Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Wiżajnach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 listopada  2015 roku (znak: RIO.V.6001-3/15), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Jacek Pietrukiewicz

Wójt Gminy Wiżajny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wiżajny za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Wiżajnach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W gminie Wiżajny w dalszym ciągu nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta, pomimo że przewiduje je regulamin organizacyjny Urzędu Gminy oraz Statut Gminy. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta – na co zwrócono uwagę w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), w gminie Wiżajny może być powołany jeden zastępca wójta. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli. W odpowiedzi na zalecenia wystosowane po poprzedniej kontroli kompleksowej ówczesny Wójt J. Laskowski wskazał, iż w chwili obecnej nie ma możliwości zatrudnienia Zastępcy Wójta z uwagi na ograniczone środki finansowe przeznaczone na wynagrodzenia w budżecie gminy – str. 3-4 protokołu kontroli.

Na terenie gminy funkcjonują dwie instytucje kultury – Gminna Biblioteka Publiczna w Wiżajnach i Świetlica Gminna w Wiżajnach. Kontrolującym okazano księgi rejestrowe instytucji kultury sporządzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Należy wskazać, że z dniem 21 maja 2012 r. rozporządzenie to przestało obowiązywać, ponieważ zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w prawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Zgodnie z jego przepisami rejestr instytucji kultur winien być prowadzony w postaci elektronicznej i spełniać określone wymagania – str. 5-6 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli regulacji wewnętrznych odnoszących się do kwestii powierzenia obowiązków pracownikom stwierdzono, że dwóm pracownikom Urzędu Gminy (referentowi i inspektorowi) zakresami czynności powierzono m.in. prowadzenie spraw płacowych, dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych, a także obowiązkowych ewidencji osobowych pracowników zatrudnionych przez GOPS w Wiżajnach oraz Gminną Bibliotekę Publiczną i Świetlicę Gminną. Wskazania wymaga, iż pracodawcą, na podstawie regulacji zawartych w art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.), jest GOPS jako gminna jednostka budżetowa. W odniesieniu do instytucji kultury podstawowe znaczenie, przy określeniu jej pozycji prawnej, ma zaś fakt, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.), z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną (przepis ten ma zastosowanie do bibliotek na mocy odesłania zawartego w art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.)). Tym samym instytucja kultury posiada osobowość prawną i jest odrębnym od organizatora podmiotem prawa. Z przywołanego art. 3 Kodeksu pracy wynika natomiast, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Zatem to kierownicy wymienionych jednostek organizacyjnych – GOPS-u i instytucji kultury – są uprawnieni do wykonywania wszelkich czynności przynależnych pracodawcy. Zgodnie z art. 94 pkt 9a i 9b Kodeksu pracy, pracodawca jest zobowiązany prowadzić dokumentację związaną ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników i przechowywać dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników w warunkach niegrożących uszkodzeniem lub zniszczeniem. W związku z powyższym, to na kierownikach GOPS i instytucji kultury, a nie na Wójcie Gminy, ciążą obowiązki w zakresie określonym przywołanymi przepisami Kodeksu pracy. Dodania wymaga, iż reprezentację jednostki organizacyjnej w sprawach ze stosunku pracy określa przepis art. 31 Kodeksu pracy, który stanowi, że za pracodawcę czynności takich dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona osoba. Sformułowanie „;inna wyznaczona osoba” oznacza osobę wyznaczoną przez zarządzającego jednostką organizacyjną będącą pracodawcą; może to być osoba fizyczna lub prawna. Wyznaczenie do tych czynności osoby fizycznej może wynikać z zatrudnienia w charakterze pracownika; osoba także może także wykonywać czynności z zakresu prawa pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, np. umowy zlecenia. Uprawnienie do zlecania innym osobom obowiązków obciążających daną jednostkę, jako pracodawcę, ma zatem jej kierownik, a nie Wójt Gminy – str. 7-8 protokołu kontroli.

         Obsługa jednostek oświatowych (Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Publicznego w Wiżajnach) prowadzona jest bez umocowania w odpowiedniej uchwale Rady Gminy, którą należało podjąć na podstawie art. 5 ust. 9 w zw. z  art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Dodatkowo dla obsługiwanych jednostek oświatowych został otwarty wspólny rachunek bankowy, zaś czynności związane z dysponowaniem tym rachunkiem były wykonywane przez Pana Wójta. Plany finansowe wydatków na 2014 r. zostały sporządzone dla każdej jednostki oświatowej odrębnie. Należy wskazać, że odpowiedzialność za gospodarkę finansową, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), ponosi kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych. Podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja polega na gromadzeniu środków i ich rozdysponowywaniu. Nieposiadanie rachunku bankowego przez poszczególne jednostki oświatowe oraz dysponowanie przez Pana Wójta wspólnym rachunkiem bankowym, na którym przechowywane są środki na wydatki szkół, uniemożliwia w praktyce realizowanie wydatków przez ich kierowników. Obowiązki i odpowiedzialność dyrektora szkoły w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym wynikają ponadto z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty. Nadto, jak ustalono, obsługiwane jednostki oświatowe nie posiadały odrębnych regulacji wewnętrznych. Należy wskazać, że obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości należy do dyrektorów szkół. Wynika to z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. – określającego zakres zadań, które mogą być wykonywane w ramach wspólnej obsługi. Z zawartego w tym przepisie odesłania do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wynika, że okoliczność zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych nie oznacza zniesienia obowiązku opracowania przez ich kierowników dokumentacji opisującej przyjęte w obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości.

Przedstawiony wyżej opis dotyczy niezgodności stwierdzonego stanu faktycznego z obecnie obowiązującym stanem prawnym. Pragnę jednak wskazać, że od 1 stycznia 2016 r. będą obowiązywać regulacje wynikające z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy o samorządzie gminnym zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi wszelkiego rodzaju gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, możliwość organizowania wspólnej obsługi szkół i placówek na podstawie ustawy o systemie oświaty dotyczyć będzie tylko jednostek oświatowych prowadzonych przez podmioty inne niż j.s.t. Przepisy ustawy o systemie oświaty przestaną zatem być podstawą organizowania wspólnej obsługi szkół samorządowych, a staną się nią ogólne regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, dotyczące wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. W zakresie jednostek budżetowych zastosowanie znajdą regulacje zawarte w art. 10b ust. 2 i art. 10c ustawy o samorządzie gminnym. Dla zorganizowania wspólnej obsługi jednostek budżetowych (w tym szkół) zgodnie z przepisami obowiązującymi od 1 stycznia 2016 r. niezbędne będzie podjęcie przez Radę Gminy uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy, określającej w szczególności jednostkę obsługującą (obecnie funkcję tę pełni Urząd Gminy), jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi. Zakres wspólnej obsługi określony uchwałą Rady Gminy musi być wyznaczony z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Wspólna obsługa nie może zatem polegać na jakiejkolwiek formie dysponowania przez jednostkę obsługującą środkami jednostek obsługiwanych. Ponadto art. 10c ust. 2 ustawy wskazuje, że w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości (wynika z tego m.in., że to kierownik jednostki obsługującej – Pan Wójt, jeżeli jednostką obsługującą będzie Urząd Gminy – ma sporządzać i aktualizować dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości jednostek obsługiwanych, a także podpisywać ich sprawozdania).

Zwrócenia uwagi wymaga też, że w stwierdzonym stanie faktycznym nie będzie miał zastosowania w stosunku do szkół art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., zezwalający na to, aby wspólna obsługa szkół zorganizowana przez gminę na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu dotychczasowym, była prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Aktualnie wykonywana wspólna obsługa nie ma bowiem umocowania w przepisach ustawy o systemie oświaty – jest prowadzona bez podstawy prawnej. Oznacza to, że podstawą wykonywania wspólnej obsługi szkół od 1 stycznia 2016 r. musi być uchwała podjęta na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – str. 6-7 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce, opisujących przyjęte zasady rachunkowości (opis. na str. 13-14, 16 i 20 protokołu kontroli), przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont dla budżetu:

- pominięto konto 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki”, pomimo wprowadzenia korespondującego z nim konta 225 „Rozliczenie niewygasających wydatków”,

- wprowadzono konto 240-4 „Lokata terminowa”, podczas gdy zgodnie z postanowieniami załącznika nr 2 do rozporządzenia do ujmowania lokat dokonywanych ze środków rachunku budżetu służy konto 133 „Rachunek budżetu”. W tym celu właściwe jest wydzielenie subkonta w ramach konta 133. W praktyce lokaty bankowe ujmowano, niezgodnie z rozporządzeniem na koncie 240-4,

b) w zakładowym planie kont dla Urzędu jako jednostki budżetowej:

- przewidziano konto 014 „Zbiory biblioteczne” i ewidencjonowano na nim wartość książek, biuletynów, informatorów, itp. wydawnictw nabywanych przez Urząd; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 014, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzania, może być ono stosowane w przypadku wymienionych tam bibliotek,

- w opisie zasad funkcjonowania konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” błędnie wskazano, iż służy ono do ewidencji należności zahipotekowanych. Podkreślenia wymaga, iż należności zahipotekowane nie mają cech należności długoterminowej (o posiadaniu cech należności długoterminowej nie decyduje bowiem sposób jej zabezpieczenia), zaś zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 226 służy do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetem. Prawidłowo należności zabezpieczone hipoteką podlegają ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, co jednakże w kontrolowanej jednostce nie było stosowane. Konto 226 wykazywało bowiem na koniec 2014 r. saldo Wn z tytułu należności podatkowych zahipotekowanych w wysokości 5.577,60 zł,

c) w dokumentacji nie zawarto regulacji w kwestii metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego, zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych, systemu ochrony danych i ich zbiorów, w tym ksiąg rachunkowych, tj. elementów wymaganych przepisami art. 10 ustawy.

Badając poprawność zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także przepisów wewnętrznych jednostki, stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) księgowano dowody niezawierające sposobu zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacji) lub podpisu osoby odpowiedzialnej za te wskazania, tj. elementów wskazanych przez art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 17 protokołu kontroli,

b) nie dopełniono wymogu wynikającego z art. 14 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy w zakresie zapewnienia jednoznacznego powiązania zapisów w dzienniku z dowodami księgowymi. Poszczególne dowody księgowe nie zawierały numeru odpowiadającego numerowi zapisu w dzienniku (numer nadawany był całej zszywce, np. wyciąg bankowy z dnia 31 stycznia 2014 r. oznaczono nr 75; pod wyciągiem znajdowało się zaś 35 dowodów księgowych, na podstawie których dokonano 207 zapisów) – str. 18 protokołu kontroli,

c) zobowiązania z tytułu środków podlegających przekazaniu Izbie Rolniczej jako 2% udziału we wpływach z podatku rolnego oraz z tytułu składek członkowskich na rzecz stowarzyszeń, których członkiem jest gmina, błędnie ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia tego typu zobowiązania powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 18 protokołu kontroli,

d) zaniechano prowadzenia ewidencji szczegółowej do kont 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w podziale na Szkołę Podstawową i Gimnazjum Publiczne w Wiżajnach; było to pochodną uwzględnienia w zakładowym planie kont 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych Oświata” i 223-2 „Rozliczenie wydatków budżetowych Oświata” – wspólnych dla wymienionych jednostek, a także wskazanego wyżej obsługiwania tych szkół za pomocą jednego rachunku bieżącego. Z zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia zasad funkcjonowania wymienionych kont wynika, iż ewidencję analityczną do konta 222 i 223 należy prowadzić się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów i wydatków budżetowych – str. 19 i 140-141 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowo ujmowano udzielone z budżetu dotacje dla instytucji kultury – bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych” w momencie przekazania środków, a na koncie 810 dopiero po uznaniu dotacji za wykorzystane i rozliczone – str. 19 protokołu kontroli,

f) operacje dokonywane na wyodrębnionych rachunkach bieżących dochodów i wydatków Urzędu ewidencjonowano na łącznie 14 subkontach do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, co powoduje, że w przypadku występowania sald na wszystkich subkontach salda z wyciągów bankowych do rachunku dochodów lub wydatków nie byłyby odzwierciedlone na żadnym koncie księgowym, a musiałaby być ustalane ręcznie jako suma sald kilku kont; sytuacja taka zawsze wystąpi zaś w przypadku konieczności ustalenia obrotów odzwierciedlających dochody i wydatki zrealizowane przez Urząd – str. 28-29 protokołu kontroli,

g) na koncie 221 nie ujęto nadpłaty w kwocie 254 zł wynikającej z informacji  udostępnionej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów przez departament przekazujący udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 26 protokołu kontroli,

h) na niektórych listach płac nie zamieszczano dat odbioru gotówki, czego wymaga § 4 pkt 5 instrukcji kasowej – str. 30 protokołu kontroli,

i) zaniechano sporządzania dowodu wewnętrznego wymaganego przez § 5 ust. 2 pkt 5 instrukcji kasowej; z przywołanej regulacji wynika: wpisanie wypłat dokonanych w danym dniu w oparciu o zbiorcze listy płatnicze na podstawie sporządzonego przez kasjera dowodu wewnętrznego, w którym należy określić numer i pozycje list oraz ogólne kwoty wypłacone w danym dniu według poszczególnych list płatniczych – str. 30 protokołu kontroli,

j) niewłaściwie prowadzono ewidencję operacji dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Stan Funduszu wynikający z konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” zarówno na początek jak i na koniec 2014 r. był niższy od wartości aktywów Funduszu wykazanych na kontach 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” i 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” o sumę 32.439 zł (różnica w tej wysokości istnieje od końca 2010 r.; w latach wcześniejszych wartość aktywów funduszu była wyższa od stanu funduszu o: 3.970,67 zł w 2009 r. 4.531,02 zł w 2008 r., i 7.720,23 zł w 2007 r.). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik stwierdziła, iż różnica wynika z błędnych przeksięgowań z zaszłości z lat ubiegłych. W trakcie kontroli dokonano stosownego zapisu korygującego stan ZFŚS w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki – str. 61 protokołu kontroli.

         Podczas kontroli prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości (opis na str. 20-24 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) jednostkowe sprawozdania Rb-27S, Rb-28S oraz Rb-N Urzędu, GOPS i jednostek oświatowych sporządzane narastająco za kolejne miesiące 2014 r. (łącznie 25 sprawozdań), nie zostały podpisane przez głównego księgowego, co narusza § 14 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.),

b) nie jest możliwe potwierdzenie zachowania terminów wynikających z załącznika nr 44 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, z uwagi na niezamieszczenie dat sporządzenia sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-28S Urzędu i GOPS sporządzonych narastająco za kolejne miesiące 2014 r. (łącznie 17 sprawozdań),

c) zaniechano sporządzania odrębnych sprawozdań Rb-N i Rb-Z dla Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum w Wiżajnach; dane dotyczące szkół obejmowano jednym sprawozdaniem Rb-N i Rb-Z. Obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-N i Rb-Z przez kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych wynika z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773),

d) należności wykazane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za 2014 r. nie były w pełni zgodne z danymi ksiąg rachunkowych. W kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” w rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego…”, par. 0310 „Wpływy z podatku rolnego” wykazano kwotę 17.710,21 zł, podczas gdy na koncie 221 ujęte były należności w wysokości 16.923,21 zł. Różnica 787 zł wynikała z nieujęcia na koncie 221 przypisu podatku za grudzień z terminem płatności przypadającym w styczniu 2015 r. W tej samej kolumnie, w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” wykazano kwotę 0 zł, podczas gdy z konta 221-4/32 wynikały należności w kwocie 28,50 zł. Na podstawie przepisów § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kwoty wykazane w sprawozdaniach mają być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej,

e) własne jednostkowe sprawozdanie Rb-N jednostki samorządu terytorialnego za IV kwartał 2014 r. sporządzono niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, poprzez wykazanie:

- w wierszu N.3 „Gotówka i depozyty” kwoty 446.779,37 zł, zamiast 447.061,48 zł (różnica 282,11 zł), jak to wynika z wyliczenia dokonanego zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia,

- w wierszu N.5 „Pozostałe należności” kwoty 0 zł, podczas gdy uwzględnieniu w nim podlegała kwota należności wynikającej z konta 221-4/32 (czynsz za najem garażu) w wysokości 28,50 zł. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia sprawozdanie to sporządza się na podstawie ksiąg rachunkowych lub ewidencji księgowej danej jednostki oraz innych dokumentów dotyczących tej jednostki,

f) w sprawozdaniu Rb-ST za 2014 r. wykazano jako stan środków na rachunku budżetu kwotę 637.944,22 zł, która była niezgodna z kwotą wynikającą z wyciągu bankowego z dnia 31 grudnia 2014 r. wynoszącą 594.760,67 zł. Z § 22 ust. 1 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, że w sprawozdaniu tym wykazuje się stan środków na rachunku budżetu na podstawie dowodów bankowych, zgodnych z zapisami w księgowości banku. Jak ustalono, w sprawozdaniu Rb-ST wykazano, oprócz środków na rachunku budżetu, także środki na rachunku sum depozytowych w wysokości 43.183,55 zł.

Kontrola podstaw gospodarowania nieruchomościami wykazała, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymaganiom art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.). Plan wykorzystania zasobu  powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 81 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że gmina Wiżajny nie posiada ustalonych przez organ stanowiący zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych i ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia o samorządzie gminnym. Na brak przedmiotowej regulacji zwracano uwagę przy kompleksowych kontrolach gospodarki finansowej gminy Wiżajny za 2006 r. i 2002 r. Jak wynika z opisu na str. 80 protokołu kontroli, na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej za 2002 r. przedłożony został Radzie Gminy projekt uchwały, jednakże nie doszło do jego uchwalenia.

Należy wskazać, że uchwała organu stanowiącego, określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu kompetencji Pana Wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tezę tę potwierdza brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zawierającego zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Istnienie ogólnych i stałych zasad gospodarowania nieruchomościami należy uznać za służące prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego, a także ułatwienia jego pracy. Każdorazowe podejmowanie przez Radę uchwał w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami przenosi na nią w praktyce część uprawnień organu wykonawczego.

Z ustaleń zawartych na str. 81-82 protokołu kontroli wynika, że od momentu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (co miało miejsce w latach 90-tych ubiegłego wieku), nie aktualizowano opłat za użytkowanie wieczyste – według złożonego przez Pana wyjaśnienia ze względu na oszczędności, gdyż koszt wyceny działek wielokrotnie przewyższałby przewidywany wzrost dochodów oraz ze względu na zamiar przeznaczenia w przyszłości do sprzedaży wszystkich działek będących w użytkowaniu wieczystym na rzecz użytkowników wieczystych. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na dotychczasowe zaniechanie aktualizowania opłat, podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

W wyniku badania dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że w 1 przypadku w ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym gmina ustaliła postąpienie w kwocie 400 zł, podczas gdy 1% od ceny wywoławczej nieruchomości stanowi kwotę 320 zł. Należy wskazać, że według postanowienia § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, nie zaś jego organizator. Przywołany przepis zawiera jedynie wskazanie, iż postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Ustalanie przez organizatora przetargu postąpienia wysokości 1,26% w stosunku do ceny wywoławczej stanowiło nieuprawnione zobowiązywanie nabywców do deklarowania postąpienia przewyższającego 1% ceny – str. 88-89 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości egzekucji dochodów za sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków stwierdzono, że poprzez brak należytych działań windykacyjnych – przerywających bieg przedawnienia stosownie do art. 123 § 1 k.c. – dopuszczono do przedawnienia należności na kwotę 57,63 zł – str. 96-97 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli.

Ustalenia dotyczyły niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych przez:

a) 2 podatników podatku rolnego, średnio 17 dni po terminie, kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 117 zł – str. 53 protokołu kontroli,

b) 2 podatników podatku leśnego, średnio 26 dni po terminie, kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 12 zł – str. 56 protokołu kontroli,

c) 3 podatników podatku od środków transportowych od osób fizycznych, średnio 30 dni po terminie, kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wynosiła 2.864 zł – str. 63 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających, m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji, wynikających z przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w większości przypadków skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Niezłożenie w terminie deklaracji podatkowej jest naruszeniem przepisów materialnego prawa podatkowego, wskazanych w protokole kontroli, a także wypełnia przesłanki czynu, o którym mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.). W kontrolowanym okresie organ podatkowy nie zawiadomił, właściwych ze względu na siedzibę podatnika, urzędów skarbowych o możliwości popełnienia wykroczenia skarbowego.

Kontrola terminowości dokonywania wpłat podatków i opłat wykazała, w wielu przypadkach podanych niżej, nieprzestrzeganie ustawowych terminów ich wnoszenia przez podatników podatku, m.in.:

a) od nieruchomości od osób prawnych; kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 751 zł (dotyczyła 3 podatników) – str. 60 protokołu kontroli,

b) od środków transportowych od osób fizycznych; kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 4.600 zł (dotyczyła 3 podatników) – str. 64 protokołu kontroli,

c) opłaty za gospodarowanie odpadami; kwota opłaty uiszczona po terminie wynosiła 2.661 zł (dotyczyła 17 właścicieli nieruchomości) – str. 68-69 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy może wystąpić do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości, które polegały na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązku wynikającego z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), zgodnie z którym, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) wynika, że jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednakże w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Ponadto nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym.

Na dzień 31 grudnia 2014 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi w poszczególnych podatkach i opłatach lokalnych wynosiła:

a) od nieruchomości od osób prawnych 586 zł, w tym kwota 582 zł uległa przedawnieniu – str. 61 protokołu kontroli,

b) od środków transportowych od osób fizycznych 13.355 zł – str. 65 protokołu kontroli,

c) w łącznym zobowiązaniu pieniężnym 21.906,35 zł w tym kwota 1.594,59 zł uległa przedawnieniu – str. 77 protokołu kontroli,

d) w opłacie za gospodarowanie odpadami 6.681,35 zł – str. 77 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej. Na dzień 31 grudnia 2014 r. nadpłata w poszczególnych podatkach i opłatach lokalnych wynosiła:

a) w podatku leśnym od osób prawnych 10 zł – str. 57 protokołu kontroli,

b) w podatku od nieruchomości od osób prawnych 1.742,20 zł – str. 61 protokołu kontroli,

c) w podatku od środków transportowych od osób fizycznych 10 zł – str. 64 protokołu kontroli,

d) w łącznym zobowiązaniu pieniężnym 12.178,71 zł – str. 76 protokołu kontroli.

Ogółem 13.940,91 zł.

Prawo do zwrotu nadpłaty podatku, zgodnie z art. 80 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Po upływie wskazanego wyżej terminu wygasa również prawo do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych oraz możliwość zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych.

W obrębie poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej stwierdzono też uchybienie dotyczące nieegzekwowania odsetek w przypadku wpłat dokonywanych po upływie ustawowego terminu płatności. Nieegzekwowanie należnych odsetek za zwłokę narusza przepis art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.). W przypadku gdy dokonana przez podatnika wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę należy zaliczać proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę stosownie do przepisów art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Niepobrana kwota odsetek wynosiła 53 zł – str. 64-65 protokołu kontroli.

Badając uregulowania wewnętrzne dotyczące zasad prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych i ich zgodności z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) stwierdzono, iż nie ujęto w wykazie kont dwóch kont pozabilansowych, tj. konta 990 „Rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe podatnika” oraz konta 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników”. Obowiązek prowadzenia wymienionych kont wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia – str. 72 protokołu kontroli.

Przeprowadzona analiza sald na poszczególnych kontach podatników, mająca na celu ocenę ich zgodności z saldem wynikającym z dziennika obrotów podatku od nieruchomości od osób prawnych, pozwoliła ustalić różnicę w kwocie 160 zł. Saldo wynikające z poszczególnych kont podatkowych na dzień 31 grudnia 2014 r. wynosiło 1.156,20 zł, natomiast saldo wynikające z dziennika obrotów wynosiło 996,20 zł. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż powyższy błąd wynika z kartoteki konta 370010, w której dokonano błędnego zapisu daty wpłaty zaległości: winno być 12 sierpnia 2011 r., jest 12 sierpnia 2077 r. – system komputerowy nie widzi tej wpłaty zaległości i w dzienniku obrotów w dalszym ciągu wykazuje 160 zł, jako zaległość, natomiast na indywidualnym koncie figuruje faktyczna zaległość w kwocie 4 zł. Od 2011 r. nie doprowadzono do zgodności zapisów – str. 61 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za 2014 r. wykazała zaniżenie skutków finansowych o kwotę 1.117 zł – jest 0 zł, a winno być: w wierszu A4 (podatek rolny) – 1.074 zł, w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) – 42 zł oraz w wierszu A6 (podatek leśny) – 1 zł. Powyższa nieprawidłowość jest wynikiem nieujęcia wszystkich decyzji umorzeniowych w łącznym zobowiązaniu pieniężnym (nieprawidłowość wystąpiła również w sprawozdaniu Rb–27S).

Zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, zaś kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalania kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin – str. 79 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość rozliczenia kosztów podróży służbowych ustalono, że w jednym przypadku przyjęto do rozliczenia i wypłacono dietę za przebywanie w podróży służbowej w kwocie zaniżonej o 1,75 zł. Pracownikowi, w świetle postanowień § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługującym pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), przysługiwała dieta w wysokości 7,5 zł (30 zł × ½ × 50%, zapewniono obiad), zaś wypłacono kwotę 5,75 zł – str. 109 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą Pan Wójt oraz 4 innych pracowników Urzędu Gminy pobierało ryczałt za jazdy lokalne przyznany umowami cywilnoprawnymi, w których miesięczny limit kilometrów określono na 300. Analiza zagadnień dotyczących używania do celów służbowych w jazdach lokalnych samochodów prywatnych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.), wykazała w dwóch przypadkach niezgodne z listą obecności wskazanie dni, w których pracownik nie dysponował samochodem osobowym, w wyniku czego na podstawie oświadczeń pracowników wskazanych w protokole kontroli za październik 2014 r. wypłacono ryczałt zawyżony łącznie o 22,80 zł w stosunku do informacji wynikających z listy obecności. Stwierdzono, że pracownikowi zajmującemu się rozliczaniem ryczałtów nie powierzono tych zadań zakresem czynności.

Z ustaleń kontroli wynika także, iż umowa o używanie samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy do celów służbowych w jazdach lokalnych zawarta została z Panem Wójtem, wbrew przepisom art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202, ze zm.), przez Przewodniczącego Rady Gminy. Według przywołanego przepisu, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, z wyłączeniem czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy (przypisanych przewodniczącemu rady gminy) oraz ustaleniem wynagrodzenia wójta (należących do właściwości rady gminy), wykonuje wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy – str. 105-107 protokołu kontroli.

W odniesieniu do planowania i realizacji wydatków majątkowych budżetu gminy stwierdzono, że wydatki na zadanie pn. „Remont chodników w miejscowości Wiżajny” poniesione w wysokości 2.092.576,40 zł potraktowano jako wydatki majątkowe (par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”). Z okazanej dokumentacji projektowo-kosztorysowej wynika, że zakres robót obejmował: roboty przygotowawcze; usunięcie starej nawierzchni z płytek, trylinki, części nawierzchni bitumicznej, betonowej, krawężników i obrzeży i zagospodarowanie gruzu; wymianę gruntu; wykonanie podbudowy; ustawienie krawężników i obrzeży oraz wykonanie nawierzchni z kostki. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy oświadczyła, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych powstały nowe chodniki w miejscu tych, które tylko z nazwy były chodnikami. Realizowane roboty polegały zatem na przywróceniu pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego, bez zmiany funkcji środka trwałego, zatem brak podstaw do traktowania kosztów ich finansowania jako inwestycji zarówno w świetle art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zawierającego definicję remontu, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości wskazujących, jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego, poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym).

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), stwierdzono ponadto, że wydatki poniesione na zadanie pn. „Remont pomieszczeń Ośrodka Zdrowia w Wiżajnach oraz remont schodów zewnętrznych i budowa podjazdu dla niepełnosprawnych” zostały w całości sklasyfikowane jako wydatki bieżące (par. 4270 „Zakup usług remontowych”). Opis przedmiotu tego zadania przesądza, że tylko część robót miała charakter inwestycyjny; charakter taki można przypisać budowie podjazdu dla niepełnosprawnych.

Wskazania wymaga, iż niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych – str. 121-127 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2014 r. nie dokonano korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. Ustalono zmniejszenie przeciętnej liczby zatrudnionych, w efekcie czego odpis na 2014 r. został zawyżony o 68,39 zł. W trakcie kontroli zmniejszono o wskazaną kwotę zawyżenia odpis na ZFŚS za 2015 r.

W obrębie zagadnień dotyczących ZFŚS stwierdzono ponadto, iż został w 2014 r. pomniejszony o kwotę 181,22 zł stanowiącą koszty prowizji bankowych związanych z prowadzeniem rachunku. Koszty obsługi rachunku bankowego ZFŚS pracodawca zobowiązany jest ponosić z własnych środków, gdyż przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 111), nie przewidują możliwości pomniejszenia funduszu o wskazane koszty. Zgodnie z art. 10 ustawy, środkami funduszu administruje pracodawca; administrowanie środkami funduszu zgromadzonymi na rachunku bankowym nie mieści się zaś w pojęciu działalności socjalnej. Środki funduszu mogą być przeznaczane jedynie na finansowanie działalności socjalnej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z funduszu – str. 115-117 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu usunięcia rozbieżności między postanowieniami Statutu Gminy i regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy a stanem faktycznym w zakresie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta Gminy, mając jednocześnie na uwadze kwestie związane z zapewnieniem funkcjonowania gminy w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Prowadzenie rejestru instytucji kultury w postaci elektronicznej, jak tego wymagają obowiązujące przepisy.

3. Dokonanie zmian w zakresach obowiązków pracowników Urzędu Gminy poprzez usunięcie zapisów wskazujących na powierzenie im przez Pana prowadzenia spraw płacowych oraz prowadzenia i przechowywania dokumentacji związanej ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych pracowników GOPS i instytucji kultury; zobowiązanie kierowników wymienionych jednostek organizacyjnych gminy do realizowania obowiązków przynależnych pracodawcy, nałożonych na nich przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

4. Zaprzestanie dysponowania przez Pana Wójta środkami przeznaczonymi na realizację planów finansowych szkół. Podjęcie stosownych działań skutkujących otwarciem odrębnych rachunków bieżących dla każdej ze szkół, którymi to rachunkami będą dysponować wyłącznie ich dyrektorzy oraz ewentualnie pracownicy upoważnieni przez dyrektora danej szkoły.

5. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały stanowiącej podstawę wykonywania przez Urząd Gminy od 1 stycznia 2016 r. wspólnej obsługi szkół, określającej w swej treści – stosownie do obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ustawy o samorządzie gminnym – jednostkę obsługującą, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi sformułowany z uwzględnieniem przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. art. 10c ustawy o samorządzie gminnym – jeżeli wolą Pana Wójta jest dalsze utrzymywanie stwierdzonego podczas kontroli stanu polegającego na wykonywaniu przez Urząd wspólnej obsługi szkół.

6. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wprowadzenie w planie kont budżetu gminy konta 135,

b) wyodrębnienie w ramach kont 222 i 223 w księgach budżetu kont służących rozliczeniom z tytułu dochodów i środków na wydatki odrębnie ze Szkołą Podstawową i Publicznym Gimnazjum, dokonywanym za pośrednictwem rachunków bieżących utworzonych w wykonaniu zalecenia nr 4,

c) wykreślenie z planu kont budżetu konta 240-4 „Lokata terminowa”,

d) usunięcie z planu kont Urzędu konta 014,

e) określenie zasad funkcjonowania konta 226 w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami,

f) uzupełnienie o wszystkie dane wymagane przepisami art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) ujęcie w wykazie kont służących ewidencji podatków kont pozabilansowych 990 i 991.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przeniesienie wartości wydawnictw ujętych na koncie 014 do ewidencji pozabilansowej,

b) zamieszczanie na wszystkich dowodach księgowych wskazania sposobu ujęcia w księgach wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania,

c) oznaczanie dowodów księgowych w sposób umożliwiający jednoznaczne ich powiązanie z zapisami księgowymi,

d) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu wpłat na rzecz Izby Rolniczej i składek na rzecz stowarzyszeń na koncie 240,

e) ewidencjonowanie operacji przekazania dotacji na koncie 224,

f) wyksięgowanie należności podatkowych zabezpieczonych hipoteką przymusową z konta 226 na konto 221,

g) ewidencjonowanie lokat bankowych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. w ramach konta 133 w księgach budżetu,

h) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zapewniający bezpośrednie dane o obrotach i saldach rachunku dochodów i rachunku wydatków; w tym celu wyodrębnienie w pierwszej kolejności odrębnych kont dla ewidencji obrotów i sald rachunku dochodów i rachunku wydatków (np. 130-1 i 130-2), zaś dokonywanie ewentualnych dalszych podziałów ze względu na rodzaj księgowanych operacji w ramach właściwego konta (np. w zakresie dochodów 130-1-1, 130-1-2, itd.),

i) ujmowanie w księgach zaległości i nadpłat wynikających z informacji udostępnianej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakresie udziałów gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych,

j) zamieszczanie na listach płac daty odbioru gotówki z kasy,

k) egzekwowanie od kasjera sporządzania dowodu wewnętrznego wymaganego przez § 5 ust. 2 pkt 5 instrukcji kasowej.

8. Zapewnienie prawidłowego sporządzania sprawozdawczości, poprzez:

a) spowodowanie, aby sprawozdania jednostek organizacyjnych samodzielnie prowadzących księgi opatrzone były wymaganymi podpisami oraz datami ich sporządzenia, mając na uwadze, że Pan Wójt – jako kierownik Urzędu Gminy będącego jednostką przyjmującą sprawozdania – jest zobowiązany do zapewnienia należytej ich kontroli m.in. pod względem formalnym, jak to wynika z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) zamieszczanie dat sporządzenia i wymaganych podpisów na sprawozdaniach jednostkowych Urzędu, a także na sprawozdaniach jednostkowych szkół, których sporządzanie po 1 stycznia 2016 r. będzie należało do Pana Wójta w przypadku dalszego wykonywania przez Urząd wspólnej obsługi szkół na podstawie przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia

c) zapewnienie sporządzania odrębnych jednostkowych sprawozdań Rb-N i Rb-Z dla każdej ze szkół,

d) sporządzanie sprawozdań jednostkowych zgodnie z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych,

e) prezentowanie we własnych jednostkowych sprawozdaniach Rb-N danych w poz. N.3 „Gotówka i depozyty” zgodnie z zasadami zawartymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych,

f) wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-ST zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania,

g) wykazywanie rzetelnych danych w sprawozdaniach Rb-PDP i Rb-27S w zakresie skutków udzielonych umorzeń; złożenie do Izby korekt sprawozdań, w których stwierdzono podczas kontroli nieprawidłowości.

9. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

10. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

11. Rozważenie podjęcia działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

12. Zaniechanie ustalania wysokości postąpienia w przetargach na sprzedaż nieruchomości, jako czynności, do której organizator przetargu nie jest upoważniony.

13. Bieżące podejmowanie przewidzianych przepisami prawa czynności egzekucyjnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności.

14. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, celem zachowania terminowości składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat podatków i opłat lokalnych.

15. Dyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowych wpłat podatków i opłat lokalnych.

16. Rozważenie możliwości wystąpienia z wnioskiem o ukaranie podatników uchylających się od terminowego składania deklaracji podatkowych, który to czyn jest wykroczeniem skarbowym.

17. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustanowienie i stanowiskowe przypisanie mechanizmów zapobiegających przedawnieniu zobowiązań podatkowych.

18. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

19. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach podatków dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze obowiązujące przepisy wykonawcze.

20. Wypłacanie diet związanych z podróżami służbowymi w prawidłowej wysokości. Zrefundowanie kwoty 1,75 zł pracownikowi, któremu zaniżono dietę.

21. W zakresie rozliczania i wypłaty ryczałtów za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych:

a) przypisanie do zakresu czynności właściwego pracownika obowiązków dotyczących rozliczania ryczałtów samochodowych,

b) zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie i kontrolę oświadczeń o używaniu pojazdu do celów służbowych do przestrzegania, aby oświadczenia zawierały wszystkie informacje istotne dla prawidłowości rozliczenia, a w szczególności zgodny z listą obecności wykaz dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych,

c) wyegzekwowanie od pracowników nadpłaconej im kwoty ryczałtu wynoszącej łącznie 22,80 zł,

d) zawarcie umowy na korzystanie przez Pana z prywatnego samochodu do jazd lokalnych z osobą wyznaczoną w trybie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

22. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając w szczególności na uwadze aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie zwiększające wartości środka trwałego w rozumieniu ustawy o rachunkowości nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne.

23. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczenia odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349),

b) zaniechanie obciążania ZFŚS kosztami związanymi z prowadzeniem wyodrębnionego rachunku bankowego ZFŚS; zrefundowanie na rzecz ZFŚS kwoty 181,22 zł poniesionej ze środków zgromadzonych na rachunku Funduszu tytułem jego obsługi bankowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

          Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach