Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zarządzie Dróg Powiatowych w Łomży

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 stycznia 2016 roku (znak: RIO.IV.6002-1/15), o treści jak niżej:

Pan

Janusz Świderski

Dyrektor

Zarządu Dróg Powiatowych

w Łomży

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zarządu Dróg Powiatowych w Łomży za 2014 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. 

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

W dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wymieniono, jako element zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 4-5 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych wykazała, iż  na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” na dzień 31 grudnia 2014 r. wykazano saldo Wn w kwocie 1.102,45 zł, sugerujące rzekomą należność od pracownika. W rzeczywistości saldo to wyrażało wartość znaczków pocztowych, którą nieprawidłowo zaewidencjonowano jako należność od pracownika sekretariatu zajmującego się korespondencją. Konto 234, zgodnie z opisem jego funkcjonowania zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), przeznaczone jest do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia. Fakt powierzenia pracownikowi znaczków nie jest zdarzeniem skutkującym bezpośrednio roszczeniem jednostki wobec pracownika – str. 17 protokołu kontroli.

W zakresie dotyczącym prawidłowości danych ewidencji księgowej stwierdzono ponadto pomijanie w wartości inwestycji niektórych kosztów podlegających uwzględnieniu przy jej wycenie. W przypadku inwestycji drogowych w miejscowościach Supy i Wagi stwierdzono zaniżenie wartości inwestycji o łączną kwotę 23.985 zł odpowiadającą kosztom opracowania dokumentacji projektowej sfinansowanej przez gminę Przytuły. Wartości realizowanych inwestycji nie zwiększano również o koszty sprawowania nadzoru inwestorskiego. Nadzór wykonywany jest przez pracownika ZDP w ramach zakresu obowiązków. Z opisu konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wynika, że do kosztów inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Artykuł 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości stanowi zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem. W praktyce zwiększenie kosztów inwestycji o koszty nadzoru wykonywanego przez pracownika ZDP powinno polegać na przeniesieniu na konto 080 z kont zespołu 4 odpowiednio ustalonej kwoty kosztów jego wynagrodzenia, adekwatnej do nakładu pracy przy realizowanej inwestycji. Należy dodatkowo podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów w zakresie zachowania zgodności między kwotą wydatków w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” a wartością kosztów inwestycyjnych ujętych na koncie 080, jak również zgodności wydatków bieżących poniesionych w poszczególnych paragrafach klasyfikacyjnych z odpowiednimi kontami zespołu 4. Zatem właściwe ustalenie wartości inwestycji – z uwzględnieniem kosztów pracy własnych pracowników – nie może skutkować zmianą klasyfikacji budżetowej wydatków poniesionych na wynagrodzenia – str. 35-39 i 41-42 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację zrealizowanych inwestycji oraz zbadano jej zgodność ze stanem faktycznym przez oględziny efektów wykonanych zadań, stwierdzając:

a) w przedmiarach robót dotyczących inwestycji drogowych w miejscowościach Supy i Wagi nie wskazano numeru specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych zawierających wymagania do danej pozycji przedmiaru, co sprzeciwia się przepisowi § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) – str. 35-36 i 39 protokołu kontroli,

b) rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a danymi zawartymi w kosztorysie powykonawczym, co dotyczyło następujących elementów:

- w pozycji 45 kosztorysu dotyczącego drogi w m. Supy wykazano słupki z rur stalowych             Ø 70mm w ilości 53 sztuk o wartości 5.830 zł (53 x 110 zł), faktycznie wbudowano słupki Ø 60mm, 

- w pozycji 46 kosztorysu dotyczącego drogi w m. Wagi wykazano słupki z rur stalowych            Ø 70mm w ilości 6 sztuk o wartości 1.260 zł (6 x 210 zł), faktycznie wbudowano słupki             Ø 60mm,

- w pozycji 78 kosztorysu dotyczącego drogi w m. Budy Mikołajka wykazano humusowanie skarp z obsianiem przy grubości warstwy humusu 6 cm; w wyniku oględzin stwierdzono miejscowo żwir i chwasty (brak humusu i trawy).

Różnicę pomiędzy wartością zafakturowanych słupków a wartością słupków faktycznie wbudowanych Pan Dyrektor w złożonym wyjaśnieniu wycenił na około 300 zł. Jednocześnie wyjaśnił Pan, że okoliczność ta była znana inwestorowi na etapie realizacji zadań. Okazało się, iż na rynku materiałów budowlanych nie funkcjonują już słupki o przekroju 70mm, a jedynie słupki o przekrojach 76.1 i 60.3; zdecydowano się na słupki 60.3, zaś Projektant nie zgłaszał zastrzeżeń do faktu użycia słupków o mniejszej średnicy i nie traktował tego faktu jako odstępstwo od projektu. Brak miejscowego obsiania skarp kontrolowana jednostka stwierdziła w czasie przeglądu gwarancyjnego w dniu 26 maja 2015 r. Inspektor nadzoru w wyjaśnieniu zadeklarował, że w okresie wiosennym zostanie ponownie przeprowadzony przegląd gwarancyjny skutkujący poprawną humusowania i obsiania skarp – str. 42 i 43 protokołu kontroli.

Kontrola zamówienia publicznego na budowę i rozbudowę drogi w m. Zagroby wykazała, że w związku ze zwiększeniem wartości robót spowodowanym zwiększeniem ich zakresu nie wyegzekwowano od wykonawcy zaktualizowania gwarancji zabezpieczającej należyte wykonanie umowy, poprzez zwiększenie jej wartości o kwotę 2.286,93 zł. Zaniechanie zwiększenia zabezpieczenia spowodowało, że faktycznie zostało ono ustanowione w kwocie niższej niż przewidziany w dokumentacji postępowania wskaźnik procentowy od wartości zleconych robót. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku drogi w m. Wagi, gdzie nie zwiększono wartości zabezpieczenia o kwotę 475,12 zł – str. 33 i 36 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika zasadność rozważenia przez Pana Dyrektora zwiększenia liczby wykonawców dokumentacji projektowych i geodezyjnych, do których kierowane są zapytania ofertowe w przypadku zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. W przypadku zamówień o takiej wartości zapytania kierowane są przez badaną jednostkę do 2 lub 3 wykonawców, co jest zgodne z obowiązującymi w ZDP procedurami. Podstawą sformułowanego wyżej wniosku są wyniki przetargu przeprowadzonego w 2013 r. na opracowanie dokumentacji 6 dróg (przedmiot zamówienia podzielono na 6 części), z którego wynika, że wykonawca realizujący na rzecz ZDP większość badanych dokumentacji projektowych (wybierany na podstawie wewnętrznych procedur) złożył ofertę dotyczącą części I zamówienia, która cenowo zajmowała 11 pozycję na 21 ofert i dotyczącą części V, w przypadku której posiadała ona 13 cenę na 21 ofert – str. 45 protokołu kontroli.

Analizie poddano też ogólną kwotę wydatków ponoszonych przez badaną jednostkę w poszczególnych latach na wykonanie dokumentacji projektowych – str. 45-46 protokołu kontroli. Na podstawie jej wyników Pan Dyrektor wyjaśnił, że – po zapoznaniu się ze stanowiskiem Starosty Powiatu Łomżyńskiego – rozważy możliwość zatrudnienia projektanta z uprawnieniami jako etatowego pracownika ZDP, w celu zmniejszenia kosztów.

         Dokonując kontroli wydatków ponoszonych przez ZDP zwrócono uwagę na ich zgodność z zasadą określoną przepisem art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W zakresie realizacji inwestycji „Przebudowa i rozbudowa drogi w m. Supy” stwierdzono, że inwestycja została rozpoczęta w 2010 r. sporządzeniem na zlecenie poprzedniego dyrektora ZDP dokumentacji projektowo-kosztorysowej o wartości 13.420 zł. Po potrąceniu kar umownych wykonawcy wypłacono 9.232,96 zł. Faktycznie inwestycję zrealizowano na podstawie dokumentacji wykonanej w 2012 r. na zlecenie gminy Przytuły za kwotę 12.300 zł. Dokumentacja wykonana na zlecenie ZDP w 2010 r. nie była podstawą realizacji inwestycji. Jak wynika ze złożonego przez Pana wyjaśnienia, projekt z 2010 r. nie w pełni uwzględniał konieczny interes mieszkańców, co uwzględniał dopiero drugi projekt. Rozwiązania wynikające z pierwszego projektu spowodowały konflikt z dwoma właścicielami nieruchomości. Należy jednak wskazać, że w umowie zawartej w 2010 r. przez byłego dyrektora ZDP projektant przyjął obowiązki przeprowadzenia społecznych konsultacji i okazania zainteresowanym stronom, zastosowanych rozwiązań w projekcie. Z przebiegu sprawy przedstawionego przez Pana Dyrektora wynika, że projektant nie wykonał w pełni obowiązków w tym zakresie, mimo czego ówczesny dyrektor ZDP przyjął i opłacił dokumentację – str. 39-40 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem błędnej interpretacji lub nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, a także uchybień w organizacji i funkcjonowaniu kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na potrzebę wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie księgowania na koncie 234 wartości niezużytych znaczków pocztowych, powodującego wykazywanie rzekomych należności od pracowników,

b) ustalanie wartości inwestycji z uwzględnieniem kosztów pracy pracowników ZDP sprawujących nadzór inwestorski; stosowanie w tym zakresie zapisów wskazanych w części opisowej wystąpienia,

c) uwzględnianie w wartości inwestycji kosztów dokumentacji sfinansowanych przez inne podmioty; wystąpienie do gminy Przytuły o przekazanie wartości nakładów poniesionych na dokumentację inwestycji dotyczących dróg powiatowych.

3. Dołożenie większej staranności w przedmiocie analizy prawidłowości opracowania dokumentacji inwestycji w celu wyeliminowania uchybień wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

4. Rozważenie wystąpienia do wykonawcy przebudowy dróg w m. Wagi i Supy o zwrot wynagrodzenia stanowiącego różnicę pomiędzy wartością słupków o przekroju stanowiącym podstawę wystawienia faktury a wartością słupków faktycznie wbudowanych, wycenioną przez Pana Dyrektora na około 300 zł.

5. Egzekwowanie od wykonawców zamówień publicznych zwiększenia kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy w przypadku zmiany umowy powodującej zwiększenie wynagrodzenia.

6. Rozważenie kwestii kierowania zaproszeń do składania ofert do większej liczby wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro niż 2 lub 3.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Zarząd Powiatu Łomżyńskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży