Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Nr 1 w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 kwietnia 2015 roku (znak: RIO.V.6002-2/15), o treści jak niżej:

Pani

Małgorzata Penczek

Dyrektor Przedszkola Nr 1 w

Suwałkach

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Przedszkola Nr 1 w Suwałkach za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

         Badanie ksiąg rachunkowych, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) oraz postanowieniami regulacji wewnętrznych, wykazało uchybienia polegające na:

a) księgowaniu zmniejszeń (odpisów) uprzednio przypisanych należności zapisem ujemnym Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia zmniejszenia (odpisy) przypisanych należności należy ewidencjonować Wn 720 – Ma 221 – str. 12 protokołu kontroli,

b) ujmowaniu na koncie 011 „Środki trwałe” składników majątkowych, których wartość początkowa jest niższa niż 3.500 zł, np. palnik o wartości 1.500 zł, zbiornik oleju 4 szt. o wartości 800 zł, podgrzewacz wody o wartości 2.800 zł. Jak wynika z protokołu kontroli, przepisy wewnętrzne jednostki przewidują – podobnie jak to wynika z zasad funkcjonowania konta 011 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – że do środków trwałych należy zaliczać składniki o wartości przekraczającej 3.500 zł – str. 50 protokołu kontroli,

c) ewidencjonowaniu na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” składników majątkowych o wartości niższej niż 250 zł, wbrew regulacjom wewnętrznym przewidującym, że ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013 podlegają pozostałe środki trwałe, których wartość jednostkowa wynosi co najmniej 250 zł – str. 51-52 protokołu kontroli.

Uchybienia stwierdzono również w zakresie stosowanej klasyfikacji środków trwałych. Do grupy II „Budowle” zaliczono m.in. ogrodzenie, dojazdy i chodniki. Zgodnie z opisem do grupy I „Budynki i lokale” zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 242, poz. 1622) w skład budynku, jako pojedynczego obiektu inwentarzowego, wlicza się również tzw. „obiekty pomocnicze” obsługujące dany budynek, np. chodniki, dojazdy, podwórka, place, ogrodzenia, studnie, itp. Nieprawidłowa klasyfikacja obiektów pomocniczych skutkowała błędnym naliczeniem umorzenia. Zastosowano stawkę 4,5% a należało zastosować stawkę 2,5%. Wysokość umorzenia została zawyżona o kwotę 910,12 zł. Błędna klasyfikacja skutkowała też zastosowaniem nieprawidłowej stawki umorzeniowej dla kotła CO, który został zaliczony do grupy VIII „Narzędzia, przyrządy, ruchomości i wyposażenie gdzie indziej niesklasyfikowane”, podczas gdy należało ująć go w grupie III „Kotły i maszyny energetyczne”. Skutkowało to zawyżeniem wysokości umorzenia o 1.281 zł z powodu zastosowania stawki 10% zamiast 7%. Łącznie umorzenie za 2014 r. zostało zawyżone o 2.191,12 zł – str. 50 protokołu kontroli.

         Kontrolowana jednostka uzyskuje dochody z najmu lokalu na prowadzenie zakładu fryzjerskiego. Obowiązująca w okresie objętym kontrolą umowa została zawarta przez Panią Dyrektor w dniu 1 września 2012 r. na czas określony do 31 sierpnia 2015 r. Była to kolejna umowa z tym samym podmiotem, który wynajmuje lokal od 2001 r. Stwierdzono, że Pani Dyrektor wystąpiła do Prezydenta Suwałk o wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu z tym samym podmiotem, stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Pismo w sprawie wyrażenia zgody zostało jednak skierowane przez Panią do Prezydenta z datą 6 września 2012 r. – po dniu zawarciu umowy przedłużającej najem – a ponadto z jego treści wynika, że zgoda ma dotyczyć przedłużenia umowy do 31 sierpnia 2014 r., a więc na okres o rok krótszy niż faktycznie umowa została zawarta. Zastępca Prezydenta Miasta pismem z dnia 7 września 2012 r. poinformował Panią, że wyraża zgodę na najem tego pomieszczenia z przeznaczeniem na zakład fryzjerski na czas nie dłuższy niż okres, na jaki powierzono Pani stanowisko dyrektora. W czasie zawierania umowy okres 5-letniego powierzenia Pani funkcji dyrektora Przedszkola upływał 31 sierpnia 2014 r.

Z ustaleń kontroli wynika zatem, że umowa została zawarta przed uzyskaniem zgody Prezydenta Miasta i na okres dłuższy niż wyraził na to zgodę Prezydent, a także na dłuższy niż wnioskowała Pani w piśmie o wyrażenie zgody. W złożonym wyjaśnieniu wskazała Pani, że (…) W miesiącu sierpniu 2012 w rozmowie telefonicznej z Zastępcą Prezydenta otrzymałam zgodę na kontynuowanie wynajmu tego pomieszczenia. Sprawy organizacyjne związane z rozpoczęciem roku szkolnego 2012/2013 spowodowały opóźnienie w potwierdzeniu tej zgody na piśmie.

Kontrola realizacji umowy wykazała, że najemca za 2014 r. nie był obciążany za zużycie wody i energii elektrycznej według wskazań licznika, jak to przewiduje umowa. W trakcie kontroli, w dniu 18 lutego 2015 r., została wystawiona najemcy faktura za zużycie wody i energii w 2014 r. na kwotę 482,12 zł – str. 22-23 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu stwierdzono, że odpis na 2014 r. został zawyżony o kwotę 46,02 zł. Jedną z przyczyn błędnego obliczenia było niedokonanie korekty odpisu w związku ze zmianą w trakcie roku przeciętnej liczby zatrudnionych nauczycieli w stosunku do planowanej przeciętnej liczby zatrudnionych. Naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349) – str. 29-31 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli zagadnień dotyczących opracowania przez Przedszkole danych na potrzeby sporządzenia przez Prezydenta Suwałk sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego ustalono, że jednostka ustalała dane w tym zakresie przy wykorzystaniu programu komputerowego, który zaokrągla wymiar etatu nauczyciela do dwóch miejsc po przecinku. Nie negując sposobu ustalania danych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli należy jednak wskazać, że takie samo zaokrąglenie stosowano bezzasadnie wobec nauczyciela religii w kwestiach dotyczących ustalenia wynagrodzenia zasadniczego oraz innych świadczeń zaliczanych do wynagrodzenia. Powodowało to różnicę między przyznaną nauczycielowi wielkością etatu, wskazaną też w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2013/2014 i 2014/2015, a kwotą wynagrodzenia, którą powinien w związku z tym otrzymywać. Prawidłowo ustalona wielkość etatu nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii powinna wynosić 0,125 (1/8 etatu) i w takiej wysokości stanowić podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników wynagrodzenia. W praktyce zaś wynagrodzenie nauczyciela było naliczane według zaniżonej wielkości etatu, przyjmowanej jako 0,12. Nieprawidłowości związane z ustalaniem wysokości składników wynagrodzenia za okres od marca 2012 r. do grudnia 2014 r. zostały wyeliminowane w trakcie kontroli. Dokonano ponownego naliczenia wynagrodzenia z uwzględnieniem faktycznie realizowanego wymiaru etatu, tj. 1/8 (0,125). W związku z ustaleniami kontroli wypłacono temu nauczycielowi wynagrodzenie zaniżone za wyżej wskazany okres w łącznej wysokości 557,09 zł – str. 33-35 protokołu kontroli.   

         W zakresie podstaw władania nieruchomościami nie stwierdzono, aby Prezydent Suwałk wydał decyzję ustanawiającą trwały zarząd na rzecz Przedszkola Nr 1 jako jednostki budżetowej – w związku z faktem jego likwidacji i przekształcenia z zakładu budżetowego w jednostkę budżetową na podstawie uchwały Nr XLIX/452/2010 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie likwidacji zakładów budżetowych – przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Suwałki, w celu ich przekształcenia w jednostki budżetowe. Na mocy uchwały z dniem 31 grudnia 2010 r. dokonano likwidacji przedszkoli jako zakładów budżetowych, w celu ich przekształcenia, zaś z dniem 1 stycznia 2011 r. utworzono jednostki budżetowe o nazwach tożsamych z nazwami zlikwidowanych zakładów. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, właściwy organ (w tym przypadku Prezydent Miasta) orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej albo o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej.

         W sprawie podstaw władania przez Przedszkole nieruchomością od 1 stycznia 2011 r. skierowałem odrębne pismo do Prezydenta Suwałk.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowych jednostek budżetowych.

         Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Przedszkola, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na głównym księgowym Przedszkola. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie w księgach rachunkowych zmniejszeń (odpisów) uprzednio przypisanych należności dotyczących dochodów budżetowych zapisem Wn 720 – Ma 221,

b) ujmowanie na koncie 011 składników majątkowych o wartości przekraczającej 3.500 zł,

c) ujmowanie na koncie 013 pozostałych środków trwałych o wartości przekraczającej 250 zł, stosownie do przyjętych regulacji wewnętrznych; ewentualnie rozważenie wprowadzenia zmian w przepisach wewnętrznych w celu dostosowania ich do faktycznych potrzeb jednostki,

d) prawidłowe klasyfikowanie środków trwałych, mając na uwadze, że ma to zasadniczy wpływ na stosowanie właściwych stawek umorzeniowych.

2. Zawieranie kolejnej umowy najmu z tym samym podmiotem na okres wynikający z wymaganej zgody Prezydenta Miasta, uzyskanej przed zawarciem umowy.

3. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zmniejszenie odpisu na ZFŚS ustalonego na 2015 r. o stwierdzoną w trakcie kontroli kwotę jego zawyżenia w 2014 r. wynoszącą 46,02 zł,

b) prawidłowe ustalanie wysokości odpisu na dany rok, w szczególności poprzez realizację obowiązku korygowania jego wysokości w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych.

4. Zaniechanie nieuzasadnionego zaokrąglania ułamkowych wielkości etatu nauczyciela na potrzeby obliczenia wynagrodzenia zasadniczego i pozostałych składników wynagrodzenia.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Suwałk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 09 kwietnia 2015 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Czesław Renkiewicz

Prezydent Suwałk

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła w okresie luty-marzec 2015 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Przedszkola Nr 1 w Suwałkach. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Przedszkola, którego egzemplarz przekazuję w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że niektóre z ustaleń wymagają podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta.

         Z ustaleń kontroli wynika, że w związku z likwidacją z dniem 31 grudnia 2010 r. Przedszkola Nr 1, jako zakładu budżetowego, w celu przekształcenia go w jednostkę budżetową rozpoczynającą działalność od dnia 1 stycznia 2011 r., nie była wydana decyzja regulująca kwestię trwałego zarządu nieruchomością, którą włada Przedszkole jako jednostka budżetowa. Jako podstawę władania nieruchomością okazano decyzję Zarządu Miasta z dnia 10 maja 1996 r. w sprawie oddania nieruchomości Przedszkolu w zarząd. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, właściwy organ (w tym przypadku Prezydent Miasta) orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej albo o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej.

         Podczas kontroli wydatków na wynagrodzenia nauczycieli analizie poddano przepisy regulaminu wynagradzania nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz placówki opiekuńczo-wychowawczej i ośrodka adopcyjno-opiekuńczego, prowadzonych przez Miasto Suwałki, przyjętego uchwałą Nr XXXIV/321/09 Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2009 r. Ustalenia kontroli – w kontekście zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) delegacji ustawowej do wprowadzenia regulaminu – uzasadniają przekazanie Panu Prezydentowi uwag dotyczących w szczególności wprowadzonych uchwałą regulacji określających wysokość dodatku motywacyjnego oraz warunki otrzymywania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw.

         Stwierdzono, że uchwała uzależnia wysokość dodatku motywacyjnego od pełnionej przez nauczyciela funkcji, wskazując, że dla wszystkich nauczycieli oprócz dyrektora szkoły dodatek nie może przekroczyć 330 zł, zaś dla dyrektora – 600 zł. W art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela wskazano przesłanki decydujące o wysokości poszczególnych dodatków wchodzących w skład wynagrodzenia nauczyciela. W zakresie dodatku motywacyjnego jego wysokość została uzależniona ustawą od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Kwestia powierzonego nauczycielowi stanowiska lub sprawowanej funkcji ma natomiast wpływ na wysokość dodatku funkcyjnego, jak to wynika z przywołanych przepisów Karty Nauczyciela. Pełniona przez nauczyciela funkcja (w tym przypadku funkcja dyrektora) nie może zatem stanowić podstawy różnicowania wysokości dodatku motywacyjnego. Charakter i cel przyznawania tego świadczenia określony w art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela potwierdzają przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.) określające ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego – nie ma wśród nich postanowień pozwalających na interpretowanie możliwości uzależniania zasad przyznawania dodatku od funkcji pełnionej przez nauczyciela.

         W postanowieniach regulaminu dotyczących szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, których podstawę stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, zawarto zaś m.in. przepis, według którego nauczycielom, z wyjątkiem osób zajmujących stanowiska kierownicze w szkołach, przysługuje prawo do wynagrodzenia z tytułu zrealizowanych godzin doraźnych zastępstw. Należy wskazać, że ustawodawca nie upoważnił Rady w treści przywołanej wyżej delegacji ustawowej do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za zrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a jedynie do określania warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny.

Reasumując, za właściwe należy uznać podjęcie przez Pana Prezydenta następujących działań:

- wydanie decyzji ustanawiającej na rzecz Przedszkola Nr 1 trwały zarząd nieruchomością, mając na uwadze postanowienia art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; wydanie odpowiednich decyzji także w stosunku do pozostałych przedszkoli, jako jednostek budżetowych prowadzonych przez miasto, jeżeli kwestia trwałego zarządu również nie została formalnie uregulowana w związku z ich likwidacją w celu przekształcenia z zakładu budżetowego w jednostkę budżetową,

- zweryfikowanie postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wynagradzania nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek oświatowych… pod kątem zgodności z zakresem delegacji wynikającej z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, mając na uwadze przedstawione wyżej tezy, a także dostępne interpretacje organów nadzoru i sądów administracyjnych, oraz rozważenie przygotowania projektu uchwały wprowadzającej stosowne zmiany.

                    Prezes

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach