Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Miejskich Nr 1 w Grajewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 kwietnia 2015 roku (znak: RIO.I.6002-6/15), o treści jak niżej:

Pani

Halina Ewa Wałęga

p.o. Dyrektora

Zespołu Szkół Miejskich Nr 1

w Grajewie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Miejskich Nr 1 w Grajewie za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

                   W okresie objętym kontrolą, do dnia 8 grudnia 2014 r., funkcję dyrektora Zespołu pełnił Dariusz Latarowski – obecnie Burmistrza Grajewa.

Obowiązujący w czasie kontroli zakres czynności głównego księgowego nie był kompletny w świetle przepisów art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Nie zawierał postanowień odnoszących się do wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Stosownej zmiany zakresu czynności dokonano w trakcie kontroli. Z analizy zakresów czynności pracowników administracji i obsługi wynika natomiast, że nie zostały ustalone zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności (nie dotyczyło to głównej księgowej, do której zastępowania w czasie nieobecności zobowiązany został zakresem czynności starszy specjalista ds. księgowości). Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 4 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości funkcjonowania procedur kontroli zarządczej dla dokumentów finansowo-księgowych stwierdzono, na podstawie przyjętej próby, iż dowody księgowe opatrzone były adnotacjami o wykonaniu kontroli pod względem formalno-rachunkowym przez starszego specjalistę ds. księgowości, który nie posiadał stosownego upoważnienia w tym zakresie. Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej w każdej jednostce sektora finansów publicznych, w ramach mechanizmów kontroli dotyczących operacji finansowych i gospodarczych, powinna istnieć m.in. procedura zatwierdzania (autoryzacji) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnione. Na podstawie zaś przepisów art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przyjęcie przez pracownika określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej powinno być potwierdzone dokumentem – str. 7-8 protokołu kontroli.

Analiza podstaw funkcjonowania i organizacji Zespołu wykazała, że statucie nadanym uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2007 r. zawarto błędny zapis, w myśl którego podstawą gospodarki finansowej Zespołu są środki finansowe określone w budżecie Miasta Grajewo na dany rok kalendarzowy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawartymi w art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych i § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616), podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy zatwierdzany przez kierownika jednostki – str. 5 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała:

a) nieujęcie w księgach rachunkowych Zespołu wartości gruntu przekazanego w trwały zarząd – wykazano wyłącznie wartość budynku. Decyzja o ustanowieniu na rzecz Zespołu trwałego zarządu została wydana w dniu 16 kwietnia 2013 r.; objęcie nieruchomości w trwały zarząd zostało zaś potwierdzone protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 8 maja 2013 r. W żadnym z tych dokumentów nie odniesiono się do wartości gruntu. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa środkach trwałych rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w zarząd na potrzeby jednostki – str. 2-3 i 13 protokołu kontroli,

b) błędne zaksięgowanie zwrotu środków w wysokości 4,20 zł pozostających na koniec 2014 r. na wyodrębnionym rachunku dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych – przy użyciu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – oraz wykazanie ich jako dochodu w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. Zgodnie z zasadami ewidencji zwrotu do budżetu pozostałości środków na tym rachunku, wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, zwrot powinien być ewidencjonowany z wykorzystaniem konta 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, bez pośrednictwa rachunku bieżącego jednostki budżetowej (konto 130 „Rachunek bieżący jednostki”), co – w świetle zasad ewidencji dochodów i sporządzania sprawozdania Rb-27S – wyklucza możliwość ujęcia zwracanych środków jako dochodu budżetowego w sprawozdaniu jednostki dokonującej zwrotu; prawidłowo operacja ta powinna być uwidoczniona zapisami Wn 820 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” oraz Wn 225 – Ma 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” (jako wydatek w par. 2400 „Wpływy do budżetu pozostałości środków finansowych gromadzonych na wydzielonym rachunku jednostki budżetowej”). Należy nadmienić, że zakładowy plan kont z dnia 14 grudnia 2012 r. nie przewidywał konta 820; konto to nie było też prowadzone – str. 53-54 protokołu kontroli,

c) niezachowanie w dwóch przypadkach chronologii zapisów w dzienniku i na kontach księgi głównej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy dziennik winien zawierać chronologiczne ujęcie zdarzeń, jakie nastąpiły w okresie sprawozdawczym; z kolei art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, iż zapisów na kontach księgi głównej dokonuje się również w kolejności chronologicznej. Wyciągi bankowe z dnia 17 października 2014 r. do rachunku bieżącego i do wyodrębnionego rachunku dochodów ujęto w księgach pod datą 31 października 2014 r. – str. 17 protokołu kontroli,

d) przyjęcie w zakładowym planie kont regulacji, w myśl której procedura okresu śródrocznego wpływu dokumentów do sporządzenia sprawozdań polega na zaliczaniu do okresu sprawozdawczego dokumentów, które są sprawdzone pod względem merytorycznym, rachunkowym i wpłynęły do działu księgowości do 3-go dnia następnego miesiąca po upływie okresu sprawozdawczego. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119), sprawozdanie miesięczne Rb-28S jednostki budżetowej należy sporządzić i przekazać nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca po upływie okresu sprawozdawczego. Mając na uwadze terminy sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych, w których wykazywane są zobowiązania, należy ocenić wyznaczenie 3-go dnia następnego miesiąca po upływie okresu sprawozdawczego jako terminu, po którym wpływ dowodów księgowych będzie ujmowany w księgach następnego okresu, jako nieuzasadniony. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, w księgach rachunkowych okresu sprawozdawczego należy ująć, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Na gruncie zaś przepisów § 9 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej kwoty zobowiązań podlegają wykazaniu w sprawozdaniach Rb-28S sporządzanych za miesiące kończące kwartał. Według art. 4 ust. 4 ustawy jednostka może w ramach przyjętych zasad rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. W wyniku kontroli stwierdzono natomiast, że do kosztów i zobowiązań września 2014 r. nie ujęto kwoty 1.934,59 zł wynikającej z faktury VAT z dnia 30 września 2014 r., która wpłynęła do Zespołu 3 października 2014 r., zaś do księgowości 6 października 2014 r. W efekcie zobowiązań wynikających z tego dowodu nie ujęto w sprawozdaniu Rb-28S za wrzesień 2014 r. – str. 20 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wynika, że:

a) w sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. w pozycji „Zobowiązania ogółem” oraz „Zobowiązania wymagalne” nie wykazano zobowiązań z tytułu odpisu na ZFŚS w kwocie 2.212 zł., które wynikały z konta 201-05 „Zobowiązania z tytułu funduszu socjalnego”. Zobowiązań tych nie wykazano także w sprawozdaniu Rb-Z. Stosownych korekt sprawozdań Rb-28S i Rb-Z dokonano w trakcie trwania kontroli. Ponadto należy wskazać, że właściwszym kontem do ewidencji zobowiązań z tytułu odpisu na ZFŚS jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 10-11 i 19 protokołu kontroli,

b) sprawozdanie Rb-N za 2014 r. błędnie uwzględniało w wierszu N3 „Gotówka i depozyty” kwotę 81.458,80 zł znajdującą się na dzień 31 grudnia 2014 r. na rachunku bankowym projektu „Erasmus” (suma ta składała się na saldo Ma konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji Zespołu). W świetle § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. środki te podlegają wykazaniu we własnym sprawozdaniu jednostkowym sporządzanym przez Burmistrza Grajewa, na podstawie salda konta 223 w ewidencji budżetu. Stosownej korekty sprawozdania Rb-N dokonano w trakcie kontroli – str. 11 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki pieniężnej z ustaleń kontroli wynika, że właściwe jest przyjęcie formalnych uregulowań w zakresie stosowanych zasad obrotu kasowego – jednostka w praktyce sporządza 3 rodzaje raportów kasowych, jeden dotyczący środków budżetowych, drugi środków wyodrębnionego rachunku dochodów, trzeci zaś środków ZFŚS. Przyjęty system nie wynika z regulacji wewnętrznych. Obowiązujące uregulowania w zakresie obrotu gotówkowego wykazują ponadto braki w obszarze określenia wszystkich stosowanych w praktyce dokumentów finansowo-księgowych. Stwierdzono bowiem stosowanie do udokumentowania wpłat gotówkowych dowodów KP, zaś do wypłat dowodów KW, które nie zostały objęte uregulowaniami wewnętrznymi – str. 13-16 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto również wydatki na wynagrodzenia. W § 8 regulaminu wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami określono, że nagroda pieniężna może być przyznawana pracownikom z okazji Dnia Edukacji Narodowej lub innej ważnej okazji, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej – str. 25-26 protokołu kontroli.

         Badanie wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazało nieprawidłowość w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez Panią Dyrektor (sprawującą w okresie objętym kontrolą funkcję wicedyrektora Zespołu) oraz wicedyrektora E. Wąsik dodatku z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu – str. 31-32 protokołu kontroli. Podstawą otrzymywania dodatków były pisma byłego dyrektora Zespołu D. Latarowskiego z dnia 2 września 2013 r. i 1 stycznia 2013 r., dotyczące powierzenia Pani oraz E. Wąsik funkcji opiekuna stażu dla nauczycieli odpowiednio w okresie od 1 września 2013 r. do 31 maja 2014 r. i od 1 stycznia do 15 listopada 2014 r. Postanowienia art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Stanowią one, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźnie oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.). Łącznie w okresie od września do grudnia 2013 r. i od stycznia do maja 2014 r. wypłacono Pani Dyrektor dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w wysokości 900 zł mimo braku możliwości jej pełnienia w według przepisów prawa. Wicedyrektor E. Wąsik za 2013 r. i 11 miesięcy 2014 r. otrzymała zaś dodatki w łącznej wysokości 2.300 zł.

         W zakresie wydatków na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono ponadto, że zgodnie z uchwalonym przez Radę Miasta w dniu 30 listopada 2011 r. regulaminem określającym wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, dodatek za warunki pracy dla nauczycieli winien kształtować się na poziomie od 5% do 15% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela otrzymywanego przez niego na dzień przyznania dodatku. W § 18 ust. 2 regulaminu wskazano, iż przy przyznawaniu dodatku za warunki pracy stosuje się formy dokumentowania przyznawania poszczególnych składników wynagrodzenia, o których mowa w § 33 tego aktu, tj. w dokumencie stwierdzającym nawiązanie stosunku pracy – jeżeli składnik ten przysługuje od dnia nawiązania stosunku pracy, odrębnym dokumentem – jeżeli składnik jest przyznawany jednorazowo lub w trakcie stosunku pracy albo zmianie ulega jego wysokość w dokumencie zmieniającym wynagrodzenie zasadnicze, jeżeli wraz ze zmianą wynagrodzenia zasadniczego ulega również zmianie wysokość składnika wynagrodzenia. Postanowiono, iż dodatki te – z uwzględnieniem stopnia trudności, uciążliwości realizowanych zajęć lub wykonywanych prac, w ramach posiadanych środków finansowych – przyznaje nauczycielowi dyrektor, zaś dyrektorowi szkoły Burmistrz. Kontrola wykazała, że w przyjętej do badania próbie 10 nauczycieli, 9 nauczycieli otrzymywało dodatek za warunki pracy. Jego wysokość stanowiła 5% – wyjaśniono, że dodatek w tej wysokości otrzymywali nauczyciele realizujący pracę w klasach integracyjnych i przysposabiających do zawodu (tzw. klasy OHP) lub 15% – z udzielonych wyjaśnień wynika, że dodatek w tej wysokości dotyczył przypadków nauczania indywidualnego z dziećmi upośledzonymi zgodnie z orzeczeniem chorobowym o niepełnosprawności (tzw. godziny rewalidacyjne). W trakcie kontroli nie udokumentowano faktu przyznania nauczycielom dodatków za warunki pracy w sposób wymagany postanowieniami § 33 regulaminu. Specjalista ds. kadr wskazał, iż dodatki za trudne i uciążliwe warunki pracy płacone są nauczycielom, którzy są ujęcie arkuszu organizacyjnym w danym roku szkolnym (…) na każdy rok szkolny wykazywani są nauczyciele zgodnie z awansem zawodowym i ilością przyznanych godzin pracy w klasach integracyjnych i przysposabiających do zawodu, oraz godziny rewalidacyjne do budżetu na dany rok, który jest analizowany i zatwierdzany przez organ prowadzący (…). Wskazania wymaga, że wykaz prac wykonywanych w trudnych lub uciążliwych warunkach zawiera § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.). Odesłanie do przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia zawarte zostało także w regulaminie wynagradzania. Wśród wskazanych tam prac nie wymienia się pracy nauczyciela w oddziale integracyjnym, zatem w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania dodatkowego wynagrodzenia za warunki pracy trudne i uciążliwe nauczycielom prowadzącym nauczanie w kształceniu integracyjnym. Z zamieszczonej na str. 28-30 protokołu kontroli tabeli wynika, że dodatek za „klasę integracyjną” otrzymywało 8 nauczycieli, w tym D. Latarowski – były dyrektor Zespołu oraz Pani Dyrektor pełniąca w okresie objętym kontrolą funkcję wicedyrektora. Nadto zwrócenia uwagi wymaga kwestia stosowanego w kontrolowanej jednostce sposobu obliczania wysokości dodatku za warunki pracy (pomijając w tym miejscu wynikający z ustaleń kontroli brak podstaw do jego przyznania). Zgodnie z regulaminem dodatek za warunki pracy dla nauczycieli winien kształtować się na poziomie od 5% do 15% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela otrzymywanego przez niego na dzień przyznania dodatku. Przyjęta metoda polegała zaś na jego obliczaniu jako 5% lub 15% wynagrodzenia należnego za godzinę ponadwymiarową przemnożonego przez ilość godzin przepracowanych w tzw. trudnych warunkach. W złożonym wyjaśnieniu specjalista ds. kadr wskazuje, że nauczyciele wykazują w comiesięcznych kartach rozliczeniowych z godzin ponadwymiarowych i zastępczych ilość godzin zrealizowanych w danym miesiącu, na podstawie których wypłacane są dodatki za warunki pracy. Uzależniano zatem wysokość dodatku za warunki pracy od liczby godzin przepracowanych w warunkach trudnych lub uciążliwych, pomimo iż nie wynika to z przepisów powszechnie obowiązujących oraz regulaminu wynagradzania. W wyroku z dnia 5 września 2006 r. WSA we Wrocławiu (IV SA/Wr 396/05, Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2007/204/2522) zawarł następującą tezę: nauczyciel wykonujący swoją pracę w warunkach wskazanych w rozporządzeniu posiada uprawnienie do dodatku w wysokości ustalonej w regulaminie wynagradzania; rada gminy nie ma kompetencji do wprowadzania regulacji uzależniających nabycie prawa do dodatku tego rodzaju od liczby godzin przepracowanych w takich warunkach. Na przykładzie wynagrodzenia otrzymywanego przez wicedyrektora Zespołu otrzymującego 15%-owy dodatek za prowadzenie tzw. zajęć rewalidacyjnych stwierdzono, że dodatek za warunki pracy za październik 2014 r. wyniósł 49,76 zł. Przy zastosowaniu metody zgodnej z regulaminem stanowiłby on kwotę 466,35 zł (15% od kwoty wynagrodzenia zasadniczego wynoszącego 3.109 zł) – str. 27-32 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości danych opracowanych przez Zespół na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Grajewa sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego stwierdzono błędy przy obliczeniu średniorocznej liczby etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli. Przyczyną nieprawidłowości było przede wszystkim bezpodstawne – w przypadku nauczycieli, którzy przez część miesiąca pobierali zasiłek lub inne świadczenie z ZUS, a także za okresy nieobecności w pracy, za które wynagrodzenie nie przysługuje (urlopy bezpłatne, macierzyńskie, wychowawcze) – przyjmowanie za miesiąc liczby dni kalendarzowych w danym w miesiącu, a nie 30 dni, jak to wynika z objaśnień do załącznika nr 2 (pkt. I.2) do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.). Wpływ na błędne obliczenie średniorocznej liczby etatów miało także obliczanie struktury zatrudnienia w przypadku nauczycieli, których stosunek pracy był nawiązywany lub wygasł w trakcie miesiąca – jako ilorazu liczby dni przepracowanych w danym miesiącu przez liczbę dni danego miesiąca. Zgodnie ze stanowiskiem MEN w przypadku nauczycieli, którzy nie przepracowali pełnego miesiąca, wynagrodzenie liczy się stosownie do treści § 12 ust. 1 i 2  rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 289 ze zm.). Oznacza to, że nauczyciel ma wyliczane wynagrodzenie proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin z uwzględnieniem, iż dla każdego miesiąca ustala się odrębną liczbę dni roboczych. Ustalając zatem średnioroczną strukturę zatrudnienia wielkość etatu nauczyciela należy naliczyć proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu.

Podczas kontroli przekazała Pani Burmistrzowi korektę danych w zakresie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli w Zespole. Na jej podstawie Burmistrz zlecił ponowne obliczenie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli we wszystkich jednostkach oświatowych prowadzonych przez miasto Grajewo, a następnie sporządził korektę sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Wynika z niego, że w 2014 r. w szkołach prowadzonych przez miasto (podobnie jak w pierwotnej wersji sprawozdania) nie wystąpiła ujemna różnica między wydatkami poniesionymi faktycznie na wynagrodzenia, a średnimi wynagrodzeniami nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. W wyniku korekty dodatnia różnica między wskazanymi wartościami zwiększyła się o: 2.174,07 zł dla nauczycieli stażystów, 2.895,86 zł dla nauczycieli kontraktowych, 1.875,40 zł dla nauczycieli mianowanych i o 400,03 zł dla nauczycieli dyplomowanych – str. 33-39 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania dochodów z tytułu wpłat za żywienie (wpływających na wyodrębniony rachunek, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych) stwierdzono, że stosowana stawka opłaty za żywienie dzieci w wysokości 3,50 zł ustalona została przez byłego dyrektora D. Latarowskiego zarządzeniem Nr 21/06/07 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie ustalenia ceny obiadu oraz wartości kalorycznej posiłku wydawanego w stołówce szkolnej. Wskazania wymaga, że w obecnym stanie prawnym, stosownie do art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2008 r., warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3 ustawy wykonuje Burmistrz Grajewa (art. 5c pkt 3 ustawy). Mając na uwadze, że stosowana stawka opłat za żywienie została ustalona przed wejściem w życie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, niezbędne jest ustalenie jej przez Panią Dyrektor w trybie określonym tym przepisem, tj. przy udokumentowaniu akceptacji wprowadzonej przez  Panią stawki przez Burmistrza – str. 59-60 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stwierdzono, że powierzchnię ściany zewnętrznej budynku Zespołu bezumownie udostępniono dwóm podmiotom na cele reklamowe (reklamy o treści: Centrum Edukacji Mentor Grajewo i Club Ernesto FITNESS). Z tytułu zamieszczenia reklam nie były pobierane żadne opłaty. Oba podmioty wynajmują od Zespołu pomieszczenia szkolne – na prowadzenie Centrum Edukacji Mentor począwszy od 15 września 2011 r. wynajmowane są pomieszczenia o pow. 100 m2 z przeznaczeniem na realizację zajęć dydaktycznych realizowanych przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych „Mentor”, z kolei Club Ernesto FITNESS od dnia 2 września 2013 r. wynajmuje salę korekcyjną o pow. 120 m2 i siłownię o pow. 30 m2. Nie stwierdzono, aby w umowach najmu zawartych z tymi kontrahentami odniesiono się do kwestii umieszczenia reklam na elewacji budynku Zespołu; z umów wynika, że czynsz obejmuje wyłącznie najem pomieszczeń. Wpływy z najmu pomieszczeń szkolnych realizowane w oparciu o wymienione umowy gromadzone są przez Zespół na wyodrębnionym rachunku dochodów. Należy zauważyć, że przedmiotem najmu zgodnie z art. 659 § 1 k.c., są rzeczy, w tym rzeczy ruchome i nieruchomości, jak również części rzeczy albo części składowe rzeczy. Z tej perspektywy przedmiot najmu stanowią zatem także ściany budynków. Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Zespół Szkół Nr 1, stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, jako jednostka sektora finansów publicznych jest zobowiązany do ustalania przypadających mu należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny. Dodania wymaga, że według specyfikacji zawartej w uchwale Rady Miasta Grajewo Nr LII/308/10 z dnia 29 października 2010 r. w sprawie utworzenia wyodrębnionych rachunków dochodów, kontrolowana jednostka może zaliczać do dochodów wyodrębnionego rachunku oświatowych jedynie wpływy z wynajmu sal i pomieszczeń szkolnych (§ 2 ust. 1 pkt 5). Najem powierzchni zewnętrznej budynku nie mieści się więc w wymienionych w uchwale źródłach pozyskiwania dochodów z najmu, stąd ewentualne dochody z tego tytułu podlegają odprowadzeniu do budżetu gminy – str. 47-48 i 50-52 protokołu kontroli.

Działania kontrolne w obrębie gospodarki składnikami majątku obrotowego (str. 56-60 protokołu kontroli) wykazały niedookreślenie postanowień w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, dotyczącego wskazania metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę. Zarządzeniem nr 39/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie zasad rachunkowości były dyrektor ustalił, że materiały przekazywane bezpośrednio z zakupu na potrzeby administracyjno-gospodarcze i biurowe odpisuje się w koszty w pełnej wysokości ich wartości wynikające z faktur (rachunków) pod datą ich zakupu; dodał jednocześnie, iż konto 310 służy do ewidencji ilościowo-wartościowej zapasów materiałów przeznaczonych do celów żywieniowych oraz materiałów biurowych; na stronie Wn konta 310 ujmuje się zwiększenia ilości i wartości stanu zapasów materiałów, a po stronie Ma – jego zmniejszenia, konto to może wykazywać saldo Wn, które wyraża stan zapasów materiałów w cenach zakupu. W praktyce dla materiałów biurowych posługiwano się metodą określoną w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy polegającą na odpisywaniu w koszty wartości materiałów na dzień ich zakupu połączoną z ustalaniem stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu, nie później niż na dzień bilansowy. Ustalona w toku inwentaryzacji w drodze spisu z natury wartość materiałów biurowych na dzień 31 grudnia 2014 r., wynosząca 705,36 zł, została ujęta na koncie 310 „Materiały”. Natomiast w przypadku artykułów żywnościowych ich wartość na dzień zakupu ewidencjonowano w koszty, podczas gdy zgodnie z ustalonymi zasadami podlegają one ujęciu w ewidencji syntetycznej na koncie 310. Ustalono, iż księgowań na koncie 310 dokonywano raz w miesiącu – zapis Wn 310 – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii” (oznaczający przychód materiałów dokonywany na podstawie zbiorczego zestawienia dokumentów magazynowych PZ za dany miesiąc) i jednocześnie Wn 401 – Ma 310 (oznaczający rozchód materiałów wydanych w danym miesiącu z magazynu na podstawie zbiorczego zestawienia dokumentów wydania RW). W ujęciu syntetycznym zatem obroty i stany artykułów żywnościowych nie były ujmowane bieżąco. Analitycznie zaś artykuły żywnościowe objęte były gospodarką magazynową prowadzoną przy wykorzystaniu programu komputerowego Magazyn Optivum Vulcan – dane na kartoteki ilościowo-wartościowe wprowadzano na podstawie dowodów Pz i Rw; na koniec miesiąca sporządzano zbiorcze zestawienie przychodów i rozchodów poszczególnych artykułów, które stanowiło podstawę opisanych wyżej zapisów na koncie 310. Przedstawiony sposób dokumentowania obrotów artykułami żywnościowymi i ich ewidencjowania w księgach pomocniczych świadczy o tym, że w rzeczywistości dla tej grupy zapasów stosowano metodę prowadzenia kont ksiąg pomocniczych wymienioną w art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, tj. ewidencję ilościowo-wartościową, w której dla każdego składnika ujmuje się obroty i stany w jednostkach naturalnych i pieniężnych, lecz z pominięciem bieżącego ich ujmowania w ewidencji syntetycznej. Skutkiem tego stan artykułów żywnościowych wynikający z ewidencji syntetycznej jest przejściowo niezgodny ze stanem wynikającym z ksiąg analitycznych do konta 310, wbrew obowiązkowi ustanowionemu przepisami art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Ponadto według przywołanego przepisu zapisy na kontach analitycznych powinny stanowić uszczegółowienie i uzupełnienie zapisów na kontach syntetycznych. Tymczasem stwierdzony sposób ewidencji materiałów w magazynie polega na dokonywaniu zapisów w ewidencji analitycznej przy braku zapisów na koncie syntetycznym 310, które w efekcie nie obrazuje bieżącej wartości materiałów w magazynie (wykazuje nierzeczywiste stany) lecz podlega okresowemu uzgodnieniu z danymi analitycznymi.

Wybór metody prowadzenia ewidencji ilościowo-wartościowej dla zapasów materiałów znajdujących się na strzeżonych składowiskach (magazynie) powoduje, że termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację metodą spisu z natury przeprowadzono raz w ciągu 2 lat (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości). Metodą inwentaryzacji tak ewidencjonowanych materiałów jest spis z natury – art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kontrolującemu jako udokumentowanie zerowego stanu magazynu artykułów żywnościowych na dzień 31 grudnia 2014 r. okazano wydruk pn. Zbiorcze zestawienie obrotów indeksów materiałowych okres 31.12.2014 – 31.12.2014 r. oraz sporządzony w dniu 19 grudnia 2014 r. przez intendenta i zatwierdzony przez referenta ds. ekonomicznych dokument rozliczenia stanu magazynowego, w którym wskazano Wartość produktów spożywczych wydawanych na sporządzenie obiadów szkolnych w stołówce ZSM w magazynie na dzień 19.12.2014 r. wynosi 0 zł. Dokumentacja ta nie stanowi potwierdzenia przeprowadzenia inwentaryzacji artykułów spożywczych drogą spisu z natury.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do obowiązków Pani Dyrektor należy też określenie i aktualizacja dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą w głównej mierze okresu sprawowana funkcji dyrektora Zespołu przez Dariusza Latarowskiego.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Określenie zasad zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności.

2. Zapewnienie dokonywania kontroli dowodów księgowych wyłącznie przez osoby pisemnie upoważnione.

3. Przedłożenie Radzie Pedagogicznej projektu zmiany w statucie Zespołu polegającej na wskazaniu planu finansowego sporządzanego przez dyrektora Zespołu jako podstawy gospodarki finansowej Zespołu.

4. Podjęcie działań zmierzających do przeniesienia wartości gruntu oddanego Zespołowi w trwały zarząd z ksiąg Urzędu Miasta do ksiąg Zespołu.

5. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) wprowadzenie do zakładowego planu kont konta 820,

b) ustalenie dnia, do którego wpływające do Zespołu dowody księgowe kwalifikowane są jako podlegające ujęciu w księgach danego miesiąca z uwzględnieniem obowiązków sprawozdawczych w zakresie wykazywania zobowiązań, mając na uwadze brak racjonalnego uzasadnienia dla zaliczaniu do okresu sprawozdawczego jedynie autoryzowanych dowodów, które wpłynęły do działu księgowości do 3-go dnia miesiąca następującego po upływie okresu sprawozdawczego,

c) określenie w regulacjach odnoszących się do gospodarki kasowej stosowanych w praktyce rodzajów raportów kasowych oraz częstotliwości ich sporządzania,

d) uzupełnienie instrukcji obiegu i kontroli dokumentów o uregulowania dotyczące wszystkich stosowanych w praktyce dowodów dokumentujących obrót kasowy,

e) wyeliminowanie wskazanej w części opisowej wystąpienia sprzeczności dotyczącej metody prowadzenia ewidencji materiałów biurowych.

6. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjowanie rozliczenia z budżetem środków pozostających 31 grudnia na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych z wykorzystaniem konta 820, w sposób przedstawiony w części opisowej wystąpienia,

b) zachowywanie zasady chronologii zapisów w dzienniku i na kontach księgi głównej,

c) ujmowanie zobowiązań z tytułu odpisu na ZFŚS na koncie 240,

d) prowadzenie na koncie 310 ewidencji artykułów żywnościowych przyjętych do magazynu w sposób uwzględniający wymagania ustawy o rachunkowości, wymagające aby zapisy w ewidencji analitycznej stanowiły pochodną zapisów ujętych na koncie syntetycznym oraz wykazywały zgodność z danymi konta syntetycznego, a także, aby stan wynikający z ksiąg był zgodny ze stanem rzeczywistym.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdawczości wszystkich zobowiązań podlegających prezentacji, stosownie do zasad sporządzania poszczególnych sprawozdań,

b) wykazywanie danych w wierszu „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

8. Wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Zespołu niebędących nauczycielami a obowiązującymi przepisami w zakresie podstaw przyznawania nagród.

9. Zapewnienie, aby pełnienie funkcji opiekuna stażu nie było powierzane nauczycielom na stanowiskach kierowniczych, w tym wicedyrektorom i Pani Dyrektor.

10. Podjęcie stosownych czynności w kwestii stwierdzonego braku zgodności z prawem zasad przyznawania nauczycielom dodatku za warunki pracy trudne i uciążliwe, mając na uwadze:

- brak dokumentacji przyznania dodatku poszczególnym nauczycielom, która powinna wskazywać podstawy prawne jego przyznania oraz wysokość,

- brak podstaw przyznania dodatkowego wynagrodzenia za warunki pracy nauczycielom prowadzącym nauczanie w klasach integracyjnych,

- nieprawidłowość praktyki naliczania dodatku w zależności od liczby godzin przepracowanych w warunkach trudnych lub uciążliwych. W tym celu:

a) przeanalizowanie czy w jednostce występują inne – poza wskazanymi w protokole kontroli – przypadki wypłacania dodatku za nauczanie w klasach integracyjnych oraz obliczania jego wysokości w zależności od liczby godzin przepracowanych,

b) odpowiednie, w zależności od ustaleń, zweryfikowanie wynagrodzeń nauczycieli w zakresie dodatku za warunki pracy wraz z poinformowaniem Izby o wynikających z tych działań skutkach finansowych.

11. Dołożenie większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego.

12. Wprowadzenie stawki opłat dla uczniów za żywienie na podstawie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze obowiązek udokumentowania porozumienia z Burmistrzem Grajewa w tej sprawie.

13. Uregulowanie w umowach z najemcami zasad odpłatności za umieszczanie na budynku Zespołu reklam, mając jednocześnie na uwadze, że dochody z tego tytułu – według postanowień uchwały Rady Miasta z dnia 29 października 2010 r. – nie mogą stanowić dochodów wyodrębnionego rachunku, lecz powinny być odprowadzone do budżetu miasta.

14. Inwentaryzowanie magazynu artykułów żywnościowych drogą spisu z natury oraz sporządzanie stosownej dokumentacji, potwierdzającej przeprowadzenie inwentaryzacji tą drogą.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Grajewa