Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej w Wiźnie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 kwietnia 2007 roku (znak: RIO.IV.6012 - 2/07), o treści jak niżej:

Pani Mariola Freling

Dyrektor Szkoły Podstawowej 

w Wiźnie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych, przeprowadzonej w Szkole Podstawowej w Wiźnie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Szkoły, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, udzielanie zamówień publicznych, inwentaryzację, gospodarowanie mieniem przekazanym jednostce w zarząd oraz rozliczenia jednostki z budżetem gminy.

         Stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie jest formalnie obsadzone stanowisko głównego księgowego. Księgi rachunkowe prowadzi osoba zatrudniona na stanowisku starszego księgowego. Przyznany jej zakres czynności wykazuje zgodność z zakresem obowiązków i odpowiedzialności przypisanych głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych na podstawie art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – str. 4-5 protokołu kontroli.

         Czynności kontrolne wykazały ograniczenie uprawnień i obowiązków Pani Dyrektor jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Z ustaleń kontroli wynika bowiem, że Wójt Gminy Wizna zatwierdzał do wypłaty – autoryzował wszystkie dowody księgowe dotyczące wydatków kierowanej przez Panią jednostki. Również sprawozdania budżetowe sporządzane na podstawie ksiąg rachunkowych prowadzonych w Szkole podpisywane były przez Wójta – str. 5-6 i 10 protokołu kontroli.

         Stan taki należy uznać za nieprawidłowy w świetle art. 44 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych (w tym przypadku szkoły jako jednostki budżetowej) jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Realizacja obowiązków w zakresie kontroli finansowej musi odbywać się przy uwzględnieniu Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych opublikowanych przez Ministra Finansów komunikatem nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58). Wynika z nich m.in., iż zatwierdzenie operacji finansowych i gospodarczych przed ich realizacją należy do kompetencji kierownika jednostki lub innego pracownika jednostki, upoważnionego przez kierownika na piśmie (standard C.12 „Zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych”). Przedstawione zasady znajdują odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

Z kolei podpisywanie przez Wójta sprawozdań podległych jednostek stoi w sprzeczności z postanowieniami § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), zobowiązującymi kierowników jednostek organizacyjnych, podległych jednostkom samorządu terytorialnego, do sporządzania i przekazywania organowi wykonawczemu jednostkowych sprawozdań budżetowych. Należy ponadto wskazać, iż sprawozdanie budżetowe dotyczy realizacji planu finansowego jednostki budżetowej. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, plan finansowy stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej, a zatem obowiązek złożenia przez kierownika sprawozdania z jego realizacji (zawierającego dane dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej jednostki) jest zgodne z ogólną odpowiedzialnością kierownika za gospodarkę jednostki wyrażoną w art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Z ustaleń kontroli wynika, że Szkoła Podstawowa w Wiźnie prowadzi obsługę finansowo-księgową pozostałych jednostek oświatowych gminy Wizna, tj. Szkół Podstawowych w Rutkach i Starym Bożejewie oraz Gimnazjum w Wiźnie. Stwierdzono, że sporządzane było tylko jedno sprawozdanie budżetowe dotyczące wykonania planów finansowych przez wszystkie jednostki objęte wspólną obsługą, co uniemożliwiało w praktyce przestrzeganie regulacji zawartych w przywołanych wyżej przepisach przez kierowników poszczególnych jednostek – szkół. Wójt Gminy zatwierdzał do wypłaty także dokumenty dotyczące jednostek oświatowych obsługiwanych przez Szkołę Podstawową w Wiźnie (kierownicy tych jednostek akceptowali dokumenty pod względem merytorycznym).

W zakresie procedur kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stwierdzono, że jednostka stosuje procedury z lat 1996-2000 opracowane dla Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół Gminy Wizna, zlikwidowanego w 2000 roku. Pani Dyrektor nie ustaliła formalnie procedur obowiązujących w Szkole Podstawowej w Wiźnie, jako odrębnej jednostce sektora finansów publicznych. Należy wskazać, iż w związku z faktem prowadzenia obsługi finansowo-księgowej innych jednostek oświatowych opracowanie i formalne wprowadzenie procedur powinno nastąpić przy udziale i akceptacji kierowników jednostek obsługiwanych oraz przewidywać spoczywający na nich na mocy ustawy zakres odpowiedzialności za prowadzenie gospodarki finansowej kierowanych jednostek. Fakt prowadzenia skoncentrowanej obsługi nie może bowiem powodować zniesienia podstawowych obowiązków spoczywających na kierownikach jednostek – szkół, np. decydowania o przeznaczeniu środków ujętych w ich planach finansowych – str. 6-7 protokołu kontroli.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że do prowadzenia ewidencji wynagrodzeń pracowników wykorzystywano program komputerowy, jednakże nie określono daty rozpoczęcia jego eksploatacji oraz stosowanej wersji, czym naruszono przepis art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 8 protokołu kontroli.

W ewidencji środków trwałych kontrolowanej jednostki ujęte są budynki i budowle po zlikwidowanych w 2000 roku uchwałą Rady Gminy Wizna Szkołach Podstawowych w Bronowie, Nieławicach, Wierciszewie, Zanklewie i Filii w Kramkowie – str. 2-3 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z chwilą likwidacji jednostki budżetowej – jako jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, wygasa trwały zarząd ustanowiony na jej rzecz tej jednostki. Przed 22 września 2004 r. nieruchomości stanowiące własność gminy, w stosunku do których trwały zarząd wygasł na skutek likwidacji jednostki organizacyjnej, z mocy prawa powinny zostać włączone protokolarnie do zasobu gminy na podstawie art. 57 ust. 5 przywołanej ustawy (od 22 września 2004 r. nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie nadal pozostają w zasobie gminy). Wobec braku dokumentacji poświadczającej ustanowienie trwałego zarządu na tych nieruchomościach na rzecz kontrolowanej jednostki (lub jednostek przez nią obsługiwanych), powinny one zostać ujęte w ewidencji księgowej Urzędu Gminy.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała, że zarówno Szkoła Podstawowa w Wiźnie jak i obsługiwana Szkoła Podstawowa w Starym Bożejewie nie stosowały procedur określonych ustawą z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) przy wyłonieniu wykonawców dostaw oleju opałowego. Zakupu oleju dokonywała także Szkoła Podstawowa w Rutkach, jednakże kwota wydatków netto na zakup oleju w 2006 roku nie przekroczyła równowartości 6.000 euro – str. 18-21 protokołu kontroli. Ustalono, że Szkoła Podstawowa w Wiźnie wydatkowała na zakup oleju opałowego w 2006 r. 84.407,20 zł, natomiast Szkoła Podstawowa w Starym Bożejewie – 37.472 zł. Faktury zakupu były zatwierdzane do wypłaty przez Wójta Gminy Wizna, podobnie jak inne dokumenty dotyczące wydatków jednostek oświatowych, oraz zawierają dowód zatwierdzenia pod względem merytorycznym przez dyrektorów szkół oraz sprawdzenia pod względem formalnym i rachunkowym przez starszego księgowego zatrudnionego w kontrolowanej jednostce. Nie stwierdzono jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o stosowaniu procedur przewidzianych Prawem zamówień publicznych w celu wyłonienia wykonawców dostaw oleju w 2006 roku. Ze złożonych wyjaśnień wynika, iż w sytuacji konieczności dostawy ustalany był drogą telefoniczną dostawca proponujący najniższą na dany dzień cenę (w wyjaśnieniach wskazano, iż oznaczało to stosowanie „trybu zapytania o cenę”). Poświadcza to, iż zakupów oleju opałowego dokonywano z pominięciem obowiązujących procedur. Stosownie do art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.

Podobnie, bez stosowania Prawa zamówień publicznych, dokonano w 2006 roku wydatków na zakup oleju napędowego (u jednego wykonawcy – SKR w Wiźnie) w wysokości 32.613,67 zł. Faktury zostały zatwierdzone do wypłaty przez Wójta Gminy Wizna. Jak wynika z wyjaśnienia Pani Dyrektor, zakupy oleju napędowego do samochodu GIMBUS są dokonywane na zasadach ustalonych w 2000 roku przez Dyrektora, zlikwidowanego obecnie, ZOEAS w Wiźnie.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do postanowień art. 44 ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za stwierdzone w kontrolowanej jednostce nieprawidłowości spoczywa także na Wójcie Gminy w związku z bezpośrednią autoryzacją wszystkich wydatków budżetowych. W związku z ustaleniami kontroli, niniejsze wystąpienie pokontrolne przekazałem Wójtowi Gminy odrębnym pismem.

Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości w kontrolowanej jednostce spoczywa na starszym księgowym, któremu zakresem obowiązków powierzono obowiązki przynależne głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska głównego księgowego jednostki, mając na uwadze wymagania do pełnienia tej funkcji zawarte w art. 45 ustawy o finansach publicznych.

2. Zatwierdzanie do wypłaty dokumentów dotyczących realizacji planu finansowego Szkoły.

3. Sporządzanie i podpisywanie jednostkowych sprawozdań dotyczących realizacji planu finansowego SP w Wiźnie. Spowodowanie, aby kierownicy poszczególnych obsługiwanych jednostek sporządzali i podpisywali jednostkowe sprawozdania budżetowe dotyczące ich szkół.

4. Opracowanie dla SP w Wiźnie procedur wewnętrznej kontroli finansowej, mając na uwadze wymagania Standardów kontroli finansowej oraz fakt prowadzenia przez jednostkę obsługi finansowo-księgowej gminnych jednostek oświatowych.

5. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości daty rozpoczęcia eksploatacji i aktualnej wersji programu stosowanego do ewidencji wynagrodzeń.

6. Przekazanie do ewidencji Urzędu Gminy wartości budynków i budowli pozostałych po zlikwidowanych jednostkach oświatowych.

7. Stosowanie procedur Prawa zamówień publicznych dla wyłonienia wykonawców dostaw, których wartość szacunkowa na rok budżetowy przekracza kwotę ustaloną w art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 25.04.2007 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Zbigniew Sokołowski

                                                                  Wójt Gminy Wizna

         W załączeniu przekazuję wystąpienie pokontrolne, skierowane do Dyrektora Szkoły Podstawowej w Wiźnie w wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2006 roku.

         Chciałbym przy tym wskazać na zawarte w wystąpieniu ustalenia kontroli dotyczące ograniczania przez organ wykonawczy gminy, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, roli dyrektorów szkół jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych. W uzupełnieniu informuję, że zakres kontroli i nadzoru przez organ wykonawczy w zakresie gospodarki finansowej jednostki podległej posiada na gruncie obowiązujących przepisów charakter następczy. Został on wyznaczony m.in. przez art. 187 ustawy o finansach publicznych, nakazujący wójtowi prowadzenie, w ramach nadzoru nad realizacją budżetu, kontroli przynajmniej 5% wydatków podległych jednostek w zakresie realizacji wewnętrznych procedur kontrolnych dotyczących celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, a także przepisy § 9 ust. 3-4 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, nakazujące kontrolę składanych przez jednostki sprawozdań pod względem formalno-rachunkowym oraz umożliwiające kontrolę tych sprawozdań pod względem merytorycznym.

         Podkreślenia wymaga również, iż podległe jednostki organizacyjne nie stosowały przepisów o zamówieniach publicznych przy zakupach dostaw. Mimo tego, faktury zakupu były zatwierdzane do wypłaty przez Wójta Gminy, co świadczy, że ustanowiony w praktyce system kontroli nad ponoszonymi wydatkami budżetowymi był nieskuteczny.

         W związku z ustaleniami kontroli problemowej zawracam się z wnioskiem o zapewnienie prawidłowej realizacji zaleceń pokontrolnych skierowanych do Dyrektora Szkoły.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży