Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Jasionówka

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 stycznia 2016 roku (znak: RIO.I.6001-14/15), o treści jak niżej:

Pan

Leszek Zawadzki

Wójt Gminy Jasionówka

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jasionówka za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Jasionówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Przez większą część okresu objętego kontrolą, do 8 grudnia 2014 r., funkcję Wójta Jasionówki sprawował Jacek Kochański.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że w dalszym ciągu dla działających na terenie gminy instytucji kultury – Gminnego Ośrodka Kultury Sportu i Turystyki i Gminnej Biblioteki w Jasionówce – jest prowadzony wspólny rachunek bankowy, do którego upoważnieni są kierownicy obu instytucji. Plany finansowe na 2014 r. zostały sporządzone dla każdej instytucji kultury odrębnie. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 poz. 406, ze zm.) instytucja kultury samodzielnie prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków; przepis ten ma także zastosowanie do bibliotek na mocy odesłania zawartego w art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.). Dla realizacji tego postulatu niezbędne jest wydzielenie środków dla każdej instytucji na odrębnych rachunkach bankowych, których dysponentami będą kierownicy poszczególnych instytucji – str. 5 protokołu kontroli.

         Wśród okazanych przepisów wewnętrznych znajdowało się zarządzenie Nr 160/13 Wójta Gminy Jasionówka z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy oraz jednostkach organizacyjnych gminy. Z przepisów art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) wynika, że do kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych należy powinność zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej. Podstawowym elementem systemu kontroli w jednostce są pisemne procedury, których wprowadzenie oraz zapewnienie prawidłowości ich funkcjonowania należy do podstawowych obszarów obowiązków i odpowiedzialności kierownika jednostki w zakresie kontroli zarządczej – str. 6 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte przez badaną jednostkę zasady rachunkowości oraz sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w przepisach wewnętrznych przyjęto postanowienie, iż w ewidencji księgowej ujmuje się ilościowo-wartościowo i kwalifikuje do pozostałych środków trwałych przedmioty o wartości początkowej powyżej 1.000 zł, zaś dla przedmiotów o wartości poniżej 1.000 zł nie prowadzi się ewidencji ilościowo-wartościowej. Dodano, iż w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się wprowadzenie takich środków do ewidencji ilościowo-wartościowej, gdy wymagają tego inne przepisy lub interes jednostki; w takich przypadkach decyzję o ujęciu w ewidencji podejmuje kierownik jednostki lub osoba upoważniona prze kierownika w zakresie zatwierdzania dowodów księgowych. Z obowiązujących regulacji nie wynika jakie „wyjątkowe sytuacje” mogą decydować o wskazanym ewidencjonowanych składników. W protokole kontroli przywołano stwierdzenie Skarbnika, że decyduje osobiście o zakwalifikowaniu środka trwałego o wartości poniżej 1.000 zł na konto 013 „Pozostałe środki trwałe” kierując się interesem jednostki, tzn. jeżeli powyższe mienie jest ważne ze względów jego szybszego zlokalizowania lub przypisania za niego odpowiedzialności i przynależności do konkretnej osoby. Stwierdzono, że w praktyce przedmioty o wartości nieprzekraczającej 1.000 zł wprowadzano do ewidencji ilościowo-wartościowej. Wskazania wymaga ponadto, iż w praktyce prowadzono także ewidencję ilościową, do której ujmowano składniki majątkowe stanowiące wyposażenie OSP; prowadzenie ewidencji ilościowej nie wynikało z obowiązujących uregulowań wewnętrznych – str. 118-119 protokołu kontroli,

b) na koncie 013 nie zaksięgowano mienia będącego na wyposażeniu OSP o wartości jednostkowej przekraczającej 1.000 zł (np. lanca gaśnicza – 1.230 zł, pilarki – 1.316,20 zł i 2.200 zł), które podlegało zarachowaniu na koncie 013 stosownie do przywołanych wyżej regulacji wewnętrznych – str. 118 protokołu kontroli,

c) nie wyodrębniono subkonta dochodów i wydatków ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, co sprzeciwia się zasadom funkcjonowania tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wskazania wymaga, iż w przypadku realizowania dochodów i wydatków Urzędu Gminy za pośrednictwem rachunku budżetu (jak to ma miejsce w kontrolowanej jednostce), obroty rachunku budżetu w tym zakresie winny być księgowane na podstawie wyciągów bankowych na koncie 133 bezpośrednio w korespondencji z kontem 901 „Dochody budżetu” lub 902 „Wydatki budżetu”. Jednocześnie operacje związane z dochodami i wydatkami Urzędu powinny być księgowane w ewidencji Urzędu Gminy jako zapis wtórny (na podstawie polecenia księgowania) na koncie 130 (subkonto dochodów lub subkonto wydatków) w korespondencji z właściwym dla danej operacji kontem; salda subkont dochodów i wydatków konta 130 podlegają na koniec roku przeniesieniu na podstawie sprawozdań Rb-27S i Rb-28S na konto 800 „Fundusz jednostki” – str.11 protokołu kontroli,

d) operację wyksięgowania wartości początkowej sprzedanych i w pełni umorzonych środków trwałych (ciągnika i przyczepki) zaewidencjonowano zapisem Wn 800 – Ma 011 „Środki trwałe” oraz jednocześnie Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 800. Prawidłowo wartość tych środków trwałych – wynoszącą łącznie 30.109,75 – należało ująć zapisami Wn 071 – Ma 011. Błąd ten miał wpływ na bezpodstawne zawyżenie obrotów na koncie 800, uwzględnione w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2014 r. – str. 8 protokołu kontroli,

e) należność gminy z tytułu zwrotu podatku VAT za grudzień 2014 r. w wysokości 44.786 zł nieprawidłowo zaksięgowano zapisem Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 800, zamiast w korespondencji z kontem 760 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Zastosowany zapis spowodował nieuzasadnione zwiększenie obrotów strony Ma konta 800. uwzględnione w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2014 r. – str. 8-9 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowo ujmowano udzielone z budżetu dotacje, w tym dla instytucji kultury oraz podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych – bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe…”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” w momencie przekazania środków, a na koncie 810 dopiero po uznaniu dotacji za wykorzystane i rozliczone – str. 112 i 126 protokołu kontroli,

g) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie ujęto nadpłaty w kwocie 307 zł wynikającej z informacji udostępnionej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów przez departament przekazujący udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku Nr 3 do rozporządzenia – str. 21 protokołu kontroli,

h) na stronie Ma konta 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” ujęto równowartość należności od dłużników alimentacyjnych wynoszącą łącznie 448.041,24 zł, które w całości stanowią należności wymagalne i jako takie nie mogą być odnoszone na przychody przyszłych okresów. Należności te wykazują małe prawdopodobieństwo ściągalności, ale fakt ten nie stanowi kryterium uzasadniającego zaliczenie ich do przychodów przyszłych okresów. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym właściwe jest ujmowanie należności od dłużników alimentacyjnych zapisem Wn 221 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” oraz dokonywanie odpisu aktualizującego te należności, które charakteryzują się niewielkim prawdopodobieństwem ściągalności (w praktyce dotyczy to większości należności z tego tytułu), zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpis aktualizujący należności” – str. 20 protokołu kontroli,

i) nieprawidłowo ujęto na koncie 290 naliczone odsetki od należności z tytułu podatku od nieruchomości nieopłaconych w terminie na łączną kwotę 64.523 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania kont zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, naliczone odsetki podlegają ujęciu na koncie 750 „Przychody finansowe”. Należy wskazać, że począwszy od 2011 r. przypisywane odsetki nie mogą być ewidencjonowane „automatycznie” na koncie 290. Odpisy aktualizujące należności z tytułu odsetek powinny być dokonywane na takich samych zasadach jak odpisy aktualizujące należność główną, tj. w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości, i ujmowane zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 24 protokołu kontroli,

j) na koncie 226 „Należności długoterminowe” zaewidencjonowano należność na kwotę 82.997 zł zabezpieczoną hipoteką przymusową, mimo że nie miała ona cech należności długoterminowej w rozumieniu przepisów określających zasady sporządzania sprawozdawczości – dotyczyła zaległości z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych. O posiadaniu cech należności długoterminowej nie decyduje sposób jej zabezpieczenia. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 226 służy do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetem. Ujmuje się na nim w szczególności długoterminowe należności ewidencjonowane w korespondencji z kontem 840. Na stronie Ma konta 226 ujmuje się w szczególności przeniesienie należności długoterminowych do krótkoterminowych – na konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 22 protokołu kontroli,

k) w ewidencji Urzędu występowało konto 245 „Sumy do wyjaśnienia”, pomimo iż Urząd realizował dochody i wydatki za pośrednictwem rachunku budżetu. Zgodnie z opisem tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji wpłaconych, a niewyjaśnionych kwot należności z tytułu dochodów budżetowych; zatem w przypadku, gdy Urząd nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bankowym, operacje podlegające ujęciu na koncie 245 nie mogą występować. Z ustaleń kontroli wynika, iż omawiane konto na koniec 2014 r. wykazywało nierealne saldo Ma w wysokości 145.032,91 zł. Saldo to powstało na skutek błędnych księgowań, tj.:

- ujęcia zapisem Wn 130 – Ma 245 otrzymanej w grudniu 2014 r. raty części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2015 r. w wysokości 165.941 zł; prawidłowo wskazaną operację ujmuje się zapisem Wn 133 – Ma 909 „Rozliczenia międzyokresowe” jedynie w ewidencji budżetu; w kontrolowanej jednostce zapisy dotyczące raty części oświatowej subwencji zostały dokonane i w ewidencji Urzędu i w ewidencji budżetu,

- bezpodstawnego powielenia w ewidencji Urzędu, zapisem Wn 245 – Ma 720, należności w kwocie 22.397 zł z tytułu udziałów gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (wpływ środków w styczniu 2015 r.), które były już ujęte prawidłowo w księgach budżetu zapisem Wn 224 – Ma 901,

- ujęcia na stronie Ma konta 245 kwoty w łącznej wysokości 1.488,91 zł, na którą składały się: rozliczenia z tytułu dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe powstałe na skutek różnicy pomiędzy wpływami z urzędów a składanymi przez nie sprawozdaniami na kwotę 885,69 zł (saldo zlikwidowane w dniu 24 marca 2015 r. poprzez przyjęcie na przychody zapisem Wn 245 – Ma 720), wpływ z tytułu opłacenia noty wystawionej na rzecz GOKSiT na kwotę 509,62 zł (likwidacji salda dokonano w dniu 24 marca 2015 r. zapisem Wn 245 – Ma 402 korygującym koszty) oraz zwrot przez świadczeniobiorcę składki zdrowotnej w kwocie 93,60 zł z tytułu nienależnego zasiłku stałego wypłaconego w 2013 r. (saldo zlikwidowane w dniu 24 marca 2015 r. poprzez przyjęcie na przychody zapisem Wn 245 – Ma 720) – str. 23-24 protokołu kontroli,

l) rozliczeń z Zespołem Szkolno-Przedszkolnym w Jasionówce z tytułu zrealizowanych przez tę jednostkę dochodów budżetowych dokonywano w sposób niewłaściwy przy wykorzystaniu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu (w rezultacie konto to na koniec 2014 r. wykazywało saldo Wn w wysokości 794,60 zł oznaczające stan zrealizowanych dochodów budżetowych objętych sprawozdaniem Rb-27S Zespołu za 2014 r., lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu). Prawidłowo rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych należy dokonywać wyłącznie za pośrednictwem konta 222 w ewidencji budżetu. Efektem zastosowanych księgowań było ponadto bezpodstawne odniesienie na przychody Urzędu (konto 720) dochodów wynikających ze sprawozdań Rb-27S Zespołu w kwocie 11.887,75 zł – str. 21 i 24-25 protokołu kontroli,

ł) w ewidencji budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” błędnie ujęto należność z tytułu rozliczenia podatku VAT na kwotę 97,42 zł; należności z tytułu podatku VAT powinny być ujmowane na koncie 225 w księgach Urzędu – str. 25 protokołu kontroli,

m) kwoty wydatków bieżących w wysokości 18.058 zł poniesione na wynagrodzenia pracowników i stanowiące składnik kosztów inwestycji pn. „Budowa placu zabaw” nie zostały przeniesione na koszty inwestycji z konta 404 „Wynagrodzenia”, lecz błędnie zaksięgowano je zapisem Wn 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – Ma 800 – str. 117 protokołu kontroli,

n) funkcja konta 810 „Dotacje budżetowe…” została ograniczona do ewidencji wydatków dotyczących przekazania dotacji z planu finansowego Urzędu. W efekcie na koncie 810 i 800 nie występowały zapisy zwiększające fundusz w związku z wykorzystaniem środków budżetu gminy na finansowanie inwestycji i zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, a także zapis zmniejszający fundusz z tytułu przeksięgowania z konta 810 równowartości środków wykorzystanych na finansowanie wydatków inwestycyjnych. W zestawieniu zmian w funduszu Urzędu nie były w związku z tym wykazane zmniejszenia i zwiększenia funduszu z tytułu równowartości wydatków dokonanych na finansowanie inwestycji (poz. I.1.4. „Środki na inwestycje” i poz. I.2.4. „Dotacje i środki na inwestycje”) – str. 9 protokołu kontroli,

o) ewidencję analityczną środków trwałych w dalszym ciągu prowadzono w sposób niezgodny z ustawą o rachunkowości; stwierdzono, że zapisy dokonywane w dokumentacji okazanej jako ewidencja analityczna w niektórych przypadkach nadal nie zawierały danych wymaganych dla zapisu księgowego przepisami art. 23 ust. 2 ustawy – w szczególności dotyczy to braku określenia rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. Brak w ewidencji także numerów inwentarzowych. Konsekwencją nieoznakowania środków trwałych numerami inwentarzowymi było pomięcie tych numerów w arkuszach spisowych, dokumentujących przeprowadzenie inwentaryzacji w 2012 r. Ujęcia w arkuszach spisowych numerów inwentarzowych wymagają przepisy wewnętrzne badanej jednostki zawarte w § 13 Instrukcji inwentaryzacyjnej. Z ustaleń kontroli wynika, iż w stosunku do środków trwałych nabytych w 2015 r. zapisy w ewidencji analitycznej środków trwałych dokonywane były już w sposób wymagany ustawą o rachunkowości oraz przywołanymi przepisami wewnętrznymi, łącznie z numerami inwentarzowymi – str. 118 protokołu kontroli,

p) na stanie środków trwałych znajduje się zrekultywowane wysypisko śmieci w Jasionówce o wartości 251.502,89 zł. Na wartość wysypiska składa się wartość początkowa – 46.221,57 zł i poniesione w latach 2012-2013 wydatki na rekultywację wysypiska śmieci w kwocie 205.281,32 zł. Wskazania wymaga, iż roboty rekultywacyjne mają na celu przywrócenie gruntowi jego pierwotnej wartości użytkowej, zatem brak było podstaw do uznania ich za zwiększające wartość początkową środka trwałego (jako rzekome jego ulepszenie) na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy – str. 120-121 protokołu kontroli,

q) odsetki od należności z tytułu dochodów ewidencjonowano na koncie 720, zamiast na koncie 750 „Przychody finansowe”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 42 i 44-45 protokołu kontroli,

r) nieprawidłowo księgowano przychody ze sprzedaży nieruchomości na koncie 720, zamiast na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 41 protokołu kontroli,

s) nie dokonywano przypisu należnych opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z wystawionych decyzji; przypis powinien być ujmowany zapisem Wn 221 – Ma 720; z ustaleń kontroli wynika, że zaległości na koniec 2014 r. nie wystąpiły – str. 54 protokołu kontroli.

         Podczas kontroli prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości budżetowej (opis na str. 9-14, 26 i 42 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. w kolumnach „Dochody otrzymane” i „Dochody wykonane” wykazano taką samą kwotę – 9.012.716,20 zł. Z ewidencji księgowej prowadzonej na koncie 901 „Dochody budżetu” wynika, że kwota ta oznacza dochody wykonane. Natomiast w kolumnie „Dochody otrzymane”, stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), należało wykazać kwotę 9.002.321,45 zł (różnica 10.394,75 zł); szczegółowe wyliczenie kwoty dochodów otrzymanych przedstawiono na str. 14 protokołu kontroli,

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu sporządzonym za 2014 r., w rozdziale 85212 „Świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…” badana jednostka nie wykazała łącznej kwoty należności 448.041,24 zł wynikającej z ksiąg rachunkowych Urzędu (konto 221-9-6 – 288.827,64 zł i 221-9-7 – 159.213,60 zł). Kwota ta dotyczyła należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w części przypadającej gminie, które realizowane są przez Urząd i ewidencjonowane w księgach Urzędu. Kwota ta nie została także wykazana przez Urząd w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym za IV kwartał 2014 r.,

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu sporządzonym za 2014 r., w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” (w rozdziale 70004 „Różne jednostki obsługi gospodarki mieszkaniowej”, par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy…) wykazano kwotę 238,66 zł, zaś w kolumnie „Nadpłaty” sumę 1.267,47 zł. Dane te nie były zgodne z ewidencją analityczną prowadzoną do konta 221, według której na koniec 2014 r. należności wynosiły 481,98 zł (różnica 243,32 zł), zaś nadpłaty stanowiły sumę 1.258,37 zł (różnica 9,10 zł),

d) w sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartał 2014 r. nieprawidłowo wykazano przychody z tytułu wolnych środków rozumianych jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku budżetu wynikająca z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (zgodnie z definicją zawartą w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych); stwierdzono, że przychody z tytułu wolnych środków wykazane w wysokości 11.191 zł zostały zaniżone, gdyż faktycznie powinny wynosić 27.776,99 zł (różnica 16.585,99 zł). Obowiązek wykazywania po stronie wykonania danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków w wysokości środków osiągniętych za lata ubiegłe wynika z § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych,

e) w sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartał 2014 r. błędnie wykazano po stronie planu w wierszach dotyczących przychodów i rozchodów z tytułu kredytów i pożyczek kwotę pożyczki krótkoterminowej w wysokości 11.191 zł z WFOŚiGW w Białymstoku na zakup środka transportu na potrzeby systemu selektywnej zbiórki odpadów w gminie Jasionówka spłaconej w 2014 r. (po stronie wykonania prawidłowo wykazano 0 zł). Wskazania wymaga, iż po stronie planu w sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartał mogą wystąpić jedynie kredyty i pożyczki stanowiące przychody lub rozchody budżetu w ujęciu rocznym, a nie operacje dotyczące zaciągnięcia przychodów i ich spłaty następujące w tym samym roku (tzn. niemające znaczenia z punktu widzenia rocznego budżetu),

f) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych za 2014 r. w pozycji „Gotówka i depozyty” wykazano kwotę 173.492,34 zł. Na podstawie ewidencji księgowej ustalono, iż należało wykazać kwotę 33.951,24 zł (środki budżetu 173.392,34 zł + należności od US i MF 25.605,30 zł – rata części oświatowej subwencji na 2015 r. otrzymana w 2014 r. 165.941 zł + kwota znajdująca się na koniec roku na rachunku bieżącym Zespołu Szkolno-Przedszkolnego z tytułu nieprzekazanych dochodów budżetowych 794,60 zł). Zasady wykazywania danych dotyczących depozytów określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773, ze zm.).

Badając prawidłowość prezentacji danych w sprawozdaniu finansowym Urzędu jako jednostki budżetowej za 2014 r. (str. 14-16 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) w informacji uzupełniającej do bilansu nie wykazano wartości umorzenia środków trwałych, wartości niematerialnych i pozostałych środków trwałych, podczas gdy z kont 071 i 072 w ewidencji Urzędu wynikało umorzenie w kwocie 5.663.272,73 zł. Dodania wymaga, że informacja uzupełniająca do łącznego bilansu obejmującego dane wynikające z bilansów wszystkich jednostek budżetowych (Urzędu, GOPS i Zespołu Szkolno-Przedszkolnego) także nie obejmowała umorzenia środków trwałych, wartości niematerialnych i pozostałych środków trwałych wynikających z ewidencji Urzędu,

b) w jednostkowym rachunku zysków i strat Urzędu całość przychodów została wykazana w pozycji „Pozostałe przychody operacyjne”, z tego w pozycji „Dotacje” suma 7.381.601,64 zł i w pozycji „Inne przychody operacyjne” kwota w wysokości 1.473.141.18 zł. W omawianym rachunku zysków i strat nie występują dane w części A. „Przychody netto z podstawowej działalności operacyjnej”. Brak danych w szczególności w pozycji A.VI „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” świadczy o nieprawidłowej prezentacji danych w tej części sprawozdania finansowego w świetle zasad ewidencji przychodów wynikających z przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…,

c) z jednostkowego rachunku zysków i strat nie wynikał fakt osiągnięcia przez gminę przychodów ze sprzedaży środków trwałych w łącznej kwocie 41.185,28 zł, podlegających wykazaniu w pozycji D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”; jak wyżej wskazano przychody te ewidencjonowano błędnie na koncie 720, zamiast na koncie 760, jednakże żadnych przychodów nie wykazano jako przychody z tytułu dochodów budżetowych. Przedstawione ustalenia dotyczące treści rachunku zysków i strat świadczą o rażącym braku rozumienia zasad sporządzania tego sprawozdania.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że bilanse gminnych instytucji kultury za 2014 r. zostały sporządzone na wzorze bilansu jednostki budżetowej lub samorządowego zakładu budżetowego stanowiącym załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zamiast na wzorach określonych w załączniku nr 1 do ustawy o rachunkowości – str. 127 protokołu kontroli.

         Odnośnie procedury opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek budżetowych stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542). Nie stwierdzono mianowicie, aby kierownicy jednostek budżetowych przedstawili Wójtowi projekty planów finansowych, sporządzone – jak tego wymaga art. 248 ust. 2 ustawy oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia – na podstawie informacji otrzymanej od Wójta. Projekty planów finansowych powinny być przekazywane Panu Wójtowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty te winny być przez Pana zweryfikowane pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej (§ 6 ust. 2 i § 7 pkt 3 rozporządzenia) – str. 28 protokołu kontroli.

W wyniku analizy wypełniania obowiązków planistycznych przez instytucje kultury ustalono, że okazane plany finansowe były sporządzane w zakresie przychodów i wydatków, zamiast przychodów i kosztów, jak to wynika z przepisów art. 31 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 127 protokołu kontroli.

Badanie postępowania prowadzonego w celu zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wykazało następujące odstępstwa od reguł określonych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139):

a) nie stwierdzono udokumentowania przez byłego Wójta faktu sprawdzenia prawidłowości taryf oraz weryfikacji kosztów (pod kątem celowości ich ponoszenia) zawartych we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego – Wodociągów Podlaskich sp. z o.o. Zaścianki – z dnia 22 października 2013 r., tj. realizacji obowiązku nałożonego przez art. 24 ust. 4 ustawy,

b) uchwałą Nr VII/34/15 z 29 czerwca 2015 r. Rada Gminy Jasionówka przedłużyła czas obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres do dnia 31 grudnia 2015 r., co nie zostało poprzedzone złożeniem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stosownego wniosku, wymaganego przez art. 24 ust. 9a ustawy. Jak bowiem wynika z ustaleń kontroli, ostatnim wnioskiem złożonym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne był wniosek z dnia 9 października 2014 r., na mocy którego przedsiębiorstwo wnioskowało o przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf jedynie do dnia 30 czerwca 2015 r. – str. 115-116 protokołu kontroli.

                   Gmina Jasionówka nie posiada planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Wójcie, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), zaś wymagania co do jego treści określa art. 23 ust. 1d tej ustawy – str. 120 protokołu kontroli.

Dochody ze sprzedaży składników majątkowych na łączną kwotę 19.810,84 zł (ciągnika, przyczepy i drewna) zostały błędnie zaklasyfikowane do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast do par. 087 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”. Klasyfikację budżetową określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) – str. 29 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości procedur zbywania nieruchomości z gminnego zasobu (str. 33-40 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) ogłoszenia o przetargach ustnych nieograniczonych na sprzedaż 3 nieruchomości zostały podane do publicznej wiadomości przed upływem 6 tygodni od dnia upublicznienia wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, co narusza art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany przepis wymaga, aby ogłoszenie o przetargu podawane było do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przed ogłoszeniem o przetargu należy bowiem rozpatrzyć ewentualne wnioski osób, którym przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, informacji o nieruchomości, której wniosek dotyczył, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu,

b) w jednym przypadku w ogłoszeniu o drugim przetargu na zbycie nieruchomości nie podano terminu przeprowadzenia poprzedniego przetargu, wymaganego przepisem art. 38 ust. 2 ustawy.

W zakresie realizacji dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że uzależniając termin płatności czynszu od daty otrzymania faktury przez najemcę (jak to miało miejsce w przypadku Telekomunikacji Polskiej S.A. zobowiązanej – w myśl postanowień umowy – do opłacania czynszu najmu w terminie 14 dni od otrzymania faktury) zaniechano jednocześnie potwierdzania daty odbioru faktury. W związku z tym, że z dokumentacji jednostki nie wynika data otrzymania faktury przez najemcę nie jest możliwe sprawdzenie terminowości wpłat, a także ustalenie kwoty ewentualnych odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie – str. 43 protokołu kontroli.

         Były Wójt J. Kochański w 2014 r. dokonał umorzenia należności z tytułu najmu lokalu użytkowego w kwocie 855,41 zł (w tym odsetki 104,48 zł). W trakcie kontroli okazano wniosek dłużnika z dnia 5 sierpnia 2014 r. o umorzenie, w treści którego znajduje się adnotacja Wójta ze względu na sytuację umarzam zaległość wraz z odsetkami. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały Nr XXVIII/159/10 Rady Gminy Jasionówka z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz wskazania organów do tego uprawnionych, decyzja (porozumienie) o umorzeniu należności musi być poprzedzona podstępowaniem wyjaśniającym, które wskaże co najmniej jedną z przesłanek umorzenia wymienionych w ust. 1. Nie stwierdzono, aby zostało udokumentowane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu uprawdopodobnienie istnienia którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie należność, spośród wymienionych w ust. 1 uchwały – str. 44-46 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, i wykazała nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

Z opisu na str. 60 protokołu kontroli wynika, iż firmy telekomunikacyjne deklarują do opodatkowania między innymi budowle (wieże telekomunikacyjne) ale bez gruntów, na których zostały one posadowione. Ustalono, że grunty te są własnością osób fizycznych i to na nich ciąży obowiązek zapłaty należnego podatku. Jednak kontrolowany organ podatkowy nie posiada informacji, jakie powierzchnie tych gruntów są wykorzystywane przez firmy telekomunikacyjne do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie podejmowano także działań zmierzających do wyegzekwowania od podatników niezbędnych informacji w tym zakresie, jak również nie wszczęto postępowań podatkowych w celu objęcia tych przedmiotów opodatkowania wymiarem zobowiązania w drodze decyzji.

Kontroli poddano deklarację podatkową na podatek od nieruchomości złożoną przez Urząd Gminy Jasionówka. Analizując dane zawarte w deklaracji podatkowej ustalono, iż kontrolowana jednostka zadeklarowała między innymi 1.286.509 m2 powierzchni dróg wewnętrznych. Według danych z ewidencji gruntów i budynków jest to ogólna powierzchnia gruntów pod drogami, będących własnością gminy Jasionówka. W trakcie kontroli okazano kontrolującemu zestawienie gruntów sporządzone przez pracownika Urzędu Gminy, z którego wynika, iż w tej powierzchni znajduje się także powierzchnia 210.500 m2 gruntów stanowiących gminne drogi publiczne, zwolnione ustawowo z podatku do nieruchomości. W tym przypadku zawyżono wartość podatku o kwotę 96.830 zł. Stwierdzono również, że Urząd Gminy Jasionówka zadeklarował wartość budowli związanych z działalnością gospodarczą w kwocie 5.729.375,12 zł oraz podatek z tego tytułu w kwocie 114.587,50 zł. Na podstawie udostępnionej przez kontrolowaną jednostkę ewidencji środków trwałych ustalono, iż faktyczna wartość tych budowli powinna wynieść 6.520.335,05 zł, co generuje podatek od nieruchomości za te przedmioty opodatkowania w kwocie 130.407,10 zł. Zaniżono więc w tym wypadku opodatkowanie o 15.819,50 zł. Zatem ogółem kontrolowana jednostka w swojej deklaracji podatkowej zawyżyła wartość podatku od nieruchomości o kwotę 81.010,50 zł. Z powyższych ustaleń wynikają nieprawidłowości w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP, sporządzonym za 2014 r. W wierszu A5 „podatek od nieruchomości”, w kolumnie 4 „skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)”, zawyżono wartość skutków finansowych o kwotę 81.010,50 zł – str. 60-61 i 88 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola ustaliła również, iż podatnik wskazany na str. 61 protokołu kontroli wykazał do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o powierzchni 3.483 m2. Według danych z ewidencji gruntów i budynków podatnik jest właścicielem gruntów o powierzchni 1.200 m2. Oznacza to, iż zawyżył deklarowany podatek o kwotę 2.031,87 zł.

W zakresie podatku rolnego w grupie podatników stanowiących osoby prawne stwierdzono, iż podatnik wskazany na str. 62-63 protokołu kontroli zaniżył deklarowaną podstawę opodatkowania przez co został zaniżony został podatek o kwotę 22 zł.

Z kolei poddając kontroli wymiar podatku rolnego wśród wybranej próby w grupie podatników będących osobami fizycznymi ustalono, iż kontrolowany organ podatkowy zastosował błędną stawkę podatkową dla użytków rolnych niestanowiących gospodarstw rolnych. Prawidłowa stawka wynosi 346,40 zł, natomiast organ podatkowy wymierzał podatek rolny dla tych gruntów stosując stawkę 346,20 zł – str. 66 protokołu kontroli. Stwierdzono również szereg nieprawidłowości wskazanych na str. 66-67 protokołu kontroli, których efektem było zawyżenie podatku wymierzonego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego o łączną kwotę 6.904,96 zł oraz jego zaniżenie na łączną kwotę 123 zł. Natomiast opis na stronie 67 protokołu kontroli wskazuje na dwa przypadki podwójnego opodatkowania gruntów, jednocześnie podatkiem od nieruchomości jak i rolnym.

W zakresie podatku leśnego od osób fizycznych ustalono jeden przypadek, wskazany na str. 70 protokołu kontroli, polegający na nieprawidłowym ustaleniu podatnika zobowiązanego do zapłaty podatku leśnego.

Badaniu poddano realizację przez wierzyciela, którym dla zaległości z tytułu podatków i opłat jest wójt gminy, obowiązków w zakresie działań windykacyjnych, szczególnie w kontekście mającej miejsce w 2014 r, zmiany przepisów w tym obszarze. Od dnia 21 maja 2014 r. weszły w życie regulacje rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych, przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656). Szczególną uwagę poświęcono realizacji przez służby wierzyciela postulatów wynikających z treści § 5 oraz § 6 rozporządzenia, z których wynika, iż organ podatkowy ma obowiązek niezwłocznie wystawić upomnienie oraz po nim tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Ponieważ w badanym okresie koszty upomnienia wynosiły 11,60 zł, zatem wartość należności pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę, w stosunku do której ma zastosowanie § 5 rozporządzenia, wynosi 116 zł. Jak wynika z opisu na str. 72-73 protokołu kontroli we wskazanych tam przypadkach postępowanie upominawcze zostało przeprowadzone z naruszeniem wymienionych przepisów.

                   W trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków, w oparciu o przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej, ustalono nieprawidłowości wskazane na str. 76-79 protokołu kontroli. Przedstawiony tam opis wskazuje, iż w omawianych decyzjach nie ma analizy zdarzeń w kontekście ich wpływu na kondycję finansową podatnika. Ponadto nie zebrano również dowodów, które w pełni weryfikowałyby podane przez podatników informacje. Mając na uwadze uzasadnienie prawne i sposób jego rozumienia zaprezentowany przez organ podatkowy należy stwierdzić, że nie wykazano, iż zdarzenia opisane we wnioskach podatników miały taki wpływ na sytuację materialną, że zapłata podatku byłaby zagrożeniem dla ich egzystencji.

                   Szczególnie w przypadku decyzji …[1] działania organu podatkowego można uznać za nieadekwatne w stosunku do obowiązujących w tym obszarze rygorów.  Umorzenia IV raty zobowiązania pieniężnego dokonano w oparciu o nieustalony stan faktyczny. Nie ma uzasadnienia przyjęcie, iż fakt zalania łąki, na który powołuje się podatnik, rzeczywiście miał miejsce w 2014 r., skoro we wniosku, podobnie jak i w latach poprzednich, to jest 2011-2013, powołuje się on na protokół sporządzony przez pracowników kontrolowanej jednostki w 2010 r. Na jego podstawie ówczesny Wójt Gminy Jasionówka zobowiązał się do umarzania corocznie IV raty zobowiązania. Tymczasem udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie poprawienie sytuacji podatnika. Nie można ich traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Naruszałoby to zasadę zawartą w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.

                   W sumie w okresie 2010-2014 przyznano podatnikowi ulgi na łączną kwotę 1.512 zł. Należy też zauważyć, iż sytuacja taka nosi znamiona permanentnego zwolnienia podatkowego, do stosowania którego organ podatkowy nie jest uprawniony i narusza przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Ponadto  postępowanie organu podatkowego stoi w sprzeczności ze wskazaniami art. 120-122 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy podatkowe do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. A zatem organ podatkowy zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania norm prawnych w toku prowadzonego postępowania z zachowaniem szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV tej ustawy mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł  187 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Tymczasem opisane podejście do załatwienia tej sprawy burzy obraz organu podatkowego, jaki wynika z decyzji, w przypadku których takich błędów nie popełniono. Dokonywanie umorzeń wskazanemu podatnikowi na podstawie wyżej wymienionego protokołu było poruszane również w protokole kompleksowej kontroli gospodarki finansowej z 2011 r. W wystąpieniu pokontrolnym wydanym na podstawie ustaleń tej kontroli zalecono Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń ówczesny Wójt Gminy Jasionówka stwierdził celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego stosowane będą odpowiednie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W praktyce zatem kontrolowany organ podatkowy nie zastosował się do wyżej wymienionego zalecenia i nadal nie przestrzegał przy przyznawaniu ulg przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej.

Podobnie należy ocenić sytuację dotyczącą podatnika wymienionego na str. 79 protokołu kontroli, któremu umorzono zaległość z tytułu III raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. w kwocie 83 zł. Jedyny materiał dowodowy zebrany przez organ podatkowy przed wydaniem decyzji to wniosek podatnika o umorzenie z dnia 23 września 2014 r.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono prawidłowość przepisów zawartych w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Jasionówka. Stwierdzono uchybienie w treści regulacji określających przesłanki uprawniające do wypłaty nagrody uznaniowej. Jako przesłanki przyznawania nagród wymieniono, oprócz szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej, także Dzień Pracownika Samorządowego, koniec roku kalendarzowego i ukończenie studiów wyższych z co najmniej dobrym wynikiem. Stosownie do art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202, ze zm.) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej – str. 88-89 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość przyznawania dodatków specjalnych ustalono, że świadczenia te przyznawane są z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W odniesieniu do (…).[2] Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Podobnie, według postanowień regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu dodatek specjalny przyznaje się z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, na czas określony nie dłuższy niż rok. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cechą „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Okresowe zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań należy zatem uznać za okoliczność nieudokumentowaną. Przeciwko okresowemu charakterowi podstawy przyznania tego składnika wynagrodzenia świadczy przyznawanie go nieprzerwalnie od 2 i 3 lat.

W świetle przywołanych przepisów właściwą formą wynagrodzenia za czynności wykonywane przez wymienionych pracowników powinno być odpowiednie zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego oraz przypisanie obowiązków dotyczących obsługi systemu gospodarki odpadami w zakresach czynności.

(…)[3]

Badając prawidłowość rozliczenia kosztów podróży służbowych (str. 94-96 protokołu kontroli) stwierdzono uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługującym pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), polegające na:

a) braku wskazania w jednym przypadku środka lokomocji właściwego do odbycia podróży służbowej (§ 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia),

b) przyjęcia do rozliczenia i wypłacenia ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w jednym przypadku w kwocie zaniżonej o 1,40 zł; w świetle postanowień § 9 ust. 1  rozporządzenia przysługiwał ryczałt w wysokości 6 zł (30 zł × 20%), zaś wypłacono kwotę 4,60 zł,

c) błędnym wskazaniu w poleceniu wyjazdu służbowego nr 34/2014 czasu delegowania pracownika, tj. w dniach 13-14 października 2014 r., zamiast w dniach od 12 do 14 października tego roku.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto nieprawidłowości polegające na przekroczeniu upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu wydatków. Powyższe dotyczyło zobowiązania związanego z realizacją zadania „Modernizacja drogi dojazdowej do gruntów rolnych, położonej w obrębie wsi Milewskie”. Stwierdzono, że w dniu 14 lipca 2014 r. przez byłego Wójta J. Kochańskiego została zawarta umowa z wybranym wykonawcą opiewająca na kwotę 90.503,40 zł. Dokonując porównania daty (15 lipca 2014 r.) i kwoty (90.503,40 zł) zaciągniętego zobowiązania z danymi planu wydatków budżetu na 2014 r. w rozdz. 60017 „Drogi wewnętrzne”, par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” stwierdzono, że w wersji uchwały budżetowej obowiązującej w dniu zawarcia umowy limit wydatków w tej podziałce klasyfikacyjnej wynosił 70.000 zł i dotyczył wydatków na przedmiotowe zadanie. Dopiero zmianą uchwały budżetowej dokonaną uchwałą Nr XXIX/211/14 Rady Gminy z dnia 21 października 2014 r. limitów ów zwiększono o sumę 20.504 zł (do kwoty 90.504 zł), po czym zarządzeniem Wójta Nr 275/14 z dnia 31 października 2014 r. dokonano zwiększenia limitu wydatków o dodatkowe 1.511 zł, tj. do łącznej kwoty 92.015 zł. Podpisanie umowy stanowiło zatem zaciągnięcie zobowiązania, którego realizacja na kwotę 20.503,40 zł nie mogła nastąpić ze względu na brak planu wydatków w podziałce klasyfikacyjnej właściwej dla przeznaczenia wydatku. Jak ustalono, opłacenia faktury wykonawcy na kwotę 90.503,40 zł dokonano w dniu 21 października 2014 r., tj. w dacie dostosowania limitu wydatków budżetowych do wysokości zaciągniętego zobowiązania. Stwierdzone podjęcie zobowiązania niemającego zabezpieczenia w planie wydatków świadczy o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez M. Piątkowską – Skarbnika Gminy, która kontrasygnowała umowę, zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.). Należy wskazać, iż kontrasygnata stanowi element wstępnej kontroli operacji przez Skarbnika (głównego księgowego) w zakresie zgodności tej operacji z planem finansowym. Jej udzielenie ma zapewniać, że jednostka posiadania limit wydatków na opłacenie zobowiązań wynikających z czynności prawnej – art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. a) i ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – str. 112-113 protokołu kontroli.

                   Kontrola inwentaryzacji środków trwałych (str. 121-122 protokołu kontroli), zarządzonej przez poprzedniego Wójta w dniu 3 grudnia 2012 r. wykazała, że w arkuszach spisu z natury ujęto grunty i sieci wodociągowe, tj. składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Większość stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień dotyczy okresu pełnienia funkcji Wójta Gminy Jasionówka przez Jacka Kochańskiego.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Aktualna Skarbnik Monika Piątkowska pełni funkcję od 1 maja 2014 r., do tego dnia funkcję Skarbnika pełniła Grażyna Lewicka.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie wraz z dyrektorami GOKSiT i Gminnej Biblioteki stosownych działań w celu wydzielenia rachunków bankowych dla tych instytucji kultury.

2. Wskazanie kierownikom jednostek organizacyjnych gminy na powinność opracowania własnych procedur kontroli zarządczej.

3. Sprecyzowanie zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013, w szczególności w kontekście zapisu o występowaniu „wyjątkowych sytuacji” uzasadniających ujmowanie pozostałych środków trwałych o wartości niższej niż 1.000 zł do ewidencji ilościowo-wartościowej, mając też na uwadze faktyczne potrzeby jednostki.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przeniesienie składników mienia o wartości powyżej 1.000 zł ujętych w ewidencji ilościowej do ewidencji ilościowo-wartościowej prowadzonej na koncie 013,

b) wyodrębnienie w ramach konta 130 subkont dochodów i wydatków,

c) zaniechanie wyksięgowywania wartości początkowej umorzonych środków trwałych i wartości umorzenia z wykorzystaniem konta 800; stosowanie zapisu Wn 071 – Ma 011 dla wartości umorzonej oraz zapisu Wn 800 – Ma 011 dla nieumorzonej wartości podstawowych środków trwałych, mając na uwadze zapewnienie prawidłowych danych ewidencyjnych na potrzeby sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,

d) zaniechanie księgowania należności gminy z tytułu zwrotu podatku VAT przy użyciu konta 800; stosowanie zapisu Wn 225 – Ma 760, mając na uwadze zapewnienie prawidłowych danych ewidencyjnych na potrzeby sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki i rachunku zysków i strat,

e) ewidencjonowanie przekazania dotacji na koncie 224 oraz ujmowanie kwoty przekazanej dotacji na koncie 810 dopiero po uznaniu jej za wykorzystaną i rozliczoną,

f) ujmowanie w księgach zaległości i nadpłat wynikających z informacji udostępnianej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakresie udziałów gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych,

g) zaprzestanie ewidencjonowania należności od dłużników alimentacyjnych w korespondencji z kontem 840; uwzględnienie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli co do sposobu księgowania tych operacji, ze szczególnym uwzględnieniem dokonywania odpisów aktualizujących,

h) przeksięgowanie wartości naliczonych odsetek od nieterminowych płatności należności z konta 290 na konto 750; ewidencjonowanie odpisu aktualizującego z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

i) przeniesienie wskazanych w części opisowej wystąpienia zaległości z tytułu podatku od nieruchomości z konta 226 na konto 221,

j) usunięcie konta 245 z księgi głównej Urzędu,

k) ujmowanie otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, w roku jej wpływu na rachunek budżetu, wyłącznie zapisem Wn 133 – Ma 909 w księgach budżetu,

l) zaniechanie dublowania w ewidencji Urzędu należności z tytułu środków podlegających przekazaniu przez Ministerstwo Finansów i urzędy skarbowe w styczniu następnego roku, 

ł) zaniechanie prowadzenia konta 222 w księgach Urzędu oraz dokonywania w księgach Urzędu jakichkolwiek rozliczeń z tytułu dochodów budżetowych zrealizowanych przez inne jednostki budżetowe gminy; rozliczanie jednostek budżetowych z przekazania zrealizowanych dochodów za pośrednictwem konta 222 w ewidencji budżetu,

m) ewidencji należności od urzędu skarbowego z tytułu podatku VAT wyłącznie w księgach rachunkowych Urzędu,

n) zaliczanie do kosztów inwestycji kosztów wynagrodzeń pracowników powiększających jej wartość zapisem Wn 080 – Ma 404,

o) ewidencjonowanie na koncie 810 – w korespondencji z kontem 800 – równowartości środków wydatkowanych z budżetu na inwestycje,

p) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o brakujące elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych oraz brakujące daty nabycia i numery dowodów księgowych,

q) skorygowanie, zapisem Wn 800 – Ma 011, wartości środka trwałego figurującego jako wysypisko śmieci w Jasionówce o kwotę kosztów rekultywacji nieprawidłowo zaliczonych do zwiększenia jego wartości w wysokości 205.281,32 zł,

r) dokonywanie przypisu należnych gminie odsetek na koniec każdego kwartału zapisem Wn 221 – Ma 750,

s) ewidencjonowanie przychodów ze sprzedaży nieruchomości na koncie 760,

t) ujmowanie w księgach rachunkowych przypisu przypadających gminie należności z opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z wystawionych decyzji.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących sporządzania sprawozdawczości, poprzez:

a) zachowanie prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdań Rb-PDP; dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli i przedłożenia ich do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku,

b) prawidłowe wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych,

c) wykazywanie w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N Urzędu należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej gminie,

d) wykazywanie w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych w zakresie wszystkich należności i nadpłat,

e) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-NDS po stronie wykonania danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków w wysokości wolnych środków osiągniętych za lata ubiegłe względem roku, za który sporządzane jest sprawozdanie,

f) zaniechanie wykazywania w sprawozdaniach Rb-NDS na koniec IV kwartału danych dotyczących przychodów z kredytów i pożyczek i ich spłat, jeżeli zaciągnięcie i spłata nastąpiły w trakcie danego roku,

g) wykazywanie danych w pozycji „Gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika Nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

h) wykazywanie w informacji uzupełniającej do bilansu danych o umorzeniu środków trwałych, pozostałych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych zgodnie z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych,

i) prawidłowe wykazywanie w rachunku zysków i strat danych dotyczących przychodów, mając w szczególności na uwadze, że pozycje tego sprawozdania w zakresie przychodów w większości odpowiadają nazwom kont przychodów prowadzonym w księgach Urzędu Gminy, w związku z czym podstawową prawidłowość sprawozdania zapewnia wykazanie danych z kont w wierszach o tych samych nazwach.

6. Zobowiązanie kierowników instytucji kultury do sporządzania sprawozdań finansowych na drukach obowiązujących te jednostki, ustalonych ustawą o rachunkowości.

7. Egzekwowanie od kierowników jednostek budżetowych obowiązku przedkładania projektów planów finansowych, w terminie określonym przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, celem dokonania przez Pana Wójta weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej.

8. Przekazanie dyrektorom GOKSiT i BP uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości sporządzania planów finansowych instytucji kultury.

9. W zakresie procedury zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) dokumentowanie faktu sprowadzenia prawidłowości taryf przedkładanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz weryfikacji ujętych we wniosku kosztów pod względem celowości ich ponoszenia,

b) przedłużanie obowiązujących taryf zgodnie z terminem określonym we wniosku przedsiębiorstwa.

10. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

11. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów budżetowych ze sprzedaży ruchomych składników majątkowych.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych ze zbywaniem nieruchomości, poprzez:

a) podawanie ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości po upływie 6 tygodni od upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży,

b) podawanie informacji o terminach przeprowadzenia poprzednich przetargów w przypadku ogłoszenia poprzedniego przetargu.

13. Dokumentowanie dat otrzymania faktur przez najemców lub dzierżawców w przypadku uzależnienia terminu płatności czynszu od daty otrzymania faktury.

14. Przestrzeganie ustalonych uchwałą Rady Gminy zasad umarzania należności, w szczególności poprzedzanie wydania decyzji o umorzeniu przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które wykaże zaistnienie przesłanki umorzenia przewidzianej uchwałą.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

16. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie aktualnie obowiązujące przepisy prawa.

17. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych, szczególnie przyznających ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych.

18. Wyeliminowanie sprzeczności między wskazanymi w części opisowej wystąpienia postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Jasionówka a obowiązującymi przepisami.

19. Przyznawanie dodatku specjalnego po udokumentowaniu wystąpienia jednej z określonych przepisem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań.

20. Wynagradzanie pracowników Urzędu za czynności wykonywane w związku z funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami komunalnymi poprzez odpowiednie zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego.

21. W zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych:

a) zapewnienie, aby wszystkie polecenia wyjazdu zawierały prawidłowe dane w zakresie czasu delegowania pracownika oraz wskazanie środka lokomocji właściwego do odbycia podróży,

b) wypłacanie ryczałtów na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w prawidłowej wysokości. Zrefundowanie kwoty 1,40 zł pracownikowi, któremu zaniżono ryczałt.

22. Bieżące monitorowanie poziomu zaciąganych zobowiązań względem wysokości limitów w planie wydatków budżetu; w tym celu zobowiązanie Skarbnika do rzetelnego wykonywania wstępnej kontroli przedstawionych mu dokumentów, mając na względzie, że podpis Skarbnika (lub osoby przez niego upoważnionej) złożony na dokumencie (umowie) oznacza, iż jednostka posiada w planie finansowym środki na opłacenie zobowiązania wynikającego z weryfikowanych dokumentów.

23. Dokumentowanie inwentaryzacji gruntów i środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, w sposób wskazujący na zastosowanie prawidłowej metody, tj. metody weryfikacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

            Zastępca  Prezesa

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku