Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Turośl przez inspektorów

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia  05 maja 2015 roku (znak: RIO.IV.6001-1/15), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Niedbała

Wójt Gminy Turośl

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Turośl za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Turośl na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała, że:

a) nieprawidłowo na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” ujęto saldo w kwocie 1.566,76 zł wyrażające wartość wynagrodzeń podlegających refundacji przez PUP; rozrachunki z tego tytułu nie dotyczyły robót, dostaw lub usług, stosownie więc do postanowień załącznika nr 3 do rozporządzenia nie powinny być ujmowane na koncie 201, lecz na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Na niewłaściwe księgowanie rozrachunków z tytułu wynagrodzeń podlegających refundacji przez PUP zwrócono także uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 10 protokołu kontroli,

b) niewłaściwie prowadzono ewidencję analityczną do konta 011 „Środki trwałe”, pomijając w opisie niektórych środków trwałych dane służące jednoznacznej identyfikacji środka trwałego (numery fabryczne); opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą wszelkich danych służących ich jednoznacznej identyfikacji ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także umożliwia należyte powiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizację obowiązków wynikających z art. 27 ustawy – str. 92 protokołu kontroli,

c) zaniechano naliczania i ewidencjonowania na koniec każdego kwartału należnych odsetek od nieopłaconych w terminie należności z tytułu odpłatnego wykonania przez gminę na rzecz mieszkańców przyłączy wodociągowych, wbrew postanowieniom § 8 ust. 5 rozporządzenia. Nienaliczone na dzień 31 grudnia 2014 r. odsetki stanowiły kwotę 522,42 zł. Obowiązek ustalania przypadających jednostce należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania wynika również z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 61 protokołu kontroli.

Kontrola podstaw gospodarowania mieniem wykazała, że nie został sporządzony plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Wójcie, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) – str. 91 protokołu kontroli.

Badając przestrzeganie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym realizacji dochodów ze sprzedaży nieruchomości nr 155/3 położonej w miejscowości Popiołki (str. 50-51 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) nie zamieszczono informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w prasie lokalnej, wbrew wymogom zawartym w art. 35 ust. 1 ustawy,

b) upublicznienia informacji o ogłoszeniu przetargu na sprzedaż działki dokonano w dniu 7 października 2014 r., zaś termin przetargu wyznaczono na dzień 17 października 2014 r. Nie został zatem dochowany 30-dniowy termin pomiędzy podaniem do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu a wyznaczonym terminem przetargu, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490),

c) zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2 ustawy),

d) nie udokumentowano faktu podania do publicznej wiadomości wyniku przetargu poprzez wywieszenie informacji w siedzibie Urzędu na okres 7 dni, co jest wymagane przepisami § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Kontrola trybu zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych wykazała 3 przypadki zawarcia bez zgody Rady Gminy Turośl umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony z tymi samymi podmiotami, podczas gdy łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekraczał 3 lata. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), zgoda Rady Gminy jest wymagana dla zawarcia z tym samym podmiotem  umowy wówczas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Nadto stwierdzono, że w 3 przypadkach umowy najmu i dzierżawy na okres powyżej 3 miesięcy były zawierane bez uprzedniego sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według postanowień art. 35 ust. 1 i ust. 1b, właściwy organ (Wójt) sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu wykazu podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy; wykaz sporządza się i podaje do publicznej, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 52-54 protokołu kontroli.

W zakresie najmu lokali mieszkalnych stwierdzono zawarcie przez Pana Wójta dwóch umów najmu lokali mieszkalnych położonych w budynku „ośrodka zdrowia” na czas oznaczony (od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2015 r.) bez udokumentowania podstawy zawarcia umów na czas oznaczony. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) umowa najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator. W badanym przypadku stwierdzono, że wynajmowane lokale nie są lokalami socjalnymi, najemcy nie są pracownikami Urzędu, a także brak udokumentowania, aby żądali zawarcia umowy na czas oznaczony. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż (…) lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku ośrodka zdrowia w pierwszej kolejności przeznaczone są dla lekarzy pracujących w tym ośrodku; wyłonieni w wyniku przetargu na świadczenie usług opieki medycznej dla ludności zwycięzcy nie reflektowali na wynajem mieszkań; gmina w asekuracji, że jak skończy się umowa zawarta z lekarzami i zajdzie potrzeba dysponowania lokalami mieszkalnymi dla potencjalnych nowych lekarzy – umowy z lokatorami zawarła na czas określony, co powoduje, że lokale nie niszczeją i przynoszą określony dochód, a po zakończeniu umowy mogą służyć dla określonego dla nich celu – stanowić mieszkania lekarskie. Argumentacja wskazana przez Pana w wyjaśnieniu częściowo wynika z postanowień uchwały Nr XXVIII/111/09 Rady Gminy Turośl z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl na lata 2009-2015 i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu. W § 1 ust. 2 tego aktu wskazano bowiem, że m.in. te lokale przeznacza się w pierwszej kolejności do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy osobom, które ze względu na rodzaj wykonywanej pracy zawodowej lub posiadane kwalifikacje mają szczególne znaczenie społeczne i są niezbędne gminie, w tym w szczególności zatrudnianym w służbie zdrowia, administracji samorządowej i oświacie. W § 11 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały dodano, iż lokale mieszkalne związane ze stosunkiem pracy wydzielone w zasobie mieszkaniowym gminy przyznaje się na czas określony., tj. na okres zatrudnienia na terenie gminy; o każdym przydziale mieszkania związanego ze stosunkiem pracy decyzję będzie podejmował Wójt Gminy. Z treści § 4 załącznika nr 2 do uchwały wynika zaś, że lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy Turośl, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony.

         Podkreślenia wymaga, że regulacje uchwały Rady Gminy odnoszące się do zasad wynajmowania lokali mieszkalnych związanych ze stosunkiem pracy, stanowiące o możliwości ich przyznania na czas określony związany z okresem zatrudnienia na terenie gminy (w tym m.in. w służbie zdrowia), pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 2 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… Zawarte w ustawie pojęcie stosunek pracy należy odnosić bowiem do relacji nawiązywanych między gminą a potencjalnymi najemcami, których przedmiotem jest świadczenie pracy na rzecz wynajmującego (tj. gminę lub jej jednostki organizacyjne). Nie chodzi zatem, jak wskazano w uchwale, o zatrudnienie na terenie gminy, lecz o świadczenie pracy na jej rzecz. Reasumując, najem lokalu mieszkalnego przez lekarza świadczącego pracę na rzecz niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być najmem związanym ze stosunkiem pracy w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy – str. 54-55 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wykazała, że wbrew wymogom art. 24 ust. 9a i 9b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) w uzasadnieniu wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf (funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego pełni Urząd Gminy) nie zamieszczono informacji dotyczących zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf.

Ponadto w zakresie tego zagadnienia stwierdzono, że wniosek o zatwierdzenie taryf złożony w 2013 r. nie odpowiadał wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Nie zawierał on uzasadnienia, o którym mowa w § 19 ust. 2 rozporządzenia, tj. informacji dotyczących zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; standardów jakościowych usług (w tym informacji dotyczącej wpływu określonej taryfy na ich poprawę); spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf – str. 59-60 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności stosowania wynikających z art. 272 Ordynacji podatkowej czynności sprawdzających, względem składanych przez podatników deklaracji podatkowych, wykazało przypadki braku reakcji organu podatkowego na wadliwe naliczenie podatku. W ich trakcie organ powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia poprawności merytorycznej jak i rachunkowej deklaracji. Jak wykazano w opisie na str. 32 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie deklaracji złożonych przez podatników podatku od środków transportowych stwierdzono jeden przypadek nieprawidłowego opodatkowania 3 pojazdów. Łącznie skutki niewłaściwie naliczonego podatku wyniosły 764 zł.

Dokonana analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez kontrolowaną jednostkę wykazała, że nie podejmowano właściwych działań egzekucyjnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619). Dotyczyło to zaległości podatkowych w kwocie 7.969 zł. Tym samym naruszono również m.in. regulacje wewnętrzne zawarte w zarządzeniu Nr 37/07 Wójta Gminy Turośl z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie wprowadzenia procedur windykacji należności z tytułu podatków i opłat lokalnych stanowiących dochody budżetu Gminy Turośl. Należy wskazać, iż obecnie zasady prowadzenia postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656)  – str. 40, 45 i 61 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Obowiązujące do 16 kwietnia 2014 r. procedury regulowało zarządzenie Nr 4/2011 Pana Wójta z dnia 15 lutego 2011 r. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), weszły w życie znowelizowane przepisy art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którymi ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Nowelizacja ustawy skutkowała zmodyfikowaniem przez Pana przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, wyrażonym postanowieniami zarządzenia Nr 5/14 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie regulaminu ramowych procedur udzielania zamówień publicznych. Z zawartych w nim regulacji wynika, że jedynie przy zamówieniu na roboty budowlane i dostawy materiałów budowlanych o wartości szacunkowej większej niż 20.000 euro istnieje obowiązek stosowania ustanowionych procedur, które polegają m.in. na skierowaniu zapytania cenowego do minimum dwóch wykonawców oraz obowiązku zawarcia umowy na piśmie. W przypadku pozostałych zamówień (tj. zamówień na roboty budowlane o wartości szacunkowej do 20.000 euro oraz pozostałych zamówień na dostawy i usługi) wskazano, iż podstępowanie w sprawie wyboru wykonawców prowadzi merytoryczny pracownik Urzędu Gminy odpowiedzialny za jego realizację na podstawie ustnego polecenia Wójta według zasad zakupu lub zlecenia bezpośredniego (dokumentowane poprzez opisanie faktury przez tego pracownika) oraz w ramach złożonej oferty.

Pragnę wskazać Panu Wójtowi, że ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Przyjęte w kontrolowanej jednostce regulacje – z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia na roboty budowlane, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, oraz odstąpienie od stosowania zasady konkurencyjności w przypadku zamówień na dostawy i usługi – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Teza ta znajduje potwierdzenie tym bardziej, że próg wartości szacunkowej zamówienia, od którego przewidziano konkurencyjność postępowania dla robót budowlanych, przyjęto na poziomie 20.000 euro, tj. przekraczającym wartość 14.000 euro, od której – do czasu nowelizacji Prawa zamówień publicznych – uzależnione było stosowanie przepisów tej ustawy. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce brak udokumentowania stosowania przy wyborze wykonawców zasady określonej przywołanymi przepisami art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (spowodowany obowiązującymi regulacjami wewnętrznymi) stwierdzono przy zleceniu m.in. wykonania dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu GOK za kwotę 22.140 zł, opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej przebudowy drogi nr 104 442B  o łącznej wartości 44.755,42 zł, sprawowania nadzoru inwestorskiego przy przebudowie drogi nr 104 442B za kwotę 11.670 zł, sprawowania nadzoru inwestorskiego przy budowie stacji uzdatniania wody we wsi Lemon i wodociągu wiejskiego o łącznej wartości 85.000 zł. Dodania wymaga, iż według danych sprawozdania o udzielonych zamówieniach w 2014 r. łączna wartość zamówień o wartości poniżej 30.000 euro wyniosła 704.959,44 zł netto – str. 14-15, 75, 77, 84 i 86 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), stwierdzono, że błędnie zaliczono do działu 900 „Gospodarka komunalna”, zamiast do działu 750 „Administracja publiczna”, wydatki na zakup paliwa do samochodów osobowych wykorzystywanych przez pracowników Urzędu w wysokości 16.486,32 zł – str. 93 protokołu kontroli.

         Kontrola zagadnienia gospodarowania pojazdami służbowymi wykazała, że w zdecydowanej większości przypadków Pan Wójt oraz inni pracownicy Urzędu wyjeżdżali samochodami służbowymi poza teren gminy bez wystawienia polecenia wyjazdu służbowego. W myśl § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca.

W obrębie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że ewidencja przebiegu pojazdów stanowiących własność gminy (na stanie Urzędu Gminy znajdują się 2 samochody osobowe, ciągnik, koparka, równiarka i 5 samochodów strażackich) prowadzona była na znormalizowanych drukach „karta drogowa”; stosowano wzór Sm – 101 dla samochodów osobowych i Sm – 102 dla pozostałych pojazdów. Zasady wypełniania kart drogowych, ich obiegu i kontroli nie zostały ustalone w regulacjach wewnętrznych jednostki. Dokonana na podstawie wybranej próby kontrola kart drogowych samochodów osobowych (z reguły karty drogowe wystawiane były raz w miesiącu) wykazała brak m.in. wskazania daty wyjazdu i powrotu z trasy, podpisu wystawiającego kartę drogową, podpisu kierowcy, podpisu osoby, która wyniki obliczyła i osoby, która skontrolowała wyniki – str. 93-94 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji i innych robót budowlanych. W wyniku oględzin wykonania zadania „Przebudowa drogi gminnej Leman – Leman Zapole” stwierdzono rozbieżności między dokumentacją (tj. projektem i kosztorysem powykonawczym) a stanem stwierdzonym podczas oględzin. W dokumentacji wykazano poz. 24 „Humusowanie i obsianie skarp. Humusowanie skarp z obsianiem przy grubości warstwy humusu 10 cm”. Podczas oględzin stwierdzono, że powierzchnia skarp miała kolor nieodpowiadający kolorowi humusu oraz stwierdzono brak trawy. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono w wyniku oględzin zadania “Przebudowa drogi gminnej Pupki – Cieciory”. Wymienione pozycje robót wycenione były w kosztorysach powykonawczych odpowiednio na kwotę 38.681,80 zł i 8.227,40 zł netto. W wyniku przeprowadzonych przez kontrolującego oględzin badana jednostka wezwała wykonawcę zadań do przeprowadzenia przeglądu pogwaracyjnego, który miał miejsce w dniu 3 marca 2015 r. W sporządzonym z przeglądu protokole komisja stwierdziła ubytki pobocza, rozmycia skarp oraz szkody spowodowane przez bydło i długotrwałą suszę, co zdaniem jej członków skutkowało wyschnięciem traw na skarpach oraz brakiem humusu. W konsekwencji wykonawca zobowiązał się usunąć usterki, w terminie do 30 czerwca 2015 r., poprzez uzupełnienie poboczy, uzupełnienie ubytku skarp rowów oraz obsianie trawą – str. 78-80 protokołu kontroli.

Ponadto rozbieżności między dokumentacją projektową a stanem faktycznym wykazały oględziny wykonania zadania pn. „Budowa stacji uzdatniania wody we wsi Leman”. W przedmiarze robót budowlanych, w części dotyczącej elementu 22 „Ogrodzenie”, wskazano „ogrodzenie z siatki wys. 1,5 m na słupkach stalowych z rur o średnicy 76/3,5 mm o rozstawie 2,4 m obsadzonych w cokole – dł. 364 m” (pozycja wyceniona w kosztorysie ofertowym na kwotę 24.705,31 zł); faktyczna długość ogrodzenia, stwierdzona podczas oględzin, zamiast 364 m wynosiła 355 m – różnica 9 m o wartości 610,83 zł netto. W  złożonym wyjaśnieniu inspektor ds. rolnictwa, geodezji, gospodarki gruntami Urzędu Gminy, pełniący funkcję inspektora nadzoru przy tej inwestycji, potwierdził mniejszą długość ogrodzenia wskazując jednocześnie, iż wartość faktycznie wykonanych przez wykonawcę prac wykraczających poza wymogi wynikające z dokumentacji projektowej (w postaci głębokości cokołu betonowego ogrodzenia oraz ilości krawężników) kilkukrotnie przekracza wartość ustalonego w takcie kontroli zmniejszenia długości ogrodzenia – str. 86-87 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, porzez:

a) zaniechanie ujmowania należności z tytułu wynagrodzeń podlegających refundacji przez PUP na koncie 201,

b) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

c) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich nieopłaconych w terminie należności gminy; ujęcie w księgach kwoty odsetek od należności wskazanych w części opisowej wystąpienia.

2. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

3. Przestrzeganie procedury zbywania nieruchomości, poprzez:

a) upublicznianie w prasie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia,

b) zachowywanie 30-dniowego terminu pomiędzy datą upublicznienia ogłoszenia o przetargu a wyznaczonym terminem przetargu,

c) pisemne powiadamianie nabywców wyłonionych w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy,

d) podawanie informacji o wyniku przetargu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w siedzibie Urzędu.

4. W zakresie wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości:

a) zawieranie z tymi samymi kontrahentami kolejnych umów na okres do 3 lat, dotyczących tej samej nieruchomości, po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekracza 3 lata,

b) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w przypadkach określonych przepisami art. 35 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

5. Zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych na czas oznaczony wyłącznie w przypadkach wskazanych przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów...

6. Przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Turośl na lata 2009-2015…, polegającej na dostosowaniu postanowień odnoszących się do zasad wynajmowania lokali związanych ze stosunkiem pracy do przepisów ustawy, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

7. Sporządzanie wniosków o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o ich przedłużenie, zawierających wszystkie dane wymagane przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia.

8. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.

9. Przeprowadzanie rzetelnych czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z przepisów Ordynacji podatkowej.

10. Rozważenie zmodyfikowania procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

11. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych.

12. Zapewnienie, aby podróże służbowe pracowników, w tym Pana Wójta, pojazdami służbowymi odbywane były na podstawie pisemnych poleceń wyjazdu służbowego, określających miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także jej cel.

13. Ustalenie w regulacjach wewnętrznych zasad wypełniania, obiegu i kontroli dokumentu „karta drogowa”, mając na uwadze potrzebę uwidocznienia w jego treści wszystkich danych istotnych dla gospodarowania pojazdami służbowymi

14. W zakresie dotyczącym realizacji inwestycji:

a) zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w odbiorach robót do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją,

b) wyegzekwowanie od wykonawcy realizacji prac zadeklarowanych podczas przeprowadzonego pogwarancyjnego przeglądu dróg.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży