Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 lipca 2015 roku (znak: RIO.V.6001-2/15), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

                                                                                                          Czesław Renkiewicz

                                                                                                          Prezydent Suwałk

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Suwałki za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola podstaw funkcjonowania instytucji kultury wykazała, że prowadzony w formie elektronicznej rejestr instytucji kultury nie spełniał wszystkich wymogów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). W rubryce 9 rejestru „Akt o nadaniu statutu instytucji kultury” w części dotyczącej Biblioteki Publicznej i Muzeum Okręgowego w Suwałkach, zawarte były nieaktualne informacje. Stosownie zaś do przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia wpisowi do rejestru podlegają zmiany wyżej wymienionych danych. Nadto, nie były zachowane wymogi określone przepisami § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którymi informacje o sposobie udostępniania danych zawartych w rejestrze zamieszcza się w BIP na stronie organizatora. W trakcie kontroli dokonano stosownych zmian w rejestrze instytucji kultury a informacja o sposobie udostępniania danych w nim zawartych została opublikowana na stronie BIP Urzędu Miejskiego.

Stwierdzono także, iż w okazanych elektronicznych księgach rejestrowych (których wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia) w rubryce 10 „Imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu” wpisany jest Pan Prezydent, podczas gdy obowiązek prowadzenia rejestru instytucji kultury oraz spraw dotyczących ich tworzenia, przekształcania, likwidacji i opracowywania zmian w statutach został przypisany zakresem czynności z dnia 5 maja 2014 r. wskazanemu w protokole kontroli inspektorowi w Wydziale Kultury, Turystyki i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w Suwałkach – str. 9-10 protokołu kontroli.

W zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim ustalono, że regulaminem kontroli zarządczej wprowadzonym przez Pana Prezydenta zarządzeniem Nr 61/11 z dnia 11 lutego 2011 r. podjęta została decyzja o corocznym (do dnia 31 stycznia) sporządzaniu przez kierowników jednostek i przedkładaniu do Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miejskiego oświadczeń o stanie kontroli zarządczej za rok poprzedni. Nie stwierdzono dokumentów świadczących o wypełnieniu obowiązków wynikających z przyjętych zasad przez Pana Prezydenta oraz przez dyrektora Suwalskiego Ośrodka Kultury. Stosowne oświadczenie złożył Pan w trakcie kontroli, w dniu 2 kwietnia 2015 r. – str. 15-17 protokołu kontroli.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała że:

a) w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego ujęto konto 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, które może mieć zastosowanie jedynie w zakładach budżetowych oraz jednostkach budżetowych prowadzących działalność oświatową. Konto 820 usunięto z zakładowego planu kont Urzędu w trakcie kontroli – str. 23 protokołu kontroli,

b) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, pomimo realizowania dochodów i wydatków Urzędu za pośrednictwem wyodrębnionych rachunków bankowych, przewidywał, iż może ono służyć również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu. Na mocy wydanego w trakcie kontroli zarządzenia Pana Prezydenta Nr 173/2015 z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie zmiany przepisów wewnętrznych regulujących zasady rachunkowości w Urzędzie Miejskim w Suwałkach, usunięto zapisy o ewidencji na koncie 130 wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu postanawiając jednocześnie, iż na stronie Wn konta 130 ujmuje się m.in. wpływające środki na rachunki budżetu, które stanowią przychody z tytułu dochodów budżetowych, jako zapis wtórny na podstawie polecenia księgowania, między innymi dotacji, subwencji, udziałów w PIT, CIT, dochodów z tytułu porozumień, dochodów należnych gminie pobieranych przez urzędy skarbowe itp.– str. 23-24 protokołu kontroli,

c) zapisami instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych postanowiono, iż dowody księgowe ujmuje się do danego miesiąca, jeżeli wpłynęły do urzędu do 7-go następnego miesiąca. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), jednostkowe sprawozdania roczne Rb-28S Urzędu należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku. Mając na uwadze terminy sporządzania sprawozdań budżetowych, w których wykazywane są zobowiązania, należy ocenić wyznaczenie 7 dnia następnego miesiąca (szczególnie w kontekście stycznia następnego roku) – jako terminu, po którym wpływ dowodów księgowych będzie ujmowany w księgach następnego miesiąca (a w praktyce i roku) – za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. W wyniku kontroli stwierdzono, iż w związku z zapisem przyjętym w regulacjach wewnętrznych w praktyce do kosztów i zobowiązań 2013 r. nie została ujęta kwota 205,73 zł na podstawie dowodów księgowych, które wpłynęły do Urzędu odpowiednio 7 i 8 stycznia 2014 r. W trakcie kontroli dodano do instrukcji obiegu dokumentów zapis o następującej treści: na dzień 31 grudnia danego roku budżetowego w księgach rachunkowych ujmuje się wszystkie osiągnięte, przypadające na rzecz jednostki i budżetu przychody i obciążające koszty danego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty, najpóźniej do chwili umożliwiającej terminowe sporządzenie sprawozdań budżetowych” – str. 24-25 protokołu kontroli.

Kontrola mająca na celu ocenę zgodności zapisów księgowych z regulacjami zawartymi w ustawie o rachunkowości i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… wykazała, iż:

a) wpływ w grudniu 2014 r. raty części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2015 r. w wysokości 7.028.537 zł został ujęty w ewidencji Urzędu Miejskiego na koncie 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” (w korespondencji z kontem 130) oraz równoległym zapisem Wn 222 – Ma 130. Następnie kwota ta została zaksięgowana Wn 800 – Ma 222. W związku z zastosowanymi zbędnymi zapisami w sprawozdaniu finansowym gminy kwota ta występuje i w bilansie z wykonania budżetu i w łącznym sprawozdaniu gminnych jednostek budżetowych, a w skonsolidowanym bilansie gminy w podwójnej wysokości. Prawidłowo do ewidencji raty subwencji przekazanej w grudniu a dotyczącej następnego roku budżetowego służy wyłącznie konto 909 „Rozliczenia międzyokresowe” w ewidencji budżetu. Wpływ tych środków nie stanowi ani dochodu ani przychodu w roku ich otrzymania, zatem nie ma uzasadnienia dokonywanie jakichkolwiek zapisów w roku ich otrzymania na kontach Urzędu (zwłaszcza na koncie 130), albowiem muszą one skutkować zdublowaniem danych wynikających z ewidencji budżetu – str. 30-31 protokołu kontroli,

b) należności na łączną kwotę 109.040,13 zł, niemające cech należności długoterminowych w rozumieniu przepisów określających zasady sporządzania sprawozdawczości oraz ustawy o rachunkowości, ujęto nieprawidłowo na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. W omawianych przypadkach należności dotyczyły rozliczeń z grudnia 2014 r.; faktury oraz noty księgowe zostały wystawione w styczniu 2015 r. i na ten miesiąc przypadał także termin płatności. Wskazane okoliczności uzasadniały ujęcie przedmiotowych należności na koncie 221. Dodania wymaga, iż zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 226 służy do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetem. Ujmuje się na nim w szczególności długoterminowe należności ewidencjonowane w korespondencji z kontem 840. Na stronie Ma konta 226 ujmuje się w szczególności przeniesienie należności długoterminowych do krótkoterminowych – na konto 221 – str. 31-32 protokołu kontroli,

c) błędnie księgowano operacje dotyczące opłat rozłożonych na raty, tj. opłaty adiacenckiej oraz opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez ujmowanie całej kwoty należności zapisem Wn 221 – Ma 720, a następnie ewidencjonowanie tych należności jako długoterminowych zapisem Wn 226 – Ma 221. Należności, których termin zapłaty przypada na lata następujące po roku, w którym zostały ustalone winny być zaliczone do należności długoterminowych i ujęte na koncie 226 w korespondencji z kontem 840, a następnie przenoszone sukcesywnie z konta 226 na konto Wn 221 w wysokości raty należnej za dany rok z równoległym zapisem obrazującym powstanie przychodów danego roku Wn 840 – Ma 720. Stwierdzona metoda ewidencji spowodowała, że na dzień 31 grudnia 2014 r. z ksiąg rachunkowych Urzędu nie wynikał stan przychodów przyszłych okresów w łącznej wysokości 5.844.467,85 zł; tym samym wielkość ta nie została zaprezentowania w bilansie Urzędu w poz. E.I. „Rozliczenia międzyokresowe przychodów” – str. 32-33 protokołu kontroli,

d) w dalszym ciągu występowały przypadki braku na listach wypłat dat odbioru gotówki z kasy; stosownie do § 5 pkt 4 instrukcji kasowej obowiązującej w Urzędzie, odbiorca gotówki kwituje odbiór na dowodzie kasowym w sposób trwały podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis. Niezapewnienie umieszczania na listach wypłat daty odbioru gotówki z kasy stanowi niewykonanie zalecenia pokontrolnego wystosowanego na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 40 protokołu kontroli.

         Analiza zagadnień dotyczących wypełniania obowiązków inwentaryzacyjnych drogą weryfikacji, tj. porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników (opis na str. 55-59 protokołu kontroli), wykazała, że wśród dowodów służących udokumentowaniu inwentaryzacji wskazaną metodą w instrukcji inwentaryzacyjnej wymieniono protokół i sprawozdanie z weryfikacji (wzór tych dowodów stanowi odpowiednio załącznik nr 8 i 9 do instrukcji). Stwierdzono, iż nie we wszystkich przypadkach dla weryfikacji stanów księgowych aktywów i pasywów z dokumentacją sporządzono wymagane instrukcją „sprawozdanie z inwentaryzacji dokonanej drogą weryfikacji”.

W wyniku kontroli kwartalnego sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego stwierdzono, że po stronie rozchodów w poz. D.22 „Pożyczki (udzielone)” nie wykazano w sprawozdaniu kwot odpowiednio: za I kwartał – 350.000 zł, za II kwartał – 500.000 zł i za III kwartał – 800.000 zł, odpowiadających ratom pożyczki udzielonej Parkowi Naukowo-Technologicznemu Polska-Wschód w Suwałkach Spółka z o.o. na mocy umowy z dnia 22 stycznia 2014 r. z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem wkładu własnego do projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Spłaty pożyczki w łącznej kwocie 800.000 zł dokonano w dniu 29 grudnia 2014 r., co także nie zostało zaprezentowane w sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartały 2014 r. w poz. D.12 „Spłata pożyczek udzielonych”. Niewykazanie tych danych pozostawało w sprzeczności z § 13 pkt 5 lit. b) i pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowiącego, iż dane po stronie wykonania dotyczące przychodów z tytułu spłat pożyczek udzielonych powinny być zgodne z wykonanymi przychodami wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy, zaś dane dotyczące rozchodów jednostki samorządu terytorialnego po stronie wykonania powinny być zgodne z wykonanymi rozchodami, wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy. Na podstawie § 13 pkt 8 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawozdaniu Rb-NDS nie wykazuje się jedynie przychodów i rozchodów dotyczących zaciągniętych i spłaconych w danym okresie sprawozdawczym pożyczek i kredytów, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czyli zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu – str. 264-265 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości procedur zbywania i udostępniania nieruchomości z gminnego zasobu wykazała, że:

a) wykazy przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości o numerach geodezyjnych 22063/4, 32892/23, 32892/34, 33419/1, 11196/10 i 11196/14 nie określały terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782); pozostaje to w sprzeczności z art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami, wyznaczony termin nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy wymaga zaś, aby ogłoszenie o przetargu podawane było do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Stwierdzono, iż w praktyce wystąpiły przypadki podawania ogłoszeń o przetargach do publicznej wiadomości przed upływem 6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży – str. 125, 131, 135 i 136 protokołu kontroli,

b) zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej nabywcy nieruchomości o numerze geodezyjnym 35229 o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. W omawianym przypadku podpisanie aktu notarialnego miało miejsce 14 marca 2014 r., podczas gdy przetarg rozstrzygnięto w dniu 10 marca tego roku, co dodatkowo świadczy o wyznaczeniu terminu krótszego niż 7 dni wbrew art. 41 ust. 1 ustawy – str. 124 protokołu kontroli.

         Z ustaleń dotyczących dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości i lokali wynika, iż umowa dzierżawy targowiska miejskiego o łącznej powierzchni 1,9164 ha zawarta w 1996 r. z „Targowisko Miejskie” spółka z o.o. (do dnia kontroli 8-krotnie aneksowana i przedłużana) nie przewiduje postanowień dotyczących waloryzacji czynszu. Miesięczny czynsz w wysokości 5.000 zł został ustalony aneksem nr 5 z 2005 r. i od tego czasu nie był zmieniany. Należy dodać, iż aneksem z dnia 26 lutego 2014 r. umowę dzierżawy przedłużono na okres 10 lat, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r., na co uzyskano zgodę Rady Miejskiej w Suwałkach wyrażoną uchwałą Nr XLII/456/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. W złożonym wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego wskazuje, że nie istnieje przepis prawa zobowiązujący do zapisu w umowie cywilnoprawnej klauzuli o waloryzacji czynszu. Dodał, iż adekwatność wysokości czynszu była analizowana przy okazji kilkukrotnego aneksowania przedmiotowej umowy; w wyniku tej analizy w 2003 r. (aneks nr 3) pobrano czynsz wyrównujący (jednorazowy) w wysokości 12.200 zł, a w aneksie nr 5 z 2005 r. czynsz podniesiono z 3.500 zł na 5.000 zł. Należy wskazać, że art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązane są do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za prawidłowe gospodarowanie należy zaś uznać m.in. pobieranie (zapewnienie pobierania) dochodów z udostępniania nieruchomości na poziomie adekwatnym do zmiany siły nabywczej pieniądza – str. 143  protokołu kontroli.

Nadto stwierdzono, iż w postanowieniach umowy najmu lokalu na prowadzenie działalności gastronomicznej w budynku Urzędu Miejskiego zawarto obowiązek wniesienia przez najemcę kaucji zabezpieczającej w wysokości 840 zł. Z regulacji zawartych w § 9 ust. 1 zarządzenia Pana Prezydenta Nr 136/2011 z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów z gminnego zasobu nieruchomości na okres do 3 lat wynika, iż wysokość kaucji przy najmie lokalu wynosi równowartość trzymiesięcznego czynszu brutto. Ustalony umową czynsz wynosił 250 zł netto (307,50 zł brutto), zatem wysokość kaucji powinna stanowić kwotę 922,50 zł – str. 150 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Prezydent. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli.

Analiza zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania osób prawnych podatkiem od nieruchomości doprowadziła do stwierdzenia, iż nie dokonywano dostatecznej weryfikacji przedkładanych przez podatników deklaracji, co skutkowało również zaniżeniem podatku w przypadku podatników o niżej wskazanych numerach ewidencyjnych:

a) …[1] – posiadający grunty o powierzchni ogółem 303.377 m2, w deklaracji wykazał je w dwóch kategoriach – 283.943 m2 jako związane z działalnością gospodarczą oraz 19.434 m2 jako pozostałe. Artykuł 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) stanowi, iż grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej to grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych. W związku z tym cała powierzchnia posiadanych gruntów winna być opodatkowana najwyższą stawką. Zaniżenie podatku za lata 2010-2015 wynosiło 57.054 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji eliminując opisane nieprawidłowości) – str. 85-86 protokołu kontroli;

b) …[2] – posiada budowle o wartości 7.500 zł, których nie opodatkował; zaniżenie podatku za lata 2010-2015 wynosiło 900 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji eliminując opisane nieprawidłowości) – str. 85 protokołu kontroli;

c) …[3] – posiada dwie budowle o wartości 86.000 zł, od których nie zadeklarował podatku w kwocie 1.720 zł, a za lata 2010-2015 o kwotę 10.320 zł. W trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji za lata 2010-2015 dotyczące jednej budowli o wartości 10.750 zł, przypis podatku z tego tytułu wynosił 1.290 zł (6 x 215 zł) – str. 85 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych przez:

a) 1 podatnika podatku rolnego; z dwóch korekt deklaracji złożonych po terminie nie wynikał obowiązek zapłaty podatku – str. 74 protokołu kontroli,

b) 1 podatnika podatku leśnego (deklaracje za lata 2010-2013 złożone w 2014 r., kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 816 zł – str. 76 protokołu kontroli,

c) 11 podatników podatku od środków transportowych od osób prawnych, średnio 37,4 dni po terminie; kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 46.245 zł – str. 90 protokołu kontroli,

d) 27 podatników podatku od środków transportowych od osób fizycznych, średnio 40 dni po terminie; kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 96.535 zł – str. 94-95 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, iż dwa podmioty nie złożyły deklaracji na podatek od nieruchomości, a zobowiązanie podatkowe określono decyzją dopiero w czerwcu – str. 84 protokołu kontroli.

Poczynione ustalenia wskazują, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających na podstawie przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej, m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w większości przypadków skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Niezłożenie w terminie deklaracji podatkowej jest naruszeniem przepisów wskazanych w protokole kontroli a także wypełnia przesłanki czynu, o którym mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.). W kontrolowanym okresie organ podatkowy nie zawiadomił właściwych (ze względu na siedzibę podatnika) urzędów skarbowych o możliwości popełnienia wykroczenia skarbowego.

Kontrola terminowości dokonywania wpłat podatków i opłat wykazała, w przypadkach podanych niżej, nieprzestrzeganie ustawowych terminów ich wnoszenia przez podatników podatku:

a) od nieruchomości od osób prawnych, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 1.142.004 zł (dotyczyła 12 podatników) – str. 86-87 protokołu kontroli,

b) od nieruchomości od osób fizycznych, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 8.692 zł (dotyczyła 7 podatników) – str. 78-79 protokołu kontroli,

c) od środków transportowych od osób prawnych, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 64.110 zł (dotyczyła 10 podatników) – str. 91-92 protokołu kontroli,

d) od środków transportowych od osób fizycznych, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 151.040 zł (dotyczyła 26 podatników) – str. 95-96 protokołu kontroli,

e) opłaty za gospodarowanie odpadami, kwota opłaty uiszczona po terminie wynosiła 5.597 zł (dotyczyła 25 właścicieli nieruchomości) – str. 104-106 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 ustawy k.k.s. podlega karze grzywny jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy powinien wystąpić do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazuje na występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości w stosowaniu obowiązujących przepisów. Polegały one m.in. na:

a) zadeklarowaniu przez 6 właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (przedsiębiorców) opłaty w zaniżonej kwocie. Ze złożonych deklaracji wynikało, że odpady komunalne zbierane będą w sposób selektywny, a następnie wykazywano pojemniki wyłącznie na odpady zbierane nieselektywnie (zmieszane). Zgodnie z uchwałą Nr XXXV/371/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 7 kwietnia 2013 r. stawka za odpady zmieszane zbierane metodą selektywną wynosiła 50% stawki określonej dla odpadów zmieszanych bez prowadzenia selekcji. W związku z powyższym zaniżono wysokość opłaty. Opisana nieprawidłowość dotyczyła okresu od 30 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. Zaniżenie opłaty w próbie przyjętej do kontroli wynosiło 53.318 zł i dotyczyło właścicieli nieruchomości o niżej wskazanych numerach ewidencyjnych: 9102413 – 468 zł; 9102431 – 234 zł; 9102509 – 1.080 zł; 9210204 – 416 zł; 9210238 – 50.040 zł; 9210243 – 1.080 zł – str. 101-103 protokołu kontroli;

b) niezaokrągleniu w złożonych deklaracjach kwoty miesięcznej opłaty do pełnych złotych przez 10 właścicieli nieruchomości wskazanych w protokole kontroli. Stosownie do art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Zaokrąglenia podstawy opodatkowania i kwot podatków nie stosuje się do opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych (art. 63 § 2 Ordynacji podatkowej), tj. do opłaty targowej, miejscowej, uzdrowiskowej oraz od posiadania psów. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieści się w tym wyłączeniu. Wobec tego opłata ta podlegała zaokrągleniu na podstawie art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.). Aktualnie, po zmianie wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlega zaokrągleniu – str. 103 protokołu kontroli;

c) braku możliwości zweryfikowania przez kontrolującego prawidłowości dopłat do opłaty za odpady komunalne właścicielom jednoosobowych gospodarstw domowych, w których dochód nie przekraczał 1.500 zł miesięcznie. Powodem tego stanu rzeczy był fakt, że stosowany (opracowany) w kontrolowanej jednostce wzór wniosku nie przewidywał prezentacji danych dotyczących wysokość dochodu w gospodarstwie domowym, jak również stosowana procedura nie wymagała dostarczenia dowodów potwierdzających wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawców. Mając na uwadze sposób realizacji dopłat należy stwierdzić, że organ wykonawczy dokonywał wydatków budżetowych wyłącznie w oparciu o złożony wniosek, bez zbadania czy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria określone uchwałą Nr XLIV/480/2013 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r. Kwota wypłacona z tego tytułu, bez zastosowania procedur kontrolnych, wyniosła 36.398,80 zł. Zmiana przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyeliminowała pomoc w zapłacie opłat za gospodarowanie odpadami w postaci dopłat, wprowadzając w to miejsce instytucję częściowego zwolnienia z opłaty.  Uchwałą Nr V/34/2015 z dnia 25 lutego 2015 r. Rada Miejska w Suwałkach zmieniła procedury i określiła wykaz dokumentów potwierdzających wysokość dochodów uprawniających do częściowego zwolnienia z opłaty w przypadku osób uprawnionych – str. 108-109 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzenia sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2014 wykazała zawyżenie prezentowanych tam skutków finansowych. W wierszu A5 – podatek od nieruchomości, w kolumnie 3 – skutki obniżenia górnych stawek podatku…, zawyżono skutki finansowe o kwotę 6.300,54 zł (jest 3.928.192,16 zł, winno być 3.921.891,62 zł). Różnica wynika z ujęcia skutków obniżenia górnych stawek podatku dla wszystkich podmiotów (3) korzystających ze zwolnienia uchwałą Rady Miejskiej w Suwałkach w 2013 r. Należało tymczasem przyjąć skutki obniżenia górnych stawek podatku dla jednego podmiotu, który złożył w 2014 roku zaległą deklarację z roku 2013. Błąd wystąpił również w dziale 756 rozdz. 75615 par. 0310 „Podatek od nieruchomości”, w kolumnie 12 sprawozdania Rb 27S. Obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepis § 9 pkt 1 przywołanego rozporządzenia stanowi, iż kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalania kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. W następstwie kontroli, w dniu 14 maja 2015 r. dokonano korekty przedmiotowych sprawozdań, eliminując opisaną nieprawidłowość – str. 118 protokołu kontroli.

         Analizując prawidłowość klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków przyjętej w budżecie gminy, pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), stwierdzono, że:

a) dochody w łącznej wysokości 3.847.141,60 zł z tytułu odszkodowań za grunty gminne przejęte przez Skarb Państwa pod drogi, uzyskane na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego wydanych w oparciu o przepisy art. 12 ust. 4, 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.) oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niewłaściwie wykazano w par. 0780 „Wpływy ze zbycia praw majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Należy zauważyć, iż par. 0770 klasyfikacji odnosi się ogólnie do wpływów z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie różnicując zasad klasyfikacji ze względu na cywilnoprawny lub administracyjnoprawny charakter czynności skutkującej przeniesieniem własności – str. 141-142 protokołu kontroli,

b) wydatki na zadania pn.: „wymiana pokrycia dachowego na budynku Przedszkola Nr 1 w Suwałkach” w wysokości 67.877,43 zł, „remont łazienki w budynku Przedszkola Nr 3 w Suwałkach” na kwotę 33.320,97 zł, „modernizacja korytarza w budynku Przedszkola Nr 1 w Suwałkach” w wysokości 48.157,33 zł, „modernizacja klatki schodowej w budynku Przedszkola Nr 8 w Suwałkach” w wysokości 24.490,48 zł oraz „modernizacja korytarza na piętrze, klatki schodowej oraz wejścia głównego w budynku Przedszkola Nr 2 w Suwałkach” na kwotę 30.309,78 zł sklasyfikowano w całości jako wydatki inwestycyjne (par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”). Opis przedmiotu poszczególnych zadań przesądza, że wykonane roboty nie miały charakteru uzasadniającego zaliczenie ich do inwestycji. Elementy mogące być uznane za roboty ulepszające środek trwały wystąpiły jedynie przy wymianie pokrycia dachowego, gdzie wykonano docieplenie stropodachu. W ramach remontu łazienki przeprowadzono: wymianę urządzeń sanitarnych i osprzętu elektrycznego, wymianę okien zespolonych i stolarki drzwiowej, wykonanie tynków z trzykrotnym malowaniem podłoży gipsowych farbami emulsyjnymi. „Modernizacja” korytarza polegała m.in. na: rozebraniu obicia ścian z desek, zerwaniu starych tapet, rozebraniu posadzek, skuciu nierówności betonu, wykuciu z muru ościeżnic stalowych lub krat okiennych, montażu ościeżnic do drzwi, wykonaniu tynków, położeniu gładzi gipsowych na ścianach i sufitach, malowaniu lamperii i malowaniu farbami. W ramach „modernizacji” klatki schodowej wykuto w murze ościeżnice drewniane, rozebrano balustrady, uzupełniono ścianki lub zamurowano otwory w ścianach, zamontowano okna i podokienniki, położono tynki i pomalowano ściany. Zakres robót przy „modernizacji” korytarza na piętrze, klatki schodowej oraz wejścia głównego polegał zaś na: zerwaniu posadzki na korytarzu i schodach, skuciu nierówności betonu, gruntowaniu preparatami gruntującymi, nałożeniu warstwy wyrównującej i wygładzającej z zaprawy samopoziomującej, położeniu posadzki jednobarwnej z płytek kamionkowych, wykonaniu i montażu balustrad schodowych, rozebraniu obicia ścian i sufitu, położeniu tynków. Zarówno według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) – zawierającej definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym), poniesione wydatki nie powinny być kwalifikowane jako wydatki majątkowe. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych – str. 252-258 protokołu kontroli.

         W zakresie podstawy ujętych w uchwale budżetowej rozliczeń między budżetem miasta a zakładem budżetowym badaniu poddano prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Zarząd Budynków Mieszkalnych w Suwałkach. Stwierdzono, że jej wysokość w 2014 r. wyniosła 454.080 zł (wykonanie równe planowi). Z powołaniem na art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostkowa stawka dotacji ustalona została przez organ stanowiący w wysokości 4.730 zł na 1 etat kalkulacyjny miesięcznie z tytułu dopłaty do Działu Lokali i Dodatków Mieszkaniowych (uchwała Nr XLII/469/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawki dotacji przedmiotowej dla Zarządu Budynków Mieszkalnych w Suwałkach udzielanej z budżetu miasta Suwałki na 2014 r.). Na podstawie okazanego w trakcie kontroli planu utrzymania Działu Lokali i Dodatków Mieszkaniowych ZBM w 2014 r., opracowanego w dniu 26 września 2013 r. przez dyrektora ZBM stwierdzono, iż w ramach planowanych kosztów utrzymania tej komórki organizacyjnej w 2014 r., wynoszących 472.000 zł, przewidywano: wynagrodzenie osobowe 8 etatów (306.000 zł), dodatkowe wynagrodzenie roczne (26.000 zł), składki na ubezpieczenie społeczne (57.200 zł), składki na Fundusz Pracy (8.200 zł), materiały biurowe (10.000 zł), szkolenia (3.000 zł), odpisy na ZFŚS (8.800 zł) oraz pozostałe koszty (52.800 zł); wskazaną kwotę podzielono na 8 etatów, a następnie na 12 miesięcy otrzymując „stawkę dotacji” w kwocie 4.916,67 zł. Uchwałą Rady Miejskiej określono stawkę dotacji w zmniejszonej wysokości w stosunku do zaprezentowanych wyliczeń, tj. w kwocie 4.730 zł na etat kalkulacyjny, którą w rozliczeniu przedstawiono jako wykorzystana w całości (4.730 zł × 8 × 12 miesięcy = 454.080 zł). Powyższy sposób ustalenia stawki dotacji należy ocenić jako pozostający w sprzeczności z istotą dotacji przedmiotowej określoną przepisami art. 219 ust. 1 i 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów dotacje przedmiotowe udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla samorządowych zakładów budżetowych są kalkulowane według stawek jednostkowych; stanowią one środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług kalkulowanych według stawek jednostkowych. Dotacje przedmiotowe nie powinny zatem być ustalane w sposób wskazujący na wyrównywanie poziomu przychodów i kosztów zakładu lub funkcjonującej w jego strukturach komórki organizacyjnej. Tracą bowiem wówczas swój przedmiotowy charakter, stanowiąc formę niedozwolonego (podmiotowego) zasilania finansowego zakładu budżetowego. Uzasadnieniem dotowania przedmiotowego jest założenie, że cena świadczonej usługi komunalnej (wyrobu) nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów odniesiona do stawki jednostkowej tej usługi (wyrobu) pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu. Tak rozumiany charakter dotacji przedmiotowej potwierdza również § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616 ze zm.), który stanowi, iż zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje samorządowym zakładom budżetowym dotacje przedmiotowe w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań. W omawianym przypadku uchwała nie określa poprawnie sposobu ustalenia dotacji, ponieważ nie wskazuje rodzaju jednostkowych wyrobów lub usług, w odniesieniu do których ustalana jest dopłata. Takiego charakteru nie może mieć etat kalkulacyjny w Dziale Lokali i Dodatków Mieszkaniowych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2006 r. (I SA/Po 1116/06, OwSS 2007 nr 2, poz. 43) uchwała budżetowa musi ujmować dotacje przedmiotowe w sposób jednoznacznie wskazujący na ich charakter, aby były one przeznaczone wyłącznie na dopłaty do wyrobów i usług; dlatego też dotowane usługi lub wyroby powinny być wyraźnie wskazane. Podkreślenia wymaga, iż celem dotacji jest zaspokojenie potrzeb publicznych poprzez obniżenie ceny usługi (wyrobu) bądź zapewnienie jej bezpłatności, a nie jak wynika z zaprezentowanego stanu faktycznego dofinansowanie kosztów utrzymania pracowników. Dodania wymaga, iż w analogiczny sposób ustalono stawkę dotacji przedmiotowej dla Zarządu Budynków Mieszkalnych na 2015 r. zwiększając ją do wysokości 4.824 zł (uchwała Nr LIV/603/2014 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 29 października 2014 r.).

         Kontrola rozliczenia przedmiotowej dotacji wykazała, że Pan Prezydent nie określił szczegółowości rozliczenia dotacji na podstawie § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…, w związku z czym dyrektor ZBM nie miał wytycznych co do sposobu rozliczenia dotacji – str. 284-285 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udzielania w 2014 r. przez miasto Suwałki dotacji szkołom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina – wartość dotacji udzielonych w par. 2540 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla niepublicznej jednostki systemu oświaty” wyniosła 8.206.014,90 zł, zaś w par. 2590 „Dotacja podmiotowa dla publicznej jednostki systemu oświaty prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną” 4.256.814,01 zł – stwierdzono nieprawidłowości (opis na str. 200-249 protokołu kontroli) polegające na tym, że:

a) błędnie obliczono: wysokość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (miesięczna kwota tych wydatków przyjęta przez kontrolowaną jednostkę do wyliczenia dotacji za 2014 r. wynosiła 631,97 zł, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika kwota 711,44 zł za miesiąc), wysokość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia technikum (miesięczna kwota tych wydatków przyjęta przez kontrolowaną jednostkę do wyliczenia dotacji za 2014 r. wynosiła 599,97 zł, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika kwota 576,43 zł za miesiąc) oraz wysokość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego (miesięczna kwota tych wydatków przyjęta przez kontrolowaną jednostkę do wyliczenia dotacji za 2014 r. wynosiła 561,47 zł, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika, w przypadku liceum ogólnodostępnego, kwota 564,63 zł za miesiąc i w przypadku liceum z oddziałami integracyjnymi kwota 863,27 zł za miesiąc). Pochodną przedmiotowych uchybień były nieprawidłowości w ustaleniu dotacji – jej zawyżenie lub zaniżenie – dla tych niepublicznych przedszkoli oraz publicznych szkół, dla których dotację oblicza się na podstawie wydatków bieżących na jednego ucznia. Jak ustalono, do powstania różnic w obliczeniu kwot wydatków bieżących doszło w szczególności w wyniku:

- nieskorygowania podstawy obliczenia miesięcznej stawki dotacji, tj. wysokości wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych lub w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, do wysokości planu wydatków bieżących ustalonego w budżecie gminy na dzień 31 grudnia 2014 r., co jest wymagane przepisami art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a także postanowieniami § 2 ust. 3 pkt a) uchwały Nr XXIII/214/08 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji suwalskim szkołom i przedszkolom publicznym zakładanym i prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz osobom prowadzącym inne publiczne formy wychowania przedszkolnego, a także szkołom i przedszkolom niepublicznym oraz osobom prowadzącym inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego z terenu Suwałk. W uchwale Rady Miejskiej przewidziano, iż podstawę obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia w jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez podmioty, o których mowa w ust. 1, są kwoty wydatków bieżących zaplanowane w budżecie Miasta Suwałk na dany rok budżetowy oświatowym jednostkom organizacyjnym, dla których organem prowadzącym jest Miasto Suwałki z jednoczesnym uwzględnieniem zmian skutkujących zmniejszeniem lub zwiększeniem, w trakcie roku budżetowego, kwot ustalonych w budżecie Miasta,

- ustalenia dotacji na 1 ucznia w przedszkolu prowadzonym przez podmioty inne niż gmina wyłącznie na podstawie wydatków sklasyfikowanych w rozdziale 80104 „Przedszkola”, z pominięciem tzw. wydatków wspólnych (w zakresie, w jakim dotyczyły przedszkoli) sklasyfikowanych w rozdziałach 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” i 80195 „Pozostała działalność”,

- pomniejszenia ustalonych w budżecie w rozdziale 80104 kwot wydatków bieżących o kwoty przewidziane na niepełnosprawnych uczniów przedszkoli w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (metryczka subwencji oświatowej na 2014 r. dla miasta Suwałki, zadania pozaszkolne, poz. 35 – waga P32 i poz. 43 - waga P40 na łączną sumę 696.699,28 zł) wraz z jednoczesnym pomniejszeniem liczby uczniów przedszkoli prowadzonych przez miasto Suwałki wykazanych w sprawozdawczości SIO według stanu na dzień 30 września 2013 r. (wynoszącej 1624) o uczniów niepełnosprawnych uwzględnionych w metryczce subwencji (25). Z wyjaśnień udzielonych w tej sprawie przez inspektora Urzędu Miejskiego wynika m.in., że nie odjęcie subwencji powoduje zniekształcenie wydatków do naliczenia dotacji na dziecko bez orzeczenia. Zastosowane pomniejszenie kwot wydatków bieżących nie znajduje uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązujących oraz przywołanej wyżej uchwale Rady Miejskiej; w myśl art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), ustalone w budżecie wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę można pomniejszyć jedynie o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie,

- niewyodrębnienia kwot wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego oraz liceum ogólnokształcącego z oddziałami integracyjnymi, co skutkowało ustaleniem jednej miesięcznej kwoty tych wydatków dla obu „rodzajów” liceów ogólnokształcących. W myśl przepisów art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty podstawę ustalenia dotacji dla szkół stanowią wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Podobnie z treści art. 90 ust. 2a ustawy wynika, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Typy szkół zostały określone w art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ustawa nie definiuje natomiast pojęcia szkoły tego samego rodzaju. W świetle orzecznictwa i interpretacji MEN (wyrok NSA, GSK 333/07 i odpowiedź Podsekretarza Stanu w MEN z dnia 13 czerwca 2012 r. na zapytanie nr 1169 posła na Sejm RP) należy przyjąć dokonywanie podziału szkół według cech odróżniających je od innych szkół tego samego typu. Uzasadnienie dla stosowania podziału na liceum ogólnokształcące i liceum ogólnokształcące z oddziałami integracyjnymi mogą stanowić ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 414), które w § 1 wprost wyróżniają przedszkola i szkoły ogólnodostępne, ogólnodostępne z oddziałami integracyjnymi i integracyjne, a także przepisy § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zgodnie z którymi statut publicznego liceum ogólnokształcącego dla młodzieży określa nazwę liceum; nazwa liceum zawiera zaś określenie „Liceum Ogólnokształcące”, a w przypadku liceum ogólnodostępnego z oddziałami integracyjnymi „Liceum Ogólnokształcące z Oddziałami Integracyjnymi”;

b) przy ustalaniu dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na prowadzenie których – zgodnie z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty – dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie uwzględniano kwoty przewidzianej w części „Zadania szkolne SOB” metryczki, poz. 34 „Uczniowie klas I SP dla dzieci i młodzieży” wynoszącej 163,92 zł rocznie na jednego ucznia. Powyższą nieprawidłowość stwierdzono w objętym próbą badaniu dotacji dla: Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Suwałkach, Niepublicznej Terapeutycznej Szkoły Podstawowej „Bajka” w Suwałkach i Parafialnej Podstawowej Szkoły Polsko-Romskiej z Oddziałami Integracyjnymi w Suwałkach,

c) przy obliczeniu dotacji dla Niepublicznej Terapeutycznej Szkoły Podstawowej „Bajka” w Suwałkach nie uwzględniono kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego dodatkowo dla niepełnosprawnych uczniów w oddziałach integracyjnych w szkołach podstawowych na podstawie orzeczeń, których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (wg wagi P6 wynoszącej 364,28 zł miesięcznie na ucznia), pomimo że wskazany podmiot został utworzony jako szkoła integracyjna, zdefiniowana w art. 3 pkt 2c ustawy o systemie oświaty jako szkoła, w której wszystkie oddziały są oddziałami integracyjnymi;

d) przyjęty w praktyce sposób ustalania dotacji dla oddziałów przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż miasto Suwałki odbiegał od postanowień uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji suwalskim szkołom i przedszkolom publicznym… Zapisami § 8 uchwały, w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 7 uchwały Nr XLVI/506/2014 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 26 lutego 2014 r. zmieniającej wyżej przywołaną uchwałę, przyjęto, iż na oddziały przedszkolne funkcjonujące przy szkołach podstawowych przysługuje dotacja w wysokości i na zasadach określonych w § 7, tj. w wysokości 75% ustalonych w budżecie miasta Suwałki wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez miasto Suwałki. Jak ustalono, faktycznie podstawę ustalenia dotacji na jednego ucznia oddziału przedszkolnego przy dotowanych szkołach stanowiła równowartość wydatków przewidzianych na jednego ucznia oddziału przedszkolnego z terenu miasta Suwałki (tj. planu wydatków sklasyfikowanych w par. 80130 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”). Na przykładzie dotacji dla Parafialnej Podstawowej Szkoły Polsko-Romskiej z Oddziałami Integracyjnymi w Suwałkach stwierdzono, iż wyliczona przez miasto stawka dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego wynosiła 269,45 zł miesięcznie, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika stawka 533,58 zł (obliczona jako 75% od kwoty 711,44 zł, tj. wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę);

e) przy dotowaniu niepublicznych punktów przedszkolnych błędnie stosowano stawkę obliczoną jako 40% od kwoty 631,07 zł, czyli sumy planowanych wydatków bieżących na jedno dziecko w przedszkolu prowadzonym przez miasto Suwałki ustaloną przez kontrolowaną jednostkę dla potrzeb kalkulowania dotacji. Z § 9 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji suwalskim szkołom i przedszkolom publicznym… wynika, iż osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości równej 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez miasto Suwałki, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez miasto Suwałki (zapisy zgodne z treścią art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw). Ustalenia kontroli, przeprowadzone na podstawie obliczenia dotacji dla niepublicznego Punktu Przedszkolnego „Promyczek”, Punktu Przedszkolnego „Koszałkowo” i Punktu Przedszkolnego „Tomek i Przyjaciele” wykazały, iż prawidłowo obliczona stawka dotacji (uwzględniająca wydatki wykonane na dzień 31 grudnia 2014 r.) powinna była wynosić 283,07 zł za na ucznia (40% od kwoty 707,68 zł), podczas gdy przyjmowano stawkę w wysokości 252,43 zł;

f) w związku z nieskorygowaniem podstawy obliczenia miesięcznej stawki dotacji, tj. wysokości wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego do ostatecznej wersji planu wydatków bieżących w budżecie gminy, obowiązującej na dzień 31 grudnia 2014 r., błędnie obliczono stawkę dotacji przysługującej na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych (miesięczna kwota tych wydatków przyjęta przez kontrolowaną jednostkę do wyliczenia dotacji za 2014 r. wynosiła 292,02 zł, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika kwota 294,65 zł za miesiąc) oraz na ucznia szkoły policealnej dla dorosłych (miesięczna kwota tych wydatków przyjęta przez kontrolowaną jednostkę do wyliczenia dotacji za 2014 r. wynosiła 299,22 zł, podczas gdy z ustaleń kontroli wynika kwota 295,33 zł za miesiąc). Przełożyło się to na prawidłowość ustalenia dotacji dla: niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych prowadzonego przez Agencję Rozwoju Regionalnego Ares S.A., niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz Szkoły Policealnej dla Dorosłych prowadzonych przez osobę fizyczną, niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz Szkoły Policealnej dla Dorosłych prowadzonych przez Centrum Edukacji „Akademia Sukcesu” sp. z o.o., Szkoły Policealnej dla Dorosłych prowadzonej przez Matel-Service sp. z o.o., niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, Szkoły Policealnej CNiB oraz Szkoły Policealnej Kosmetyki prowadzonych przez Centrum Nauki i Biznesu „Żak” sp. z o.o. Zgodnie z brzmieniem § 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji suwalskim szkołom i przedszkolom publicznym…, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, przysługują na każdego ucznia w wysokości 50% ustalonych w budżecie miasta Suwałk wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia na zasadach określonych w art. 90 ust. 2 ustawy. Przy obliczeniu dotacji należało zatem zastosować stawki w kwotach: 147,33 zł w przypadku liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, tj. 50% od kwoty 294,65 zł zamiast przyjętej 146,01 zł, oraz 147,67 zł w przypadku szkoły policealnej dla dorosłych, tj. 50% od kwoty 295,33 zł zamiast przyjętej 149,61 zł.

Reasumując, przeprowadzona podczas kontroli analiza wykazała zaniżenie sumy dotacji za 2014 r. na łączną kwotę 309.966,93 zł, z tego dla:

a) przedszkoli, oddziałów przedszkolnych oraz punktów przedszkolnych w łącznej wysokości 195.129,81 zł,

b) szkół podstawowych w łącznej wysokości 105.919,36 zł,

c) szkół ponadgimnazjalnych  w łącznej wysokości 3.270,89 zł,

d) niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych w łącznej wysokości 5.646,87 zł.

Z ustaleń kontroli wynika także zawyżenie sumy dotacji za 2014 r. na łączną kwotę 35.115,78 zł.

Wyliczenie skutków dla poszczególnych szkół zawarto w protokole kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Prezydencie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Prezydent jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie w elektronicznych księgach rejestrowych instytucji kultury, w rubryce 10 „Imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu”, osoby, której faktycznie przypisano obowiązki w zakresie prowadzenia rejestru instytucji kultury.

2. Wypełnianie przyjętych obowiązków dotyczących sporządzania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej; przekazanie stosownych uwag w tym zakresie dyrektorowi Suwalskiego Ośrodka Kultury.

3. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, w roku jej wpływu na rachunek budżetu, wyłącznie zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 909 „Rozliczenia międzyokresowe” w księgach budżetu,

b) zaniechanie wykorzystywania konta 226 do ujmowania należności nie mających cech należności długoterminowych,

c) ujmowanie na koncie 226 należności, które w momencie powstania mają długoterminowy charakter (np. w związku z rozłożenia ich zapłaty na raty w decyzji ustalającej) w korespondencji z kontem 840,

d) zapewnienie każdorazowego umieszczania na listach wypłat daty odbioru gotówki z kasy.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS za poszczególne kwartały przychodów i rozchodów z tytułu udzielonych pożyczek.

5. Zapewnienie dokumentowania inwentaryzacji zgodnie z postanowieniami przepisów wewnętrznych.

6. W zakresie postępowań prowadzonych w celu zbycia nieruchomości:

a) wyznaczanie w wykazie nieruchomości 6-tygodniowego terminu na złożenie wniosków przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mając na uwadze, że od właściwego określenia tego terminu zależy również prawidłowość terminu upublicznienia ogłoszenia o przetargu,

b) pisemne powiadamianie nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy.

7. Rozważenie wprowadzenia w umowie i stosowania zasad waloryzowania czynszu za dzierżawę targowiska miejskiego, mając na względzie długotrwały okres, na jaki została zawarta obowiązująca umowa.

8. Pobieranie kaucji przy najmie lokali użytkowych w wysokości zgodnej z przyjętymi uregulowaniami wewnętrznymi.

9. Prowadzenie czynności sprawdzających na zasadach i w zakresie wymaganym wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości osiągania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

11. Wyegzekwowanie wszystkich korekt deklaracji w zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych dotyczących podatnika o nr ewid. …[4]. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych tych działań.

12. Dyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz dokonywania wpłat podatków i opłat lokalnych.

13. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania dochodów i wydatków budżetowych, mając na uwadze w szczególności, aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustawy o rachunkowości nie były finansowane jako wydatki inwestycyjne, a w konsekwencji nie zwiększały wartości środka trwałego.

14. W zakresie udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Zarządu Budynków Mieszkalnych:

a) przestrzeganie, aby przedstawiane Radzie Miejskiej do uchwalenia stawki jednostkowe dotacji były konstruowane jako dopłaty do określonych wyrobów i usług,

b) określenie szczegółowości rozliczenia dotacji.

15. W zakresie dotacji dla podmiotów innych niż miasto Suwałki prowadzących publiczne i niepubliczne jednostki oświatowe:

a) prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Miejskiej, ustalanie dotacji dla podmiotów innych niż miasto Suwałki prowadzących publiczne i niepubliczne jednostki oświaty, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) rozliczenie z podmiotami wskazanymi w protokole kontroli kwot dotacji zaniżonych oraz zawyżonych za 2014 r. Poinformowanie RIO o ostatecznie ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

              Zastępca Prezesa

   Regionalnej Izby Obrachunkowej

               w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach