Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Agroprzedsiębiorczości w Zambrowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 października 2015 roku (znak: RIO.I.6002-13/15), o treści jak niżej:

Pan

Jan Zakrzewski

Dyrektor

Zespołu Szkół Agroprzedsiębiorczości

w Zambrowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Agroprzedsiębiorczości w Zambrowie za 2014 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

Z analizy zakresów czynności pracowników administracji i obsługi (w tym głównego księgowego, starszego księgowego i sekretarza) wynikało niedostosowanie ich treści do faktycznie wykonywanych obowiązków oraz nieustalenie zastępstw poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności. Stosownej zmiany zakresów czynności dokonano w trakcie kontroli – str. 5, 7, 9, 18, 21, 46, 53 i 56 protokołu kontroli.

Ustalono, że regulacje składające się na przyjętą politykę rachunkowości nie obejmowały opisu stosowanego systemu informatycznego, który powinien zawierać m.in. wykaz programów wraz z ich opisem oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetrwania (wykorzystywany jest program komputerowy „Płace 2000” firmy VULCAN), a ponadto określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, tj. elementów wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała ponadto, że z regulacji wewnętrznych nie wynika, aby Zespół Szkół prowadził księgi metodą tradycyjną, tj. bez użycia komputera, podczas gdy w praktyce w taki sposób prowadzona jest cała ewidencja księgowa, z wyłączeniem ewidencji analitycznej wynagrodzeń – str. 10 protokołu kontroli.

Nadto stwierdzono, że regulacje odnoszące się do zasad gospodarowania składnikami majątkowymi nie zawierały jednolitych postanowień. Według zakładowego planu kont wprowadzonego w dniu 2 września 2002 r., w części dotyczącej opisu zasad funkcjonowania konta 013 „Pozostałe środki trwałe”, rzeczowe składniki majątkowe o wartości jednostkowej przekraczającej 500 euro, stanowiące środki trwałe i wyposażenie, oraz obrazy i dzieła sztuki bez względu na wartość podlegają ewidencji ilościowo-wartościowej na tym koncie. Z kolei w innych regulacjach odnoszących się do przyjętych zasad rachunkowości – pochodzących z tego samego dnia – wskazano, iż ewidencję ilościowo-wartościową prowadzi się dla pozostałych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych o wartości powyżej 200 zł. Kontrola wykazała, że faktycznie na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” w 2014 r. ujmowano wszystkie środki trwałe o wartości przekraczającej 200 zł – str. 52-53 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w ewidencji bilansowej Zespołu Szkół nie występowało konto 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, zaś w ewidencji pozabilansowej konto 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” i konto 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego”, wymagane przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia. Dodania wymaga, iż okazany zakładowy plan kont nie przewiduje prowadzenia konta 980; dwa pozostałe konta (820 i 998) zostały zaś wprowadzone postanowieniami tego aktu – str. 11-13 protokołu kontroli,

b) zwrot na koniec 2014 r. środków pozostających na wyodrębnionym rachunku bankowym dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), w wysokości 74 zł błędnie zaksięgowano przy użyciu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” oraz wykazano jako dochód w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. Zgodnie z zasadami zwrotu pozostałości środków na tym rachunku, wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, zwrot powinien być ewidencjonowany z wykorzystaniem konta 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” (nie występującego w ewidencji Zespołu Szkół, o czym była mowa wyżej), bez pośrednictwa rachunku bieżącego jednostki budżetowej (konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”), co – w świetle zasad ewidencji dochodów i sporządzania sprawozdania Rb-27S – wyklucza możliwość ujęcia zwracanych środków jako dochodu budżetowego w sprawozdaniu jednostki dokonującej zwrotu. Prawidłowo operacja ta powinna być uwidoczniona zapisami Wn 820 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” oraz Wn 225 – Ma 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” i zostać wykazana w sprawozdaniu Rb-34S jako wydatek w par. 2400 „Wpłata do budżetu pozostałości środków finansowych gromadzonych na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej” – str. 12–13 protokołu kontroli,

c) nie wyodrębniono subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130, co sprzeciwia się zasadom funkcjonowania tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Brak podziału konta 130 skutkował nieprzestrzeganiem zasady czystości obrotów, której stosowanie jest warunkiem zachowania zgodności obrotów stron Wn i Ma tego konta z kwotą zrealizowanych dochodów i wydatków, wynikającą z ewidencji analitycznej. Dodatkowo wskazania wymaga, iż ewidencja analityczna w szczegółowości planu finansowego prowadzona była do konta 130 jedynie w zakresie wydatków budżetowych, co naruszało regulacje zawarte w rozporządzeniu zobowiązujące do prowadzenia ewidencji analitycznej zrealizowanych dochodów, według podziałek klasyfikacji budżetowej, do subkonta dochodów konta 130. Wobec nieprowadzenia ewidencji dochodów według podziałek klasyfikacji budżetowej do konta 130, dane do sprawozdania Rb-27S pochodziły z konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” prowadzonego analitycznie z uwzględnieniem podziałek klasyfikacji budżetowej. Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), dochody wykonane należy wykazywać na podstawie danych księgowości analitycznej dochodów budżetowych do rachunku bieżącego – subkonto dochodów – str. 10-11 i 14-16 protokołu kontroli,

d) zaniechano prowadzenia do wyodrębnionego rachunku bankowego dochodów i wydatków nimi finansowanych (konto 132) oraz rachunku bankowego związanego z realizacją projektu finansowego ze środków europejskich (oznaczonego w ewidencji jako konto 138, a podlegającego zasadom ewidencji analogicznym jak na koncie 130) – w części dotyczącej wpływów środków pieniężnych – ewidencji szczegółowej według podziałek klasyfikacji budżetowej, wbrew zasadom funkcjonowania tych kont wskazanym w załączniku nr 3 do rozporządzenia - str. 10-11 protokołu kontroli,

e) w treści zapisów księgowych dokonywanych na podstawie wyciągów bankowych nie zawierano numerów identyfikacyjnych dowodów księgowych (wyciągów bankowych), co sprzeciwia się przepisom art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy – str. 22 protokołu kontroli,

f) nie przestrzegano zasady chronologicznego ujmowania zdarzeń gospodarczych w dzienniku i na poszczególnych kontach księgi głównej, co narusza art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przykładowo, wyciągi bankowe do rachunku bieżącego pochodzące z różnych dat ujmowano pod jedną pozycją w dzienniku i na kontach księgi głównej – str. 22-23 i 30-31 protokołu kontroli,

g) występowały różnice między zapisami na koncie 130 a danymi wyciągów bankowych. Powodem było nieprowadzanie konta 141 „Środki pieniężne w drodze” (konto to nie było także przewidziane w zakładowym planie kont). Pobrane z banku czekiem do kasy środki nie były księgowane na stronie Ma konta 130 i nie zmniejszały salda tego konta w dniu, w którym operacja była objęta wyciągiem bankowym. W efekcie salda na każdy dzień oraz dzienne obroty na koncie 130 różniły się od danych wyciągów bankowych. Dopiero po zaksięgowaniu raportu kasowego (przyjęta praktyka polegała na sporządzaniu raportów kasowych za okresy miesięczne w ostatnich dniach danego miesiąca) – zapisami Wn 101 „Kasa” – Ma 130, saldo konta 130 było zgodne z danymi wyciągu bankowego. Analogiczne uchybienie – niezgodności pomiędzy zapisami w ewidencji księgowej do kont rachunków bankowych a danymi wyciągów bankowych – dotyczyło także kont 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” i 138. Wskazania wymaga ponadto, iż dokonywany zapis Wn 101 – Ma 130 nie skutkował jednoczesnym zakwalifikowaniem wypłaty czekiem w poczet wydatków budżetowych według podziałek klasyfikacji budżetowej; ewidencja analityczna wydatków, których wypłata realizowanych za pośrednictwem kasy – według paragrafów – prowadzona była bowiem do konta 101, a nie do konta 130. Z opisu zasad funkcjonowania konta 130, zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, wynika, iż na jego stronie Ma należy ujmować zrealizowane wydatki budżetowe zgodnie z planem finansowym jednostki, jak również środki pobrane do kasy na realizację wydatków budżetowych (ewidencja szczegółowa według podziałek klasyfikacji wydatków budżetowych), w korespondencji z właściwymi kontami zespołów: 1, 2, 3, 4, 7 lub 8. Na podstawie zaś przepisów § 9 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie „Wydatki wykonane” wykazuje się zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego. Łączna suma wydatków budżetowych poniesionych z kasy i uwzględnionych w sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. na podstawie ewidencji prowadzonej do konta 101 stanowiła kwotę 4.175,42 zł – str. 15 i 22-24 protokołu kontroli,

h) operację likwidacji (zezłomowania) umorzonego w całości środka trwałego (samochodu) nieprawidłowo ujęto w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki”; właściwy zapis likwidacji umorzonego środka trwałego to Wn 071 „Umorzenie środków trwałych…” – Ma 011 „Środki trwałe”. Należy podkreślić, że pomimo zapisów na koncie 800 (Wn 800 – Ma 011, Wn 071 – Ma 800), kwota wynikająca z tej operacji (29.950 zł) nie została wykazana w zestawieniu zmian w funduszu jednostki za 2013 r., co świadczy o formalnie nieprawidłowym (niezgodnym z ewidencją) sporządzeniu tego sprawozdania, mimo że w efekcie wykazano w nim właściwe dane pomijając błędnie dokonane zapisy – str. 53-54 protokołu kontroli,

i) pomiędzy ewidencją syntetyczną do konta 310 „Materiały” a ewidencją analityczną na dzień 31 grudnia 2014 r. istniała niezgodność na kwotę 77,72 zł (stan konta 310 był niższy od stanu wynikającego z ewidencji ilościowo-wartościowej), czym naruszono art. 16 ustawy. Stosownego uzgodnienia stanu ewidencji syntetycznej i analitycznej dokonano w trakcie kontroli – str. 55–58 protokołu kontroli,

j) błędnie potraktowano jako dochody budżetowe i wykazano w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. zryczałtowane wynagrodzenie przysługujące płatnikom z tytułu terminowego wpłacania podatków na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie wynagrodzenia płatników i inkasentów pobierających podatki na rzecz budżetu państwa (Dz. U. Nr 240, poz. 2065). Do dochodów Zespołu Szkół zaliczono należne wynagrodzenie w kwocie 442 zł, które nie zostało kasowo wykonane. Na gruncie przywołanych przepisów wynagrodzenie to jest potrącane z kwoty podatków pobranych przez płatników. Zaliczenie tej kwoty do dochodów stanowiło zatem naruszenie zasady kasowego ustalania wyniku budżetu wyrażonej w art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 rozporządzenia, który stanowi, że w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu jednostki samorządu terytorialnego operacje gospodarcze dotyczące jej dochodów i wydatków ujmowane są w księgach rachunkowych w zakresie faktycznych (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków na rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach – str. 14 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki kasowej, której ustalenia przedstawiono na str. 18-21 protokołu kontroli, wykazała, że:

a) ustalone w instrukcji kontroli i obiegu dokumentów pogotowie kasowe w wysokości 500 zł w praktyce nie funkcjonowało,

b) w 7 przypadkach dowody kasowe (faktury zakupu) stanowiące podstawę wypłaty gotówki z kasy na łączną kwotę 634,52 zł nie zawierały pokwitowania odbioru gotówki z kasy przez osoby, które ją otrzymały. Okazane faktury opatrzone były jedynie pieczątkami „kasa wypłaciła” parafowanymi przez kasjera. W złożonym w trakcie kontroli wyjaśnieniu kasjerka wyjaśniła, iż w 3 przypadkach odbiorcami gotówki byli pracownicy Zespołu Szkół, którzy dokonali zakupu, zaś w 4 pozostałych gotówkę pobrała ona sama. Dodania wymaga, iż obowiązujące regulacje wewnętrzne nie określają zasad dokumentowania tego typu operacji kasowych. Opatrzenie dowodu księgowego podpisem osoby, której wydano składniki aktywów jest zaś wymagane przez art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości.

W wyniku kontroli dokumentalnego rozliczenia kasy stwierdzono ponadto, iż pobierane do kasy dochody z najmu (wpływy miesięczne po 200 zł, łącznie w trakcie 2014 r. kwota 2.000 zł) nie zostały odprowadzone na rachunek bankowy Zespołu Szkół, lecz wykorzystano je na wydatki opłacone z kasy. Nie była przestrzegana tym samym wynikająca z regulacji wewnętrznych zasada, iż wypłaty mogą być realizowane jedynie ze środków podjętych z rachunków bankowych. Dodania wymaga, iż w przywołanych regulacjach nie odniesiono się od zasad i terminów odprowadzania gotówki na rachunek bankowy jednostki. Z ustaleń kontroli wynika także, iż raz w miesiącu na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w Zambrowie przelewano ze środków znajdujących się na rachunku bieżącym równowartość pobranych do kasy dochodów z tytułu najmu. Z uwagi na opisane wyżej nieprowadzenie ewidencji dochodów według podziałek klasyfikacji budżetowej do konta 130-1 i uwzględnianie danych do sprawozdania Rb-27S z konta 720, powyższe nie rzutowało na dane sprawozdawcze w zakresie dochodów budżetowych osiąganych przez Zespół Szkół. Wskazane działanie pozostawało jednakże w sprzeczności z podstawową zasadą gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zawartą w przepisach art. 11 ustawy o finansach publicznych, nakazującą pokrywanie przez jednostkę budżetową swoich wydatków bezpośrednio z budżetu oraz odprowadzanie na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranych dochodów.

         Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że badana jednostka nie ustaliła w formie pisemnej procedur ich ewidencji i zasad gospodarowania. Nie określono też, jakiego rodzaju dokumenty kwalifikowane są do druków ścisłego zarachowania. Stwierdzono, iż w praktyce ewidencją druków ścisłego zarachowania objęte były czeki, legitymacje szkolne, świadectwa szkolne i arkusze spisu z natury. Dodania wymaga, iż badana jednostka posiadała druki KP i KW, dla których nie była prowadzona ewidencja druków w zakresie przychodu i rozchodu. Nie posiadały one także cech druków ścisłego zarachowania. Objęcia przedmiotowych druków KP i KW ewidencją druków ścisłego zarachowania dokonano w trakcie kontroli – str. 20–22 protokołu kontroli.

Badanie zrealizowanych przez Zespół Szkół w 2014 r. wpływów z tytułu otrzymanych darowizn w łącznej wysokości 2.154,15 zł wykazało, że w 2014 r. wydatkowano kwotę 500 zł na cel wskazany przez darczyńcę, zaś suma 1.654,15 zł składała się na koniec roku na saldo Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki” (jej rozdysponowania dokonano w I półroczu 2015 r.). Jak ustalono, otrzymane darowizny przechowywano na rachunku sum depozytowych, z którego bezpośrednio dokonywano wydatków zgodnie z celami wskazanymi przez darczyńców. Ewidencja dotycząca tych operacji prowadzona była za pośrednictwem konta 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240. Wynikiem zastosowanego sposobu ewidencji zaniżono o kwoty odpowiednio 2.154,15 zł i 500 zł dochody i wydatki wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Należy bowiem wskazać, że uchwała Nr XXXIII/185/10 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania stanowi, że źródłem dochodów jednostki budżetowej są spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej. Otrzymane przez Zespół Szkół darowizny zgodnie z uchwałą powinny zatem stanowić dochód wyodrębnionego rachunku bankowego. Należy wskazać dodatkowo, że na skutek wydatkowania otrzymanych darowizn bezpośrednio z rachunku depozytów i nieprzelania ich na rachunek bieżący, nie zostały one ujęte także w planie finansowym Zespołu Szkół po stronie dochodów i wydatków. Z kolei okoliczność niewydatkowania do 31 grudnia całej kwoty otrzymanej darowizny powinna skutkować zwrotem środków pozostałych na wyodrębnionym rachunku dochodów w wysokości 1.654,15 zł na rachunek budżetu powiatu, w terminie do 5 stycznia następnego roku, jak tego wymaga art. 223 ust. 4 ustawy o finansach publicznych – str. 14 i 24 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące opracowania planu finansowego jednostki oraz wprowadzania zmian w jego treści stwierdzono, że Zespół Szkół nie otrzymywał informacji od Zarządu Powiatu Zambrowskiego o dokonanych zmianach w planie dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zmiany planu finansowego dokonywane w trakcie 2014 r., jak wynika z ustaleń kontroli i złożonych przez główną księgową wyjaśnień, wprowadzano na podstawie informacji zamieszczanych na stronie internetowej BIP powiatu. Z przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542) wynika, iż zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków (dotyczących danej jednostki) wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Otrzymane przez jednostkę zawiadomienia stanowią podstawę dokonania zmian w planie finansowym jednostki. O wynikających z przywołanych przepisów obowiązkach Zarząd Powiatu Zambrowskiego zostanie poinformowany w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym po przeprowadzeniu kontroli kompleksowej Powiatu Zambrowskiego – str. 26-27 protokołu kontroli.

W kwestii planowania budżetowego ustalono ponadto, że wbrew obowiązkowi ustanowionemu w § 5 ust. 9 uchwały Nr XXXIII/185/10 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym…, nie zawiadamiał Pan Zarządu Powiatu o dokonywanych w trakcie roku zmianach w planie finansowym dochodów i wydatków nimi finansowanych. Upoważnienie dla kierowników jednostek budżetowych do dokonywania przeniesień w tym planie wynikało z § 13 uchwały Nr XXI/148/13 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. – str. 51 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych kontrola wykazała przekroczenie limitów wydatków na łączną kwotę 23.897,17 zł, w tym w szczególności określonych w par. 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne” – 12.652,53 zł, par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – 43,32 zł, par. 4280 „Zakup usług zdrowotnych” – 9 zł i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” - 3.033,84 zł w rozdziale 80130 „Szkoły zawodowe” oraz w par. 4110 – 6.994 zł, par. 4300 – 87,89 zł i par. 4410 „Podróże służbowe krajowe” – 1.076,59 zł w rozdziale 80120 „Licea ogólnokształcące”. Realizacja wydatków przy braku limitu w planie finansowym nastąpiła między 11 a 29 grudnia 2014 r. Stwierdzono, że wniosek w sprawie zmiany planu finansowego umożliwiający dokonanie wydatków zgodnie z planem finansowym jednostki w zakresie większości wymienionych podziałek klasyfikacji budżetowej został złożony przez Pana Dyrektora dopiero w dniu 29 grudnia 2014 r.; wyjątek dotyczy przekroczenia limitu wydatków poniesionych w par. 4410, rozdz. 80120, w stosunku do którego o zmianę planu finansowego zawnioskował Pan w dniu 7 listopada 2014 r.

Ze złożonych przez Pana Dyrektora i główną księgową wyjaśnień wynika, że powodami przekroczeń planu finansowego w realizacji wydatków był m.in. długi okres rozpatrywania wniosków przez organ prowadzący (wskazany argument zasługuje na uwzględnienie tylko w jednym przypadku – wniosku z 7 listopada 2014 r., który formalnie został rozpatrzony dopiero w dniu 30 grudnia 2014 r.), a także konieczność terminowej realizacji zobowiązań z tytułu zakupu i świadczonych usług, składek ZUS oraz podatku dochodowego. Dodał Pan także, iż w miesiącu grudniu przyjęto nieformalną zasadę o złożeniu jednego ostatecznego wniosku o przeniesienia w planie finansowym ZSA na koniec miesiąca grudnia. Odnosząc się do tezy o potrzebie terminowego regulowania zobowiązań należy wskazać, że najwyższe sumy przekroczenia limitu wydatków – w łącznej kwocie 18.101,63 zł – dotyczyły opłacenia składek ZUS od wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r., których termin płatności przypadał dopiero w styczniu 2015 r.

         Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającej z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez główną księgową, który opatrywał podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu przez głównego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki – str. 27–29 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalania, pobierania i ewidencji dochodów z najmu stwierdzono, że kontrolowana jednostka wynajmowała pomieszczenie szkolne z przeznaczeniem na sklepik na podstawie umów zawartych corocznie z tym samym najemcą – w 2013 r. i 2014 r. na czas od 1 września do 31 sierpnia – str. 30-31 protokołu kontroli. Należy wskazać, że w związku z tym, iż strony zawarły dwie umowy na czas oznaczony do 3 lat, zawarcie kolejnej rocznej umowy powinno było być poprzedzone zawiadomieniem właściwego organu na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.). Przywołany przepis stanowi, że jednostka organizacyjna ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat. Natomiast gdy umowa zostaje zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wymagana jest zgoda tych organów. Zgoda jest wymagana także wówczas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W zakresie prawidłowości danych opracowanych przez Zespół Szkół na potrzeby sporządzenia przez Zarząd Powiatu Zambrowskiego sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego stwierdzono jednostkowy błąd przy obliczeniu średniorocznej liczby etatów nauczycieli stażystów. Przyczyną nieprawidłowości było bezpodstawne – w przypadku nauczyciela stażysty, który za jeden dzień stycznia 2014 r. pobrał zasiłek opiekuńczy – przyjęcie za okres całych 8 miesięcy liczby 30 dni kalendarzowych w danym w miesiącu dla wyliczenia osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego; wyliczenia dokonano dzieląc średnie wynagrodzenie z okresu 8 miesięcy przez 30 i odejmując od sumy osobistych stawek w przyjętych okresach. Z przepisów § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) wynika, iż przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Na podstawie zaś objaśnień do załącznika nr 2 do rozporządzenia (pkt I.2), ustalając okres zatrudnienia nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z ZUS, za miesiąc przyjmuje się 30 dni. Okres 30 dni należy zatem stosować jedynie do miesiąca, w którym nauczyciel pobierał zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Skutkiem zaprezentowanego błędu było zaniżenie osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela stażysty o kwotę 33,17 zł. Należy wskazać, iż suma osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli stażystów z terenu Powiatu Zambrowskiego wynosiła 8.154,96 zł, zaś ujemna różnica między wydatkami poniesionymi faktycznie na wynagrodzenia nauczycieli stażystów, a średnimi wynagrodzeniami nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela stanowiła kwotę 1.710,05 zł – str. 41-42 protokołu kontroli.

Sprawdzenie prawidłowości wydatków z tytułu podróży służbowych wykazało, iż do rozliczeń z tytułu zwrotu kosztów przejazdu samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy stosowano stawki ustalone dla pracowników Starostwa Powiatowego w wydanym – na podstawie nieobowiązującego od dnia 1 marca 2013 r. rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) – zarządzeniu Starosty Zambrowskiego z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących z tytułu podróży służbowych odbytych samochodem służbowym niebędącym własnością pracodawcy. Nie stwierdzono, aby Pan Dyrektor, działając w oparciu przepisy § 3 ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej  z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) ustalił formalnie obowiązujące pracowników Zespołu Szkół stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu niestanowiącego własności pracodawcy używanego przez pracownika do odbycia podróży służbowej. Zgodnie z przywołanym przepisem § 3 ust. 4 rozporządzenia pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za kilometr, ustaloną przez pracodawcę. Przyjętą praktyką, wzorowaną na postanowieniach przywołanego zarządzenia Starosty Zambrowskiego, było też zawieranie umów z pracownikami w przypadkach odbywania podróży służbowej samochodem prywatnym (wzór umowy stanowi załącznik do zarządzenia). Należy podkreślić, iż zawieranie umów pozostawało w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. Na ich gruncie wymagane jest jedynie zwracanie się przez pracowników przed rozpoczęciem podróży z wnioskiem do pracodawcy o przejazd w podróży samochodem prywatnym. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia środek właściwy do odbycia podróży, a także jego rodzaj i klasę, określa pracodawca, zaś według § 3 ust. 3 pracodawca na wniosek pracownika może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów oraz stawki za jeden kilometr ustalonej przez pracodawcę.

Kontrola wykazała także, że jedna delegacja nie zawierała daty przedłożenia do rozliczenia kosztów podróży, co uniemożliwiało ustalenie, czy delegowany wywiązał się obowiązku przedłożenia rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od daty zakończenia podróży, o czym stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. Nadto stwierdzono, że nie wystawiał Pan poleceń wyjazdu służbowego dla nauczycieli prowadzących nauczanie indywidualne. Z treści umów zawartych z nauczycielami wynikało, że nauczyciele odbywali podróże służbowe poza miasto Zambrów (siedzibę Zespołu Szkół). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca – str. 45–47 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Zespołu Szkół oraz przekazania środków na wyodrębniony rachunek bankowy. Jak wynika z ustaleń kontroli odpis został zaniżony o 1.761,15 zł i winien wynosić 94.691,15 zł. Przelana na rachunek ZFŚS kwota wynosiła 92.930 zł i stanowiła 100% planu finansowego. W wyjaśnieniu w sprawie powodów niewystępowania o zwiększenie wydatków w par. 4440 „Odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” wskazał Pan, że pierwotny plan finansowy Zespołu Szkół na 2014 r. uwzględniający faktyczne potrzeby jednostki został przez Starostwo Powiatowe w Zambrowie dwukrotnie zmniejszony: najpierw o kwotę 208.263 zł, następnie o kwotę 24.100 zł. Środki w planie finansowym Zespołu na 2014 r. zabezpieczały jedynie wynagrodzenia dla pracowników oraz bieżące opłaty eksploatacyjne niezbędne do funkcjonowania jednostki. Zatem nie było możliwości finansowych, aby odprowadzić odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wyższej wysokości niż w planie finansowym na 2014 r. Podkreślić należy, że analiza zmian w planie finansowym Zespołu Szkół na 2014 r. nie wykazała, aby zmniejszeniu uległy wydatki w par. 4440, co świadczy o niedoszacowaniu planu finansowego już od początku roku. Nadto podkreślenia wymaga, iż ogólna suma wykonanych wydatków Zespołu Szkół za 2014 r. zamknęła się kwotą o 128.186,16 zł niższą od planu – str. 48–49 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała nieprawidłowość, w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez Wicedyrektora Zespołu Szkół dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu – str. 39-40 protokołu kontroli. Należy zauważyć, że postanowienia art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Stanowią one, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźnie oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W trakcie 2014 r. wypłacono Wicedyrektorowi Zespoły Szkół dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w łącznej wysokości 761,14 zł, mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

         Jak wynika z ustaleń kontroli, w dniu 23 września 2015 r. Wicedyrektor złożyła pisemną rezygnację z pełnienia obowiązków opiekuna stażu.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do obowiązków Pana Dyrektora należy też określenie i aktualizacja dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości Zespołu Szkół, poprzez:

a) uzupełnienie jej treści, przy uwzględnieniu faktycznie stosowanych rozwiązań, o elementy wymagane ustawą o rachunkowości w zakresie opisu stosowanego systemu informatycznego,

b) wskazanie rodzajów ksiąg rachunkowych prowadzonych z wykorzystaniem i bez wykorzystania programu komputerowego,

c) uzupełnienie zakładowego planu kont o konta 141 i 980,

d) ujednolicenie postanowień odnoszących się do zasad ewidencjonowania pozostałych środków trwałych, mając na uwadze faktyczne potrzeby jednostki oraz wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie prawnego zaangażowania wydatków budżetowych ujętych w planie finansowym Zespołu Szkół danego roku budżetowego na koncie 998,

b) ewidencjowanie rozliczenia z budżetem środków pozostających na dzień 31 grudnia na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych z wykorzystaniem konta 820, w sposób przedstawiony w części opisowej wystąpienia,

c) wyodrębnienie w ramach konta 130 subkont dochodów i wydatków,

d) ewidencjonowanie operacji gospodarczych na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów,

e) prowadzenie ewidencji analitycznej do subkonta dochodów konta 130 według podziałek klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze w szczególności zasady sporządzania sprawozdania Rb-27S,

f) prowadzenie ewidencji analitycznej do kont 132 i 138 według podziałek klasyfikacji budżetowej,

g) zamieszczanie w treści zapisu księgowego numerów identyfikacyjnych dowodów księgowych stanowiących podstawę zapisu,

h) zachowanie chronologii zapisów w dziennik głównej,

i) zapewnienie zgodności danych wyciągów bankowych z saldem kont 130, 135 i 138, w szczególności przez ujmowanie w księgach wypłat z rachunków dokonywanych czekiem w dniu, w którym operacja była objęta wyciągiem bankowym,

j) ujmowanie środków pobranych do kasy na realizację wydatków budżetowych w ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 130, mając na uwadze zasady sporządzania sprawozdania Rb-28S,

k) ujmowanie środków pieniężnych w drodze za pośrednictwem konta 141,

l) zaniechanie wyksięgowywania umorzonej wartości likwidowanego lub zbywanego środka trwałego w korespondencji z kontem 800, mając na uwadze, że z kontem 800 podlega wyksięgowaniu wyłącznie nieumorzona wartość środka trwałego,

ł) zachowanie zgodności między zapisami ewidencji syntetycznej i analitycznej do konta 310,

m) bezwzględne przestrzeganie przy ewidencjonowaniu dochodów i wydatków budżetowych zasady kasowej realizacji budżetu.

3. W zakresie gospodarki kasowej:

a) rozważenie zasadności funkcjonowania w regulacjach wewnętrznych zapisu odnoszącego się do ustalenia pogotowia kasowego, z uwagi na jego niestosowanie w praktyce,

b) przestrzeganie obowiązku kwitowania odbioru gotówki wypłacanej z kasy wraz z określeniem w procedurach wewnętrznych zasad dokumentowania tego typu operacji kasowej,

c) określenie zasad i terminów odprowadzania gotówki pobranej do kasy na rachunek bankowy Zespołu Szkół,

d) odprowadzanie na rachunek bieżący Zespołu Szkół przyjmowanych do kasy dochodów z tytułu najmu pomieszczenia oraz bezwzględne zaprzestanie wydatkowania z kasy środków pochodzących z wpłat dochodów.

4. Opracowanie pisemnych procedur w zakresie ewidencji i zasad gospodarowania drukami ścisłego zarachowania oraz formalne ustalenie rodzajów dokumentów uznawanych w jednostce za druki ścisłego zarachowania.

5. Zaprzestanie ujmowania otrzymanych darowizn za pośrednictwem konta 139, mając na uwadze, że zgodnie z uchwałą Nr XXXIII/185/10 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 29 września 2010 r. wpływy z darowizn stanowią dochody wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych.

6. Odprowadzanie do budżetu powiatu środków stanowiących dochody wyodrębnionego rachunku, które pozostają na tym rachunku na dzień 31 grudnia  roku budżetowego, w tym niewydatkowanych dochodów z darowizn.

7. Przestrzeganie obowiązku zawiadamiania Zarządu Powiatu o dokonywanych w trakcie roku zmianach w planie finansowym wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych.

8. Dokonywanie wydatków w granicach limitów określonych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej.

9. Zawieranie umów najmu z uwzględnieniem postanowień art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami określającego zakres obowiązków trwałego zarządcy uzależnionych od czasu trwania najmu.

10. W zakresie ustalania danych stanowiących podstawę sporządzania przez Zarząd Powiatu Zambrowskiego sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz obliczania jednorazowych dodatków uzupełniających:

a) prawidłowe ustalanie osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, stanowiących podstawę wyliczenia dodatków uzupełniających, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli,

b) sporządzenie korekty danych w zakresie średniorocznej struktury zatrudnienia w 2014 r. nauczycieli stażystów w Zespole Szkół wraz z jej przekazaniem Zarządowi Powiatu celem ponownego obliczenia średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli stażystów we wszystkich jednostkach oświatowych prowadzonych przez powiat Zambrowski.

11. W zakresie podróży służbowych:

a) ustalenie obowiązujących pracowników Zespołu Szkół stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu niestanowiącego własności pracodawcy, używanego przez pracownika Zespołu Szkół do odbycia podróży służbowej,

b) zaniechanie zawierania umów z pracownikami na odbywanie przez nich podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy,

c) zapewnienie opatrywania wszystkich rozliczeń kosztów podróży datą przedłożenia do rozliczenia,

d) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego, określających miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, jako podstawy odbywania podróży służbowych nauczycieli prowadzących nauczanie indywidualne.

12. Zwiększenie odpisu na ZFŚS na 2015 r. o kwotę 1.761,15 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu za 2014 r.

13. Zaniechanie powierzania Wicedyrektorowi Zespołu Szkół funkcji opiekuna stażu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Zambrowskiego