie prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji aktywów rzeczowych stwierdzono, iż na arkuszach spisu z natury nie zamieszczono oznaczenia uniemożliwiającego zamianę arkusza, wbrew postanowieniom wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 131 protokołu kontroli.

Sprawdzenie wewnętrznych uregulowań dotyczących zasad ewidencjonowania druków ścisłego zarachowania wykazało rozbieżności między instrukcją w sprawie gospodarki kasowej a stosowaną praktyką. W §§ 21, 22 i 23 instrukcji wymienione zostały druki ścisłego zarachowania, które należy stosować w jednostce. Wynika z nich, że dowody wpłaty „kasa przyjmie”, dowody „kasa wypłaci” i raport kasowy są drukami ścisłego zarachowania. W rzeczywistości w jednostce druki te nie zostały objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania – str. 23 protokołu kontroli.

Dokonując analizy procedur uchwalania budżetu gminy i planów finansowych jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że Pan Wójt nie dopełnił trybu postępowania wynikającego § 2 uchwały Rady Gminy z dnia 2 lutego 1994 r. w sprawie procedury opracowania i uchwalania budżetu gminy…, nie wydał bowiem zarządzenia w sprawie opracowania wycinkowych materiałów planistycznych do projektu budżetu przez powiązane z budżetem gminy jednostki i zakłady budżetowe, z określeniem zakresu i szczegółowości materiałów oraz terminów ich przedłożenia. Dodać należy, iż taki tok procedowania nad budżetem został utrzymany w obecnie obowiązującej uchwale organu stanowiącego z dnia 30 sierpnia 2006 r. – str. 29 protokołu kontroli. Ponadto, Pan Wójt nie przekazał podległym jednostkom organizacyjnym informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2006 rok w celu opracowania projektów planów finansowych tych jednostek, co stanowiło naruszenie art. 125 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 185 ust. 1). Pomimo braku udokumentowanego przekazania powyższych informacji jedynie kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie dopełnił obowiązku sporządzenia projektu planu finansowego swojej jednostki budżetowej – str. 30 protokołu kontroli.

Ustalono również, że kierownik GOPS, pomimo pisma Pana Wójta w tej sprawie, nie opracował planu finansowego jednostki budżetowej – str. 32 protokołu kontroli. Plan dochodów i wydatków, jak wskazuje art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, winien stanowić podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej. W obecnym stanie prawnym szczegółowe zasady i tryb sporządzania planów finansowych przez gminne jednostki organizacyjne reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783), a także – w odniesieniu do planów finansowych zadań zleconych – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Kontrola zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała naruszenia przepisów polegające na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na stronie 61 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 2 podatników zamieszkałych poza terenem gminy Sidra. W przypadku tych podatników, którym decyzje doręczono po 1 marca 2006 r., uległ zmianie termin płatności zobowiązania wynikający z art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) i art. 6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, w przypadku gdy przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Doręczenie decyzji w marcu skutkowało nieprawidłowym określeniem w ich treści terminu płatności I raty podatków.

Stwierdzone też zostały naruszenia przepisów z zakresu zobowiązań podatkowych, które polegały na braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 3 nakazów płatniczych na kwotę 386,00 zł). Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że podatnicy nie żyją. W tym przypadku organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega ono przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy – str. 61 protokołu kontroli.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od nieruchomości oraz podatek od środków transportowych od osób fizycznych – str. 49, 54-55 protokołu kontroli. Poczynione ustalenia wskazują, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji skutkowało również nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Brak czynności sprawdzających potwierdza również opis na stronie 50 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od nieruchomości deklaracji, co skutkowało tym, że zadeklarowany podatek w jednym przypadku został zaniżony o kwotę 1.594,00 zł w 2006 r. oraz 1.594,00 zł w 2005 r. Powodem tego stanu rzeczy było wykazanie do opodatkowania przez podatnika budynków i gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej stawką właściwą dla gruntów i budynków pozostałych z powołaniem na zły stan techniczny (który nie był potwierdzony właściwą decyzją administracyjną). Organ podatkowy nie podjął zaś działań wyjaśniających prawidłowość zadeklarowania podatku w świetle art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu danych z ewidencji geodezyjnej, a także informacji w sprawie podatku: rolnego, (podatnicy o nr 10010, 10015, 10028, 10031, 29919, 20023, 20026, 20039, 20043, 20056, 20057, 20088, 102043, 102062, 102053, 102054, 102037), podatku leśnego (podatnicy o nr 20026, 20035) oraz podatku od nieruchomości (podatnicy o nr 20016, 20023, 20026, 20035, 102053, 102054, 106072, 60013, 60054), co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku od nieruchomości informacja złożona przez podatnika jest podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni budynków, a także sposobu ich wykorzystania. Natomiast w podatku leśnym z informacji podatkowej winno wynikać, czy las podlega obciążeniu, czy też korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 37-38, 45 i 47 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w omawianej należności. W wyniku weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosków o przyznanie ulgi inwestycyjnej stwierdzono, że w przypadku decyzji o numerze FNK 3111-2/1/05 do zestawienia rachunków podatnik przyjął kwotę z pierwszej strony rachunku i jako kolejny rachunek – stronę drugą rachunku łącznie z kwotą z przeniesienia. Przy ustalaniu wartości wydatków inwestycyjnych służby organu podatkowego uwzględniły te obliczenia, przez co zawyżona została wysokość wydatków o 3.068,84 zł i kwota ulgi o 767,21 zł – str. 42 protokołu kontroli. W trakcie trwania kontroli organ podatkowy uchylił w części wydaną decyzję ostateczną i wydał nową, eliminując ujawnioną nieprawidłowość.

W toku kontroli zagadnień związanych z prawidłowością pozyskiwania przez gminę dochodów z tytułu opłaty targowej ustalono, iż wyznaczony uchwałą Rady Gminy Sidra inkasent (Zakład Obsługi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sidrze) nie dokonywał poboru opłaty targowej, pomimo, jak ustalono w trakcie kontroli, iż w miejscowości znajduje się plac, na którym zwyczajowo w każdą środę odbywają się targi. Świadczy to o naruszeniu art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że opłata targowa pobierana jest od osób fizycznych i prawnych dokonujących sprzedaży na targowiskach, przy czym za targowisko uznaje się każde miejsce, w którym prowadzi się handel (za wyjątkiem miejsc wskazanych w ustępie 2a). Ponadto, wyznaczony inkasent swoim zaniechaniem narusza obowiązki, które nakłada na niego art. 9 Ordynacji podatkowej. Przyczyny tego stanu rzeczy należy upatrywać w braku czynności kontrolnych organu podatkowego nad pracą inkasenta. Należy również stwierdzić, że opisana nieprawidłowość jest nieprawidłowością powtarzającą się, która nie została wyeliminowana po poprzedniej kontroli – str. 57 protokołu kontroli.

Kontrola podatku od środków transportowych pozwoliła stwierdzić, że konta podatkowe prowadzono w ewidencji podatkowej w rozbiciu na poszczególne pojazdy. Jest to niezgodne z § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 721). W myśl przywołanego przepisu, konta szczegółowe służą do rozrachunków z podatnikiem. Podatnicy mają obowiązek składać deklaracje na podatek od środków transportowych, z których wynika wysokość podatku do zapłaty. Podstawą zapisów na koncie podatkowym, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, są deklaracje w rozumieniu art. 3 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Podsumowując, nie ma znaczenia ilość pojazdów, jaką posiada podatnik i wykazuje w załącznikach do deklaracji. Organ podatkowy prowadzi ewidencję księgową (konta) dla każdego podatnika, w każdym podatku i dokonuje przypisu w oparciu o dane wynikające z deklaracji – str. 56 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ podatkowy może wydać decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia, czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach), a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronie 66 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6, § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji, na podstawie których udzielono ulgi w zapłacie podatku.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych organu podatkowego w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Jak wskazuje opis na str. 52-53 oraz 63-64 protokołu kontroli, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 92.376,68 zł, zaś kwota 109.434,00 zł uległa przedawnieniu.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości podatków i opłat stwierdzono (poza niewłaściwym prowadzeniem ewidencji w zakresie podatku od środków transportowych), że zawarty w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości wykaz kont dla prowadzenia ewidencji podatkowej nie zawiera niektórych kont określonych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku. W wykazie tym pominięto określone w §§ 11 ust. 1, 18, 20, 21 rozporządzenia konta 020 „Wartości niematerialne i prawne”, 226 „Długoterminowe należności budżetowe” oraz 310 „Materiały” – str. 68 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2006 wykazała nieprawidłowość polegającą na zawyżeniu w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) w kolumnie 3 (skutki obniżenia górnych stawek podatków) skutków finansowych o kwotę 29.999,86zł – wyliczenie kwoty skutków na str. 68 protokołu kontroli. Obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepis § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego (wójta). Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin – str. 68-69 protokołu kontroli.

Naruszenia przepisów prawa stwierdzono także w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w celu zbadania prawidłowości ustalania i dochodzenia niepodatkowych dochodów budżetowych.

Przy zbywaniu nieruchomości badana jednostka nie dopełniała obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i nie podawała do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Nieprawidłowość dotyczyła zbycia działki położonej w obrębie wsi Bierwicha o powierzchni 2.400 m² oraz lokalu mieszkalnego położonego w Sidrze wraz z udziałem wynoszącym 281/875 w części nieruchomości o powierzchni 695 m². Ponadto, w tych przypadkach niedotrzymano terminu podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu, określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108). W odniesieniu do zbycia działki – zarówno w I jak i w II przetargu od chwili jego ogłoszenia do daty jego przeprowadzenia upłynęło 16 dni, natomiast w odniesieniu do zbycia lokalu – od chwili ogłoszenia przetargu do daty jego przeprowadzenia upłynęło 25 dni. W myśl wskazanego przepisu, właściwy organ podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu – str. 71-73 protokołu kontroli.

Stanowiące w gminie podstawę ustalania dochodów z najmu lokali mieszkalnych stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali ustalone zostały uchwałą Rady Gminy Nr XVII/99/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r. Pomimo podjęcia przez organ stanowiący „Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Sidra w latach 2005 – 2009”, określającego również zasady polityki czynszowej (uchwała Nr XVI/123/04 z dnia 29 grudnia 2004 r.) Pan Wójt nie wydał zarządzenia w kwestii stawek czynszu stosownie do wytycznych Rady Gminy oraz przepisu art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy… (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – str. 76 protokołu kontroli.

Do czasu zakończenia kontroli nie została wyegzekwowana od Zakładu Obsługi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sidrze (gminny zakład budżetowy) kwota 15.524,75 zł opłat należnych za 2006 rok z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami gminy. Celem wyegzekwowania należności nie kierowano do zakładu żadnych wezwań do zapłaty. W wyjaśnieniu w tej sprawie Pan Wójt podniósł, iż dotychczas nie egzekwowano opłat z uwagi na słabą kondycję finansową ZOGKiM oraz, że: Przy lepszej kondycji finansowej moim zamiarem w przyszłości będzie tę należność wyegzekwować. Od nieuregulowanej należności nie zostały też naliczone w księgach rachunkowych Urzędu odsetki, które za okres od 01.04.2006 r. do 31.12.2006 r. wyniosły 1.345,12 zł. Obowiązek naliczania odsetek reguluje przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… W myśl tego uregulowania, odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 74 protokołu kontroli. Poza tym, w sprawozdaniu Rb-30 z wykonania planów finansowych zakładów budżetowych, sporządzonym przez ZOGKiM w Sidrze za 2006 rok, został wykazany stan środków obrotowych netto na koniec roku w wysokości 39.368,31 zł, przy planowanym 4.083,00 zł. Wystąpiła więc nadwyżka środków obrotowych w wysokości 35.285,31 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych na koniec roku. Zgodnie z § 49 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych…, w terminie 15 dni od złożenia rocznego sprawozdania finansowego (bilansu) zakład budżetowy wpłaca do budżetu różnicę między faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych na koniec roku. Zakład nie wpłacił do budżetu nadwyżki środków obrotowych; w wyjaśnieniu kwestii Skarbnik Gminy wskazała, że sprawozdanie Zakładu nie było przez nią analizowane pod kątem wpłaty, oraz że w dniu 30 października 2007 r. wysłano do Zakładu pismo o dokonanie wpłaty kwoty 35.285,31 zł – str. 135 protokołu kontroli.

Ustalono również, że w przypadku nieterminowych wpłat z tytułu czynszu najmu lokali oraz sprzedaży energii cieplnej nie przypisywano i nie egzekwowano należnych gminie odsetek ustawowych. W przyjętej do kontroli dochodów próbie kwota nienaliczonych odsetek wyniosła 10,64 zł – str. 76 i 80 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 481 Kodeksu cywilnego, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi; w przypadku, gdy stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe.

         Stwierdzono ponadto uchybienia w stosowaniu klasyfikacji budżetowej dochodów w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), dotyczące: dochodów pochodzących ze sprzedaży lokali mieszkalnych, które należy ujmować w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa wieczystego użytkowania nieruchomości” – str. 73 protokołu kontroli; dochodów gminy w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (wydawanie dowodów osobistych), które należy ujmować w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” – str. 80-81 protokołu kontroli

Czynności kontrolne wykazały, że naruszany jest obowiązek przedkładania Skarbnikowi do kontrasygnaty dokumentacji poświadczającej dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych, wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie była w związku z tym wykonywana przez Skarbnika Gminy wstępna kontrola prawidłowości tych czynności. Ustalenia w tym zakresie zawarte zostały na str. 92, 101, 111 i 122 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem zbadanym w ramach kontroli kompleksowej były wynagrodzenia pracowników. Kontrolujący stwierdził, że do wyliczenia podstawy przysługującego pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego przyjmowano jednorazowy dodatek specjalny, przyznany za wykonanie dodatkowych czynności. W 2006 roku dodatek taki był przyznany 2 pracownikom Urzędu, jego wypłaty w wysokościach 535,- zł i 415,- zł dokonano w dniu 2 lipca 2006 roku. Łącznie, podstawę naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla tych osób zawyżono o 950,- zł, a przysługujące dodatkowe wynagrodzenie roczne w wysokości 8,5% podstawy naliczenia o 80,75 zł – str. 84 protokołu kontroli. W myśl postanowień ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając m.in. wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy.

W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie. W § 14 tego rozporządzenia wskazano zaś, iż ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy ustala się stosując zasady obowiązujące przy obliczaniu wynagrodzenia urlopowego.

Pośród wydatków bieżących badaniu poddano również prawidłowość rozliczania kosztów krajowych podróży służbowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) i stwierdzono, że w badanej próbie w 2 przypadkach nieprawidłowo wypłacono koszty podróży. W pierwszym przypadku zawyżono wypłatę kosztów diety o 22,- zł, ponieważ za dwukrotnie odbytą podróż trwającą mniej niż 12 godzin wypłacano pracownikowi całą dietę w wysokości 22,- zł zamiast ½ diety w wysokości 11,- zł; w drugim zaniżono wypłatę kosztów diety o 0,50 zł i ryczałtu na dojazdy o 0,20 zł, ponieważ ½ diety wypłacono w wysokości 10,50 zł zamiast 11,- zł, a ryczałt na dojazdy wypłacono w wysokości 4,20 zł zamiast 4,40 zł – str. 84 protokołu kontroli. Ujawnione przypadki nieprawidłowego rozliczania kosztów podróży wskazują na potrzebę sprawowania przez odpowiedzialnego pracownika Urzędu bardziej wnikliwej kontroli przedkładanych rachunków kosztów podróży – str. 85-86 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków ustalono też niewłaściwą klasyfikację wydatków dotyczących dostępu do sieci Internet, które należy ujmować w par. 4350 „Zakup usług dostępu do sieci Internet”, nie zaś w usługach pozostałych, stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji budżetowej – str. 89 protokołu kontroli.

Niewłaściwie klasyfikowano również pomoc finansową udzielaną Powiatowi Sokólskiemu w zakresie budowy dróg powiatowych, ujmując ją w par. 6220 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych”, zamiast w par. 6300 „Dotacje celowe na pomoc finansową udzieloną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Poza tym, w umowach w sprawie dofinansowania przez gminę dróg powiatowych, zawartych Przez Pana Wójta w dniu 21 marca i 12 czerwca 2006 r., odwoływano się do art. 111 ust. 2 pkt 5 nieobowiązującej już ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. Obowiązujący obecnie w tej kwestii art. art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. wymaga, aby pomoc finansowa dla innych jednostek samorządu terytorialnego była określona odrębną uchwałą Rady Gminy – uchwały takie w odniesieniu do pomocy wynikającej z przywołanych umów nie zostały podjęte – str. 105-107 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki nieruchomościami ustalono m.in., iż Pan Wójt nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, do czego był zobowiązany z mocy art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 126 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości rozliczania zużycia materiałów (paliw) w Ochotniczych Strażach Pożarnych ustalono, iż rozliczeń dokonywano w oparciu o ustalone przez Pana Wójta normy zużycia, poza zużyciem paliw przez motopompy NIAGARA, dla których w uregulowaniu wewnętrznym nie określono norm zużycia – str. 129 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również prawidłowość udzielania zamówień publicznych. W wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowałyby niezgodnym z ustawą Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655) wyborem oferty najkorzystniejszej. Wnioskiem wypływającym z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia na dostawę oleju opałowego do gminnych kotłowni oraz na budowę oczyszczalni i kanalizacji w Sidrze, jest konieczność dołożenia większej staranności przez członków komisji przetargowej w trakcie oceny spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz badania i oceny ofert. W postępowaniu na dostawę oleju (str. 97-100 protokołu kontroli) dwóch członków komisji, według ich wyjaśnień, popełniło niezamierzone błędy przy wypełnianiu kart indywidualnej oceny ofert (błędnie przypisano ilość punktów poszczególnym ofertom). Postępowanie na budowę oczyszczalni i kanalizacji zostało rozstrzygnięte w drugim przetargu nieograniczonym. Pierwszy przetarg unieważniono w związku z rozstrzygnięciem zespołu arbitrów, z uwagi na niewłaściwe określenie przez zamawiającego przedmiotu zamówienia i zdefiniowanie ofert równoważnych. W drugim przetargu komisja przetargowa miała trudności z oceną spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu i wyborem oferty najkorzystniejszej: początkowo uznała, iż wszyscy wykonawcy, w tym wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia, spełniają wymagane warunki oraz dokonała wyboru oferty, następnie w związku ze złożonym protestem dokonała wykluczenia wybranego wykonawcy, a także odrzucenia jego oferty jako niezgodnej ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, by następnie uznać, na skutek jego protestu, iż kwestionowany warunek udziału w postępowaniu został jednak spełniony (str. 109-121 protokołu kontroli).

W wyniku analizy odpowiedzi o wykonaniu zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gminy ustalono, iż wnioski pokontrolne nie zostały w pełni zrealizowane. Nie był wykonywany obowiązek przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 187 ustawy o finansach publicznych, nie egzekwowano od zakładu budżetowego opłat za trwały zarząd nieruchomościami gminy, nie były terminowo sporządzane niektóre sprawozdania budżetowe, nie opracowano odrębnego planu kont dla GOPS – str. 138 protokołu kontroli. Powtórzyły się też niektóre nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z podatków i opłat, dotyczące: nieegzekwowania od podatników informacji podatkowych, zaniechania przez inkasenta poboru opłaty targowej, niewystarczających działań windykacyjnych, zaniechania sporządzania uzasadnień decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, nieprawidłowego sporządzania sprawozdań o podstawowych dochodach podatkowych – str. 70 protokołu kontroli. Sierdzony stan faktyczny świadczy, iż obrany przez Pana Wójta sposób realizacji wniosków pokontrolnych okazał się w niektórych przypadkach nieskuteczny.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników Urzędu przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Udzielanie dotacji celowych na realizację zadań publicznych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, z uwzględnieniem postanowień art. 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

2. Przedkładanie organowi stanowiącemu projektów uchwał w sprawie rocznym programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego…

3. Rozliczanie z mieszkańcami wniesionych wpłat na budowę przyłączy, wykonywanych przez gminę w ramach budowy sieci, przy uwzględnieniu faktycznego kosztu poszczególnych przyłączy, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

4. Ustalanie opłat adiacenckich jako prawnej formy uczestnictwa mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem postanowień art. 143 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym celu przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.

5. Realizowanie obowiązku obejmowania w każdym roku kontrolą co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych, stosownie do art. 187 ustawy o finansach publicznych.

6. Spowodowanie opracowania dokumentacji opisującej zasady rachunkowości w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Sidrze.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji rozrachunków z tytułu podatku VAT w księgach rachunkowych Urzędu jako jednostki budżetowej;

b) prowadzenie zapisów w księgach rachunkowych z zachowaniem zasady określonej w art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości;

c) ujmowanie kosztów komorniczych w księdze głównej jednostki budżetowej jako kosztów finansowych;

d) zaniechanie ujmowania na koncie 011 środków trwałych o wartości nieprzekraczającej 3.500,- zł.

8. Zapewnienie w zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) sporządzania miesięcznych sprawozdań Rb-27S przez Urząd Gminy;

b) terminowego sporządzania przez Urząd Gminy miesięcznych sprawozdań Rb-28S;

c) sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-34 przez podległe jednostki w wymaganym podziale klasyfikacji budżetowej;

d) sporządzania przez Sidrzański Ośrodek Kultury sprawozdań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych;

e) obejmowanie skonsolidowanym bilansem gminy bilansu samorządowej instytucji kultury; ponadto prowadzenie rejestru instytucji kultury z zachowaniem wymogów odnoszących się do dokonywania wzmianki o złożeniu bilansu do rejestru.

9. W zakresie inwentaryzacji:

a) inwentaryzowanie należności w drodze wymaganej ustawą o rachunkowości;

b) zapewnienie przestrzegania instrukcji inwentaryzacyjnej w odniesieniu do cech, jakie powinny posiadać arkusze spisu z natury.

10. Spowodowanie objęcia ewidencją druków ścisłego zarachowania wszystkich formularzy, o których mowa w instrukcji w sprawie gospodarki kasowej.

11. Przestrzeganie procedur opracowywania budżetu określonych w uchwale Rady Gminy, a także procedur w kwestii opracowywania projektów planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, wynikających z ustawy o finansach publicznych i przepisów wykonawczych.

12. Zapewnienie opracowywania projektu planu i planu finansowego jednostki budżetowej przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawnych.

13. Podejmowanie stosownych działań w celu zapewnienia terminowego doręczania decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, tj. co najmniej na 14 dni przed terminem płatności I raty podatków; w przypadku niedochowania tego terminu, zawieranie w decyzjach podatkowych prawidłowego pouczenia o terminie zapłaty.

14. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, mając na uwadze zasadę powszechności opodatkowania oraz przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

15. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do terminowości składania deklaracji podatkowych, a także mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

16. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości.

17. Spowodowanie poboru przez inkasenta opłaty targowej.

18. Wydawanie decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem ich uzasadnienia faktycznego, opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

19. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

20. W zakresie rachunkowości podatków i opłat:

a) spowodowanie prawidłowego prowadzenia ewidencji w zakresie podatku od środków transportowych;

b) dostosowanie ustalonego w regulacjach wewnętrznych wykazu kont podatkowych do przepisów rozporządzenia sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat… dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego;

c) zapewnienie rzetelnego sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy; dokonanie stosownej korekty sprawozdania Rb-PDP za 2006 rok i przekazanie jej do RIO w Białymstoku.

21. W zakresie procedur zbywania nieruchomości:

a) podawanie do publicznej wiadomości poprzez ogłaszanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży;

b) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu.

22. Określenie stawek czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych, stosownie do postanowień uchwały organu stanowiącego w kwestii zasad polityki czynszowej oraz art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy…

23. Podjęcie stosownych działań w celu wyegzekwowania od ZOGKiM opłat za trwały zarząd nieruchomościami gminy oraz należności z tytułu nadwyżki środków obrotowych za 2006 rok.

24. Zobowiązanie Skarbnika do analizy sprawozdań Rb-30 pod kątem obowiązku wpłaty przez zakład budżetowy nadwyżki środków obrotowych.

25. Pobieranie od najemców lokali odsetek od należności uiszczanych z uchybieniem terminu, mając na uwadze postanowienia art. 481 Kodeksu cywilnego.

26. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, eliminujące nieprawidłowości w skazane w protokole i niniejszym wystąpieniu.

27. Zorganizowanie obiegu dokumentacji finansowej w sposób zapewniający przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania wszystkich dokumentów poświadczających dokonanie czynności skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

28. Prawidłowe ustalanie podstawy naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników, tj. z dokonywaniem wyłączeń wypłat, o których mowa we wskazanych przepisach prawa.

29. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika Urzędu do wnikliwej kontroli przedkładanych rozliczeń kosztów podróży służbowych.

30. Przedkładanie organowi stanowiącemu projektu odrębnej uchwały w sprawie określenia pomocy dla innych jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

31. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

32. Formalne określenie norm zużycia paliw dla motopomp NIAGARA, wykorzystywanych przez jednostki OSP.

33. Wdrożenie stosownych mechanizmów nadzoru nad realizacją wniosków pokontrolnych celem zapewnienia rzetelnego ich wykonania, stosownie do udzielonej Izbie Obrachunkowej odpowiedzi

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 - dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach