Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Miasta Siemiatycze

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Siemiatycze

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 sierpnia 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 8/07), o treści jak niżej:

Pan Zbigniew Radomski

Burmistrz Siemiatycz

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Siemiatycze za okres 2006 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając prowadzenie ksiąg rachunkowych stwierdzono, że w zestawieniu obrotów i sald kont syntetycznych dla Urzędu Miejskiego zawarte zostało konto 01, które na koniec 2006 roku wykazywało obroty strony Wn i Ma w kwocie 28.966,69 zł, przy braku salda na początek i koniec roku. Na podstawie sporządzonego wydruku obrotów konta 01 za 2006 rok ustalono, że konto to służyło pomocniczo do księgowania niektórych operacji gospodarczych, np. podatku VAT naliczonego od zakupów i błędnego księgowania zasilenia jednostek budżetowych. Przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości nie przewidywały prowadzenia konta 01, a tym samym nie określały zasad jego funkcjonowania. Natomiast w obowiązujących obecnie (od 29 grudnia 2006 r.) zasadach prowadzenia rachunkowości ustalono, że w planie kont funkcjonuje konto „1” jako pozabilansowe, które pełni funkcję konta pomocniczego przy księgowaniu operacji na kontach pozabilansowych oraz do przeksięgowań wewnętrznych na kontach analitycznych i syntetycznych dochodów i wydatków według klasyfikacji budżetowej – str. 29 protokołu kontroli. Należy wskazać, że dodanie do zakładowego planu kont konta określanego jako pozabilansowe nie może prowadzić do wykazywania jego obrotów w zestawieniu obrotów i sald kont syntetycznych. Z kolei wykorzystywanie konta pozabilansowego do przeksięgowań na kontach w ewidencji bilansowej prowadzi w istocie do naruszenia zasady podwójnego zapisu w ewidencji bilansowej, która wymagana jest przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.).

W sferze prowadzenia ewidencji księgowej stwierdzono ponadto nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz.1020), polegające w szczególności na:

a) niedokonaniu w 2006 roku w prowadzonej ewidencji rozrachunków z dostawcami zmiany wierzyciela, wynikającej z przeniesienia wierzytelności „ISO” Spółka z o.o. z siedzibą w Kolbudach w kwocie 1 135 756,27 zł na rzecz Nordea Bank Polska S.A. Gdynia. Przeksięgowania dokonano w maju 2007 roku - str. 42 protokołu kontroli,

b) niewyksięgowaniu w 2006 roku z konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” na konto 011 „Środki trwałe” uzyskanego efektu inwestycyjnego, dotyczącego odebranych jako zakończone robót związanych z inwestycją „Modernizacja i rozbudowa systemu oświetlenia ulicznego oraz budowa nowych punktów świetlnych na terenie Miasta Siemiatycze” o wartości 1 217 126,62 zł. Końcowego odbioru robót dokonano dnia 12 czerwca 2006 roku. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080, saldo strony Wn tego konta oznacza koszty inwestycji niezakończonych, a zatem nie ma uzasadnienia pozostawianie na nim nakładów dotyczących inwestycji zakończonej i odebranej - str. 42 protokołu kontroli,

c) ewidencjonowaniu kredytu długoterminowego zaciągniętego w kwocie 500 000 zł na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, zamiast na koncie 134 „Kredyty bankowe”, jak to wynika z zasad funkcjonowania tego konta zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów - str. 44 protokołu kontroli,

d) niezgodności między saldem konta 030/0 „Długoterminowe aktywa finansowe (PK Spółka z o.o.)” a wynikającą z dokumentów organizacyjnych spółki wartością udziałów. Saldo tego konta na  dzień 31 grudnia 2006 r. wynosiło 14 614 248,96 zł. Ustalono, że na dzień 31 grudnia 2006 roku różnica wynosiła 5 439 251,04 zł (liczba udziałów wynosi 40 111 x 500,00 zł = 20 055 500,00 zł). Różnica, według ustaleń zawartych na str. 119 protokołu kontroli, wynika z faktu, iż na koncie 030 ujmowano wartość majątku wnoszonego do spółki przez Gminę. Stosownie do zasad funkcjonowania tego konta, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, jego saldo winno oznaczać wartość udziałów przypadających gminie w spółce, a nie wartość wniesionego majątku.

W zakresie przestrzegania ustalonych zasad planowania kontroli w jednostkach organizacyjnych ustalono, że w 2006 roku opracowano plan kontroli tylko na IV kwartał 2006 roku. Rocznego planu kontroli na 2006 rok, wymaganego zapisem § 40 obowiązującego w jednostce Regulaminu kontroli wewnętrznej, nie okazano. Opracowany plan pomijał ponadto w swojej treści „numer i temat kontroli”, tj. informacje wymagane przepisem § 38 pkt 1 Regulaminu kontroli wewnętrznej - str. 14-15 protokołu kontroli.

Na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Burmistrzu), stosownie do postanowień art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ciąży obowiązek corocznej kontroli przestrzegania przez podległe i nadzorowane jednostki ustanowionych procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych. Jak wyżej wskazano, w 2006 roku opracowano plan kontroli jedynie na IV kwartał. Zaplanowano i zrealizowano dwie kontrole problemowe udokumentowane protokołami (na 13 jednostek organizacyjnych). Liczba i zakres tych kontroli przesądza, że wymogi realizacji kontroli jednostek organizacyjnych wynikające z art. 187 ustawy o finansach publicznych nie były przestrzegane. Ustalono, że kontrolą objęto w 2006 roku 4,8% wydatków budżetu (po zmianach) - str. 23 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 22 protokołu kontroli wynika, że nie były dokumentowane w sposób określony w przepisach wewnętrznych działania podejmowane w ramach ciążącego na Panu Burmistrzu obowiązku zapewnienia przestrzegania wprowadzonych procedur kontroli finansowej, o którym mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Regulamin kontroli wewnętrznej nakładał m.in. w § 48 obowiązek sporządzenia protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kontroli rachunkowej dokumentów i kontroli dowodów księgowych.

         W zakresie prawidłowości procedury zbywania nieruchomości komunalnych stwierdzono, że ogłoszenia o przetargach nie zawierały informacji, o której mowa w art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), tj. informacji o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wymóg zamieszczenia tej informacji w ogłoszeniu wynika z § 13 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108) – str. 47-48 protokołu kontroli.

Badając dochody z najmu i dzierżawy mienia komunalnego ustalono, że realizacja  umowy dzierżawy działki położonej przy ul. Polnej w Siemiatyczach odbiegała od zawartych w niej postanowień. Umowa przewidywała waloryzację czynszu o kwotę średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok ubiegły. W związku z tym corocznie, na podstawie jednostronnego powiadomienia, zwiększano kwotę czynszu dzierżawnego. Stwierdzono, że ustalony aneksem do umowy czynsz na 2004 r. w wysokości 30 zł został na 2005 r. zwiększony do kwoty 31,30 zł, tj. zgodnie z zawartą umową. Natomiast na 2006 r. zwiększono kwotę czynszu z 31,30 zł do 38,99 zł netto tj. o 24,6%, podczas gdy na podstawie obwieszczenia Prezesa GUS z 20 stycznia 2006 r. (M.P. Nr 4, poz. 76) średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2005 r. wyniósł 2,1%. Prawidłowo obliczony czynsz dzierżawy powinien w 2006 r. wynosić 31,96 zł netto, a zatem był zawyżony w stosunku do pierwotnych postanowień umowy o kwotę 7,03 zł – str. 51-52 protokołu kontroli.

Badaniem objęto wydatki z tytułu wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego. Stwierdzono, że Zastępcy Burmistrza został przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony. Zgodnie z postanowieniami § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) dodatek ten może być przyznany zastępcy burmistrza wyłącznie na czas określony, nie dłuższy niż rok - str. 96 protokołu kontroli.

Zbadano terminowość przekazywania równowartości dokonanego odpisu na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Ustalono, że przelewu środków na rachunek ZFŚS dokonywano z naruszeniem art. 6 ust 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz. 335 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem cała kwota rocznego odpisu powinna być przekazana na rachunek Funduszu do dnia 30 września, natomiast równowartość 75% kwoty odpisu do dnia 31 maja. Stwierdzono, że w badanym przypadku do dnia 31 maja przelano kwotę w wysokości 36% rocznego odpisu, zaś cała kwota odpisu przekazana została w dniu 28 grudnia - str. 98 protokołu kontroli.

W zakresie kontroli wydatków za udział członków Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych ustalono, że ekwiwalent za udział w działaniach przeciwpożarowych wypłacono miedzy innymi za zabezpieczenie imprezy masowej w dniu 2 lipca 2006 r. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) ekwiwalent przysługuje członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy brali udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. W rozumieniu cytowanej ustawy działaniem ratowniczym jest każda czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidacji przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 2). Zabezpieczenie imprezy masowej nie jest zatem działaniem będącym przedmiotem regulacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), przedsięwzięcia podejmowane przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w związku z organizacją imprezy masowej są jednym z elementów ogółu skoordynowanych przedsięwzięć związanych z zabezpieczeniem imprezy (dotyczą one m.in. spełniania wymogów przepisów o ochronie przeciwpożarowej, zapewnienia środków gaśniczych niezbędnych przy zabezpieczeniu działań ratowniczo-gaśniczych – art. 5 ustawy). Przepisy ustawy przewidują natomiast odpłatny udział w zabezpieczeniu imprezy przez Policję – na podstawie zawartego w tej sprawie porozumienia (art. 5a ustawy). Z kolei art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymaga, aby organizator zapewnił odpowiednio wyszkoloną i wyposażoną służbę porządkową i informacyjną podczas imprezy masowej. Przepisy przywołanych ustaw nie zawierają przeciwwskazań, aby czynności te mogli wykonywać np. członkowie OSP. Czynności te nie będą jednak stanowić działań ratowniczych w rozumieniu ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a zatem nie powinny być finansowane w trybie art. 28 ust. 2 tej ustawy – str. 100-101 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 1994 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) przy dokonywaniu wydatków inwestycyjnych i bieżących.

W przetargu nieograniczonym na wykonanie dokumentacji technicznej na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz wodociągu rozbiorczego oraz projektu drogowego na ulicach miasta Siemiatycze (str. 106-108 protokołu kontroli) stwierdzono, że w ogłoszeniach o kolejnych przetargach na wykonanie tej usługi, opublikowanych w BIP oraz na tablicy ogłoszeń, nie zamieszczono informacji o stronie internetowej, na której dostępna jest specyfikacja istotnych warunków zamówienia. Obowiązek zmieszczenia takiej informacji wynika z art. 41 ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

W przetargu nieograniczonym na budowę linii kablowej oświetleniowej wraz z montażem słupów oświetleniowych i wymianą szafek (data ogłoszenia o przetargu – 24 maja 2006 r.) stwierdzono naruszenie zasady określonej w art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, stanowiącej, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie w sposób zapewniający równe traktowanie wykonawców. Stwierdzono mianowicie, że zamawiający odmówił udzielenia odpowiedzi na zapytanie o wyjaśnienie treści specyfikacji, ponieważ wpłynęło ono po upływie terminu określonego w s.i.w.z. oraz w art. 38 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – wpływ zapytania 6 czerwca, termin składania ofert – 9 czerwca. Natomiast na zapytanie innego wykonawcy wyjaśnień udzielono, mimo że zapytanie wpłynęło również po terminie (5 czerwca). Zgodnie z art. 38 ust. 1 termin wnoszenia zapytań o wyjaśnienie treści specyfikacji upływał 3 czerwca, tj. na 6 dni przed terminem składania ofert – str. 111-112 protokołu kontroli.

Ponadto w przedmiotowym postępowaniu nie dopełniono obowiązku powiadomienia wszystkich wykonawców o odrzuconej w postępowaniu ofercie. Obowiązek poinformowania wszystkich wykonawców o tym fakcie wynikał, w stosunku do kontrolowanego postępowania, z art. 89 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 maja 2006 r. (na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej), zaś obecnie jest sformułowany w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z kolei badanie przetargu na remonty cząstkowe i odnowę ulic lokalnych w Siemiatyczach wykazało, że specyfikacja nie zawierała pouczenia o środkach ochrony prawnej przysługujących wykonawcy, czyli elementu wymaganego obecnie przepisem art. 36 ust. 1 pkt 17 Prawa zamówień publicznych – str. 114 protokołu kontroli.

Ustalono, że w 2006 r. miasto Siemiatycze udzielało pomocy finansowej dla Województwa Podlaskiego na podstawie umowy z 10 października 2006 r. na wspólne finansowanie zadania remontowego polegającego na poprawie bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr 693 Kleszczele-Siemiatycze poprzez remont chodnika w ul. Górnej w Siemiatyczach – w myśl umowy gmina zobowiązała się pokryć 50% kosztów realizacji zadania nie przekraczających 17.121,97 zł – oraz dla Powiatu Siemiatyckiego na podstawie umowy z dnia 25 lipca 2006 r. na współfinansowanie robót na drogach powiatowych w wysokości 50.000 zł.

W obu przypadkach nie stwierdzono, aby Rada Miejska podejmowała odrębną uchwałę o udzieleniu pomocy finansowej dla innej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Ponadto powyższe wydatki sklasyfikowano nieprawidłowo w par. 2330 „Dotacje celowe przekazane do samorządu województwa na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast w par. 2710 „Dotacje celowe na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących” i w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast w par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych” – str. 122-123 protokołu kontroli.

Badając treść umowy o udzielenie pomocy finansowej powiatowi stwierdzono, że nie zawiera ona wszystkich elementów wymaganych przepisem art. 175 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tj. zasad rozliczenia środków z otrzymanej dotacji. Ponadto wskazania wymaga, że od 1 stycznia 2007 roku obowiązuje art. 189a ustawy o finansach publicznych, który wymaga, aby każda z umów o udzielenie dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawierała elementy wymienione w art. 130 tej ustawy.

W zakresie rozliczeń z gminnymi jednostkami organizacyjnymi stwierdzono, iż do 31 maja 2006 roku w formie zakładu budżetowego funkcjonował Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Z załącznika do uchwały budżetowej na 2006 r. wynikała dotacja w wysokości 80.000 zł jako dopłata do kosztów utrzymania mieszkań socjalnych oraz do bieżących remontów budynków mieszkalnych będących własnością miasta. Otrzymana przez Zakład dotacja w wysokości 80.000 zł została ujęta w układzie wykonawczym w rozdziale w par. 2510 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla zakładu budżetowego”. Obowiązujące przepisy nie zezwalają na przekazywanie dotacji podmiotowej zakładom budżetowym innym niż jednostki oświatowe, nie stwierdzono także aby dotacja ta miała oparcie w kalkulacji stawek jednostkowych zgodnie z art. 174 ustawy o finansach publicznych. Od 1 czerwca 2006 r. zakład został przekształcony w Zarząd Mienia Komunalnego sp. z o.o. Jedynymi zakładami budżetowymi miasta są od tego czasu przedszkola samorządowe – str. 126-127 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Kontrola pozwoliła ustalić, że badana jednostka nie rejestrowała dla podatników wskazanych w opisie na stronie 54 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. W opisie zawartym na stronie 45 protokołu kontroli, w grupie podatników - osób fizycznych, wskazano przypadki błędnego ustalenia „hektarów przeliczeniowych” stanowiących podstawę opodatkowania w podatku rolnym.  Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Opis nieprawidłowości na stronie 54 protokołu kontroli wskazuje na niewykonanie przez wymienionych tam podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych. Opis dotyczył również wadliwego obciążenia podatników stawką przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o podatku rolnym, ustaloną jako równowartość 2,5 q żyta zamiast stawką przewidzianą treścią pkt 2 wskazanego przepisu to jest równowartość pieniężną 5q żyta za 1 ha fizyczny gruntów.

Badanie prawidłowości osiągania podatkowych dochodów miasta z tytułu podatku od nieruchomości, w grupie osób prawnych wskazuje, jak wynika z opisu na stronach 64 i 65 protokołu kontroli, iż nie były wykonywane czynności sprawdzające w stosunku do deklaracji podatkowych przez nich złożonych, a które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Brak działań organu podatkowego we wskazanym zakresie był także przyczyną uchybień wykrytych w trakcie kontroli wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Jak wynika z  opisu zawartego na stronie 68 protokołu kontroli, stwierdzono przypadki braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tego podatku. Art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania, w latach 2000 – 2002, w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym, poprzez złożenie wykazu nieruchomości, aktualnie poprzez złożenie informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości dla osób fizycznych podstawowy materiał dowodowy. Przeprowadzona kontrola ustaliła również przypadki występowania różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników tego podatku a danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych według, których wymierzano podatek.

Również sytuacje opisane na stronie 69 protokołu kontroli a dotyczące deklaracji złożonych przez osoby prawne na podatek leśny, oraz na stronach 70 - 71 dotyczące osób fizycznych wskazują, że nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 70 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Stanowi to naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Przeprowadzona kontrola stwierdziła też nieprawidłowości opisane na stronach 76 – 77 protokołu kontroli dotyczące udzielania ustawowych ulg  z tytułu nabycia gruntów na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego w podatku rolnym. Polegało to przede wszystkim na błędnym ustalaniu okresu stosowania ulgi, z naruszeniem przepisów art. 13d ust. 1 i 3 ustawy o podatku rolnym.

W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych, badanie ewidencji księgowej podatku od środków transportowych pozwoliło ustalić, iż konta podatkowe prowadzone były dla  poszczególnych przedmiotów opodatkowania, będących własnością podatników tego podatku, a nie dla poszczególnych podatników. Przepis § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761) jednoznacznie wskazuje, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 86 – 87 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2006. Opis na stronach 87 i 88 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP za wskazany okres wynikają z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym także podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zaniechanie stosowania konta pozabilansowego do przeksięgowań w ramach ewidencji bilansowej,

b) wyksięgowanie z konta 080 salda nakładów inwestycyjnych dotyczących inwestycji zakończonej i odebranej,

c) ewidencjonowanie zaciągniętych kredytów na koncie 134,

d) wyeliminowanie rozbieżności między wartością udziałów gminy w Przedsiębiorstwie Komunalnym a saldem konta 030/0.

2. W zakresie kontroli gminnych jednostek organizacyjnych:

a) przestrzeganie ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad sporządzania planu kontroli,

b) realizowanie obowiązku kontroli w każdym roku co najmniej 5% wydatków jednostek organizacyjnych.

3. Dokumentowanie czynności służących zapewnieniu przestrzegania ustalonych procedur kontroli w sposób określony w przepisach wewnętrznych.

4. Zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargach na zbycie nieruchomości informacji o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości.

5. Przestrzeganie zasad waloryzacji stawek czynszu dzierżawnego ustalonych w umowach z dzierżawcami.

6. Przyznanie Zastępcy Burmistrza dodatku specjalnego na czas określony, nie dłuższy niż rok.

7. Dokonywanie wpłat równowartości dokonanych odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w terminach określonych przepisami prawa.

8. Wypłacanie członkom Ochotniczej Staży Pożarnej ekwiwalentu, ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, wyłącznie za udział w działaniach ratowniczych w rozumieniu przywołanej ustawy.

9. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zamieszczanie w ogłoszeniu o przetargu nieogranicoznym informacji o adresie strony internetowej, na której dostępna jest specyfikacja istotnych warunków zamówienia,

b) przestrzeganie zasady równego traktowania wykonawców w zakresie udzielania wyjaśnień w sprawie treści specyfikacji; respektowanie terminu do skutecznego wniesienia zapytania o treść specyfikacji, wynikającego z art. 38 ust. 1 Prawa zamówień publicznych,

c) powiadamianie wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty o ofertach odrzuconych, wraz z podaniem faktycznego i prawnego uzasadnienia odrzucenia,

d) zamieszczanie w specyfikacji pouczenia o środkach ochrony prawnej przysługujących wykonawcy w toku postępowania o udzielenie zamówienia.

10. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego po uprzednim podjęciu w tej sprawie odrębnej uchwały przez Radę Miasta.

11. Zawieranie w umowach o udzielenie pomocy finansowej wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 175 i 189a w zw. z art. 130 ustawy o finansach publicznych.

12. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków budżetowych związanych z udzieleniem pomocy finansowej.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

14. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, podatku leśnym i podatkach i opłatach lokalnych.

15. Udzielanie ustawowych ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia.

17. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku