Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Tykocinie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 lutego 2016 roku (znak: RIO.I.6001-15/15), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Chlebowicz

Burmistrz Tykocina

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Tykocin za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Tykocinie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W sferze ustaleń organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Tykocin począwszy od listopada 2014 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Burmistrza, mimo że stanowisko to przewiduje statut gminy. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.) burmistrz, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje burmistrza przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Pana Burmistrza może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

Poza tym, jak wynika z ustaleń kontroli, w Urzędzie Miejskim w Tykocinie w dalszym ciągu nie jest zatrudniony Sekretarz Gminy. Na nieobsadzenie stanowiska Sekretarza, stojące w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202, ze zm.), zwrócono uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Rekomendowano wówczas obsadzenie stanowiska Sekretarza Gminy. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wskazał Pan, że stanowisko Sekretarza Gminy zostanie obsadzone w ramach wewnętrznego przeniesienia pracownika, czego nie uczyniono – str. 3-4 protokołu kontroli.

Na terenie gminy funkcjonują dwie instytucje kultury – Centrum Kultury, Sportu i Turystyki Ziemi Tykocińskiej oraz Biblioteka Publiczna w Tykocinie. Kontrolującym okazano księgi rejestrowe instytucji kultury sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Należy wskazać, że z dniem 21 maja 2012 r. rozporządzenie to przestało obowiązywać, ponieważ zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Zgodnie z jego przepisami rejestr instytucji kultury winien być prowadzony w formie elektronicznej, pozwalającej na sporządzanie z niego wydruków oraz uniemożliwiającej dokonanie wpisu przez osobę nieuprawnioną. Na skutek działań kontrolnych nieprawidłowości w tym zakresie zostały wyeliminowane – rejestr instytucji kultury został sporządzony przez odpowiedzialnego pracownika i opublikowany w formie elektronicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego – str. 4-5 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy wykazała, że Urząd Miejski w Tykocinie w dalszym ciągu prowadzi obsługę finansowo-księgową instytucji kultury. Na niezgodność tego stanu z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wskazywałem Panu w wystąpieniu wystosowanym w 2011 r. po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W informacji o sposobie wykonania zaleceń wskazał Pan m.in., że w I kwartale 2012 roku planowane jest zatrudnienie osoby na stanowisko księgowa w MGOPS w Tykocinie oraz w instytucjach kultury. Projekty uchwał zmieniających Statuty CKSiTZT oraz MGOPS po wnikliwej analizie zostaną przedłożone pod obrady Rady Miejskiej. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu zostaną usunięte postanowienia dotyczące prowadzenia obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych. Zalecenie zostało wykonane tylko w części dotyczącej MGOPS. Dodania wymaga, iż pomimo złożonej przez Pana deklaracji dotyczącej dokonania stosownych zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego, w wersji tego aktu wprowadzonej przez Pana Burmistrza zarządzeniem Nr 73/2014 z dnia 2 grudnia 2014 r. nadal znajduje się zapis, iż do zakresu działania referatu finansowo-księgowego należy prowadzenie rachunkowości CKSiTZT oraz Biblioteki Publicznej.

Na dzień przeprowadzenia kontroli stwierdzony stan faktyczny podlegał analogicznej ocenie jak w 2011 r. Pragnę wskazać, że z dniem 1 stycznia 2016 r. weszły w życie regulacje określone ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy o samorządzie gminnym jednolite zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi wszelkiego rodzaju gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych (w tym instytucji kultury). Wykładnia tych przepisów dokonana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku wskazuje jednak na uzasadnione wątpliwości co do możliwości objęcia wspólną obsługą na terenie gminy tylko instytucji kultury. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym instytucje kultury mogą przystępować do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawieranych z jednostką obsługującą, określając w treści porozumienia zakres wspólnej obsługi. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że regulacje wprowadzone od 1 stycznia 2016 r. wskazują jako „jednostkę obsługującą” wyłącznie jednostkę wskazaną uchwałą rady gminy do obsługi jednostek niemających osobowości prawnej (jednostek budżetowych i zakładów budżetowych) – art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak woli organów gminy co do organizowania na terenie gminy wspólnej obsługi jakiejkolwiek jednostki budżetowej powoduje więc, że nie ma potrzeby podejmowania uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji na terenie gminy nie ma żadnej jednostki o charakterze jednostki obsługującej. Uniemożliwia to zdaniem Izby zorganizowanie wspólnej obsługi instytucji kultury zgodnie z przepisami ustawy. Za wnioskiem tym przemawia również wskazanie w art. 10b ust. 3 ustawy, że zorganizowanie wspólnej obsługi instytucji kultury polega na „przystąpieniu” do wspólnej obsługi. „Przystąpienie” może mieć miejsce tylko wtedy, gdy na terenie gminy są już jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe objęte wspólną obsługą przez jednostkę obsługującą wskazaną uchwałą rady gminy, tzn. gdy istnieje jednostka, z którą kierownik instytucji kultury może zawrzeć stosowne porozumienie w sprawie przystąpienia do obsługi.

Reasumując, zdaniem Izby obowiązek zatrudnienia głównego księgowego w CKSiTZT i BP jest aktualny także po 1 stycznia 2016 r., chyba że Rada Miejska w Tykocinie podejmie na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę określającą np. Urząd Miejski jako jednostkę obsługującą MGOPS, szkoły (jednostki budżetowe) lub zakład budżetowy. Dopiero w takiej sytuacji kierownicy CKSiTZT oraz BP będą mogli z Panem Burmistrzem – jako kierownikiem istniejącej na terenie gminy jednostki obsługującej – zawrzeć porozumienie na podstawie art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 5-7 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała, że w instrukcji w sprawie ustalenia zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miejskim w Tykocinie wprowadzonej przez Pana zarządzeniem Nr 4/02 z dnia 20 sierpnia 2002 r., jako osoby upoważnionej do zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym wymieniono m.in. kierowników jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i instytucji kultury. Należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 53 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze .zm.) odpowiedzialność za gospodarkę finansową każdej jednostki oraz za należyte funkcjonowanie kontroli zarządczej ponosi kierownik tej jednostki. Zadania kierowników jednostek określone przepisami ustawy o finansach publicznych, uzupełnione regulacjami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.) – w przypadku CKSiTZT oraz GBP) – oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) – w przypadku szkół, stanowią kompletną podstawę organizowania i prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników tych jednostek, której granice – oprócz obowiązujących przepisów prawa – winien wyznaczać prawidłowo opracowany plan finansowy. Za bezpodstawne należy uznać wskazywanie w instrukcji kierowników jednostek organizacyjnych gminy jako osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym. Ich obowiązki i odpowiedzialność w zakresie kontroli procesów składających się na gospodarkę finansową kierowanych jednostek stanowią bowiem jeden z głównych elementów pełnionej funkcji – niezależny od ustaleń Pana Burmistrza. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kierownicy jednostek mogą przekazywać obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wykonywania zadań składających się na gospodarkę finansową tylko na rzecz pracowników kierowanych przez siebie jednostek. Uwaga ta dotyczy również oceny postanowień instrukcji z punktu widzenia Pana Burmistrza jako kierownika Urzędu, odpowiedzialnego za jego gospodarkę finansową – kierownicy jednostek organizacyjnych nie mogą być na podstawie tej instrukcji traktowani jako osoby upoważnione do merytorycznej kontroli dowodów księgowych Urzędu Miejskiego, ponieważ nie są pracownikami Urzędu – str. 9-10 protokołu kontroli.

Analiza kompletności dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak postanowień określających stosowaną metodę prowadzenia ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników majątku obrotowego, obejmujących materiały do remontów dróg oraz opał (olej i węgiel). Wybór metody prowadzenia ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych należy do obowiązków kierownika jednostki, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 119-120 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała, że:

a) w ewidencji syntetycznej na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” należności wykazano per saldem w kwocie 915.787,93 zł; zgodnie z danymi ewidencji analitycznej na koncie syntetycznym należało wykazać należności w kwocie 932.306,63 zł i nadpłaty w kwocie 16.518,70 zł. Na gruncie zasad funkcjonowania konta 221 wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia, w sytuacji ujęcia na nim zarówno należności jak i zobowiązań powinno ono wykazywać saldo dwustronne – str. 21 protokołu kontroli,

b) konto 135-2 „Rachunek środków specjalnych – Fundusz Rekultywacji” wykazywało na koniec 2014 r. saldo Wn w wysokości 9.586,86 zł. Kontrola wykazała, iż gromadzone środki dotyczyły tzw. funduszu likwidacji zakładu górniczego (Odkrywkowego Zakładu Górniczego Tykocin, działającego w oparciu o koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego wydaną przez Starostę Powiatu Białostockiego). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała: na ten fundusz przekazywane były środki w wysokości 10% opłaty eksploatacyjnej – wydatków gminy w rozdziale 10095 „Pozostała działalność”, par. 4430 „Różne opłaty i składki”; ostatnia wpłata była przekazana w 2013 r.; środki z funduszu zostaną przeznaczone na likwidację zakładu. Wskazania wymaga, iż obowiązek utworzenia przez przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopalin ze złóż, funduszu likwidacji zakładu górniczego został nałożony przepisami art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, ze zm.). Pojęcie funduszu, użyte w przywołanym przepisie, należy rozumieć jako wyodrębnione środki finansowe przeznaczone na realizację ściśle określonego celu, jaki jest pokrycie kosztów likwidacji zakładu górniczego lub jego oznaczonej części. Fundusz ten nie jest funduszem celowym – w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe aktualnie nie funkcjonują, zatem nie mogą wystąpić środki ujmowane na koncie 135 w korespondencji z kontem 853 „Fundusze celowe”. Zgodnie z art. 9 pkt 7 i art. 29 ustawy o finansach publicznych w systemie finansów publicznych występują jedynie państwowe fundusze celowe. Dodania wymaga, iż w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie koncesji starosty utworzenie funduszu ma charakter fakultatywny. Na skutek działań kontrolnych wyodrębniony rachunek bankowy funduszu likwidacji zakładu górniczego został zamknięty z dniem 9 grudnia 2015 r., zaś zgromadzone na nim środki wynoszące 9.626,63 zł zarachowano na dochody budżetu – str. 16-17 protokołu kontroli,

c) w księgach Urzędu Miejskiego bezpodstawnie ewidencjonowano należności w kwocie 450.477,95 zł z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 23 protokołu kontroli, wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych realizowane są z planu finansowego MGOPS, na podstawie decyzji wydawanych przez kierownika MGOPS, a zatem wynikające stąd rozrachunki powinny być wykazane w księgach tej jednostki. Dodania wymaga, iż w księgach Urzędu Miejskiego należności od dłużników alimentacyjnych w części nieprzypadającej gminie Tykocin ewidencjonowano według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa i wobec innych gmin. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty przez gminę. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w części stanowią należności związane z dochodami budżetu gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Urzędu – str. 23-24 protokołu kontroli,

d) zaniechano naliczania i ewidencjonowania na koniec każdego kwartału należnych odsetek od nieopłaconych w terminie należności (np. z tytułu czynszów dzierżawnych czy opłat za użytkowanie wieczyste); suma nienaliczonych odsetek w przyjętej do kontroli próbie stanowiła 297,92 zł. Jak stanowi § 8 ust. 5 rozporządzenia, należne jednostce odsetki powinny być ujęte w księgach rachunkowych w momencie wpłaty lub w wysokości należnej na koniec każdego kwartału. Z kolei art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych wymaga ustalania przez jednostkę sektora finansów publicznych wszystkich przypadających jej należności pieniężnych – str. 37 i 45-46 protokołu kontroli.

Badanie sprawozdawczości budżetowej przeprowadzone w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazało, że:

a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Miejskiego sporządzonym przez Pana Burmistrza za 2014 rok w kolumnie „Zobowiązania ogółem” ujęto kwotę zobowiązania wobec spółki „Czyścioch” wysokości 82.166,64 zł, mającego na dzień 31 grudnia 2014 r. charakter sporny (potwierdza to wyrok zasądzający zapłatę wydany 6 lutego 2015 r.). Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie „Zobowiązania ogółem” wykazuje się wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone do końca okresu sprawozdawczego – str. 13-14 protokołu kontroli,

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-N GZGKiM w Tykocinie za okres 2014 r. w pozycji N.3 „Gotówka i depozyty” nie uwzględniono kwoty 110.238,58 zł znajdującej się na dzień 31 grudnia 2014 r. na rachunku bankowym GZGKiM (składającej się na saldo Wn konta 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych”); o tę kwotę, stanowiącą nadwyżkę środków obrotowych wykazaną w sprawozdaniu Rb-30S GZGKiM za 2014 r., pomniejszono stan środków GZGKiM, co pozostawało w sprzeczności z przepisami § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Jednocześnie, jak wykazała kontrola, pomimo braku stosownego odzwierciedlenia w ewidencji księgowej, kwota 110.238,58 zł została wykazana w pozycji N.3 „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N Urzędu Miejskiego za okres 2014 r. Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik Gminy wskazała, iż sprawozdanie Rb-N GZGKiM w Tykocinie nie zostało przeze mnie zakwestionowane; nie zwróciłam uwagi, że kwota nadwyżki podlega zwrotowi po I kwartale i w związku z tym GZGKiM nie powinien pomniejszyć kwoty depozytów. Dodała, iż w wyniku pomniejszenia kwoty depozytów na żądanie przez GZGKiM, w sprawozdaniu zbiorczym Rb-N Gminy Tykocin kwota depozytów byłaby zaniżona o 110.238,58 zł, w związku z tym ta kwota została ujęta w jednostkowym Rb-N Urzędu Miejskiego. Pod datą 4 grudnia 2015 r. sporządzono korektę własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N Urzędu Miejskiego za okres 2014 r., po uprzedniej korekcie jednostkowego sprawozdania Rb-N GZGKiM za okres 2014 r..

Ponadto w zakresie rozliczeń z GZGKiM stwierdzono, że Rada Miejska nie uregulowała zagadnień, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem w gestii organu stanowiącego gminy leży określenie terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobów i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Jak już wyżej wskazano, w 2014 r. ZGKiM w sprawozdaniu Rb-30S po stronie wykonania wykazywał nadwyżkę środków obrotowych w kwocie 110.238,58 zł (Zakład nie planował w 2014 r. wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych). Na mocy uchwały Nr VIII/57/2015 Rady Miejskiej w Tykocinie, podjętej dopiero w dniu 18 czerwca 2015 r., Zakład został zwolniony z obowiązku wpłaty do budżetu gminy całości nadwyżki środków obrotowych. Nie stwierdzono, aby na koniec 2014 r. jak i w trakcie I półrocza 2015 r. (do dnia podjęcia uchwały) w księgach rachunkowych Urzędu Miejskiego została przypisana należność z tytułu wpłaty nadwyżki środków obrotowych; w konsekwencji nie pojawiła się też ona w sprawozdawczości. Niewykonanie obowiązku uregulowania zagadnień z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych uniemożliwia zaś ustalenie terminu wpłaty nadwyżki i wymagalności należności od zakładu budżetowego – str. 14-15 i 128-129 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących procedur sprzedaży nieruchomości w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 poz. 1490) wynika, że:

a) protokół z przetargu z dnia 5 sierpnia 2013 r. na zbycie nieruchomości położonej w Jeżewie Starym o numerze geod. 92 nie został opatrzony podpisem przez jednego z członków 5-osobowej komisji przetargowej, co uchybia przepisom § 10 ust. 3 rozporządzenia stanowiącym, iż protokół przeprowadzonego przetargu podpisują przewodniczący i członkowie komisji przetargowej – str. 31 protokołu kontroli,

b) w treści protokołu z II przetargu na zbycie nieruchomości, o której mowa w pkt a) sporządzonego w dniu 3 stycznia 2014 r. zawarto informację, iż podpisanie aktu notarialnego nastąpi do dnia 9 stycznia 2014 r. Faktycznie umowa sprzedaży została zawarta w dniu 8 stycznia 2014 r., czyli po upływie 6 dni od dnia sporządzenia protokołu. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 ustawy, organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić nabywcę nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu; wyznaczony termin nie może być jednak krótszy niż 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Z zaprezentowanego stanu faktycznego wynika naruszenie 7- dniowego terminu, który powinien upłynąć od powiadomienia do wyznaczonego terminu podpisania aktu – str. 32 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów z najmu lokali użytkowych stwierdzono, że w dniu 30 grudnia 2010 r. zawarł Pan umowę z Niepublicznym ZOZ „Gaudium” – Poradnia Rehabilitacji Lecznicznej, której przedmiotem było nieodpłatne użyczenie powierzchni 95,05 m2 w budynku Ośrodka Zdrowia. Umowa zawarta została na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2016 r. Jak ustalono, była ta czwarta umowa użyczenia z wymienionym kontrahentem’ lokal znajduje się w użyczeniu począwszy od dnia 12 marca 2002 r. Na podstawie postanowień umowy Niepubliczny ZOZ obowiązany jest jedynie do ponoszenia kosztów eksploatacyjnych w postaci opłat za energię elektryczną według wskazań licznika, opłat za używanie telefonów, opłaty za centralne ogrzewanie i wywozu nieczystości. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że z obowiązującej w czasie zawarcia umowy użyczenia uchwały Nr XX/130/04 Rady Miejskiej w Tykocinie z dnia 25 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości i najmu lokali na okres dłuższy niż trzy lata stanowiących Gminny Zasób Nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej uchwały Nr XX/160/2012 Rady Miejskiej w Tykocinie z dnia 27 września 2012 r. określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy Tykocin oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, nie wynikają żadne postanowienia uprawniające Pana Burmistrza do nieodpłatnego udostępniania nieruchomości na określone cele. Regulacje powszechnie obowiązujące upoważniają zaś jednostki samorządu terytorialnego do nieodpłatnego udostępniania nieruchomości wyłącznie samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, co regulują obecnie przepisy art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217), a wcześniej art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Bezpłatne udostępnienie lokalu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą należy zatem uznać za działanie wbrew ogólnej zasadzie zawartej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującej właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Teza ta znajduje swoje uzasadnienie tym bardziej, iż w budynku Ośrodka Zdrowia inne pomieszczenie o powierzchni 39,51 m2 jest udostępniane począwszy od 2011 r. Niepublicznemu Stomatologicznemu ZOZ „Karedent” s.c. na podstawie umowy najmu; odpłatność z tytułu czynszu ustalono na poziomie 368,61 zł brutto miesięcznie, co stanowi 9,33 zł za m2 powierzchni lokalu – str. 41-42 protokołu kontroli.

         W obrębie zagadnienia realizacji dochodów z najmu lokali użytkowych stwierdzono ponadto, że Niepubliczny ZPOZ Z. J. Skakuj – najemca lokalu o powierzchni 32,13 m2 znajdującego się w budynku Ośrodka Zdrowia w Tykocinie – na podstawie umowy zawartej na okres od dnia 28 września 2012 r. do 30 września 2015 r. począwszy od 1 października 2015 r. wykorzystuje ten lokal bezumownie płacąc czynsz w wysokości określonej umową z 2012 r. W złożonym wyjaśnieniu podniósł Pan, iż najemca nie wystąpił do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o możliwość przedłużenia umowy najmu, w związku z czym Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu na przedmiotowy lokal; zobowiązujemy się, iż w najbliższym czasie poczynimy wszelkie kroki zmierzające do zawarcia umowy najmu z dotychczasowym najemcą. Nie stwierdzono, aby Rada Miejska w uchwale Nr XX/160/2012 z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości… ustaliła jakikolwiek zasady odnoszące się do kwestii przedłużania przez Pana Burmistrza umów najmu na kolejny okres. W świetle przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zwierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, wymagana jest uchwała rady gminy. W związku z przywołanymi przepisami, zawarcie kolejnej umowy najmu z kontrahentem powinno mieć umocowanie w odpowiedniej uchwale Rady Miejskiej wyrażającej zgodę na jej zawarcie – str. 39 protokołu kontroli.

Analiza dochodów budżetowych wykazała brak należytych działań windykacyjnych w stosunku do zaległości z opłat za użytkowanie wieczyste. Z ustaleń kontroli wynika, że przedawnieniu uległy zaległości, których termin płatności upłynął 31 marca 2012 r. i wcześniej stanowiące łączną kwotę 389,01 zł (dotyczyły one 3 użytkowników wieczystych). W wyjaśnieniu inspektor Urzędu Miejskiego (której zakresem czynności powierzono m.in. obowiązki w zakresie windykacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości) poinformowała, iż do użytkowników wieczystych wysyłane były jedynie corocznie wezwania do zapłaty. W stosunku do przedmiotowych zaległości upłynął termin przedawnienia określony przepisami art. 118 Kodeksu cywilnego, wynoszący trzy lata. Bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia (art. 123 k.c.) – str. 45-46 protokołu kontroli.

Badając dochody z tytułu opłat adiacenckich stwierdzono, że obowiązki w zakresie ustalania podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do naliczenia opłat adiacenckich nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi Urzędu Miejskiego. W praktyce obowiązki te wykonuje referent ds. gospodarowania mieniem – str. 47 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.                                                         

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 64 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 3 przypadkach stwierdzono brak informacji.     

Uchybienia dotyczące przeprowadzonych czynności sprawdzających wystąpiły również w badanej próbie podatku od środków transportowych. Organ podatkowy nie podjął działań m.in. w celu ustalenia poprawności merytorycznej jak i rachunkowej deklaracji. Brak wskazanych działań doprowadził do błędnego naliczenia podatku za jeden z pojazdów, poprzez jego zawyżenie o kwotę 400 zł – str. 70-71 protokołu kontroli.

 Przeprowadzona analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez służby wierzyciela wykazała, że nie podjęto właściwych działań windykacyjnych, wskazywanych przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.) w stosunku do 2 podatników na łączną kwotę 4.348,14 zł. Należy wskazać, iż stwierdzone zaniechania naruszały także zasady prowadzenia postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego zawarte w okresie objętym kontrolą w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656). Obecnie zagadnienia te regulowane są rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367).

We wskazanych dwóch przypadkach, w związku ze śmiercią podatników, organ podatkowy powinien wydać decyzje o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w zw. z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku – str. 83 protokołu kontroli. 

Badanie regulacji wewnętrznych Urzędu dotyczących podatków i opłat doprowadziło do następujących ustaleń: 

- naruszono  § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 208, poz. 1375). W obowiązujących w jednostce regulacjach nie ustanowiono zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z przytoczonym przepisem ewidencja opłaty winna stanowić integralną część ewidencji księgowej Urzędu i być prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych planu kont Urzędu jako jednostki budżetowej – str. 78 protokołu kontroli,

-  nie opracowano procedur przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz nie ustalono planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach prawa podatkowego określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego – str. 86 protokołu kontroli,

- brak opracowania w formie pisemnej zasad i terminów postępowania z zaległościami podatkowymi jako elementu systemu kontroli zarządczej w jednostce, do którego wprowadzenia zobligowany jest kierownik jednostki przepisami ustawy o finansach publicznych – str. 84 protokołu kontroli.   

Kontrola dochodów z tytułu opłaty targowej pozwoliła ustalić, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty uniemożliwiają  sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki. Na bloczkach służących do poboru nie wskazywano szczegółowo przedmiotu opłaty – np. sprzedaż z samochodu, z ręki, z kosza, ze stołu itp. – a jedynie kwotę zainkasowaną w danym dniu. Na biletach brak jest danych osoby uiszczającej opłatę. Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy w kontrolowanym okresie, czyli w 2014 r., nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowych. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Stwierdzono ponadto, że pokwitowania wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego – str. 75 protokołu kontroli.

Analiza postępowań prowadzonych w celu zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139), wykazała brak udokumentowania faktu sprawdzenia przez Pana Burmistrza prawidłowości taryf oraz weryfikacji kosztów (pod kątem celowości ich ponoszenia) zawartych we wnioskach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego – GZGKiM w Tykocinie – z dnia 11 stycznia 2013 r. i 27 grudnia 2013 r., tj. realizacji obowiązku nałożonego przez art. 24 ust. 4 ustawy. Jak wynika z ustaleń kontroli, czynności polegające na weryfikacji kosztów zawartych we wnioskach wykonywała komisja Rady Miejskiej, zatem podmiot nieuprawniony w świetle przepisów ustawy – str. 56-58 protokołu kontroli.

W badanej jednostce do czasu kontroli nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164). Zmiana progu kwotowego stosowania procedur ustawy weszła w życie z dniem 16 kwietnia 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423); do tego czasu przepisów ustawy nie stosowało się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro – pisemnych procedur dla zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro również nie wprowadzono w Urzędzie Miejskim. Powinność opracowania takich regulacji wynika z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Regulacje wewnętrzne powinny zatem zapewniać udokumentowanie przestrzegania ustawowo określonych zasad także przy wyborze wykonawców zamówień o wartości niewymagającej stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Kontrola wykazała, że w przypadku niektórych wydatków poniżej 30.000 euro o znacznej wartości udokumentowano procedurę zebrania ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Jednakże zarówno sposób postępowania, wymagana dokumentacja, jak i sam obowiązek przeprowadzenia procedury nie zostały pisemnie uregulowane, co nie pozwala na potwierdzenie, że istnieją w tym zakresie obiektywne zasady procedowania – str. 103-105 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że jednemu pracownikowi został przyznany i wypłacony dodatek za wieloletnią pracę z naruszeniem przepisów § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786), zgodnie z którymi dodatek jest wypłacany w terminie wypłaty wynagrodzenia za dany miesiąc – jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. Jak ustalono, wypłata dodatku według zwiększonej stawki miała miejsce miesiąc wcześniej niż dzień nabycia prawa. W trakcie kontroli wyegzekwowano od pracownika zawyżoną o 25,72 zł kwotę dodatku za wieloletnią pracę – str. 89-90 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2014 r. wykazało, że w podstawie naliczenia uwzględniono jednorazowe dodatki specjalne, co skutkowało jego zawyżeniem na łączną kwotę 76,50 zł. Nieprawidłowość ta dotyczyła trzech pracowników w przyjętej do kontroli próbie, którym pismami z dnia 30 września 2014 r. przyznał Pan jednorazowe dodatki specjalne na okres od 1 do 31 października 2014 r. z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych związanych z pracą w zespole spisowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1144, ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Na podstawie zaś postanowień § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia – str. 90-91 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących prawidłowości wydatków poniesionych na podróże służbowe wynika stosowanie nieuregulowanych przepisami wewnętrznymi zasad rozliczania kosztów podróży służbowych samochodami prywatnymi (przez jednego pracownika). Jako podstawę rozliczania kosztów przyjmowano ewidencję przebiegu pojazdu prowadzoną przez tego pracownika – str. 93 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą ryczałt za jazdy lokalne przyznany umowami cywilnoprawnymi pobierał Pan Burmistrz oraz jeden pracownik Urzędu Miejskiego. Analiza zagadnień dotyczących używania do celów służbowych w jazdach lokalnych samochodów prywatnych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.), wykazała w jednym przypadku niezgodne z listą obecności wskazanie dni, w których Pan Burmistrz nie dysponował samochodem osobowym, w wyniku czego na podstawie złożonego przez Pana oświadczenia za listopad 2014 r. wypłacono ryczałt zawyżony o 11,40 zł w stosunku do informacji wynikających z listy obecności – str. 93 protokołu kontroli.

W 2014 r. udzielona została z budżetu gminy dotacja w wysokości 200.000 zł z przeznaczeniem na wykonanie elewacji pasa górnego budynku Kościoła p.w. Trójcy Przenajświętszej w Tykocinie, wpisanego do rejestru zabytków. Beneficjentem dotacji była Parafia Rzymskokatolicka p.w. Trójcy Przenajświętszej w Tykocinie. Podstawę jej udzielenia stanowiła umowa zawarta w dniu 11 kwietnia 2014 r. pomiędzy Panem Burmistrzem i proboszczem Parafii. Z postanowień umowy wynikało, że została ona zawarta na mocy uchwały Nr XXXV/251/2014 Rady Miejskiej w Tykocinie w sprawie udzielenia dotacji z budżetu gminy na prace konserwatorskie i restauratorskie przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków położonym na terenie gminy Tykocin. Należy wskazać, iż dotację sklasyfikowano w par. 6570 „Dotacje celowe przekazane z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych obiektów zabytkowych jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”, podczas gdy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) i charakteru dofinansowanych robót właściwe było zastosowanie par. 2720 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie prac remontowych i konserwatorskich obiektów zabytkowych przekazanych jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”. Według wniosku o udzielenie dotacji projekt zakłada prace remontowe przy elewacji pasa głównego w zakresie: usunięcie wtórnych tynków, dezynfekcję i odgrzybienie podłoża, naprawienie pęknięć murów, odtworzenie gzymsów, wzmocnienie podłoża, otynkowanie tynkiem renowacyjnym, malowanie według ustalonej w projekcie kolorystyki. Z charakteru robót wynika, iż polegały one na przywróceniu pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego, zatem brak podstaw do traktowania kosztów ich finansowania jako ulepszenia środka trwałego zarówno w świetle przepisów art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zawierającego definicję remontu, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wskazujących, jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego, poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym). Nadto dodania wymaga, iż niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

W wyniku kontroli wydatków poniesionych tytułem dotacji dla Parafii Rzymskokatolickiej w Tykocinie stwierdzono ponadto, że umowa nie zawierała postanowień odnośnie terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji, co naruszało art. 250 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – str. 96-98 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na dotacje celowe udzielane jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na wspieranie przedsięwzięć z zakresu sportu wykazała nieprawidłowości przy rozliczeniu dotacji w wysokości 100.000 zł udzielonej KS „Hetman”. Oferta złożona przez KS „Hetman” dotyczyła realizacji zadania polegającego na upowszechnianiu kultury fizycznej i sportu na łączną kwotę 102.000 zł, przy własnym udziale finansowym na poziomie 2.000 zł. W umowie nr 2/2014 o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą „Organizowaniu masowych ogólnie dostępnych imprez sportowych i rekreacyjnych” z dnia 18 lutego 2014 r. przyjęto, że jeżeli dany koszt finansowany z dotacji wykazany w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego nie jest równy z kosztem określonym w odpowiedniej pozycji kosztorysu, to uznaje się go za zgodny wtedy, gdy nie nastąpiło jego zwiększenie o więcej niż 10%. Określono też, że przekroczenie wskazanego limitu uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. W dniu 25 listopada 2014 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek o wyrażenie zgody na przesunięcie środków publicznych w planie wydatków, tj. zwiększenie planu wydatków w dziale I „Koszty prowadzenia rozgrywek piłkarskich i imprez masowych, zakup sprzętu, wynagrodzenie trenera, wypłata nagród, premii, stypendia” z kwoty 65.000 zł do kwoty 74.500 zł, zmniejszenie planu w dziale II „Transport” z kwoty 29.000 zł na sumę 23.000 zł i zmniejszenie wydatków w dziale III „Pozostałe koszty” z sumy 6.000 zł na kwotę 2.500 zł. Aneksem nr 1 z dnia 28 listopada 2014 r. wprowadzono stosowne zmiany. Sprawozdanie z realizacji zadania zostało złożone 30 stycznia 2015 r. Ze sprawozdania wynika, że cała kwota dotacji została wydana. W następstwie aneksu z 28 listopada 2014 r. kwoty w poszczególnych pozycjach sprawozdania były zgodne z umową. Dopóki umowa nie została zmieniona obowiązywała zatem jej treść, wraz z harmonogramem wydatków, w brzmieniu ustalonym 18 lutego 2014 r. Analiza rozliczenia wykazała, iż wydatki w dziale I „Koszty prowadzenia rozgrywek piłkarskich i imprez masowych, zakup sprzętu, wynagrodzenie trenera, wypłata nagród, premii, stypendia” wyniosły 74.409,79 zł, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej kwoty 71.500 zł (pierwotna suma dotacji zwiększona o 10%) łącznie o 2.909,79 zł na dzień 28 listopada 2014 r., kiedy to obowiązywała jeszcze umowa z 18 lutego 2014 r. Zgodnie z § 11 ust. 6 umowy przekroczenie limitów wydatków uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez Skarbnika Gminy wynika, że aneks Nr 1 do umowy z dnia 28 listopada 2014 r. nie zawierał zapisu, że postanowienia aneksu wchodzą w życie z dniem podpisania, dlatego też analizując sprawozdanie z wykonania zadania publicznego złożone przez Klub Sportowy „Hetman” przyjęto wartości z umowy wraz z aneksem – str. 98-102 protokołu kontroli.

W sferze zadań realizowanych w ramach porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego stwierdzono przekroczenie terminu (o 20 dni) rozliczenia się przez gminę Tykocin z I raty dotacji udzielonej przez Powiat Białostocki na zimowe utrzymanie dróg powiatowych na terenie gminy Tykocin. Na mocy umowy z dnia 13 grudnia 2013 r. zobowiązał się Pan do przedłożenia Zarządowi Powiatu poświadczonych odpisów faktur oraz kart drogowych potwierdzających wykonanie prac na drogach powiatowych w terminie do 31 maja 2014 r., zaś faktyczne przekazanie dokumentacji nastąpiło w dniu 20 czerwca 2014 r. w odpowiedzi na pismo dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r. – str. 124-125 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wykonywanie zaleceń pokontrolnych stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

2. Podjęcie działań w celu obsadzenia stanowiska Zastępcy Burmistrza.

3. Obsadzenie stanowiska Sekretarza Gminy, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne, jednoznacznie wskazujące na obowiązek zatrudnienia Sekretarza w Urzędzie.

4. Zapewnienie warunków organizacyjnych i finansowych do zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników CKSiTZT i BP, z zastrzeżeniem rozważenia zasadności skorzystania przez gminę z rozwiązań w zakresie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.

5. Dokonanie zmian postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego poprzez usunięcie postanowień dotyczących prowadzenia przez referat finansowo-księgowy obsługi instytucji kultury.

6. Wyeliminowanie z treści instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miejskim bezprzedmiotowych regulacji upoważniających kierowników jednostek organizacyjnych gminy do kontroli merytorycznej dowodów księgowych, tj. czynności mieszczących się w ramach ich ogólnych obowiązków i odpowiedzialności jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

7. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o postanowienia określające stosowaną metodę prowadzenia ewidencji pomocniczej poszczególnych grup materiałów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

8. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na potrzebę wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) wykazywanie w księdze głównej oraz w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej Urzędu Miejskiego rzeczywistego salda konta 221,

b) przeniesienie należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego do ksiąg rachunkowych MGOPS,

c) przypisywanie w księgach Urzędu Miejskiego należności z tytułu faktycznej nadwyżki środków obrotowych wykazanej w sprawozdaniu Rb-30S,

d) naliczanie i ewidencjowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od nieopłaconych w terminie należności cywilnoprawnych.

9. Przekazanie kierownikowi MGOPS wniosków dotyczących zasad ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

10. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S w kolumnie „Zobowiązania ogółem” jedynie bezspornych zobowiązań niespłaconych do końca okresu sprawozdawczego,

b) wykazywanie danych w pozycji „Gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 rozporządzenia Ministra Finansów sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych,

c) zobowiązanie dyrektora GZGKiM w Tykocinie do prawidłowego prezentowania danych w pozycji „Gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N, w szczególności poprzez zaniechanie pomniejszania stanu depozytów o nadwyżkę środków obrotowych.

11. Opracowanie i przedstawienie Radzie Miejskiej projektu uchwały regulującej zagadnienia określone w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

12. Wyeliminowanie uchybień związanych ze zbywaniem nieruchomości, poprzez:

a) zapewnienie realizacji obowiązku podpisywania protokołów z przeprowadzonych przetargów na zbycie nieruchomości przez wszystkich członków komisji przetargowej,

b) informowanie nabywców o terminie zawarcia umowy sprzedaży z zachowaniem przepisów art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13. Rozważenie ustalenia odpłatności za udostępnianie lokalu Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej „Gaudium”, mając na uwadze tezy przedstawione w części opisowej wystąpienia.

14. Formalne uregulowanie podstaw zajmowania, począwszy od 1 października 2015 r., przez Niepubliczny NPOZ Z. J. Skakuj lokalu użytkowego o powierzchni 32,12 m2, mając na uwadze, iż zawarcie z tym samym kontrahentem kolejnej umowy na okres do 3 lat, dotyczącej tej samej nieruchomości, wymaga uzyskania zgody Rady Miejskiej, gdyż łączny czas trwania najmu przekroczy 3 lata.

15. Systematyczne prowadzenie przewidzianych prawem czynności egzekucyjnych w stosunku do należności z opłat za użytkowanie wieczyste, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminów przedawnienia.

16. Pisemne powierzenie pracownikowi Urzędu obowiązków w zakresie ustalania podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do naliczenia opłat adiacenckich.

17. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

18. Przeprowadzanie rzetelnych czynności sprawdzających zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

19. Prowadzenie wszelkich przewidzianych prawem działań zmierzających do ustalenia osób odpowiedzialnych za zobowiązania podatkowe. Zachowanie powszechności i prawidłowości w zakresie windykacji zaległości podatkowych w kontekście wskazanych przepisów, 

20. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych Urzędu o:

a) pisemne procedury dotyczące terminów wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych jako elementu systemu kontroli zarządczej w jednostce,

b) pisemne zasady przeprowadzania kontroli podatkowych i ustalenia planu kontroli,

c) przyjęte zasady rachunkowości dotyczące ewidencji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

21. Dostosowanie pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz przeprowadzanie kontroli inkasentów zajmujących się poborem opłaty.

22. Dokumentowanie faktu sprowadzenia przez Pana Burmistrza prawidłowości taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedkładanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz weryfikacji ujętych we wniosku kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Zaniechanie przekazywania wniosków przedsiębiorstwa w celu wykonania tych czynności komisji Rady Miejskiej.

23. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia

24. Wypłacanie dodatku za wieloletnią pracę z zachowaniem zasad określonych przepisami § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych.

25. Zaniechanie uwzględniania w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia. Wystąpienia do 3 pracowników o dobrowolny zwrot wypłaconego im w zawyżonej wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2014 r.

26. Zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie i kontrolę oświadczeń o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych do weryfikowania zgodności z listą obecności zawartego w oświadczeniu wykazu dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych. Dokonanie przez Pana Burmistrza zwrotu kwoty 11,40 zł odpowiadającej zawyżeniu ryczałtu za listopad 2014 r.

27. Rozważenie uregulowania w przepisach wewnętrznych zasad prowadzenia ewidencji przebiegu pojazdu i funkcji tego dokumentu przy rozliczaniu kosztów podróży samochodem prywatnym pracownika lub zaprzestanie jego prowadzenia, mając na uwadze, że nie przewidują go przepisy powszechnie obowiązujące.

28. Zaniechanie klasyfikowania wydatków na zadania o cechach remontu lub konserwacji jako wydatków majątkowych.

29. Zawieranie w umowach o udzielenie dotacji celowej wszystkich postanowień wymaganych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

30. W zakresie wydatków na dotacje celowe udzielane jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na realizację zleconego zadania publicznego:

a) rozważenie wystąpienia do KS „Hetman” o zwrot dotacji w kwocie 2.909,79 zł wydanej niezgodnie z umową na wsparcie przedsięwzięcia z zakresu sportu obowiązującą w dniu dokonania wydatku,

b) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za rozliczanie dotacji do rzetelnej analizy sprawozdań składanych przez KS „Hetman” w kontekście złożonych ofert.

31. Rozliczanie dotacji otrzymanych w ramach porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w terminach określonych w umowie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku