Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Dziadkowice

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 maja 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 1/07), o treści jak niżej:

                                                                           Pan Marian Skomorowski

                                                                                              Wójt Gminy Dziadkowice

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dziadkowice za 2006 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Dziadkowicach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie dotyczącym tworzenia i funkcjonowania gminnych jednostek budżetowych stwierdzono, że niektóre uchwały Rady Gminy powołujące te jednostki nie zawierały określenia mienia przekazywanego tworzonej jednostce w zarząd. Stosownie do postanowień art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) organ tworzący jednostkę określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Przed 1 stycznia 2006 r. podstawę określenia przez Radę mienia, w które ma być wyposażona tworzona jednostka stanowił przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 4-6 protokołu kontroli.

Na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (wójcie), stosownie do postanowień art. 187 ustawy o finansach publicznych, ciąży obowiązek corocznej kontroli przestrzegania przez podległe i nadzorowane jednostki ustanowionych procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych. W okresie objętym kontrolą przeprowadzono jedynie kontrolę Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w Dziadkowicach. Z ustaleń zawartych na str. 17 protokołu kontroli kompleksowej wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Skarbnika nie zawierają udokumentowania, aby były one wykonywane w celu realizacji zakresu wskazanego w przywołanym art. 187 ustawy o finansach publicznych.

Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości w zakresie wykazu ksiąg rachunkowych prowadzonych systemem komputerowym zawiera powtórzenie treści art. 13 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Dodatkowo zawiera wykaz wydruków komputerowych sporządzanych na koniec każdego miesiąca w komórce księgowości budżetowej. Ustalono, że sporządzony wykaz wymienia nazwy 14 wydruków komputerowych (zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe) przy braku odniesienia do wymienionych ksiąg rachunkowych oraz określenia ich struktury i wzajemnych powiązań oraz funkcji w organizacji całości prowadzonych ksiąg rachunkowych wymienionych za art. 13 ust. 1. Postanowień w tej kwestii wymaga art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o rachunkowości – str. 18 protokołu kontroli.

Wykaz ksiąg rachunkowych wymienia ponadto, że należy prowadzić księgę rachunkową o nazwie „wykaz składników aktywów i pasywów”. W trakcie kontroli nie okazano takiej księgi rachunkowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o rachunkowości wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz), potwierdzony ich inwentaryzacją, sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych sporządzonych na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych. W świetle wymogów ustawy o rachunkowości kontrolowana jednostka nie jest zobowiązana do prowadzenia inwentarza - str. 19-20 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą ewidencja pomocnicza do niektórych kont prowadzona była poprzez rozwinięcie analityczne konta syntetycznego o symbolu trzycyfrowym (rozwinięcia te zawierały się w księdze głównej i były ujmowane w zestawieniach obrotów i sald). Opis przyjętych zasad rachunkowości w swoim opisie rozróżnia księgę główną (konta syntetyczne) i księgi pomocnicze oraz zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych. Na przykład, wykaz kont księgi głównej dla budżetu w wykazie kont bilansowych wymienia 28 kont o symbolach trzycyfrowych z ich nazwami. Wykaz kont analitycznych dla budżetu Gminy zawiera postanowienia wskazujące, że dla 8 kont syntetycznych o symbolach trzycyfrowych należy prowadzić konta analityczne poprzez rozwinięcie analityczne konta syntetycznego według wykazu kont otwartych (konta o symbolach więcej niż trzycyfrowe). Ustalenia kontroli wskazują na niedostatecznie jasne rozróżnienie kont księgi głównej i kont ksiąg pomocniczych – str. 18-19 protokołu kontroli

Stwierdzono ponadto, że postanowienia planu kont dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej nie zostały dostosowane do faktycznie przyjętych rozwiązań. Wykaz kont księgi głównej zawiera konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Ustalono, że w okresie objętym kontrolą Urząd Gminy jako jednostka budżetowa nie posiadał wyodrębnionego rachunku bankowego, realizując dochody i wydatki bezpośrednio za pomocą rachunku bieżącego budżetu, w związku z czym nie występowała możliwość prowadzenia kont 222 i 223 w ewidencji Urzędu – str. 23, 33 i 90 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ewidencji księgowej stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także regulacje wewnętrzne, polegające w szczególności na:

a) dokonywaniu zapisów w oparciu o dowody PK „Polecenie księgowania”, mimo posiadania dowodów księgowych zewnętrznych, a także traktowanie dowodów PK jako służących zapisom zbioru dowodów księgowych, przy czym sporządzone w tym celu dowody PK nie posiadały cech wymaganych przepisami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy; należy wskazać, że dowód PK będący dowodem wewnętrznym powinien być sporządzany jedynie w sytuacji określonej w art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy o rachunkowości, tj. dokumentować operacje zachodzące wewnątrz jednostki; dowód PK stanowi wówczas dowód księgowy będący podstawą zapisu w księgach oraz powinien zawierać elementy wskazane w art. 21 ustawy, w tym także być opatrzony podpisami upoważnionych osób na dowód wykonania procedur kontroli wewnętrznej – str. 21-22 protokołu kontroli,

b) niewłaściwym opatrywaniu zapisów księgowych datami; poszczególne zapisy dziennika w swojej treści w zakresie dat zawierają oznaczenie „Data dok.”, „Data spr.”. Pod opisanymi pozycjami jest taka sama data. Prowadzone zapisy nie określają daty dokonania operacji gospodarczej i daty zapisu; zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 23 protokołu kontroli;

c) dokonywaniu zapisów na koncie 133 „Rachunek bieżący budżetu” z naruszeniem zasady prowadzenia zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia; stwierdzono, że do zwrotów, nadpłat oraz błędnej klasyfikacji stosowano zapisy ujemne - str. 30 protokołu kontroli.

Projekt budżetu gminy na 2006 r. został ustalony (po zmianach) zarządzeniem nr 6/06 Pana Wójta z dnia 1 marca 2006 r. Ustalono, że Pan Wójt po dokonanych zmianach (autopoprawkach) projektu budżetu nie przedstawił dokonanych zmian organowi stanowiącemu. Stosownie do postanowień art. 183 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, projekt uchwały budżetowej stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, nie później jednak niż do 31 marca roku budżetowego. Fakt wprowadzenia autopoprawek do projektu sprawia, że w istocie staje się on nowym projektem, a zatem może stanowić podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w roku budżetowym po przedstawieniu wprowadzonych zmian Radzie Gminy.

Zmiany nie zostały przedstawione także kierownikom gminnych jednostek budżetowych. Gminne jednostki budżetowe opracowały projekty planów finansowych na 2006 rok na podstawie danych projektu budżetu ustalonego zarządzeniem nr 52/05 z dnia 15 listopada 2005 roku. Projekt planu finansowego stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej do czasu otrzymania informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej - § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). Stanowiący podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej projekt powinien być uprzednio zweryfikowany pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej - str. 38-39 protokołu kontroli.

Ustalono, że wydatki dotyczące realizacji zadań zleconych ponoszone były w okresie objętym kontrolą przez Urząd Gminy i Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dziadkowicach. Stwierdzono brak projektów planów finansowych i planów finansowych zadań zleconych realizowanych przez Urząd Gminy – str. 88 protokołu kontroli. Szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami w okresie objętym kontrolą regulowało rozporządzenie Ministra Finansów z 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.), a obecnie przepisy rozporządzenia z 24 lipca 2006 roku (Dz. U. Nr 135, poz. 955). Z treści przywołanych aktów wynika, iż każda jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego winna realizować zadania zlecone w oparciu o plan finansowy (§ 2 pkt 3, § 5 i § 6 obowiązującego rozporządzenia), z tym, iż w związku z łącznym sprawowaniem przez wójta funkcji organu wykonawczego gminy i kierownika urzędu gminy jako jednostki realizującej zadania zlecone, procedura przewidziana w rozporządzeniu nie obejmuje czynności związanych z przekazywaniem informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych i planów finansowych urzędu oraz ich weryfikacji przez organ wykonawczy.

Ustalono, że świadczeniem usług związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę w 2006 roku zajmował się na terenie gminy Gminny Zakład Usług Komunalnych w Dziadkowicach. GZUK w Dziadkowicach w 2006 roku pobierał opłaty za dostawę wody na podstawie uchwały Rady Gminy w Dziadkowicach z dnia 28 marca 2000 roku w sprawie ustalenia opłaty za dostawę wody z urządzeń zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Dziadkowice i uchwały Zarządu Gminy Dziadkowice z dnia 31 grudnia 2001 roku w sprawie opłat za wodę - str.68-69 protokołu kontroli.

Wskazać należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do określenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z uwzględnieniem przepisów art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), a także rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz.886). Ustalone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy, przedłożone w formie wniosku o ich zatwierdzenie, podlegają weryfikacji przez wójta, a następnie zatwierdzeniu przez radę gminy i powinny obowiązywać, co do zasady, przez jeden rok, stosownie do przepisów art. 24 ustawy. Artykuł 24 ust. 9a ustawy stanowi natomiast, iż na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok.

W wyniku kontroli gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, iż nie był przestrzegany formalny tryb dotyczący przedłużania umów najmu zawartych na czas określony. Stosownie do § 11 ust. 1 uchwały Rady Gminy Dziadkowice w sprawie określenia zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, podstawą przedłużenia umowy na dalszy okres jest pisemna oferta złożona przez dotychczasowego najemcę na miesiąc przed upływem terminu wygaśnięcia umowy. W większości zbadanych umów najmu, których termin obowiązywania przedłużono, nie stwierdzono pisemnych ofert najemców w sprawie przedłużenia stosunku najmu – str. 84-86 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono ponadto, że kontrolowana jednostka nie dokumentowała na piśmie zawiadomień osób wyłonionych jako nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umów sprzedaży – art. 41 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy wskazać, że dowód zawiadomienia zwycięzcy przetargu o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego stanowi m.in. dokument uzasadniający prawo zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium – str. 81-82 protokołu kontroli.

Badając wydatki z tytułu wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń w trakcie kontroli stwierdzono, że wynagrodzenie Pana Wójta Gminy w okresie od 14 listopada 2002 roku do dnia 6 grudnia 2006 roku ustalone zostało uchwałą Rady Gminy Dziadkowice z dnia 16 grudnia 2002 roku w sprawie ustalenia warunków pracy i płacy Wójta Gminy oraz upoważnienia Przewodniczącego Rady Gminy do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Wójta i uchwałą Rady Gminy Dziadkowice z dnia 7 lutego 2003 roku zmieniającą wyżej przywołaną uchwałę. Powyższe uchwały ustalały wynagrodzenie Pana Wójta w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.), przewidując wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3.200 zł. Stwierdzono, że wynagrodzenie Pana Wójta nie zostało dostosowane do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146 poz. 1223 ze zm.), a wcześniej także rozporządzenia z 11 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego (wynoszącego od 26 lutego 2003 r. - 3.400 zł a od 1 stycznia 2006 r. - 3.450 zł). Zaniechanie uaktualnienia wynagrodzenia zasadniczego Pana Wójta przełożyło się także na zaniżenie kwot pozostałych składników wynagrodzenia, ustalanych od wynagrodzenia zasadniczego. Stwierdzono, iż aktualnie wynagrodzenie Pana Wójta ustalone jest w prawidłowej wysokości - str. 73 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W wyniku weryfikacji kwot skutków wykazanych w sprawozdaniu Rb- 27S i  Rb-PDP za 2005 rok stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na rzetelność danych wykazanych w tych sprawozdaniach. Wartościowe ujęcie nieprawidłowości oraz ich wpływ na dane zawarte w sprawozdaniach wskazano w opisie na stronie 67 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli powszechności, prawidłowości danych wykazanych w deklaracjach, prawidłowości stosowanych stawek i ustalenia kwoty podatku oraz terminowości ich składania stwierdzono, że organ podatkowy nie reagował na błędy zawarte w składanych przez podatników deklaracjach, stanowiące naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.). Jak wskazuje opis na stronach 43 – 46 protokołu kontroli dotyczyło to w szczególności :

- wykazania przez przedsiębiorcę do opodatkowania gruntów będących w jego posiadaniu jako pozostałe,

- opodatkowania podatkiem od nieruchomości użytków rolnych,

- niewyjaśnienia rozbieżności w danych dotyczących powierzchni opodatkowania zawartych w deklaracji i ewidencji geodezyjnej,

- nieprawidłowości w opodatkowaniu budowli,

- braku reakcji na niedotrzymanie terminu do złożenia deklaracji na podatek od nieruchomości,

- niewyegzekwowania deklaracji podatkowych od wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich złożenia.

W oparciu o powyższy opis należy stwierdzić, że organ podatkowy nie prowadził czynności sprawdzających, do których jest zobowiązany treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Ze wskazanego przepisu wynika, że pod pojęciem czynności sprawdzających mieści się:

1)   sprawdzenie terminowości:

a) składania deklaracji,

b) wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów;

2)  stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt 1;

3)  ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

Przeprowadzenie kompletnych czynności sprawdzających w większość z opisanych sytuacji spowodowałoby ich wyjaśnienie i wyeliminowanie. Należy również zauważyć, że organ podatkowy nie posiada danych dotyczących powierzchni budynków i wartości budowli będących w posiadaniu podatników. Informacje takie należałoby pozyskać poprzez wezwanie podatników do przedstawiania wydruków z ewidencji środków trwałych, dokumentacji technicznej posiadanych budynków i budowli. Pozwoliłoby to na dokonywanie czynności sprawdzających w zakresie jaki wynika z treści przywołanego przepisu.

         Badanie terminowości prac wymiarowych wskazuje, że w przypadku trzech sołectw, wymienionych w opisie na stronie 46 protokołu kontroli, część decyzji doręczono po 1 marca roku podatkowego. Powoduje to, iż zgodnie z treścią art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej, termin płatności mija po wpływie 14 dni od dnia doręczenia. Podatnik zatem nie jest zobligowany do zachowania ustawowego terminu płatności pierwszej raty podatku (łącznego zobowiązania podatkowego) przypadającego na dzień  15 marca roku podatkowego. Może to powodować potencjalne problemy z osiągnięciem określonej wartości dochodów budżetu gminy z tytułu należności podatkowych.

Natomiast w wyniku kontroli terminowości składania deklaracji podatkowych na podatek rolny i leśny, przez osoby prawne i jednostki nie mające osobowości prawnej stwierdzono, analogicznie jak w przypadku podatku od nieruchomości od osób prawnych, brak reakcji organu podatkowego na złożenie ich po 15 stycznia 2006 roku, z naruszeniem przytoczonych w opisie przepisów ustaw odpowiednio: z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U z 2006r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) i z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym (Dz. U Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Ponadto ustalono, że w przypadku dwóch podatników, wskazanych w opisie na stronach 47 i 48 protokołu kontroli, nie odnotowano dat wpływu na deklaracjach na podatek rolny i leśny. Wskazuje to na naruszenie przepisów art. 6 ust. 11 instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.). Z przywołanego przepisu wynika, iż na każdej, wpływającej na nośniku papierowym korespondencji, umieszcza się w górnym lewym rogu pierwszej strony, pieczątkę określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego. Należy także zauważyć, że oznaczanie datą korespondencji wpływającej do Urzędu jest procedurą z zakresu kontroli finansowej. W myśl art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych do ustalenia na piśmie procedur kontroli finansowej zobligowany jest kierownik jednostki.

         Badaniu poddano powszechność i prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatku rolnego i leśnego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej i stwierdzono że organ podatkowy niewyegzekwował deklaracji podatkowych od wszystkich podmiotów – osób prawnych, zobowiązanych do samoopodatkowania poprzez ich złożenie. Ponadto nie wyjaśniono rozbieżności między danymi zawartymi w złożonych deklaracjach a wynikającymi z ewidencji geodezyjnej, co mogło prowadzić do uszczuplenia dochodów podatkowych budżetu gminy bądź też do ich poboru w zawyżonej wysokości. Stwierdzono również brak działań zmierzających do zweryfikowania danych dotyczących lasów zwolnionych na mocy, wskazanych w opisie na stronach 47 i 48 protokołu kontroli, przepisów ustawy o podatku leśnym.

Przeprowadzono także kontrolę prawidłowości stosowania ulg i zwolnień stosowanych na podstawie przepisów ustawy o podatku rolnym. Wykazała ona, opisane na stronach 58 – 60 protokołu kontroli, następujące nieprawidłowości:

- decyzją Wp 31116-1/06 organ podatkowy udzielił tzw. ulgi żołnierskiej od m-ca grudnia 2005 roku do lipca 2006 roku. Nie dokonano ustaleń w zakresie terminu zakończenia odbywania służby wojskowej, istotnego elementu mającego wpływ na czasokres stosowania ulgi. Należy również stwierdzić, że organ podatkowy błędnie ustalił początek okresu stosowania ulgi. Podatnik złożył wniosek w dniu 23.01.2006 roku. Ulgi udzielono od 1.12.2005 roku, tj. od następnego miesiąca po miesiącu, w którym syn podatnika zaczął obywać służbę wojskową. Mając na uwadze treść art. 13d ust. 3 ustawy o podatku rolnym należy stwierdzić, że początek obowiązywania ulgi będzie miał miejsce od 1 lutego 2006 roku czyli od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku. Oznacza to zawyżenie wysokości ulgi.

- w przypadku decyzji o numerach Wp. 31114-5/06 i Wp. 31114-3/06, dotyczących zwolnienia z tytułu nabycia gruntów stwierdzono brak dat wpływu wniosków do kontrolowanej jednostki. Nie wiadomo zatem, czy organ podatkowy przy ustalaniu stosował zasadę zawartą w art. 13 d ust. 3 ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym zwolnienia i ulgi podatkowe udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. W przypadku pierwszej z wymienionych decyzji ustalono, że podatnik nabył grunty w dniu 30.05.2006 roku. W decyzji zastosowano ulgę od 1.06.2006 roku. Na wniosku znaki opłaty skarbowej zostały skasowane w dniu 14.06.2006 r. W przypadku drugiej decyzji podatnik nabył grunty w dniu 12.04.2006 roku, a organ podatkowy zastosował zwolnienie od dnia 1.05.2006. W przypadku tej decyzji organ podatkowy nie pobrał należnej opłaty skarbowej od podania czym naruszył art. 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635),

- w decyzji nr Wp. 31115-10/06 dotyczącej ulgi inwestycyjnej stwierdzono, że organ podatkowy błędnie ustalił kwotę nakładów poniesionych przez podatnika, co spowodowało zaniżenie wysokość ulgi. Z przedłożonych rachunków wynika jednocześnie, że podatnik zaliczył do nakładów wydatki związane z kupnem narzędzi (klucz „szwedzki”, pędzle i wałki do malowania), które to wydatki nie powinny być uwzględnione przy ustalaniu wartości nakładów na inwestycję, stanowiącej podstawę naliczenia ulgi.

- decyzją nr Wp. 31115-2/06 udzielono ulgi inwestycyjnej zaniżając jej wartość poprzez nieuwzględnienie w kwocie nakładów poniesionych przez podatnika wszystkich rachunków przez niego przedłożonych, a dotyczących inwestycji. Służby finansowe nie potrafiły wskazać przyczyn tych rozbieżności. 

- w decyzji o numerze Wp. 31115-3/05 organ podatkowy przyjął do obliczenia ulgi całość kwoty na jaką jest wystawiona jedna z faktur. Tymczasem jedną z pozycji widniejąca na niej jest taczka budowlana, która nie podlega odliczeniom. A zatem zawyżono wysokość nakładów na inwestycję o kwotę 99 złotych.

Podczas kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono, że organ podatkowy poprzez zaniechanie działań w zakresie czynności sprawdzających nie zareagował na nieprawidłowości wyspecyfikowane w opisie na stronach 51 – 54 protokołu kontroli. Dotyczą one w szczególności wadliwego ustalania wartości DMC zespołu pojazdów, stanowiącej w myśl art. 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, parametr umożliwiający właściwe ustalenie stawki podatku od środków transportowych. Wady składanych deklaracji dotyczyły także braków w zakresie innych parametrów (danych) mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego w omawianej należności np. liczba osi.

Ponadto stwierdzono nieprawidłowości dotyczące podatku od środków transportowych w aspekcie ewidencji księgowej tej należności. Ustalono, że na kontach podatników dokonywano redukcji przypisu pomimo braku deklaracji korygujących, związanych np. ze zbyciem pojazdu a zatem wygaśnięciem obowiązku podatkowego na zasadach wynikających z ustawy. Zachowania takie stoją w sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z treści przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). W myśl § 4 podstawą zapisów księgowych, przypisów lub odpisów, są sprawdzone pod względem formalnym i rachunkowym dokumenty wymienione enumeratywnie w treści ustępu 2 tego przepisu, w tym także deklaracje, z których wynika zobowiązanie podatkowe lub kwota zmniejszająca to zobowiązanie.

W podatku od środków transportowych konta szczegółowe prowadzone były dla każdego pojazdu. Sytuacja taka jest z kolei sprzeczna z treścią § 11 ust. 3 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, zgodnie z którym konta szczegółowe służą do rozrachunków z poszczególnymi podatnikami, a w myśl ust. 4 tego przepisu prowadzi się je dla każdego podatnika, odrębnie w każdy podatku. Tak więc nawet w przypadku gdy podatnik posiada więcej niż jeden pojazd organ prowadzi jedno konto na którym dokonuje przypisu w wysokości wynikającej z deklaracji podatkowej.

Ustalenia w zakresie prawidłowości ewidencji księgowej dotyczyły także uchybień w stosowaniu przez służby organu podatkowego przepisów art. 55 Ordynacji podatkowej w przypadkach wpłat wnoszonych po terminie płatności. Przy wstępnym założeniu wynikającym z treści § 1 tego przepisu, że odsetki za zwlokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego, obligują one do zaliczenia dokonanej wpłaty proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek, według formuły zawartej w przepisie.

W trakcie kontroli wymiaru podatku rolnego w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono, iż decyzję wymiarową (nakaz płatniczy) wydaną w formie łącznego zobowiązania pieniężnego dla Wójta Gminy Dziadkowice wydał pracownik kontrolowanej jednostki, inspektor do spraw wymiaru podatków. Stanowi to naruszenia art. 130 i 132 Ordynacji podatkowej z których to przepisów jednoznacznie wynika, iż pracownik urzędu oraz wójt podlegają wyłączeniu a organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza w drodze postanowienia SKO.

Stwierdzono także, przypadki nie złożenia przez podatników podatku rolnego, wymaganej w myśl art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, informacji o gruntach. Ustalenia dotyczyły również błędnego wyliczenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94 poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – str. 49 – 50 protokołu kontroli.

Wykryte uchybienia dotyczyły też przypadków nie  złożenia informacji podatkowych dotyczących podatku leśnego. W świetle obowiązujących przepisów informacje podatkowe dotyczące podatku leśnego stanowią podstawowy materiał dowodowy do wymiaru  podatku leśnego. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) – str. 50 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola w zakresie tej należności stwierdziła także występowanie różnic pomiędzy powierzchnią lasów opodatkowaną a powierzchnią lasów faktycznie będących w posiadaniu podatników. Powstanie tej nieprawidłowości było skutkiem nie wykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Analogicznych ustaleń dokonano w zakresie podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstaw opodatkowania, w tym także danych dotyczących przedmiotów opodatkowania zwolnionych treścią ustawy. W obowiązującym stanie prawnym było to złożenie informacji podatkowej (wcześniej wykazu nieruchomości). Wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych podstawowy materiał dowodowy

         Kontrola informacji podatkowych złożonych przez podatników na podatek od nieruchomości, wskazuje, iż w przeważającej części kontrolowanych przypadków nie ujawnili oni danych dotyczących budynków gospodarczych zwolnionych treścią art. 7 ust. 1 pkt 4 lit „b” ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dane dotyczące tych budynków powinny być ujawnione w części informacji podatkowej przeznaczonej do ujawnienia przedmiotów opodatkowania zwolnionych – str. 51 protokołu kontroli.

         W opisie przedstawionym na stronach 56 - 58 protokołu kontroli a dotyczącym ulg w spłacie podatków wskazano nieprawidłowości w decyzjach przyznających ulgi. Podstawowymi mankamentami ustalonymi w toku kontroli są przede wszystkim:

- brak lub niekompletne postępowanie dowodowe naruszające wskazania art. 187 Ordynacji, nakazujące zebranie wyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

-  brak uzasadnienia faktycznego przewidzianego treścią art. 210 Ordynacji.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie Gminy zgodnie z art. 44 i art. 50 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zwrócenie uwagi przy formułowaniu projektów uchwał tworzących jednostki na obowiązek zawarcia postanowień określających składniki mienia przeznaczone do oddania w zarząd tworzonej jednostce.

2. Dokumentowanie realizacji obowiązków ustalonych w art. 187 ustawy o finansach publicznych, określających zakres tematyczny i ilościowy kontroli przeprowadzanych w podległych jednostkach.

3. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) określenie struktury i wzajemnych powiązań między zbiorami danych tworzącymi księgi rachunkowe oraz wskazanie ich funkcji w organizacji całości prowadzonych ksiąg rachunkowych,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie inwentarza, o którym mowa w art. 19 ustawy o rachunkowości, jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) dostatecznie jasne rozróżnienie kont księgi głównej i kont ksiąg pomocniczych,

d) wyeliminowanie niezgodności między postanowieniami zakładowego planu kont dla Urzędu Gminy, jako jednostki budżetowej, a faktycznymi rozwiązaniami w zakresie obsługi bankowej.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie sporządzania dowodów PK dotyczących operacji udokumentowanych dowodami zewnętrznymi,

b) prawidłowe, tj. zgodne z wymogami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych,

c) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych posiadających wszystkie cechy określone w art. 21 ustawy o rachunkowości,

d) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

e) przestrzeganie zasady dokonywania zapisów na koncie 133 wyłącznie w oparciu o dane wyciągów bankowych; zaniechanie stosowania na tym koncie technicznych zapisów ujemnych.

5. W zakresie opracowywania budżetu:

a) przedkładanie Radzie Gminy autopoprawek wprowadzonych do pierwotnej wersji projektu uchwały budżetowej, mając na uwadze postanowienia art. 183 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,

b) przekazywanie kierownikom jednostek podległych informacji o zmianach wprowadzonych w treści projektu uchwały budżetowej, mających wpływ na projekty planów finansowych tych jednostek,

c) sporządzanie projektu planu finansowego i planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki organizacyjnej realizującej zadania zlecone.

6. Zobowiązanie kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych do niezwłocznego przygotowania wniosku o zatwierdzenie taryf za sprzedawaną wodę, mając na uwadze przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia, oraz do corocznego przedkładania wniosków o zatwierdzenie kolejnych taryf lub przedłużenie taryf obowiązujących, w przypadku zamiaru skorzystania z możliwości przedłużenia ich obowiązywania na zasadach określonych w art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

7. Przedłużanie umów najmu z dotychczasowymi najemcami po przedłożeniu przez nich w stosownym terminie ofert przedłużenia umowy.

8. Dokumentowanie zawiadomień o miejscu i terminie zawarcia umów sprzedaży kierowanych do osób wyłonionych jako nabywcy nieruchomości.

9. Przedkładanie Radzie Gminy projektów uchwał eliminujących niezgodność wynagrodzenia Wójta z powszechnie obowiązującymi przepisami.

10. Dokonanie weryfikacji danych w sprawozdaniach Rb- 27S i  Rb-PDP za wskazany okres sprawozdawczy z uwzględnieniem wskazań zawartych protokole kontroli.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami rolnym, leśnym i nieruchomości, z uwzględnieniem sytuacji opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

12. Stosowanie ulg i zwolnień w podatku rolnym zgodnie z przepisami ustawy o podatku rolnym.

13. Prowadzenie ewidencji podatków i opłat na zasadach wynikających z treści obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów.

14. Wydawanie prawidłowych decyzji przyznających ulgi w zapłacie zobowiązań podatkowych, po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania podatkowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku