Kontrola problemowa gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 października 2007 roku (znak: RIO.I.6012 - 11/07), o treści jak niżej:

Pan

Eugeniusz Berezowiec

Burmistrz Bielska Podlaskiego

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej miasta Bielsk Podlaski za okres 2006 r. – I półrocze 2007 r., przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Celem kontroli było zbadanie i dokonanie oceny przestrzegania obowiązujących zasad i procedur udzielania i rozliczania dotacji na zadania zlecone podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Szczegółowa tematyka kontroli dotyczyła: systemu kontroli wewnętrznej, przygotowania jednostki do zlecania zadań publicznych organizacjom pożytku publicznego oraz skali realizacji zadań w tym zakresie, prawidłowości zlecania zadań publicznych oraz prawidłowości ewidencjonowania i rozliczenia umów na realizację zadań finansowanych z dotacji.

Regionalna Izba Obrachunkowa pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia działania miasta Bielsk Podlaski podejmowane w zakresie objętym przeprowadzoną kontrolą. Nieprawidłowości ujawniono zwłaszcza w zakresie: ustanowienia procedur gwarantujących zachowanie bezstronności osób biorących udział w procesie wyłonienia podmiotów otrzymujących dotacje, oceny formalnej ofert składanych w otwartych konkursach, uzasadniania wyboru ofert, a także wewnętrznej kontroli prawidłowości rozliczania dotacji.

Współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy realizowano na podstawie rocznych programów współpracy przyjętych uchwałami Rady Miasta Bielsk Podlaski: Nr XLIX/244/05 z dnia 27 grudnia 2005 r. na 2006 rok oraz Nr IV/15/06 z dnia 27 grudnia 2006 r. na rok 2007. Podjęcie tych uchwał czyniło zadość postanowieniom art. 5 ustawy, wskazującym formy i zasady współpracy z podmiotami niepublicznymi w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz nakazującym ustanawianie rocznych programów współpracy. Treść programów, jak wynika z udzielonych wyjaśnień, była określana z uwzględnieniem dotychczasowych doświadczeń w zakresie współdziałania z organizacjami pozarządowymi. W zgodzie z przepisami ustawowymi określano w programach m.in. zasady zlecania zadań do realizacji, wskazując otwarty konkurs ofert jako podstawowy tryb powierzania lub wspierania zadań oraz udzielania dotacji. W programach nie odnoszono się jednakże do kwestii kontroli realizacji zadań publicznych. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 17 ustawy, organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne jest zobowiązany do kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności: stanu realizacji zadania, efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania, prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania oraz prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy. Jak natomiast stanowi art. 5 ust. 2 ustawy, jedną z zasad współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jest zasada efektywności. Zakres kontroli wykonywania zadań przez zleceniodawcę określany był w umowach zawieranych ze zleceniobiorcami – postanowienia umów w tym względzie były zgodne z obowiązującymi przepisami. Wykonywanie czynności polegających na kontroli i ocenie realizacji zadań zleconych powierzono zakresami czynności 3 pracownikom referatu oświaty i kultury Urzędu Miasta. Innych, poza wymienionymi, uregulowań w omawianym względzie nie stwierdzono.

Spójność ustanowionych programów współpracy naruszał brak określenia zasad, które pozwalałyby na monitoring i ocenę realizacji ustanowionych w tych programach celów. W programach określono zakładane do uzyskania rezultaty – regulacja w tej materii zawarta w programie na 2006 rok składała się z 9 punktów, na rok 2007 określono 10 zakładanych celów współdziałania. Ustalone cele to m.in. zwiększenie wpływu sektora obywatelskiego na kreowanie polityki społecznej w mieście; wzmacnianie działań organizacji pozarządowych przez wspieranie organizacyjne i finansowe ich działań na zasadach określonych ustawą; rozwijanie poczucia przynależności do społeczności lokalnej; efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych, sprawniejsze rozwiązywanie problemów społecznych, umacnianie poczucia odpowiedzialności oraz promowanie inicjatyw cennych społecznie. W wyjaśnieniu kwestii monitoringu i oceny realizacji zakładanych rezultatów współpracy zastępca Burmistrza Pan Mirosław Gołębiowski (nadzorujący pracę referatu oświaty i kultury, któremu powierzono prowadzenie spraw w kontrolowanym obszarze), wskazał, że Roczne programy (…) nie przewidują prowadzenia monitoringu i oceny stopnia realizacji celów założonych w Programach. Niemniej monitoring i ocena dokonywana jest podczas posiedzeń poszczególnych komisji rady miasta, między innymi przy przedstawianiu informacji o rozstrzygniętych konkursach ofert, podczas przyjmowania sprawozdania o sposobie realizacji uchwał rady miasta, a także podczas uchwalania programu współpracy na kolejny rok. W trakcie kontroli stwierdzono, iż raz w roku Pan Burmistrz przedkładał Radzie Miasta Informację dotyczącą rozstrzygnięcia konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – stosownie do przyjętych przez Radę planów jej pracy. Jak wskazuje nazwa tego dokumentu, odnosił się on do zaprezentowania działalności w zakresie wspierania finansowego organizacji pozarządowych w drodze dotacji udzielonych w wyniku przeprowadzanych konkursów, a więc tylko jednego z zamierzonych w programach celów. Dodatkowo, w ramach realizacji wskazanego celu, w opisowych sprawozdaniach z wykonania budżetu za dany rok zamieszczane były informacje na temat udzielonych w trybie ustawy dotacji i ich wykorzystania przez organizacje – str. 5-6 protokołu kontroli.

W zakresie zapewnienia obsługi kadrowej do realizacji współpracy z podmiotami pożytku publicznego, składającego się na ocenę przygotowania jednostki do zlecania zadań publicznych, należy wskazać na nieustanowienie właściwych mechanizmów w sferze stworzenia warunków optymalnego wyboru ofert. Celem zapewnienia bezstronności osób powołanych do komisji konkursowych w badanej jednostce nie obowiązywały bowiem żadne regulacje wewnętrzne, np. w postaci wymogu składania oświadczeń o braku powiązań tych osób z podmiotami składającymi oferty. Kontrola dokumentów złożonych w konkursie ogłoszonym zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 18 stycznia 2006 r. na realizację zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury fizycznej, sportu i rekreacji wykazała, że według odpisu KRS załączonego przez oferenta – Powiatowy Szkolny Związek Sportowy z Bielska Podlaskiego przewodniczącym Związku był zastępca Burmistrza, jednocześnie przewodniczący komisji konkursowej, który brał udział w jej obradach. Poza tym, jak ustalono w trakcie kontroli, zaistniała relacja rodzinna pomiędzy członkiem komisji konkursowej rozpatrującej w dniu 28 czerwca 2006 r. oferty na zadania publiczne z zakresu kultywowania tradycji regionalnych Ziemi Bielskiej, a członkiem zarządu stowarzyszenia, które złożyło ofertę w tym postępowaniu. Ujawniony stan faktyczny wskazuje na konieczność wprowadzenia procedur eliminujących zależności pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o dotacje i osobami dokonującymi oceny ich ofert – str. 10, 19 i 31 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała uchybienia w zakresie ogłaszania otwartych konkursów ofert. Dotyczyły one ogłoszeń zamieszczanych na łamach dzienników o zasięgu lokalnym, które nie zawierały niektórych danych określonych w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy. Stwierdzono brak danych określonych w pkt 2 przywołanego artykułu (o wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań), w pkt 3 (o zasadach przyznawania dotacji), częściowo w pkt 4 (odnośnie warunków realizacji zadania), w pkt 6 (o terminie, trybie i kryteriach stosowanych przy dokonywaniu wyboru oferty) i w pkt 7 tego przepisu (o zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym). W treści tych ogłoszeń wskazywano jedynie, iż szczegółowe informacje dotyczące warunków konkursu oraz wzory ofert można uzyskać w siedzibie Urzędu Miasta lub na stronie internetowej. Opisany stan faktyczny dotyczył wszystkich konkursów objętych kontrolą (łącznie 4). Taki sposób publikacji ogłoszeń nie spełniał wymogów zawartych w art. 13 ust. 3 ustawy, który nie przewiduje możliwości zawężania treści ogłoszenia z uwagi na publikator, w którym ogłoszenie podawane jest do wiadomości publicznej. Z ustnych wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli wynika, że niepodawanie pełnego tekstu ogłoszenia w prasie wiązało się z kosztami publikacji – str. 17-18, 23-24 i 29-30 protokołu kontroli.

         Ponadto, w trakcie trwania kontroli zwrócono uwagę na brak w dokumentacji prowadzonych postępowań konkursowych wydruków ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, iż ogłoszenia te zostały zamieszczone co najmniej z trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wymaganym przepisem art. 13 ust. 1 ustawy – str. 18, 23 i 30 protokołu kontroli.

Stwierdzono niewłaściwe funkcjonowanie mechanizmów kontrolnych w sferze oceny formalnej ofert. Z postanowień regulaminu otwartego konkursu ofert dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów na realizację zadań publicznych, wprowadzonego zarządzeniem Nr 320/06 Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 18 stycznia 2006 r., a także zarządzeń Burmistrza o ogłoszeniu konkursów ofert wynikało, iż oceny formalnej obejmującej m.in. kompletność oferty, poprawność wypełnienia i terminowe jej złożenie dokonuje pracownik merytoryczny referatu Urzędu Miasta i sporządza na tę okoliczność protokół, zaś oferty spełniające wymogi konkursowe opiniuje komisja konkursowa powoływana zarządzeniem Burmistrza. Po zapoznaniu się z opinią komisji, wyboru ofert dokonuje Burmistrz w terminie 30 dni od daty zakończenia składania ofert, o czym informowane są podmioty biorące udział w konkursie. W trakcie trwania kontroli ustalono, iż w wypełnieniu wskazanych regulacji, na okoliczność formalnego sprawdzenia oferty, każdorazowo sporządzany był przez pracownika merytorycznego referatu UM dokument pn. formalna ocena oferty, który załączano do akt poszczególnych spraw (dokument ów nie był następnie przez nikogo innego zatwierdzany). Kompetencje w zakresie formalnej oceny ofert posiadały dwie pracownice zajmujące stanowiska podinspektora i inspektora w referacie oświaty i kultury. Protokoły z posiedzeń komisji konkursowej zawierały w odniesieniu do formalnej oceny ofert sformułowania dwojakiego rodzaju. W jednym przypadku (str. 20 protokołu kontroli), w protokole z posiedzenia komisji z dnia 7 marca 2007 r. rozpatrującej oferty na realizację zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury fizycznej, sportu i rekreacji zawarto stwierdzenie, iż komisja została poinformowana, iż wszystkie oferty zostały złożone w terminie, na prawidłowych drukach, są kompletne oraz zgodne z zadaniami ogłoszonymi w konkursie oraz działalnością statutową oferentów. Odnośnie pozostałych zbadanych konkursów, protokoły stanowiły, iż oferta została złożona w terminie, na prawidłowym druku, jest kompletna oraz zgodna z zadaniami ogłoszonymi w konkursie oraz działalnością statutową oferenta, zawierały również zapis, że komisja ustaliła, iż oferta spełnia warunki konkursu. Taką treść zawierały protokoły z posiedzeń komisji w dniu 9 sierpnia 2006 r. i 5 kwietnia 2007 r. rozpatrującej oferty na realizację zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury fizycznej, sportu i rekreacji, w dniu 10 marca 2006 r. rozpatrującej oferty na realizację zadań z zakresu MPPiRPA oraz w dniu 28 czerwca 2006 r. rozpatrującej oferty na realizację zadań z zakresu kultywowania tradycji regionalnych Ziemi Bielskiej. W tych przypadkach formalna weryfikacja ofert była dwuczłonowa: po wyznaczonym pracowniku Urzędu, czynności w zakresie formalnej oceny ofert zostały przeprowadzone przez komisję konkursową – s. 24, 25-26, 27 i 31 protokołu kontroli.

Pierwszy opisany sposób odnoszący się do formalnej oceny ofert, czynił zadość regulacjom wewnętrznym przyjętym do stosowania w badanej jednostce, w praktyce zaś powodował, że rozpatrywanie ofert pod względem formalnym należało do jednej osoby. Z punktu widzenia zasad kontroli wewnętrznej sposób ten należy uznać za niewłaściwy, tj. niezapewniający minimalizacji prawdopodobieństwa wystąpienia nieprawidłowości w procesie formalnej oceny ofert. Drugi sposób formalnej oceny ofert, występujący w większości przypadków, umożliwiał weryfikację oceny dokonanej wcześniej przez zobowiązanego pracownika, nie znajdował jednakże umocowania w pisemnych procedurach wewnętrznych.

         Natomiast przeprowadzone czynności kontrolne w odniesieniu do 31 ofert złożonych w 4 zbadanych postępowaniach wykazały, że obie procedury badania ofert pod względem formalnym nie funkcjonowały należycie. Nie wszystkie oferty spełniały bowiem wymogi wynikające z przepisów zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 264, poz. 2207 ze zm.) oraz wymogi wskazane przez kontrolowaną jednostkę w warunkach konkursu. Stwierdzono 7 takich ofert, przy czym wśród nich znajdowały się 4 oferty, na podstawie których zawarto umowy objęte szczegółowym badaniem: Bielsko Podlaskiego Stowarzyszenia Abstynentów „Promień”, Zarządu Diecezjalnego „Bractwa Młodzieży Prawosławnej” oraz 2 oferty Bielskiego Klubu Sportowego „Tur”. W poszczególnych przypadkach stwierdzone uchybienia formalne polegały na:

- braku sprawozdania merytorycznego i finansowego za ostatni rok w ofercie PTTK na Organizację obchodów 100-lecia PTTK wraz z rajdem rowerowym, któremu przyznano dotację w wysokości 1.200 zł. W sporządzonym przez podinspektora Urzędu dokumencie formalna ocena oferty, zaznaczono, że sprawozdanie merytoryczne zostało przedłożone, odnośnie zaś sprawozdania finansowego, że załączony do oferty bilans dotyczy 2004 roku. Obowiązek dołączenia do oferty sprawozdania merytorycznego i finansowego za ostatni rok wynikał z części III pkt 4 ppkt 2 zarządzenia Burmistrza z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert. Poza tym, wymóg przedłożenia sprawozdania merytorycznego i finansowego (bilansu, rachunku wyników lub rachunku zysków i strat, informacji dodatkowej) za ostatni rok został wyrażony we wzorze oferty określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. Należy jednocześnie wskazać, iż na gruncie przepisów ustawy o rachunkowości, w dacie konkursu nie upłynął jeszcze termin sporządzenia sprawozdania finansowego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2), co podniesione zostało także w wyjaśnieniu złożonym w trakcie trwania kontroli. Wskazane byłoby zatem zdefiniowanie przez zlecającego zadanie, co w takim przypadku należy rozumieć przez sprawozdanie finansowe za ostatni rok. Uwagi tej nie należy jednakże odnosić do sprawozdania merytorycznego jako odrębnego rodzaju sprawozdania, które nie jest objęte regulacjami ustawy o rachunkowości. Powinno ono dotyczyć ostatniego roku – str. 20-21 protokołu kontroli;

- braku sprawozdania finansowego za ostatni rok w ofercie Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w Białymstoku na Zawody wędkarskie dla dzieci i młodzieży, któremu przyznano dotację w kwocie 1.000 zł. Uchybienie to zostało odnotowane przez podinspektora Urzędu w formalnej ocenie oferty. Oferent w załączonych dokumentach zaznaczył, że sprawozdanie za 2005 rok zostanie dostarczone po jego sporządzeniu i zatwierdzeniu. Takiego faktu w trakcie kontroli nie stwierdzono – str. 21 protokołu kontroli;

- załączeniu do dwóch ofert Bielskiego Klubu Sportowego „Tur”, przedłożonych na Dofinansowanie działalności sekcji piłki nożnej oraz Rozgrywki koszykarskie o mistrzostwo II Ligi w koszykówce męskiej, sprawozdania finansowego za 2004, a nie 2005 rok. Dodatkowo, sprawozdanie merytoryczne, stanowiące załącznik do oferty na Dofinansowanie działalności sekcji piłki nożnej, także dotyczyło 2004 roku. W formalnych ocenach ofert pochodzących z 23 lutego 2006 r. podinspektor Urzędu uznał za spełniony wymóg przedłożenia wymienionych sprawozdań za ostatni rok. Oferty wskazanego podmiotu zostały dopuszczone do konkursu i otrzymały dotacje na łączną sumę 80.000 zł – str.21 protokołu kontroli;

- nie dołączeniu do oferty Stowarzyszenia Abstynentów „Promień” na Promowanie trzeźwego stylu życia połączonego z działaniami pomocowymi skierowanymi do osób i rodzin z problemem alkoholowym aktualnego wypisu z KRS (przedłożony dokument pochodził z 21 lipca 1992 r.). W sporządzonym przez inspektora Urzędu w dniu 23 lutego 2006 r. dokumencie formalna ocena oferty, uchybienie to zostało odnotowane. Powinność dołączenia do oferty aktualnego wypisu z rejestru sądowego lub ewidencyjnego (ważnego do 3 miesięcy od daty wystawienia) wynikała z części III pkt 4 ppkt 1 zarządzenia Burmistrza w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert, a także § 3 ust. 2 pkt 1 zarządzenia w sprawie regulaminu otwartego konkursu ofert. Obowiązek dołączenia aktualnego odpisu z rejestru lub odpowiednio wyciągu z ewidencji lub innych dokumentów potwierdzających status prawny oferenta i umocowanie osób go reprezentujących, został też wyrażony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wzoru oferty… Z ustaleń kontroli wynika, że w dniu 7 marca 2006 r. (a więc przed posiedzeniem komisji) członkowie Zarządu Stowarzyszenia złożyli oświadczenie, iż nowo wybrany w dniu 15 lutego 2006 r. zarząd dołoży starań odnośnie zarejestrowania w KRS, zaś po uzyskaniu rejestracji stosowną dokumentację dostarczy do Urzędu. Stowarzyszeniu przyznano w wyniku konkursu dotację w wysokości 15.000 zł (wnioskowana suma wynosiła 23.600 zł). O udzieleniu dotacji wnioskujący został poinformowany pisemnie przez Burmistrza w dniu 22 marca 2006 r. Kilkakrotnie zwracano się do wnioskodawcy o korektę kosztorysu w związku z przyznaniem dotacji w kwocie mniejszej niż wnioskowana oraz o uzupełnienie dokumentacji o aktualny odpis z KRS. Wskutek ponagleń telefonicznych (zgodnie z notatką służbową z dnia 23 sierpnia 2006 r. odbyto 10 rozmów telefonicznych) oraz pism z dnia 13 czerwca i 23 sierpnia 2006 r., aktualny odpis został dostarczony dopiero w dniu 27 października 2006 r. Do tego czasu nie została zawarta umowa z wnioskodawcą. Podpisano ją w dniu 30 października 2006 r. po przedłożeniu wymaganej dokumentacji. Umowa dotacyjna opiewała na sumę 11.300 zł (kwota dotacji w stosunku do pierwotnie przyznanej, z uwagi na późniejszy okres jej zawarcia, uległa zmniejszeniu o 3.700 zł). Termin realizacji zadania wyznaczono na czas od dnia podpisania umowy do dnia 30 grudnia 2006 r. – str. 27-28 protokołu kontroli;

- braku odpowiednich dokumentów potwierdzających status prawny Bractwa Młodzieży Prawosławnej Diecezji Warszawsko-Bielskiej, które złożyło ofertę dotyczącą Działalności Świetlicy Środowiskowej przy parafii św. Michała Archanioła w Bielsku Podlaskim. W dokumencie formalna ocena oferty inspektor Urzędu w ogóle nie wypełnił rubryki o dostarczeniu wypisu z właściwego rejestru (ewidencji). W przepisach zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. mowa jest o aktualnym odpisie z rejestru lub odpowiednio wyciągu z ewidencji lub innych dokumentach potwierdzających status prawny oferenta i umocowanie osób go reprezentujących. W wymogach konkursu określono natomiast, iż oferent przystępując do konkursu powinien dołączyć aktualny wypis lub odpis z rejestru sądowego lub ewidencyjnego, w przypadku parafii dekret (ważny do 3 miesięcy od daty wystawienia). Z przepisów art. 10 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287 ze zm.), wynika, iż Bractwo jako osoba prawna Kościoła uzyskuje osobowość prawną z chwilą powiadomienia właściwego organu administracji rządowej o jego utworzeniu przez władzę kościelną (w tym przypadku ministra właściwego ds. wyznań religijnych). Dowodem uzyskania osobowości prawnej jest zaś odpis powiadomienia z umieszczonym na nim potwierdzeniem odbioru – odpis ów mieści się w ramach odpisu z rejestru ewidencyjnego, o którym była mowa w warunkach konkursu. Nie stwierdzono, aby przystępując do konkursu Bractwo przedłożyło wskazany dokument. Do oferty załączono natomiast pochodzący z dnia 28 lutego 2006 r. Dekret Prawosławnego Metropolity Warszawskiego i całej Polski ustanawiający Świetlicę Środowiskową przy parafii św. Michała Archanioła w Bielsku Podlaskim, która nie występowała jako podmiot ubiegający się o dotację (wymóg przedłożenia dekretu określony w warunkach konkursu odnosił się jedynie do parafii jako oferenta zadania publicznego). Dodatkowo, przedstawiono m.in. Statut Bractwa Młodzieży Prawosławnej w Polsce uchwalony w dniu 9 listopada 1991 r. przez Walne Zgromadzenie BMP. W protokole z posiedzenia komisji konkursowej stwierdzono, iż komisja zapoznała się z ofertami i załącznikami i stwierdziła, że oferty zostały złożone w terminie, na prawidłowych drukach i są kompletne. Podmiot, o którym mowa, wnioskował o 16.800 zł, uzyskał zaś dotację w kwocie 11.000 zł – str. 28-29 protokołu kontroli;

- niedysponowaniu przez komisję konkursową w momencie przydziału dotacji wypisem z KRS odnoszącym się do oferty Stowarzyszenia Dziedzictwo Podlasia Puchły na zadanie pn. Wydanie pocztówek z zabytkami Bielska Podlaskiego. Badanie wykazało, iż w dokumencie formalna ocena oferty pochodzącym z 13 czerwca 2006 r. podinspektor Urzędu zaznaczył, że przedłożony przez Stowarzyszenie Dziedzictwo Podlasia Puchły wypis z KRS był nieaktualny (utracił bowiem swą moc 10 maja 2006 r.). Warunkiem dopuszczenia do konkursu, zgodnie z postanowieniami części III pkt 3 ppkt 1 zarządzenia Burmistrza z 9 maja 2006 r., było przedłożenie aktualnego wypisu, tj. ważnego do 3 miesięcy od daty jego wystawienia. Należy dodać, iż w aktach sprawy znajdował się wypis z KRS wystawiony w dniu 28 czerwca 2006 r. o godz. 14.05, tj. z daty posiedzenia komisji (posiedzenie komisji rozpoczęło się o godz. 8.30). Poprzedniego wypisu przedłożonego w trakcie składania oferty akta sprawy nie zawierały. Podmiot uzyskał dotację w wysokości 3.600 zł – str. 31 protokołu kontroli.

Niespełnienie wymienionych wymogów formalnych w żadnym z przypadków nie skutkowało odrzuceniem oferty. W części III pkt 5 zarządzenia Burmistrza w sprawie ogłoszenia konkursu wskazano, że oferty niezgodne ze wzorem, niekompletne i nieprawidłowo wypełnione lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane ze względów formalnych. Podobnie, w § 4 ust. 3 zarządzenia w sprawie regulaminu otwartego konkursu ofert zawarto stwierdzenie, iż takie oferty nie będą brane pod uwagę. Jak już wcześniej zauważono, w zbadanych w trakcie kontroli protokołach z posiedzeń komisji znajdowały się zapisy, że komisja została poinformowana o prawidłowości formalnej ofert, lub że sama dokonywała ustaleń w tej kwestii. Poza tym, podkreślenia wymagają wyspecyfikowane wyżej przypadki, w których pracownik merytoryczny dokonujący formalnej oceny oferty odznaczał spełnienie określonych wymogów pomimo braków w tym zakresie lub, co zdarzało się częściej, w formalnej ocenie oferty informował o brakach, które następnie nie były brane pod uwagę przez komisję. Przeprowadzona kontrola umów wykazała, że dokonanie wyboru ofert zawierających braki formalne nie miało wpływu na realizację powierzonych zadań – str. 32-33 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika również, iż przedłożony w ofercie Stowarzyszenia Abstynentów „Promień” kosztorys przewidywanych kosztów realizacji zadania nie spełniał wymogów określonych we wzorze oferty stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r., przy czym nie określał jednocześnie sposobu kalkulacji kosztów. Zawierał on następujące kolumny: l.p.; rodzaj kosztów; koszt całkowity (w zł); w tym z wnioskowanej dotacji (w zł), w tym ze środków własnych (w zł) i odpowiadał wzorowi oferty wynikającemu z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy, i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty…(Dz. U. Nr 193, poz. 1891) obowiązującego do dnia 1 stycznia 2006 r. Według wzoru oferty obowiązującego w chwili jej składania powinien on zawierać: l.p.; rodzaj kosztów (koszty merytoryczne i administracyjne związane z realizacją zadania); ilość jednostek, koszt jednostkowy; rodzaj miary; koszt całkowity (w zł); z tego z wnioskowanej dotacji (w zł); z tego z finansowanych środków własnych i innych źródeł oraz wpłat i opłat adresatów (w zł) – str. 27-28 protokołu kontroli. Podobnie, zastosowany w ofertach Polskiej Federacji Scrabble na Organizację VIII Mistrzostw Podlasia w scrabble i III Szkolnych Mistrzostw Bielska Podlaskiego wzór kosztorysu obowiązywał na gruncie przepisów poprzedniego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 września 2003 r., przy czym w odniesieniu do tego przypadku podkreślenia dodatkowo wymaga fakt, iż pozostała część oferty została sporządzona zgodnie z aktualnym wzorem oferty – str. 21-22 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, iż w ofercie z dnia 4 sierpnia 2006 r. na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu (Rozgrywki koszykarskie o mistrzostwo II Ligi w koszykówce mężczyzn) w części III dotyczącej kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania BKS „Tur” określił, iż całkowity jego koszt wynosi 129.848,80 zł, w tym z dotacji 80.000 zł. Kontrola wykazała, iż w ofercie podmiotu wystąpił błąd obliczeniowy w zakresie sumy całkowitego kosztu zadania. Podliczenie poszczególnych pozycji finansowanych ze środków własnych podmiotu wykazało bowiem kwotę 54.848,80 zł, a nie 49.848,80 zł jak obliczono w ofercie (różnica 5.000 zł). W związku z powyższym podany koszt realizacji zadania wynosił 134.898,80 zł, a nie jak wskazano 129.848,80 zł. Przyznana w wyniku konkursu kwota dotacji odpowiadała sumie wnioskowanej, tj. wynosiła 80.000 zł. Podpisanie w dniu 11 sierpnia 2006 r. umowy Nr 11/0716/06 poprzedzone było sporządzeniem i dostarczeniem kolejnego kosztorysu przewidywanych kosztów, w którym dokonano zmiany struktury finansowania niektórych rodzajów kosztów, pozostawiając niezmienionym cel zadania oraz rodzaje wydatków na jego realizację. Kosztorys ów, stanowiący załącznik do umowy określał, iż całkowity koszt zadania wynosi 134.238,80 zł. Ponownie, kwota ta nie odpowiadała sumie poszczególnych pozycji kosztowych wynikających z ich podliczenia. Wynosiły one 134.898,80 zł, różnica w wysokości 660 zł wystąpiła zaś w zakresie pozycji finansowanych ze środków własnych podmiotu. W obu przypadkach kosztorysy obarczone były zatem błędami rachunkowymi, które nie zostały zweryfikowane w trakcie formalnej oceny oferty. Należy wskazać, że przy prawidłowym podliczeniu kosztów nie było obowiązku dostarczania kolejnego kosztorysu z uwagi na to, że cała wnioskowana suma dotacji została oferentowi przyznana – str. 35 protokołu kontroli. W wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do Zarządu Klubu „Tur” w wyniku przeprowadzenia przez Izbę Obrachunkową doraźnej kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji, zawarłem wniosek o dołożenie większej staranności przy sporządzaniu ofert na realizację zadań publicznych, jednakże przedstawiony stan faktyczny wskazuje na potrzebę wzmocnienia procedur kontroli wewnętrznej także w Urzędzie Miasta.

W zakresie wynikającego z art. 15 ust. 3 ustawy obowiązku uzasadnienia wyboru oferty, w którym organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkowania się do spełnienia przez oferenta wymogów określonych w ustawie oraz w ogłoszeniu, ustalono, że uzasadnienie wyboru oferty należało do obowiązków Burmistrza Miasta, który na mocy uregulowań wewnętrznych (zarządzeń o ogłoszeniu konkursu, regulaminu konkursu) był podmiotem uprawnionym do jego rozstrzygania poprzez wybór ofert najlepiej służących realizacji poszczególnych zadań. Natomiast rola komisji, zgodnie z zarządzeniami w sprawie ich powołania, polegała na: zaopiniowaniu zgłoszonych ofert, w tym dokonaniu oceny merytorycznej, wyłonieniu ofert najlepiej służących realizacji zadania oraz zaproponowaniu wysokości dotacji w ramach określonej kwoty w budżecie. W praktyce decyzje w sprawie udzielenia dotacji podejmowane były przez Pana Burmistrza lub zastępców w drodze zarządzeń, w których nie zawierano uzasadnienia wyboru oferty, zaś wybrani oferenci powiadamiani byli odrębnymi pismami o przyjęciu oferty do realizacji, które także nie były opatrzone uzasadnieniem oceny ofert – str. 32 protokołu kontroli.

Z pouczenia zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r., dotyczącego sporządzania sprawozdań z wykonania zadania wynika m.in., że: każda z faktur (rachunków) powinna być opatrzona na odwrocie pieczęcią organizacji/podmiotu/jednostki organizacyjnej oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje: z jakich środków wydatkowana kwota została pokryta oraz jakie było przeznaczenie zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju opłaconej należności. Informacja ta powinna być podpisana przez osobę odpowiedzialną za sprawy dotyczące rozliczeń finansowych organizacji. Wszystkie zawarte umowy wymagały zaś, aby sprawozdania z wykonania zadania sporządzone były na formularzu zgodnym ze wskazanym załącznikiem nr 3. Inne wewnętrzne uregulowania w zakresie dokumentowania wydatków nie zostały przez jednostkę określone. Kontrola RIO w opisywanym temacie w zakresie 5 umów wybranych metodą interwału wykazała, że rachunki przedłożone przez Polską Federację Scrabble nie zawierały opisu pozwalającego na stwierdzenie, jakie było przeznaczenie zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju opłaconych kosztów. Poza tym, zawarto na nich następujące stwierdzenie: opłacono ze środków przyznanej dotacji. Wskazany opis nie pozwalał jednakże na jednoznaczną ocenę, iż dany zakup został sfinansowany właśnie ze środków pochodzących z dotacji kontrolowanej jednostki. Należy dodać, iż w informacji dotyczącej akceptacji rozliczenia, wysłanej do podmiotu w dniu 25 stycznia 2007 r. (Ok.0716-21-12/06/07) przez zastępcę Burmistrza, zawarto następujące sformułowanie: dostarczono kserokopię faktur (rachunków) z informacją, że zadanie dofinansowane zostało ze środków dotacji Urzędu Miasta Bielsk Podlaski. Kwota wykorzystanej dotacji wynosiła 2.238,04 zł. Także rachunki przedłożone przez Powiatowy Szkolny Związek Sportowy nie były opatrzone opisem w zakresie przeznaczenia zakupionych towarów i usług – wskazana nieprawidłowość występowała we wszystkich fakturach sfinansowanych z dotacji na łączną kwotę 6.000 zł. Ponadto, tego rodzaju uchybienia ujawniono w dokumentacji finansowej przedłożonej przez Bractwo Młodzieży Prawosławnej Diecezji Warszawsko – Bielskiej, które wykorzystało dotację w wysokości 11.000 zł, oraz w rozliczeniu przedłożonym przez Bielsko Podlaskie Stowarzyszenie Abstynentów Klub Abstynentów „Promień”. W tym przypadku, brak opisu o przeznaczeniu zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju kosztów wystąpił w części faktur na łączną kwotę 1.552,32 zł.

Niepełne opisy rachunków nie zostały zakwestionowane w wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji na realizację zadań i właściwego prowadzenia dokumentacji, dokonanej, zgodnie z zakresem czynności, przez podinspektora i inspektora Urzędu Miasta. Dowodem przeprowadzenia kontroli były stosowne adnotacje dokonywane na sprawozdaniach końcowych z rozliczenia dotacji. Prawidłowość rozliczenia dotacji była następnie potwierdzana w informacjach akceptujących prawidłowość rozliczeń wysyłanych przez zastępcę Burmistrza do poszczególnych organizacji pozarządowych – str. 37-39 protokołu kontroli.

         Nadto należy podnieść, że kontrola RIO przeprowadzona w Bielskim Klubie Sportowym „Tur” zakwestionowała poprawność rozliczania przez ten podmiot dotacji udzielonych na podstawie umów z 20 marca i 11 sierpnia 2006 r (kopia protokołu kontroli Klubu stanowi załącznik nr 11 do protokołu kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta). W pierwszym przypadku zakwestionowano widniejącą w rozliczeniu kwotę 101,96 zł wydatków na transport, jako opłaconą ze środków sponsora Klubu – nie zaś środków dotacji, w drugim natomiast uznano za rozliczoną nieprawidłowo kwotę 1.208,28 zł, dotyczącą wydatków na dojazdy zawodników na treningi i mecze odbywające się po upływie umownego terminu wykonania zadania, który określono na dzień 15 grudnia 2006 r. Kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez pracowników Urzędu okazała się niewystarczająca, przy czym wskazania wymaga, iż w wyniku badania przez tych pracowników prawidłowości rozliczenia dotacji Klub dokonał zwrotu kwoty 382,- zł dotyczącej delegacji sędziowskich za mecz rozegrany w dniu 29 grudnia 2006 r., a więc po terminie obowiązywania umowy – str. 41 protokołu kontroli. W przywołanym wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Zarządu Klubu „Tur” wnioskowałem o dokonanie zwrotu do budżetu miasta kwot wynikających z nieprawidłowego rozliczenia dotacji.

W odniesieniu do innych niż omówiony trybów zlecania zadań publicznych stwierdzono, iż w 2006 roku udzielona została z budżetu miasta dotacja w wysokości 75.000,- zł z przeznaczeniem na prace konserwatorsko-restauratorskie przy zabytku – cerkwi p.w. NNMP w Bielsku Podlaskim, wpisanej do rejestru zabytków pod nr 245. Beneficjentem dotacji była Parafia Prawosławna p.w. NNMP w Bielsku Podlaskim. Podstawę jej udzielenia stanowiła umowa zawarta w dniu 3 kwietnia 2006 r. pomiędzy Panem Burmistrzem i p.o. proboszcza Parafii. Z postanowień umowy wynikało, że została ona zawarta na mocy uchwały Rady Miasta Nr LI/264/06 z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie dokonania zmian w budżecie Miasta na 2006 r. Dotacja została wykorzystana w całości, jej rozliczenia dokonano w terminie zgodnym z warunkami umownymi, tj. do dnia 30 listopada 2006 r.

Należy wskazać, iż dotację sklasyfikowano w par. 6230 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”, podczas gdy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), właściwe było zastosowanie par. 2720 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie prac remontowych i konserwatorskich obiektów zabytkowych przekazane jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”. Ponadto, stwierdzono nieprawidłowości przy udzieleniu dotacji. Ochrona dóbr kultury (pojęcie obejmujące także zabytki) należy do katalogu zadań określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego… (pkt 13). Zasadą jest, iż wspieranie oraz powierzanie zadań publicznych ujętych we wskazanym katalogu odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecenia zadania (art. 11 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Z ustaleń kontroli wynika, że w omawianym przypadku, uchwałą Rady Miasta dokonano stosownych zmian w budżecie na 2006 r., na mocy których zaplanowano wydatki w dziale 921, rozdziale 92120, par. 6230 w formie dotacji z przeznaczeniem na dofinansowanie prac renowacyjno-konserwatorskich zabytkowego obiektu sakralnego. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jej udzielenie mogło nastąpić po określeniu przez organ stanowiący zasad udzielania dotacji na zadania z zakresu ochrony zabytków – uchwały w tej sprawie nie podjęto. Należy dodać, iż taka uchwała została podjęta przez Radę Miasta Bielsk Podlaski w dniu 26 kwietnia 2007 r. (uchwała Nr IX/34/07). Przewidziano w niej m.in. obowiązek złożenia wniosku o dotację do Burmistrza do końca lutego każdego roku (z wyłączeniem dotacji na prace interwencyjne wynikające z zagrożenia zabytku oraz w odniesieniu do dotacji w 2007 roku), uchwalenie dotacji przez Radę Miasta na wniosek Burmistrza, przekazanie dotacji na podstawie umowy, złożenie sprawozdania z wykonania prac lub robót Burmistrzowi w celu rozliczenia dotacji – s. 11-12 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem błędnej interpretacji lub nieprzestrzegania przepisów prawnych, a także niedomagania procedur wewnętrznych dotyczących udzielania dotacji podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych oraz ich rozliczania.

Organem wykonawczym miasta jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał organu stanowiącego, wykonywania budżetu, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników Urzędu przywołano w protokole i niniejszym wystąpieniu). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym zorganizowanie systemu kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Burmistrzu zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie zamieszczania w rocznych programach współpracy z podmiotami niepublicznymi postanowień w kwestii zasad kontroli realizacji zadań publicznych oraz zasad monitoringu i oceny zakładanych rezultatów współpracy, celem zachowania pełnej spójności programów.

2. Ustanowienie procedur zapewniających udział w postępowaniach konkursowych osób niepowiązanych z podmiotami ubiegającymi się o udzielenie dotacji.

3. Zamieszczanie na łamach dzienników ogłoszeń o otwartych konkursach, które zawierają wszystkie dane wymagane przepisami ustawy, a także dokumentowanie terminowego zamieszczenia ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej.

4. Wzmocnienie procedur wewnętrznych celem zapewnienia prawidłowości oceny ofert pod względem formalnym, mając na uwadze opis stanu faktycznego zawarty w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

5. Sporządzanie uzasadnień wyboru ofert, w których organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkowania się do spełnienia przez oferentów wymogów określonych w ustawie oraz w ogłoszeniu.

6. Zapewnienie skutecznych procedur dotyczących sprawowania kontroli prawidłowości przedkładanych sprawozdań (i innych dokumentów) z wykonania zadań publicznych.

7. Stosowanie właściwej podziałki klasyfikacyjnej dla dotacji na finansowanie lub dofinansowanie prac remontowych i konserwatorskich obiektów zabytkowych przekazywanej jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku