Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Dubiczach Cerkiewnych

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 listopada  2015 roku (znak: RIO.I.6001-10/15), o treści jak niżej:

Pan

Leon Małaszewski

Wójt Gminy Dubicze Cerkiewne

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dubicze Cerkiewne za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Dubicze Cerkiewne na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie dotyczącym funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że Urząd Gminy prowadzi księgi rachunkowe Zespołu Szkolno-Oświatowego w Dubiczach Cerkiewnych oraz dwóch instytucji kultury – Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji. Fakt obsługiwania przez Urząd Gminy Zespołu Szkolno-Oświatowego znajduje stosowne umocowanie w uchwale Rady Gminy z dnia 30 maja 2012 r., podjętej na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Na niezgodność prowadzenia przez Urząd Gminy obsługi księgowej instytucji kultury z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wskazywałem Panu w wystąpieniu wystosowanym w 2011 r. po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne stwierdził Pan, że w związku z trudną sytuacją finansową gminy zalecenie dotyczące zapewnienia kierownikom instytucji kultury warunków umożliwiających wykonywanie obowiązków z zakresu rachunkowości nie może być zrealizowane – str. 2 protokołu kontroli.

         Na dzień wydania niniejszego wystąpienia pokontrolnego stwierdzony stan faktyczny podlega analogicznej ocenie jak w 2011 r. Pragnę jednak wskazać, że od 1 stycznia 2016 r. będą obowiązywać regulacje wynikające z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi wszelkiego rodzaju gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych (w tym instytucji kultury). Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym instytucje kultury mogą przystępować do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawieranych z jednostką obsługującą, określając w treści porozumienia zakres wspólnej obsługi. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że regulacje wprowadzane od 1 stycznia 2016 r. wskazują jako „jednostkę obsługującą” wyłącznie jednostkę wskazaną uchwałą rady gminy do obsługi jednostek niemających osobowości prawnej (jednostek budżetowych i zakładów budżetowych) – art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zamiarem Pana Wójta jest utrzymanie dotychczasowego stanu, polegającego na prowadzeniu przez Urząd Gminy obsługi Zespołu Szkolno-Oświatowego (jednostki budżetowej), to niezbędne będzie podjęcie przez Radę Gminy uchwały wyznaczającej Urząd jako jednostkę obsługującą dla ZS-O. Na terenie gminy powstanie zatem w efekcie „jednostka obsługująca” w rozumieniu ustawy (Urząd Gminy), z którą kierownicy instytucji kultury będą mogli zawrzeć porozumienia o przystąpieniu do wspólnej obsługi na podstawie art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Aby jednak obsługa instytucji kultury przez Urząd Gminy pozostawała już od 1 stycznia 2016 r. w zgodzie z obowiązującym prawem, Rada Gminy musiałaby do końca 2015 r. podjąć uchwałę wyznaczającą Urząd jako jednostkę obsługującą dla ZS-O, z którą następnie kierownicy instytucji kultury mogliby zawrzeć porozumienia w sprawie powierzenia obsługi.

Zaznaczyć należy, że formalnie do obsługi ZS-O ma zastosowanie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. zezwalający na prowadzenie wspólnej obsługi szkół – zorganizowanej przez gminę zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty – na dotychczasowych zasadach jeszcze przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do 31 grudnia 2016 r.). Mając jednak na uwadze konieczność zapewnienia zgodnego z prawem prowadzenia przez Urząd Gminy obsługi instytucji kultury, niezbędne będzie podjęcie uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przed 1 stycznia 2016 r. oraz wskazanie w jej treści Urzędu jako jednostki obsługującej ZS-O, aby instytucje kultury mogły zawrzeć z Panem Wójtem, jako kierownikiem jednostki obsługującej (Urzędu), stosowne porozumienia. Wyłączy to jednocześnie konieczność podejmowania w 2016 r. uchwały dotyczącej ZS-O w trybie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r.

         Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że według nowych regulacji ustawy o samorządzie gminnym zakres wspólnej obsługi ma być określony zarówno uchwałą Rady Gminy dla ZS-O na podstawie art. 10b ust. 2 pkt 3 ustawy (jeżeli zamiarem organów gminy jest dalsze obsługiwanie tej szkoły przez Urząd), jak i porozumieniem zawartym następnie z Urzędem Gminy przez kierowników instytucji kultury, na podstawie art. 10b ust. 3 ustawy. Zakres ten musi być wyznaczony z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Ponadto art. 10c ust. 2 ustawy wskazuje, że w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości.

W wyniku kontroli przepisów wewnętrznych dotyczących inwentaryzacji stwierdzono, że zarządzeniem Nr 14/2006 Wójta Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 15 września 2006 r. ustalona została instrukcja inwentaryzacyjna. Zasady przeprowadzania inwentaryzacji zawarte w tej instrukcji zostały określone jako dotyczące majątku Urzędu Gminy Dubicze Cerkiewne, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dubiczach Cerkiewnych, ZS-O oraz instytucji kultury. Ponadto Pan Wójt Gminy zarządzeniem z dnia 30 listopada 2014 r. powołał zespoły spisowe  do przeprowadzenia inwentaryzacji składników majątkowych w Urzędzie Gminy, GOPS, GOKSiR, GBP i ZS-O – str. 83-84 protokołu kontroli. W obecnym stanie prawnym nie ma Pan uprawnień do wprowadzania regulacji składających się na dokumentację zasad rachunkowości jednostek organizacyjnych, a także do podejmowania czynności z zakresu inwentaryzacji należących do kierowników tych jednostek. Możliwość wykonywania przez Pana czynności z zakresu inwentaryzacji można aktualnie uzasadnić tylko w stosunku do ZS-O, jako jednostki, którą Urząd ma prawo obsługiwać na zasadach wynikających art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Po 1 stycznia 2016 r. wprowadzanie przez Pana przepisów wewnętrznych w tym zakresie oraz organizowanie inwentaryzacji będzie możliwe w stosunku do jednostek, dla których obsługa zostanie zorganizowana zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz będzie przewidywała przekazanie w całości Urzędowi Gminy, jako jednostce obsługującej, obowiązków z zakresu rachunkowości. Zakładając jednak, że zamiarem Pana jest dalsze utrzymanie stanu obsługi stwierdzonego podczas kontroli, czyli m.in. pozostawienie nadal zatrudnienia głównego księgowego w GOPS, przepisy prawa nie będą w dalszym ciągu zezwalały, aby określał Pan regulacje wewnętrzne z zakresu rachunkowości czy organizował inwentaryzację dla tej jednostki, jako samodzielnie prowadzącej księgi rachunkowe.

W zakresie prawidłowości udostępniania jednostkom organizacyjnym nieruchomości stwierdzono, że instytucje kultury mieszczą się w budynku, którym władają bez określenia podstawy prawnej. Instytucje kultury, jako odrębne osoby prawne, powinny władać nieruchomościami na podstawie tytułu cywilnoprawnego – str. 81 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała uchybienia polegające na:

a) niewyodrębnieniu subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej”, jak tego wymagają zasady funkcjonowania tego konta zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia, co skutkowało niezachowaniem zasady czystości obrotów dla stron Wn i Ma tego konta, które powinny obrazować odpowiednio stan zrealizowanych przez Urząd dochodów i wydatków wykazywanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S; Urząd posiada odrębny rachunek bankowy do realizacji wydatków i części dochodów – str. 6 protokołu kontroli,

b) sporządzaniu dowodów wewnętrznych „polecenie księgowania” (PK) w sytuacji posiadania przez jednostkę dokumentów źródłowych stanowiących podstawę zapisu – m.in. dowodów „przyjęcie środka trwałego” (OT) i „przekazanie środka trwałego” (PT). W świetle przepisów art. 20 ust. 2 ustawy dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzanym jako udokumentowanie operacji wewnętrznej jednostki. Z tego względu sporządzanie go jako podstawy zapisu w zakresie dotyczącym operacji gospodarczych udokumentowanych już dowodami zewnętrznymi należy uznać za bezpodstawne – str. 4 protokołu kontroli,

c) zaniechaniu wskazywania w dowodach PK korygujących nieprawidłowe zapisy danych pozwalających na identyfikację zapisu, którego ta korekta dotyczy, co należy uznać za sprzeciwiające się normie zawartej w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 4 protokołu kontroli,

d) wykazaniu w zestawieniu obrotów i sald Urzędu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” per salda po stronie Wn w kwocie 23.633,89 zł. Na podstawie  zestawień ewidencji analitycznej ustalono saldo strony Wn w kwocie 30.348,05 zł  i strony Ma w kwocie 6.714,16 zł. Błędnie wykazano także stan konta 224 „Rozrachunki budżetu” – jako saldo strony Wn w kwocie 19.860,53 zł. W wyniku kontroli ustalono, że saldo strony Wn powinno wynosić 19.869 zł, a saldo strony Ma 8,47 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania kont 221 i 224 wynikających z załączników nr 2 i 3 do rozporządzenia, konta te powinny wykazywać salda dwustronne w przypadku wykazania na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki – str. 11-12 i 14 protokołu kontroli,

e) niedokonaniu wyceny wartości robocizny przy realizacji systemem gospodarczym modernizacyjnych robót budowlanych w budynku Urzędu Gminy; w trakcie kontroli ustalono wartość robocizny na 7.606,04 zł i doliczono ją do wartości niezakończonej inwestycji – str. 79 protokołu kontroli.

e) zaniechaniu zwiększania wypłacanych wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umowy o odsetki naliczone przez bank i zmniejszania o pobraną prowizję za prowadzenie rachunku, jak tego wymagają  przepisy art. 46 ust. 4 i art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień  publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Prowizja za prowadzenie rachunku opłacana była ze środków budżetu; w 2014 r. wydatki z tego tytułu wyniosły 158,40 zł, zaś odsetki od rachunku depozytowego wynosiły 309 zł. Według wyjaśnienia Skarbnika naliczone odsetki dotyczą kilku lat – str. 13-14 protokołu kontroli,

Analiza prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. w kolumnach dochody otrzymane i dochody wykonane wykazano tą samą kwotę – 6.624.219,27 zł. Z ewidencji księgowej prowadzonej na koncie 901 „Dochody budżetu” wynika, iż kwota ta oznacza dochody wykonane. Natomiast w kolumnie „Dochody otrzymane”, stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 6.625.152,30 zł; szczegółowe wyliczenie kwoty dochodów otrzymanych przedstawiono na str. 6 protokołu kontroli,

b) w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” rocznego sprawozdania Rb-27S wykazano kwotę 30.348,05 zł wynikającą z ewidencji analitycznej do konta 221, natomiast w kolumnie „nadpłaty” wykazano kwotę 18.756,52 zł, podczas gdy z ewidencji analitycznej do konta 221 wynikały nadpłaty w wysokości 6.714,16 zł – str. 6 protokołu kontroli. Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika i załączonego do protokołu kontroli zestawienia obrotów i sald, w sprawozdaniu jako nadpłata z tytułu dochodów zostało wykazane saldo strony Ma konta 225 „Rozrachunki z budżetami” w wysokości 12.042,36 zł oznaczające zobowiązanie z tytułu rozliczeń podatku VAT wynikające z korekty deklaracji VAT-7 za grudzień 2014 r. Należy wskazać, że podatek VAT nie stanowi dochodu budżetu gminy, więc bieżące rozliczenia z tego tytułu z urzędem skarbowym nie mogą być kwalifikowane jako należności lub nadpłaty z tytułu dochodów budżetowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kolumnie „nadpłaty” wykazuje się kwoty nadpłacone na rachunek gminy przez podmioty zobowiązane do wniesienia środków z tytułów stanowiących dochody budżetu gminy. Nadpłatą nie może więc być zobowiązanie gminy wobec urzędu skarbowego wynikające z deklaracji VAT-7,

c) w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z sporządzonych za okres 2014 r. nie wykazano zobowiązań wymagalnych w kwocie 350,03 zł tytułem opłaty za usługi świadczone przez firmę Netia S.A.; termin płatności przypadał na dzień 16 grudnia 2014 r., natomiast zobowiązanie opłacono w dniu 15 stycznia 2015 r. – str. 6-7 protokołu kontroli; naruszono tym samym przepisy § 9 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych,

d) w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych za 2014 r. (korekta nr 1 z dnia 11 marca 2015 r.) w pozycji „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 226.768,18 zł. Na podstawie ewidencji księgowej ustalono, iż należało wykazać kwotę 121.383,71 zł (środki budżetu 226.768,18 zł + należności od US i MF 19.860,53 zł – rata części oświatowej subwencji na 2015 r. otrzymana w 2014 r. 125.245 zł). Zasady wykazywania danych dotyczących depozytów określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych – str. 7 protokołu kontroli.

Analiza procedury uchwalania budżetu na 2014 r. wykazała, iż wbrew art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych podległych jednostek zostały przekazane ich kierownikom 2 grudnia 2013 r., tj. w terminie 17 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu. Zgodnie z przywołanym przepisem Pan Wójt jest zobowiązany do przekazania informacji w terminie 7 dni licząc od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy – str. 19 protokołu kontroli.

Obowiązująca uchwała Rady Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nie odnosi się do umów najmu i dzierżawy zawieranych na czas nieoznaczony. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do Pana w 2011 r. po poprzedniej kontroli RIO zalecono m.in. przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości, dostosowującej zakres jej postanowień do obowiązującego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi zobowiązał się Pan do przedłożenia Radzie Gminy odpowiedniego projektu. W wyniku kontroli stwierdzono, że takie postanowienia nie zostały wprowadzone, mimo podjęcia nowej uchwały regulującej kwestie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 20 protokołu kontroli.

Za 2014 r. gmina Dubicze Cerkiewne wykazała w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” dochody w wysokości 220.113,23 zł (na plan 145.163 zł). Stwierdzono, że w skład tej kwoty wchodziły błędnie sklasyfikowane środki w wysokości 162,60 zł otrzymane z tytułu sprzedaży materiałów z rozbiórki przystanku autobusowego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) kwota 162,60 zł winna być ujęta w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” – str. 21 protokołu kontroli.

Analiza dochodów osiąganych z tytułu sprzedaży nieruchomości wykazała, że wartość postąpienia była każdorazowo ustalana przez kontrolowaną jednostkę. Zgodnie z § 14 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. W trzech badanych przetargach gmina ustaliła postąpienia wyższe od minimalnie dopuszczalnych przepisami rozporządzenia o odpowiednio 40 zł, 30 zł i 10 zł, co mogło przekładać się w efekcie na zobowiązanie nabywców do zakupu nieruchomości za wyższą kwotę względem ceny wywoławczej, niż mogliby o tym zadecydować zgodnie z przepisami rozporządzenia – str. 21-24 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie procedury sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że wartość nieruchomości zbywanej na podstawie przetargu przeprowadzanego w listopadzie 2014 r. za cenę wywoławczą 9.000 zł ustalono w oparciu o dane operatu szacunkowego z października 2012 r. Naruszono tym samym przepisy art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.), zgodnie z którymi operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że rzeczoznawca majątkowy zamieścił na nim stosowną klauzulę potwierdzającą jego aktualność po upływie tego okresu – str. 23-24 protokołu kontroli.

Kontrola umów najmu lokali mieszkalnych wykazała, że aneksami z dnia 30 czerwca 2011 r., z mocą od 1 października 2011 r., wprowadzono w treści § 1 umów zapis: Wysokość stawki czynszu najmu będzie przez Wynajmującego waloryzowana co roku o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. W/w waloryzacja nie będzie wymagała aneksu do umowy lecz będzie poprzedzona pisemnym powiadomieniem Najemcy o dokonanej podwyżce. Analiza przykładowej umowy i aneksu, stanowiących załącznik do protokołu kontroli, wykazuje, że niezależnie od wprowadzonych aneksem postanowień w umowie obowiązuje niezmieniona treść § 7 przewidująca, że w przypadku zmiany obowiązującej stawki czynszu wynajmujący jest zobowiązany do wypowiedzenia, z zachowaniem 3-miesięcznego okresu, dotychczasowej stawki czynszu, a także, że wymaga to aneksu do umowy. Ze zmodyfikowanej aneksem treści § 1 umowy nie wynika natomiast, aby taki tryb miał być stosowany do zmian w drodze „waloryzacji”. Stosownie do art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. Nr 150, ze zm.) stawki czynszu ustala organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 1 tej ustawy, właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia, a stosownie do art. 8a ust. 2 ustawy termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące. Przytoczone postanowienia umowy, wprowadzone aneksem, należy zatem uznać za wykazujące sprzeczność z przepisami ustawy oraz treścią § 7 umowy. Zwiększenie czynszu o waloryzację musiałoby bowiem być poprzedzone formalną zmianą stawek czynszu obowiązujących na terenie gminy i mogłoby nastąpić po upływie okresu wypowiedzenia – str. 24-26 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów osiąganych z tytułu dzierżawy nieruchomości gruntowych stwierdzono, że w przypadku przedłużania umów dzierżawy przepisy uchwały Rady Gminy regulującej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata wymagają złożenia oferty przez dotychczasowego dzierżawcę. Stwierdzono dokonywanie przedłużenia umowy pomimo, iż podania dzierżawców nie spełniały wymogów stawianych ofercie przez art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego ze względu na brak istotnych postanowień umowy (w szczególności brak okresu, na jaki umowa miałaby być przedłużona). Ponadto stwierdzono też, że zawieranie umów dzierżawy nie zostało poprzedzone sporządzeniem i upublicznieniem wykazu nieruchomości, jak tego wymaga art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 28-30 protokołu kontroli.

Urząd Gminy pełni funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stosowane obecnie stawki opłat za ścieki wynikają z uchwały Rady Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia taryfy opłat za zbiorowe odprowadzanie nieczystości ciekłych na terenie gminy Dubicze Cerkiewne. Zgodnie z przepisami art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) taryfy opracowane zgodnie z przepisami ustawy obowiązują przez 1 rok, a czas ich obowiązywania może być przez Radę Gminy przedłużony nie dłużej niż o 1 rok. Stosowanie do czasu kontroli stawek wynikających z uchwały Rady Gminy z 2012 r. świadczy o naruszeniu przywołanych regulacji poprzez zaniechanie przez Pana Wójta przedłużenia czasu obowiązywania taryf uchwalonych w 2012 r. o 1 rok lub przygotowania wniosku w sprawie uchwalenia nowych taryf zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) – str. 33 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analizując akta kontroli podatkowych przeprowadzonych przez służby organu podatkowego w 2014 r. stwierdzono, że:

a) w każdym przypadku wszczęcie kontroli następowało przed upływem 7 dni od dnia doręczenia podatnikowi zawiadomienia. Tymczasem generalną zasadą wynikającą z art. 282b § 2 Ordynacji podatkowej jest wszczynanie kontroli w ciągu 7 dni od otrzymania przez podatnika zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. Możliwość skrócenia tego terminu, wynikająca z treści art. 282b § 3 ustawy, powinna być wykorzystywana tylko w wyjątkowych sytuacjach. Organ podatkowy nie powinien korzystać z uprzywilejowanej pozycji w stosunku do podatników. Działania takie stoją bowiem w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych;

b) protokoły kontroli nie zawierają oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli, co stanowi naruszenie art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej – str. 33-35 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała brak reakcji organu podatkowego na szereg nieprawidłowości, które polegały na:

a) składaniu deklaracji podatkowych po ustawowym terminie, co narusza wskazania art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.);

b) wykazaniu w deklaracji na podatek od nieruchomości gruntów sklasyfikowanych jako użytki rolne o pow. 0,4499 ha. Grunty te, nie będąc związane z działalnością gospodarczą, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Podatnik przedmiotowe grunty powinien wykazać w deklaracji na podatek rolny;

c) wykazaniu do opodatkowania powierzchni gruntów niezgodnej z zapisami ewidencji gruntów co stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.). W jednym z kontrolowanych przypadków (poz. 28 załącznika do protokołu kontroli) zaniżenie podstawy opodatkowania spowodowało zmniejszenie zadeklarowanego podatku o kwotę 4.261 zł;

d) braku rzetelności w prezentowaniu danych dotyczących podstaw opodatkowania w złożonych deklaracjach. W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 30 załącznika do protokołu kontroli oznaczało to zawyżenie wartość budowli oraz zaniżenie powierzchni opodatkowanych gruntów. Pierwsza sytuacja spowodował zawyżenie podatku o 38.185 zł, a druga zaniżenie należności o kwotę 3.914 zł. Ponadto w przypadku tego podatnika nie ustalono powierzchni gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie dostarczania wody i odbierania ścieków – str. 37-39 protokołu kontroli.

         Szereg nieprawidłowości wykryto również w wyniku analizy deklaracji złożonych przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej będące podatnikami podatku rolnego. Stwierdzono, iż w przypadku podatników wyspecyfikowanych poniżej (według pozycji załącznika do protokołu kontroli), naruszono przepisy materialnego prawa podatkowego poprzez:

a) poz. 3 – wykazanie w deklaracji danych niezgodnych z zapisami ewidencji gruntów i budynków, co narusza postanowienia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). W deklaracji powierzchnia przeliczeniowa do opodatkowania wynosi 1,8055 ha (podatek 327 zł), natomiast z danych geodezyjnych wynika, że powierzchnia przeliczeniowa wynosi 1,7257 ha, a podatek powinien wynosić 313 zł. W trakcie kontroli podatnik dokonał korekty deklaracji;

b) poz. 6 – niedołączenie do deklaracji korygującej pisemnego uzasadnienia przyczyn jej złożenia, czym naruszono postanowienia art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej;

c) poz. 7 – wykazanie w deklaracjach na podatek rolny, leśny i od nieruchomości powierzchni gruntów większej o co najmniej 72,1641 ha od powierzchni geodezyjnej. Stanowi to naruszenie m.in. art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465, ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy o podatku rolnym. Z zapisów w ewidencji geodezyjnej wynika ponadto, że podatnik posiada udział 1/3 w gruntach o pow. 2,46 ha,  jednak w kontrolowanym okresie nie złożył odrębnej deklaracji na przedmiotowe grunty. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym grunty stanowiące współwłasność stanowią odrębny przedmiot opodatkowania, za wyjątkiem sytuacji, w której gospodarstwo rolne składające się z gruntów będących we współposiadaniu prowadzi jeden podmiot. Dane podatkowe wskazują, że nie mamy do czynienia z sytuacją, aby inny podmiot prowadził gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziłyby powyższe grunty. Należy również zauważyć, że korekty wpłynęły z naruszeniem art. 6 ust. 8 pkt 2 ustawy o podatku rolnym. Z załączników do deklaracji wynika, iż zdarzenia leżące u podstaw złożenia korekt miały miejsce odpowiednio w grudniu 2013 r., czerwcu i wrześniu 2014 r. Ponieważ w ich wyniku nastąpiła zmiana podstawy opodatkowania, mająca wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, podatnik powinien skorygować deklaracje w ciągu 14 dni od dnia zaistnienia zdarzeń, o których mowa w ust. 4. Sposób sporządzenia deklaracji przez podatnika można uznać za zdarzenie opisane w art. 54 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, tzn. nieujawnienie podstawy opodatkowania, które jest co najmniej wykroczeniem w rozumieniu ustawy;

d) poz. 9 – wykazanie do opodatkowania, w deklaracji złożonej w dniu 3 lutego 2014 r., użytków rolnych o pow. 5,218 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 2,3831 ha a podatek 413 zł, gdy tymczasem z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada użytki rolne o pow. 6,9538 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa do opodatkowania wynosi 3,9022 ha a podatek 676 zł. W trakcie kontroli przedstawiono wypis z ewidencji geodezyjnej, z którego wynika, że działkę nr ….[1] o pow. 1,90 ha dzierżawi podatnik wymieniony pod poz. 4 załącznika do protokołu kontroli. Dzierżawca może być podatnikiem gdy jest w posiadaniu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub z innego tytułu prawnego. Ponadto podatnikami są posiadacze gruntów Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego, z wyjątkiem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Lasów Państwowych; w tym przypadku podatnikami są odpowiednio jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i Lasów Państwowych (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym). Ponadto przepisy prawa podatkowego wskazują, że w przypadku wniesienia gruntów gospodarstwa rolnego jako wkładu gruntowego do spółdzielni produkcyjnej, podatnikiem podatku rolnego jest spółdzielnia produkcyjna (art. 3 ust. 4 ustawy). Należy zatem ustalić czy podatnik z poz. 4 jest dzierżawcą, czy też grunty wniesiono jako udział do spółdzielni.

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych również wykazała nieprawidłowości, stanowiące naruszenie m.in. następujących przepisów ustawy o podatku leśnym:

a) art. 3 – powierzchnia gruntów wykazana w deklaracji (3.822,6057 ha) złożonej przez podatnika wymienionego pod poz. 4 jest niższa o 4,2886 ha aniżeli wynikająca z ewidencji gruntów i budynków (3.826,8943 ha);

b) art. 6 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 – poprzez wykazanie w złożonej deklaracji, przez podatnika wymienionego pod poz. 9 załącznika do protokołu kontroli, jako lasy podlegające opodatkowaniu gruntów leśnych zwolnionych z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podatnik nie złożył też deklaracji korygującej przez co uszczuplił należny podatek o 48 zł;

c) art. 6 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust.1 – poprzez niezłożenie deklaracji podatkowej na podatek leśny przez podmioty wymienione w załączniku do protokołu kontroli pod poz. 13 (co uszczupliło dochody z tego tytułu o kwotę 1.510 zł) i 12.

Ponadto następujący podatnicy, wymienieni w załączniku do protokołu kontroli,  naruszyli przepisy art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o podatku leśnym:

- poz. 4 – korektę deklaracji podatnik złożył w dniu 15 lipca 2014 r. a zdarzenie mające wpływ na powierzchnię posiadanych gruntów leśnych miało miejsce w dniu 1 kwietnia 2014 r. Kolejną korektę deklaracji podatnik złożył w dniu 10 listopada 2014 r., a zmiany mające wpływ na stan posiadania gruntów leśnych miały miejsce w czerwcu 2014 r.,

- poz. 6 – deklaracja wpłynęła  w dniu 27 stycznia 2014 r.,

- poz. 7 – deklaracja wpłynęła w dniu 3 lutego 2014 r.,

 - poz. 8 – deklaracja wpłynęła w dniu 3 lutego 2014 r.,

- poz. 9 – deklaracja wpłynęła w dniu 5 lutego 2014 r.,

 - poz. 10 – deklaracja wpłynęła w dniu 30 stycznia 2014 r. 

Badaniu poddano wywiązywanie się  podatników z obowiązków wynikających z art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym i stwierdzono jego naruszenie w przypadku podatników wymienionych w załączniku do protokołu kontroli pod poz. 8, 7, 9 i 10. Zgodnie z art. 56 § 4 k.k.s. podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu lub płatnikowi deklaracji lub oświadczenia podlega karze określonej w § 3. A zatem każde stwierdzone naruszenie przepisów materialnego prawa podatkowego może skutkować zawiadomieniem właściwego urzędu skarbowego – str. 40-43 i 44-48 protokołu kontroli.

Kontroli poddano też powszechność i prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości opłacanych przez osoby fizyczne i stwierdzono:

a) naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym przez podatników wymienionych w załączniku do protokołu kontroli pod poz. 1 i 3, co polegało na łącznym opodatkowaniu gruntów będących wyłącznie własnością podatników oraz gruntów leśnych we współwłasności,

b) naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 5 – poprzez wykazanie do opodatkowania budynku mieszkalnego o powierzchni 124 m2. Tymczasem z treści kopii zawiadomienia o  zakończeniu budowy obiektu budowlanego (budynek mieszkalny jednorodzinny) wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 197,7 m2. W myśl przywołanego przepisu powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Należy zatem ustalić jaka jest faktycznie powierzchnia użytkowa podlegająca opodatkowaniu w przypadku nowego budynku mieszkalnego;

c) w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 10 doszło do naruszenia:

- art. 4 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez opodatkowanie powierzchni budynków mieszkalnych (184 m2) mniejszej niż wykazana w złożonej informacji na podatek od nieruchomości (250 m2),

- art. 4 ust. 5 ustawy o podatku rolnym poprzez przyjęcie do opodatkowania powierzchni gruntów niezgodnej z klasyfikacją geodezyjną,

- art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym poprzez opodatkowanie gruntów stanowiących własność podatnika (4,604 ha) wraz z gruntami będącymi własnością współmałżonka (3,51 ha);

d) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym w przypadku podatników wymienionych pod poz. 17, 27, 32 i 37, co polegało na opodatkowaniu w oparciu o dane niezgodne z danymi geodezyjnymi,

e) w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 56 stwierdzono naruszenie:

- art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez niewykazanie w złożonej informacji na podatek od nieruchomości wszystkich przedmiotów opodatkowania (budynek mieszkalny),

- art. 3 ustawy o podatku leśnym, ponieważ dane w ewidencji podatkowej są niezgodne z danymi geodezyjnymi.

Ponadto stwierdzono opodatkowanie rowów, a więc naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, co miało miejsce w przypadku podatników nr 12, 13, 24, 28, 29, 39, 48, 53, 14, 16, 19 i 23. Natomiast w przypadku podatników 12, 13, 22, 25 i 45 łącznie opodatkowano grunty stanowiące współwłasność małżeńską podatnika z gruntami będącymi wyłącznie jego własnością, co jest niezgodne z art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym – str. 48-51 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących powszechności i prawidłowości działań upominawczych i egzekucyjnych, przeprowadzonej na grupie dłużników wymienionych w załączniku nr 3/6 do protokołu kontroli, wynika, że w przypadku podatnika o numerze konta …[2] organ podatkowy nie wystawił upomnienia, co stanowi naruszenie § 18 ust. 1 instrukcji w sprawie ewidencji i poboru podatków i opłat lokalnych obowiązującej w kontrolowanej jednostce.  Natomiast w przypadku podatników nr …[3] (II-IV rata), … i ….[4] stwierdzono, iż pomimo braku wpłaty w terminie wskazanym w upomnieniu organ podatkowy nie wystawił tytułu wykonawczego, co stanowi naruszenie § 18 ust. 5 instrukcji – str. 51-53 protokołu kontroli.

W wyniku dokonanej analizy formalno-prawnej zgodności wydanych decyzji w zakresie zastosowania zwolnień i ulg w podatku rolnym z obowiązującymi przepisami stwierdzono, iż uzasadnienie faktyczne przedmiotowych decyzji nie spełnia norm określonych w art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności  Natomiast w wydawanych decyzjach organ podatkowy wskazuje jedynie, że (…) po rozpatrzeniu całokształtu sprawy stwierdzono, iż wnioskodawcy spełnili warunki określone w cyt. przepisami dot. zastosowania zwolnienia w podatku rolnego zakupionych gruntów a zatem pozostawiono jak w sentencji (…). Ponadto w aktach podatkowych nie ma ustaleń organu podatkowego w kwestii ewentualnego wykluczenia posiadania zakupionych gruntów w trwałym zagospodarowaniu. A zatem mamy również do czynienia z naruszeniem art. 122 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym – str. 54-56 protokołu kontroli.

                  Z opisu zawartego na str. 57-61 protokołu kontroli wynika, że organ podatkowy umarzał zobowiązania podatkowe (zaległości) pomimo, iż w decyzjach stwierdzał brak przesłanek wymienionych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Przedmiotowy przepis precyzyjnie wskazuje, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Brak przesłanek wymienionych w przepisie, skutkuje tym, iż organ podatkowy nie nabywa prawa do zastosowania którejkolwiek z ulg wymienionych w przepisie. Ponadto w przypadku decyzji dotyczących umorzenia postępowania stwierdzono, że organ podatkowy w uzasadnieniu prawnym wskazywał jako podstawą rozstrzygnięcia sprawy art. 67a § 1 ustawy. Uregulowania dotyczące umorzenia postępowania zawarte są w art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że Skarbnik Gminy otrzymywała dodatek specjalny w wysokości 11% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego jako stały, przyznawany na okresy roczne, składnik wynagrodzenia. Pisma Pana Wójta w sprawie przyznania dodatku wskazywały, że jest on przyznawany ze względu na charakter pracy i zakres wykonywanych zadań. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z zacytowanej treści pism przyznających dodatek nie wynika, jakie zadania wykraczające poza zakres obowiązków Sekretarza były podstawą przyznania dodatku. Przyznawanie go nieprzerwanie na okresy roczne przeczy zaś, aby ewentualne podstawy przyznania dodatku posiadały cechy okresowości. W trakcie kontroli, pismem z dnia 24 czerwca 2015 r., dokonał Pan zmiany wysokości składników wynagrodzenia Skarbnika, usuwając też spośród nich dodatek specjalny. Ponadto w wyniku czynności kontrolnych zmieniono stanowisko pracownikowi zatrudnionemu dotychczas jako „kasjer” na „specjalista”. W trakcie kontroli Urząd nie prowadził już kasy – str. 67-68 protokołu kontroli.

Zgodnie z okazaną dokumentacją w dniu 14 lutego 2014 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek Klubu Sportowego „Błyskawica Dubicze” o przyznanie środków finansowych w wysokości 7.200 zł na realizację projektu „Piłka Nożna Szansą 2014” w okresie od 1 lutego do 30 czerwca 2014 r. W ramach tej kwoty planowano wydać 400 zł na opłatę za udział w rundzie wiosennej rozgrywek, 1.000 zł na badania lekarskie, 1.800 zł na opłaty sędziowskie i 4.000 zł na wynagrodzenie trenera. Na podstawie złożonego wniosku Urząd Gminy opłacił: delegacje sędziowskie (1.680 zł), badania (900 zł), dopuszczenie boiska do rozgrywek (300 zł), wynagrodzenie trenera (711 zł) i zakup wody (45 zł). Łącznie z budżetu gminy wydatkowano 2.736 zł z rozdziału 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”. Pomimo złożenia przez klub wniosku spełniającego wymogi określone w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, ze zm.) nie została wszczęta procedura określona w art. 12 ust. 2 ustawy, mająca na celu udzielenie dotacji na wnioskowane zadanie. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy potwierdził odstąpienie od stosowania przepisów wskazanej ustawy, ponieważ niepewna sytuacja organizacyjna klubu wskazywała, że ta oddolna inicjatywa w dłuższej perspektywie czasu nie będzie realizowana jako zadanie własne gminy. Jako podstawę przekazywania środków Sekretarz wskazał ustną umowę darowizny w sprawie wsparcia finansowego klubu. Należy wskazać, że taki tryb finansowania zadań publicznych realizowanych przez stowarzyszenie nie ma podstawy w obowiązujących przepisach prawa – str. 68-69 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego wykazała, że w treści kierowanych do sołtysów informacji o wysokości środków przypadających sołectwu na rok budżetowy zawierał Pan sugestie co do przeznaczenia środków funduszu przez zebranie wiejskie – na częściowe sfinansowanie konkretnie wskazanych zadań, planowanych do ujęcia w budżecie z Pana inicjatywy. Wskazywał Pan, że nieprzeznaczenie przez sołectwo środków funduszu na zadanie wskazane w informacji spowoduje, że zadanie to nie będzie realizowane z uwagi na brak środków inwestycyjnych w budżecie na 2014 r. Praktyki takie nie mają uzasadnienia w świetle przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Przeznaczenie środków funduszu stanowi autonomiczną decyzję zebrania wiejskiego każdego sołectwa, zatem za nieuprawnione należy uznać działania sugerujące określoną decyzję zebrania wiejskiego i określające konsekwencje wynikające z podjęcia odmiennej decyzji. Między innymi przepis art. 5 ust. 2 ustawy wskazuje, że podmiotami uprawnionymi do składania propozycji przeznaczenia funduszu sołeckiego są: sołtys, rada sołecka i co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa – str. 72-73 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości udzielania zamówień publicznych, w tym o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro regulowanych zasadami wprowadzonymi przez Pana Wójta, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące remontu drogi gminnej Górny Gród – Klakowo. Według przyjętych przez Pana procedur zamówienie to, jako zamówienie o mieszczące się w przedziale od 10.000 do 30.000 euro, powinno zostać udzielone w następstwie skierowania zapytania ofertowego do co najmniej 2 wykonawców. Z okazanej dokumentacji wynika, że zaproszenie do składania ofert było zamieszczone tylko na stronie internetowej Urzędu – w dniu 6 listopada 2014 r. z terminem składania ofert do 14 listopada 2014 r. Regulamin udzielania zamówień publicznych przewiduje, że można odstąpić od zasad nim określonych w przypadku m.in. krótkiego terminu realizacji zamówienia. Okres publikacji ogłoszenia na stronie internetowej przeczy jednak, aby taka okoliczność zaistniała. Z ustaleń kontroli wynika bowiem wskazanie w ogłoszeniu 8-dniowego terminu na składanie ofert. Skoro wyznaczenie tego terminu miało pozwolić na sporządzenie oferty mimo braku bezpośredniego zapytania do potencjalnych wykonawców, to należy stwierdzić, że tym bardziej możliwość taka istniała w przypadku skierowania formalnych zapytań do odpowiedniej liczby wykonawców z wyznaczeniem analogicznego terminu. Złożona została jedna oferta za kwotę 61.628,82 zł. Z wykonawcą podpisano umowę w dniu 18 listopada 2014 r. wyznaczając termin realizacji robót na 15 grudnia 2014 r. W dniu 30 grudnia 2014 r. spisano protokół odbioru i dokonano odbioru drogi mimo stwierdzenia usterek polegających m.in. na konieczności miejscowego dożwirowania na odcinku 500 m oraz obustronnego oborania równarką na całej długości drogi (wykonanie rowów przydrożnych o głębokości 50 cm). Wyznaczono termin usunięcia usterek na 15 maja 2015 r. Wykonawca wystawił fakturę na całą wartość zamówienia, która została opłacona 31 grudnia 2014 r.

W świetle postanowień umowy podstawą wystawienia faktury miało być podpisanie bezusterkowego protokołu odbioru końcowego. Istnienie wad lub nieprawidłowości powinno zaś skutkować odmową podpisania protokołu i wyznaczeniem terminu ich usunięcia. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy wskazuje, że porozumienie w sprawie dofinansowania remontu drogi zawarte przez gminę z Nadleśnictwem Hajnówka przewidywało konieczność rozliczenia przez gminę środków otrzymanych od Nadleśnictwa do 31 grudnia 2014 r. W związku z tym, że do dnia odbioru wykonano 95% robót (teza z wyjaśnienia; brak zapisów o stopniu zaawansowania robót w protokole odbioru z 30 grudnia 2014 r.), postanowiono o dokonaniu ich odbioru. Reasumując, mimo okoliczności wskazanych w wyjaśnieniu, dokonanie odbioru drogi z usterkami oraz opłacenie wynagrodzenia wykonawcy należy ocenić jako sprzeczne z zasadami określonymi umową z wykonawcą – str. 74-75 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu zgodnego z prawem zorganizowania od 1 stycznia 2016 r. wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych – jeżeli zamiarem Pana Wójta jest w dalszym ciągu prowadzenie w Urzędzie Gminy obsługi ZS-O i instytucji kultury – mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

2. Zaniechanie wydawania przepisów wewnętrznych dotyczących inwentaryzacji oraz organizowania inwentaryzacji dla jednostek samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe.

3. Formalne określenie cywilnoprawnej podstawy władania nieruchomościami przez instytucje kultury.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130 oraz zachowywanie zasady czystości obrotów w zakresie ewidencji na tych subkontach,

b) zaniechanie sporządzania dowodów PK dla operacji udokumentowanych już dowodami źródłowymi stanowiącymi podstawę ujęcia danej operacji w księgach,

c) wskazywanie w dowodach PK korygujących nieprawidłowe zapisy danych pozwalających na identyfikację zapisu, którego ta korekta dotyczy,

d) wykazywanie na kontach 221 i 224 sald dwustronnych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki,

e) dokonywanie wyceny i uwzględnianie w kosztach inwestycji wartości robocizny świadczonej przez pracowników Urzędu wykonujących roboty systemem gospodarczym.

5. Dokonywanie zwrotów wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów po powiększeniu o odsetki naliczone przez bank i pomniejszeniu o prowizję pobraną przez bank za prowadzenie rachunku. Zaniechanie finansowania ze środków budżetu kosztów prowizji bankowych za prowadzenie rachunku depozytowego. W związku z tym, że koszty takie były dotychczas ponoszone z budżetu, zaliczenie na dochody budżetu kwoty odsetek pozostającej aktualnie na rachunku depozytowym.

6. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących sporządzania sprawozdawczości, poprzez:

a) prawidłowe wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych,

b) zaprzestanie wykazywania jako nadpłat w sprawozdaniu Rb-27S zobowiązań wobec urzędu skarbowego wynikających z ustalonej w deklaracji kwoty podatku VAT do odprowadzenia,

c) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z kwoty zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy, a nie są przedawnione lub umorzone,

d) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

7. Przestrzeganie terminu przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, określonego w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

8. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę określającą zasady gospodarowania nieruchomościami poprzez określenie w jej treści zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony.

9. Klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży składników mienia ruchomego w par. 0870.

10. Zaniechanie ustalania kwoty postąpienia obowiązującej uczestników przetargu na zbycie nieruchomości, mając na uwadze, że wysokość tę ustalają uczestnicy przetargu na zasadach określonych przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia.

11. Ustalanie ceny wywoławczej zbywanej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego aktualnego w świetle przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

12. Usunięcie z umów najmu lokali mieszkalnych postanowień przewidujących coroczną waloryzację czynszu, jako bezprzedmiotowych w świetle innych postanowień umowy odnoszących się do zmian czynszu i obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów…

13. W zakresie dzierżawy nieruchomości gruntowych:

a) przestrzeganie obowiązku składania ofert w rozumieniu Kodeksu cywilnego przez dotychczasowych dzierżawców wnioskujących o przedłużenie umów,

b) przestrzeganie obowiązku sporządzania i publikacji wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

14. Niezwłoczne opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy wniosku o zatwierdzenie taryf za odbiór ścieków. Przestrzeganie okresu obowiązywania uchwalonych taryf poprzez składanie Radzie Gminy wniosków o przedłużenie o 1 rok taryfy skalkulowanej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia lub wniosku o zatwierdzenie nowych taryf.

15. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

16. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich skutków finansowych.

17. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

18. Przestrzeganie przepisów wewnętrznych w zakresie prowadzenia działań upominawczych.

19. Przyznawanie pracownikom dodatku specjalnego po udokumentowaniu okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych i wykazaniu okresowego charakteru ich występowania.

20. Przestrzeganie procedury zlecania i finansowania zadań gminy, o realizację których wnioskują podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych.

21. Zaprzestanie wskazywania sołtysom konkretnych zadań jako propozycji przeznaczenia środków funduszu sołeckiego,  mając na uwadze, że decyzja w tej sprawie należy wyłącznie do zebrania wiejskiego, zaś ustawa o funduszu sołeckim nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy prawa zgłaszania inicjatywy co do treści wniosku.

22. Przestrzeganie wprowadzonego przez Pana trybu wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

23. Przestrzeganie określonych umową z wykonawcą zasad dokonywania odbioru robót i wypłaty wynagrodzenia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

           Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku